B ELGELER

B ELGELER
Rapo r No . 73007- CY
KIBRIS TÜRK EKONOMİSİ
KAMU MALİYESİYLE İLGİLİ DEĞERLENDİRME
21 Aralık 2012
Yoksulluğu Azaltma ve Ekonomik Yönetim Birimi
Avr upa ve O rt a As y a B ö lges i
Dünya Bankası Dokümanı
Bu çalışma Avrupa Birliği’nin 27 Şubat 2006 tarih ve (AT) 389/2006 sayılı “Konsey Tüzüğü”; yardım
tüzüğü altında finanse edilen Büyüme ve Sürdürülebilir Kalkınma için Ekonomik Analiz Programının bir
parçasıdır. Bu çalışmada ifade edilen görüşler Avrupa Komisyonu ve Dünya Bankası Yönetici Direktörler
Kurulu’nun herhangi bir resmi görüşünü yansıtmamakta, ve hiçbir şekilde sınırlar veya toprakların
tanınması anlamına gelmemektedir.
PARA BİRİMİ VE DENGİ BİRİMLER
(29 Haziran 2012 itibariyla)
Para Birimi = Euro=Türk Lirası
1 ABD Doları = 0.79 Euro
MALİ YIL
1 Ocak - 31 Aralık
KI S ALTMALAR
KGV
Kurumlar Gelir Vergisi
KGEF
Kamu Görevlileri Emeklilik Fonu
AK
Avrupa Komisyonu
AB
Avrupa Birliği
AB10
Avrupa Birliği Yeni Üye Devletleri (Kıbrıs ve Malta Hariç)
AB27
Avrupa Birliği’nin tüm üyeleri
GSYİH
Gayri safi yurtiçi hasıla
GD
Genel Devlet
IMF
International Monetary Fund - Uluslararası Para Fonu
LRSA
Last Resort Social Assistance - En Son Çare Sosyal Yardım
MOF
Maliye Bakanlığı
NMS
Yeni Üye Devletler
OECD
Organisation for Economic Cooperation and Development (İktisadi Kalkınma ve
İşbirliği Örgütü)
PAYG
Pay As You Go – Anında ödeme/kesinti
PROST
Pension Reform Options Simulation Kit – Emeklilik Reform Seçenekleri
Yansıtma Aracı
KC
Kıbrıs Cumhuriyeti
KİT
Kamu İktisadi Teşebbüsleri
SSF
Sosyal Sigorta Fonu
DPÖ
Devlet Planlama Örgütü
TL
Türk Lirası
Başkan Yardımcısı:
Strateji ve Faaliyetler Direktörü:
Sektör Direktörü:
Sektör Yöneticisi:
Çalışma Takım Lideri: Çalışma EşTakım Lideri :
Philippe H. Le Houerou
Kyle Peters
Yvonne Tsikata
Benu Bidani
Thomas Laursen
Karlis Smits
ii
İÇİNDEKİLER
B Ö LÜ M 1
1
A.
GENEL MALİ DURUM......................................................................................................................... 1
B.
GELİR YAPISI ................................................................................................................................. 7
C.
HARCAMA YAPISI ........................................................................................................................... 9
D.
F İ NANS MAN VE B O RÇ ................................................................................................................. 12
E.
2012-2014 TEMEL MALİ OLASILIKLAR ÇALIŞMASI ................................................................... 15
B Ö LÜ M 2
ORTA-UZUN VADELİ MALİ OLASILIKLAR .......................................................... 17
A.
REFORM YAPILMAMASINA DAYALI SENARYO ............................................................................ 17
B.
REF O RM S ENARY O S U VE B O RCUN Y AP I LANDI RI LMAS I S ENARY O S U ............ 19
B Ö LÜ M 3
KAMU MALİYESİYLE İLGİLİ AYARLAMALARDA ÖNCELİKLER ................ 21
A.
VERGİ REF O RMU........................................................................................................................... 21
B.
KAMU GÖ REVİ NDEKİ ÜCRETLER VE İSTİHDAM .......................................................................... 23
C.
EMEKLİLİK ................................................................................................................................... 28
B Ö LÜ M 4
34
A.
MAAŞ GİDERLERİNDE TASARRUF ..................................................................................... 34
B.
EMEKLİLİKLERDE T AS ARRUF ..................................................................................................... 34
C.
AÇIKLAYICI ORTA VADELİ MALİ PLAN..................................................................................... 36
B Ö LÜ M 5
40
SOSYAL SEKTÖR HİZMETLERİNİN İYİLEŞTİRİLMESİ ............................................................. 40
A.
SAĞLIK ........................................................................................................................................... 43
B.
EĞİTİM ........................................................................................................................................ 48
C.
S O S Y AL Y ARDI M .................................................................................................................. 52
B Ö LÜ M 6
bö lü m 6 ................................................................ Er r o r ! B o o kmar k no t def i ned.
S O NUÇ LAR 60
EK1: B Ü TÇ E S I NI F LANDI RMAS I .............................................................................................. 63
EK 2: EMEKLİLİK YANSITMALARI ................................................................................................. 64
iii
Tablo Listesi
Tablo 1.1: Genel Devlet Hesapları (ESA95) (GSYİH’nin %’si olarak)
2
Tablo 1.2: Merkezi Yönetim Bütçesi (GSYİH’nin %’si olarak)
5
Tablo 1.3: Konsolide Yerel Yönetim Bütçesi (GSYİH yüzdesi)
5
Tablo 1.4: Sosyal Sigorta Fonu (SGF) ve Kamu Görevlileri Emeklilik Fonu (KGEF) (GSYİH’nin %‘si) 7
Tablo 1.5: Merkezi Yönetim Bütçesinin Gelir Yapısı (ESA95) (GSYİH’nin %’si olarak)
8
Tablo 1.6: Dış Hibelerin Kullanımı (Alınan toplam hibelerin %‘si)
9
Tablo 1.7: GD Harcamalarının Yapısı (GSYİH’nin %‘si)
10
Tablo 1.8: Giderlerdeki Fonksiyonel Yapı (COFOG) (GSYİH’nin %‘si)
12
Tablo 1.9: Merkezi Yönetim Açığı ve Finansman Kaynakları (GSYİH’nin %‘si)
12
Tablo 1.10: Sosyal Sigorta Fonundaki Açık ve Finansman Kaynakları (GSYİH’nin %’si)
12
Tablo 1.11: Borç Yapısı 2008-11 ( GSYİH’nin %‘si)
14
Tablo 1.12: 2012-2014 Dönemi İçin Merkezi Yönetimin Temel Mali Olasılıklar Çalışması 2012-14
(GSYİH’nin %‘si)
16
Tablo 3.1: Sözleşme Türüne Göre Kamu çalışanlarının Yapısı
24
Tablo 4.1: Toplam Mali Tasarruf (GSYİH yüzdesi)
37
Tablo 4.2: Orta Vadeli Mali Senaryolar (GSYİH yüzdesi)
38
5.5 Tablo 5.1: Tüketim Grubuna göre Hanehalkı Harcamaları (2008)
43
Tablo 6.1: Temel Önerilerin Özeti
61
Şekil Listesi
Şekil 1.1: Genel Devlet Açığı (GSYİH’nin %‘si olarak) .............................................................................. 3
Şekil 1.2: Genel Devlet Giderleri .................................................................................................................. 4
Şekil 1.3: Genel Devlet Gelirleri.................................................................................................................. 4
Şekil 1.4: Gelir Türüne Göre GD Gelir Yapısı (GSYİH’nin %’si olarak) .................................................... 7
Şekil 1.5: Bütçe Türüne Göre GD Gelir Yapısı (GSYİH’nin %’si olarak) .................................................. 7
Şekil 1.6: GD Vergi Gelirleri ........................................................................................................................ 8
Şekil 1.7: GD Vergi Gelirleri ........................................................................................................................ 8
Şekil 1.8: GD Harcama Yapısı (GSYİH’nin %‘si) ..................................................................................... 10
Şekil 1.9: GD Harcama Yapısı (toplam harcamaların %‘si) ....................................................................... 10
Şekil 1.10: Alacaklıya göre Toplam Kamu borcu (GSYİH’nin %‘si) ........................................................ 13
Şekil 1.11: Alacaklıya Göre Toplam Kamu Borcu (GSYİH’nin %‘si)...................................................... 13
Şekil 1.12: 2008-2011 Dönemindeki Ortalama Kamu Borcu (GSYİH’nin %‘si) ...................................... 14
Şekil 2.1: Sektörel Reel GSYİH Düzeyleri (1978=100) ............................................................................. 17
Şekil 2.2: Sektörel Reel GSYİH Büyümesi (yüzde olarak) ........................................................................ 17
Şekil 2.3: Kamu Borcunun Dinamikleri 2012-25 Reformun Olmadığı Bir Senaryo (GSYİH'nin %si) .... 18
Şekil 2.4: 2012-2025 Kamu Borcu Dinamiklerinin GSYİH’deki Payı: Reform ve Borçların Yeniden
Yapılandırılmasıyla ilgili Senaryo...................................................................................................... 20
Şekil 3.1: 2010 yılı Maaş Giderleri ............................................................................................................. 23
Şekil 3.2: Maaş Giderleri Dinamikleri (Yalnızca Kamu Görevlileri) ......................................................... 23
Şekil 3.3: Boş kadro oranı ........................................................................................................................... 25
Şekil 3.4: 2010 yılında Kamu sektörü Maaşları ile Diğer Grupların Kıyaslaması (TL olarak çalışan başına
brüt aylık maaş) .................................................................................................................................. 26
Şekil 3.5: Baz Maaşlar, Sosyal İştirakler ve Ücret Dışındaki Haklar (GSYİH’nin %’si) ........................... 26
Şekil 3.6: Emeklilik Harcamaları, Gelirler ve Açık, SSF ve KGEF, 2013-2080 (GSYİH yüzdesi) ........... 32
Şekil 4.1: Büyük Mali Ayarlamalara Örnekler ........................................................................................... 38
Şekil 5.1: Sosyal Sektör Harcamaları GSYİH 2006-2011 (GSYİH yüzdeleri) .................................... 40
iv
Şekil 5.2: Karşılaştırmalı Sosyal Sektör Harcamaları 2010 (GSYİH yüzdeleri) ................................. 40
Şekil 5.3: Sağlık – GSYİH olarak Karşılaştırmalı Kamu ve Özel Harcamaları 2008 ........................ 42
Şekil 5.4: Eğitim - GSYİH olarak Karşılaştırmalı Kamu ve Özel Harcamaları 2008 ........................ 42
Şekil 5.5: Kamu Harcamalarının Sağlık Fonksiyonlarına göre Dağılımı, 2006-2011 ......................... 44
Şekil 5.6: Kamu Bütçesinde Yataklı Tedavi ve Ayakta Tedavi Birim Maliyetler Trendi, 2006-2010
............................................................................................................................................................ 44
Şekil 5.7: 100,000 kişi başına sağlık Hizmetlerleri Kaynakları, 2009 ........................................................ 45
Şekil 5.8: Doktor başına düşen Hemşire, 2009 ........................................................................................... 45
Şekil 5.9: Yurtiçinde veya Yurtdışında Yataklı Tedavi gören ve Taburcu olan Hasta başına Reel
Harcamaları ........................................................................................................................................ 46
Şekil 5.10: Fonksiyona göre Eğitim Harcamaları Dağılımı, 2006-2011 (eğitim harcamaları yüzdesi
olarak) ............................................................................................................................................... 48
Şekil 5.11: Öğrenci başına Reel Cari Harcama, 2006-2011 (2006’da Sabit Fiyatlar, TL) ................. 48
Şekil 5.12: Kişi Başına düşen GSYİH’ya göre Öğretmen Maaşları, 2009 ........................................... 49
Şekil 5.13: Sınıf başına Öğretmen Sayısı 2009 ....................................................................................... 49
Şekil 5.14: Kamu Okulları ve Özel Okullarda Öğrenciler, 2004-2011 Okul Yılları ................................. 51
Şekil 5.15: Kişi Başına düşen GSYİH Yüzdesi olarak Öğrenci başına Harcama, 2008 ............................. 51
Şekil 5.16: 2008 Sosyal Yardıma giden Kamu Harcamaları (GSYİH yüzdesi) ................................... 52
Şekil 5.17: 2008 Sosyal Yardım Programlarına giden Kamu Harcamalarının Oluşumu (GSYİH
yüzdesi) .............................................................................................................................................. 52
Şekil 5.18: Sosyal Yardım Programları reel Harcama Endeksi (2006=100) ............................................. 54
Şekil 5.19: İşsizlik Oranı ve İşsiz sayısındaki paya göre İşsizlik Ödeneğinden faydalananlar (yüzde
olarak) ................................................................................................................................................ 55
Şekil 5.20: Sosyal Güvenlik Transferlerinin Gelir Grubu veya Tüketim Dağılımı Hedefleri............ 55
Şekil 5.21: Brüt asgari ücrete oranla temel sosyal yardım programlarının ödenek düzeyleri..................... 57
Kutu Listesi
Kutu 0.1: Kıbrıs Türk Ekonomisindeki Mali Hesaplar…………………4
Kutu 0.2: Mali Sürdürülebilirlik ve Kamu Borcu Dinamikleri ……….28
Kutu 3.1: Kıbrıs Türk ekonomisinin demografik yapısı ............................................................................. 30
Box Kutu 5.1: Kıbrıs’ın güneyindeki Sosyal Güvenlik Ağı ....................................................................... 59
v
KISA BİLGİ
Bu çalışma, 27 Şubat 2006 tarihli Avrupa Birliği mali yardım tüzüğü “Konsey Tüzüğü (EC) No.
389/2006” aracılığıyla finanse edilen Büyüme ve Sürdürülebilir Kalkınma için Ekonomik Analiz
Programı’nın bir parçasıdır. Bu raporun hazırlanmasında görev alan ekipteki isimler şunlardır: Thomas
Laursen (Task Team Leader), Karlis Smits (Co-Task Team Leader), Charles Griffin (sağlık ve eğitim),
Zoran Anusic ve Tatyana Bogomolova (emeklilik), Victoria Strokova (sosyal yardım), ve Ivor Beazley
(vergi ve kamu yönetimi). Sarosh Sattar ise, bu çalışmanın tümünden sorumlu Ekip Lideri olarak bu
rapora yönelik faydalı öneriler ile görüş sağlamıştır. Ekip aynı zamanda, hem Kıbrıs hem de merkezinde
Avrupa ve Orta Asya bölgesinde eski Faaliyetler ve Strateji Direktörü olan Theodore Ahlers, Kyle Peters
(Faaliyetler ve Strateji Direktörü), Yvonne Tsikata (Direktör) ve Benu Bidani (Sektör Yöneticisi)‘nin
desteğinden yararlanmıştır. Helena Makarenko ise rapora son halinin verilmesinde ve editlenmesinde
yardımcı olmuştur.
Sorumluluk Reddi:
Bu belgenin içeriğinden tek sorumlu olan belgenin yazarlarıdır ve içerik hiçbir şekilde Dünya Bankası’nın
veya raporu finanse eden Avrupa Birliği’nin resmi görüşlerini yansıtmamaktadır. “Kıbrıs’ın güney
kesimi” ifadesi Kıbrıs Cumhuriyeti Hükümetinin etkin kontrolü altındaki Kıbrıs Cumhuriyeti alanlarını
ifade etmektedir. Raporda Kıbrıs’ın kuzeyindeki herhangi bir bakanlık, daire, birim, kurum, kuruluş ve
makama atıfta bulunuluyorsa, veya ilgili kısa adlar veya kısaltmalar kullanılıyorsa, bunun amacı idari
yapıların açıkça anlaşılmasını sağlmaktır ve hiçbir şekilde Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti’ni tanıma
maksadında değildir. Aynı şekilde, Kıbrıs’ın güney kesimi ve kuzey kesimi arasından yapılan herhangi
bir kıyaslamanın amacı da sınırlar veya toprakların tanındığını ifade etmemektedir.
vi
Ö ZET
1. Kıbrıs Türk ekonomisi, zorluk ve belirsizlik teşkil eden ekonomik ve jeopolitik bir dış çevre ile
karşı karşıyadır. Ancak bu durum, yönetimin içte yaşanan büyük ve ivedilik arz eden, ekonomiyi
Türkiye’den gelen büyük çaplı yardımlara bağımlı hale getiren ve onu çok hassas/zayıf hale
getiren problemleri çözümleme konusunda dikkatini dağıtmamalıdır. Son yıllarda genişlemekte
olan kamu sektörü ekonomik büyümeyi götürürken, özel sektör ise bir boğulma yaşamaktaydı.
Aşırı boyuttaki kamu sektörü maaş faturası ile şişirilmiş istihdam, özel sektöre kıyasla çok daha
yüksek olan maaşlar ve oldukça cömert olan kamu görevlileri emeklilik sistemi büyük mali
dengesizliklere, balon gibi büyüyen kamu borcuna ve büyük miktarda borç bakiyesi ile muhtemel
borçlara neden olmuştur. Bu arada da İhtiyat Sandığı ile Kooperatif Merkez Bankasının finansal
açıdan durumu da zayıflamıştır. Bu olumsuz gelişmeler sürdürülebilir değildir ve adanın sorunsuz
ent egr as y o nunu sağlama konusunda da çok fazla katkı yapmamaktadır.
2. Avrupa’nın resesyonda olması, Türkiye’nin büyümede hızlı düşüş yaşaması ve Yunanista ile
Güney Kıbrıs’ın1 krizde olmasıyla birlikte önümüzdeki 2-3 yıllık sürede Kıbrıs Türk ekonomisi
herhangi bir büyüme yaşarsa bile bu oldukça küçük bir büyüme olacaktır. Orta vadede büyüme,
düzelerek yılda %4‘e çıkabilir ancak bunun yaşanabilmesi için ekonomdeki arz ile özel sektör
faaliyetlerini hareketlendirmeyi amaçlayacak iddialı yapısal reformların gerçekleştirilmesi
gerekmektedir. Bu yapılsa bile, büyük mali açık kamu borcunu yükseltmeye devam ederek
sonunda da büyümeyi engelleyebilir. Eksi borç büyüme spirali ise ekonomiyi düşük oranlı bir
büyüme tuzağına sürükleyerek birleşmenin getireceği faydaları engelleyebilir.
3. Büyük çaplı ve hemen uygulanacak mali ayarlamalar dışında başka bir seçenek yoktur. Kıbrıs
Türk ekonomisi 2012-2014 döneminde GSYİH’nin %10-15‘i oranında bir mali ayarlama
hedeflemelidir. Bu çok büyük bir orandır ve zorluk ve belirsizlik dolu bir dış ekonomik ve
jeopolitik çevre içinde güç ve acı olan adımların atılmasını gerektirir. AB üyeleri arasında
Letonya tarafından yakın zamanda benzer uygulamalar yapılmıştır. İçte yaşanan büyük
devalüasyonun ardından yıllarca süren sıkıntılar birikmiş ve 2008 yılında başlayan küresel
ekonomik ve finansal krizle birlikte oluşan balon patlamıştır. Ancak Letonya ekonomisi şimdi
artık sürdürülebilir bir büyümeye geçmiş durumdadır. Avrupa’da ve dünyada hayata geçirilmiş
olan başka büyük ve başarılı mali ayarlama örnekleri de vardır. Bu ayarlamalar arasında yaygın
olan vergilerin artırılmasından ziyade harcamaların kısılması ile beraber kapsamlı siyasi ve sosyal
desteğin yer aldığı çok yıllı planların kullanılmasıdır. Bu tür reformlar, Kıbrıs Türk eknomisine
de yol göstermelidir.
4.
Hemen uygulanacak büyük çaplı mali ayarlamalar, eksi borç dinamiğini durdurmada başarılı
olup kamu borcunu yavaşça azalma yoluna sokabilecektir ancak böylesi bir düzenleme, borcu
makul bir süre zarfı içinde sürdürülebilir bir konuma getirme konusunda yeterli olmayacaktır.
Borcun yeniden sürdürülebilir hale getirilmesi, borcun yeniden yapılandırılmasını gerektirir. Söz
konusu borcun yeniden yapılandırılmasıyla ilgili koşullar bu rapor kapsamını aşan unsurlardırlar
fakat, adanın sorunsuz bir şekilde entegre olmabilmesi için dış borç konusunun ele alınması
gerekmektedir.
5. Genel Devlet gelirleri (sosyal sigorta iştirakleri dahil), Kıbrıs Türk ekonomisi boyutundaki bir
ekonomi için uygun miktardadır. Gelir tahsilatıyla ilgili önemli iyileştirmeler yapılabilir ancak
kazançların, büyüme oranını desteklemek maksadıyla vergi oranlarını düşürmede kullanılması
gereklidir. Öte yandan, harcamalarda kesinti yapılmasına önem verilmelidir. Zayıf olan sosyal
1
Bu raporda “Kıbrıs’ın güney kısmı”, Kıbrıs Cumhuriyeti Hükümeti’nin etkin kontrolü altındaki Kıbrıs
Cumhuriyeti’ne ait yerleri anlatır .
vii
güvenliğin güçlendirilmesine olanak tanıyarak ve üretken altyapı yatırımlarını artırarak, bu
rahatlıkla yapılabilir. Kamu sektörü istihdam ve maaşlarının doğru miktarlarda belirlenmesi,
kamu görevlileri ile özel sektör çalışanlarının emeklilik sistemlerinin uyumlaştırılması ve genel
emeklilik sistemine sürdürülebilirlik kazandırılması tek geçerli seçenek gibi gözükmektedir. Bu,
ihtiyaç duyulan mali tasarrufları sağlayacak ve aynı zamanda özel sektör faaliyetleri için
teşvikleri geliştirecektir. Akıllı mali ayarlamalarla, büyük mali tasarrufun (kesintinin) büyüme
üzerindeki olumsuz etkisi minimize edilebilir ve orta vadede hızlı ve güçlü bir toparlanmanın
temeli atılmış olur. Yakın zamanda gerçekleşen reformlar doğru yöndedirler ancak, yalnızca yeni
kamu görevlilerini kapsadıklarından yeterli etkiyi yapmaları çok uzun zaman alacak ve aynı
zamanda da, eski ile yeni çalışanlar arasında önemli eşitsizliklere sebep olacaktır.
6. Aşırı düzeyde olan kamu sektörü maaşları yalnızca kamu himzeti için değil aynı zamanda
öğretmenler ve doktorlar için de geçerlidir. Gelir ve iş riskinin çok daha yüksek olduğu finans
sektöründeki çalışanlara kıyasla ise daha fazla kazanırlar. Ayrıca gereğinden fazla öğretmen
vardır. Eğitimdeki maaş giderleri ilk ve orta eğitim için ayrılan kaynakların neredeyse tümünü
tüketerek, personel dışındaki girdilere çok az kaynak bırakmaktadır. Sağlıkta ise yataklı tedaviye,
neredeyse OECD ortalamasının iki katı kadar harcama ayrılmaktadır. Hem sağlıkta hem de
eğitimde, yakın zamanda gerçekleşen hızlı düşüşlerle birlikte durağan bütçe, hem harcamaları
azaltmış hem de (üniversiteler dışındaki) sermaye harcamalarını kesmiştir. Bu, sunulan
hizmetlerin kalitesine zarar vermekte ve daha yoksul olan haneler için çok ciddi bir yük teşkil
eden önemli boyutta cepten harcama gerektirmektedir. Genel eğitime dair sonuçlar bilinmezken,
gelir düzeyiyle kıyaslandığında sağlıkla ilgili sonuçlar kötü düzeydedir. Kıbrıs Tük ekonomisi,
yurtdışından (Türkiye) birçok öğrenciyi çeken özel sektör odaklı yüksek öğrenim sistemiyle gurur
duyabilir ve bu yaklaşımın unsurları da genel eğitim ve sağlık sektörlerine yansıtılabilir. İşsizlik
ödeneği dışında, sosyal yardım ağı o kadar kısıtlı bir güvence sağlamaktadır ki, ekonomik bir kriz
durumunda nüfus için çok az koruma söz konusudur.
7.
Bu rapor bir spesifik reform tedbirleri paketi sunmaktadır (Tablo 1). Bu tedbirler, 2012-2014
döneminde gerekli olan mali tasarrufları sağlayacak ve 2014 yılı itibari ile de mali açığı
GSYİH’nin %2‘sine çekerek, bu dönem içinde yeterli finansman sağlayarak orta vadede özel
sektörün büyümesini destekleyecektir. Söz konusu tedbirler arasında olanlar: (i) tüm kamu
görevlileri için maaşların nominal olarak dondurulması; (ii) geçici personelin %20 oranında
azaltılması; (iii) kamu görevinin %5 oranında azaltılması; (iv) kamu görevi için ek mesai
ödemelerinin kademeli olarak kaldırılması; (v) 13. maaşın kaldırılması; (hem kamu görevlileri
hem de özel sektör çalışanları için) (vi) yıllık emeklilik tahakkuk oranının azaltılması; (vii) kamu
görevlilerinin emeklilik iştiraklerinin özel sektör çalışanlarınki ile aynı yapılması; (viii) 10 yıl için
kamu görevlilerinin emekliliklerinin dondurulması ve özel sektörde olduğu gibi maaşlardan
ziyade fiyatlara endekslenmesi ; (ix) kamu görevlilerinin ikramiyelerinin zorunlu olarak yıllara
yayılarak ödenmesi ; ve (x) asgari emeklilik maaşının ise ortalama maaşın %20’si kadar
yapılması.
Tablo 1: Başlıca Önerilerin Özeti
Alan
Öneri
viii
Vergi
Reformu
Verginin otomasyona taşınmasıyla vergi idaresinin modernleştirilmesi
Vergi makamının yaptırım yetkisinin güçlendirilmesi ve Avrupa standartlarına uygun
etkin itiraz sürecinin oluşturulmasıyla bu güçlendirilen yetkinin dengelenmesi
KDV oranlarının azaltılmasıyla KDV sisteminin basitleştirilmesi
Yerel yönetimlerin gelir kanallarının genişletilmesi, buna emlak vergisinde reforma
gidilmesi de dahildir
Bölgeler arasındaki eşitsizlikleri giderebilmek için idare içinde transfer sisteminin
reforme edilmesi
Kamu
Görevi
Maaşları ve
İstihdam
Her bir kadroyu içeren ilgili teşkilat yasalarının, yeni kamu görevlileri yasasına uyumlu
hale getirilerek değiştirilmesi
Birkaç yıl sürecek şekilde enflasyonun altında maaş artışlarının yapılması veya
maaşların dondurulması
Yıllık artışlara ayarlamalar yaparak barem içi artış oranlarının yavaşlatılması
İstihdamların dondurulması veya kadro sayılarının boşaldıkça azaltılması
Sözleşmeli olarak geçici alınmış personel sayısının azaltılması
Destek hizmetlerinin özel sektöre dıştan alım yoluyla yaptırtılması
Eğitim
Başka girdilere kaynak çıkarabilmek amacıyla işgücü maliyetinin
harcamalarındaki oranını azaltmak için seçeneklerin geliştirilip uygulanması;
eğitim
İstatistiklerin geliştirilmesi ve performans değerlendirmesinin geliştirilmesi;
Bugün yüksek öğrenimde yapıldığı üzere, (öğrenci sayısını takiben kamu kaynağının
ayrılması) çıktılara oranla harcamalara daha fazla kaynak ayrımının yapılmasının
seçenekleri değerlendirilmelidir.
Sağlık
Kaynakların yataklı tedaviden ayakta tedaviye kaydırılması için reformların yapılması
Sağlık sektöründe, ödeyemeyenler için kamu sübvansiyonlarıyla desteklenecek ve
mevcut sağlık hizmetlerini sosyal güvenlik iştirakleri üzerine oturtacak bir sigorta veya
kamu sektöründen bir alıcı fonksiyonu yoluyla çıktıların finanse edilmesi seçeneklerinin
araştırılması
Eğer temel bir reform üzerinde hemfikir olunamazsa, azalan kamu finansmanına uygun
olacak şekilde sistemin küçültülmesi ve yoksullar için güvenlik ağına katkı yapacak
şekilde harcamaların daha hedefe yönelik olmasının sağlanması.
Yüksek oranda çocuk ölümlerine ve durağan ortalama yaşam süresine sebep olan sağlık
krizinin ele alınması için bir halk sağlığı stratejisinin geliştirilmesi
Sosyal
Yardım
Bu doküman içinde verilmiş olan ayarlamalar ışığında bir güvenlik ağının yaratılabilmesi
için, son çare olarak görülen sosyal yardım programının modernize edilmesi ve
geliştirilmesi gerekmektedir. Mevcut katkıya dayalı programla, özellikle işsizlik sigortası
yetersiz kalacaktır. Eğer bu program çok daha spesfik bir hedef çerçevesinde işletilirse,
daha cömert ve erişilebilir bir güvenlik ağı programının maliyeti daha kolay yönetilebilir
olacaktır.
Daha uzun vadede, katkıya dayalı olmayan bir sosyal yardım sistemi, işgücünün daha
katılımcı olmasını hedefleyen ve teşvik eden ve bunun yanında da çocukların
ix
yoksulluktan çıkabilmesine yardımcı olacak temel bazı reformları ve ek bazı özellikleri
gerektirir.
Emeklilik
2008 öncesi dönem kapsamına giren kamu görevlilerinin emeklilikleriyle ilgili
parametrelerin, 2008 sonrası dönemde işe alınan kamu görevlilerine uygulananlarla
uyumlaştırılması
2013 yılından itibaren emekliliklerin endekslenmesi uygulamasının dondurulması
İkramiye ödemelerinin zorunlu olarak yıllara yayılması
(Sosyal Sigorta Fonu kapsamına girenlerin) Yıllık tahakkuk oranının azaltılması
8.
Özetle, Kıbrıs Türk yönetimi sosyal güvenlik ağını güçlendirmek, hayati önem taşıyan sosyal
hizmetleri iyileştirmek ve ihtiyaç duyulan altyapı yatırımlarını geliştirmek için süratle hareket etmeli ve
iddialı bir çalışma sergilemelidir. Bu, yalnızca mali sürdürülebilirliği sağlama yönünde atılacak bir adım
olmakla kalmayacak aynı zamanda gelecekte yaşanabilecek büyüme, tüm Kıbrıslı Türkler için daha fazla
refah ve adanın başarılı bir şekilde birleşebilmesinin temelini atacaktır.
x
GİRİŞ
Kıbrıs adasının yeniden birleşme ve Kıbrıs sorununa bir çözüm getirme fırsatı bulunmaktadır. Adanın
birleşmesi özellikle Kıbrıslı Türklere yeni olanaklar tanıyacak ve Avrupa Birliği’ne tam olarak giriş
yapmalarına olanak verecektir. Ancak, daha büyük bir Kıbrıs ve Avrupa toplumunun parçası olmanın
getireceği zorluklara iyi hazırlanabilmek adına Kıbrıslı Türkler kamu maliyesindeki sorunları ele almalı
ve yeniden birleşme durumunda birleşmiş bir Kıbrıs içine, zayıf olarak değil de güçlü olarak girmelidir.
Kıbrıs Türk toplumunun içinde bulunduğu zorlu ekonomik ve siyasi durum, geçmiş liderlerin, Kıbrıslı
Türklerin adada kalmalarını sağlamak ve t o plu o lar ak göç etmelerini önlemek amacıyla yeterli istihdam
fırsatı ile yaşam standartları temin etme isteğinden kaynaklanmaktadır. Ancak geçmişte yönetimlerin
atmış olduğu adımlar ekonomik durumun sürdürülebilirliğini tehlikeye atmıştır. Bu nedenle bugün,
Kıbrıs Türk toplumu zor bir yol ayrımına gelmiş ve devam etmekte olan birtakım ciddi güçlüklerle karşı
karşıya kalmıştır; Türkiye’den gelen mali yardıma giderek daha fazla bağımlı olmaktadır; zayıf bir
ekonomik büyüme yaşamakta, içte ve dıştaki makroekonomik dengesizlikler ile içerisinde bulunduğu
finansal baskı artmakta, birikip sürdürülemez olan bir borçla karşı karşıya kalmaktadır. Mali
dengesizlikler, büyük ölçüde kamu sektörünün büyüklüğünden ve cömert kamu görevi ücretleri ve
emeklilik düzenlemelerinden kaynaklanmaktadır.
Yakın zamanda bu konuyla ilgili alınmış olan tedbirler ile yapılan reformlar doğru yönde atılan adımlardır
ancak, yetersiz kalmakta ve sistem içerisinde eşitsizlik yaratmaktadır. 2008‘de gerçekleştirilen kamu
sektöründeki emeklilik sistemi ve kamu göreviyle ilgili reformlar maliyetleri kontrol altına alma
konusunda başarılı olmuştur ancak, söz konusu reformlar, kapsama giren yeni çalışanlar ile kapsama
girmeyen mevcut çalışanlar arasında ciddi eşitsizlikler yaratmıştır. Ayrıca, artan mali açığı ele alma
konusunda da söz konusu reformlar yetersiz kalmıştır.
Kıbrıs Türk yönetiminin atmış olduğu bu önemli adımlara rağmen, büyük problemler hala yerini
korumaktadır. Kısa dönemli finansman ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla başvurulan mevcut yarı mali
faaliyetler, borç ve biriken olası yükümlülükler sürdürülebilir değildir. Kıbrıs Türk yönetimine tavsiye
edilen, kontrol edebilecekleri unsurlara odaklanmaları, büyük mali açığı kontrol etmek için iddialı
çalışmalar başlatmaları, kamu hizmetinin sağlanmasında etkinlik, kalite ve eşitliği iyileştirerek özel
sektörün gelişmesine destek verecek reformları gerçekleştirmesi ve kaynakları bu yönde
yönlendirmesidir.
Önümüzdeki 2-3 yıllık süre, paydaşların sürece katılmasına ve kapsamlı bir tedbir ve reform paketine
destek alabilmeye yönelik hayati önem taşıyan bir fırsat penceresi sağlamaktadır. Yakın zamana ait
göstergeler, böylesine bir pakete destek verilmesi amacıyla anayasal değişikliklerin gerekebileceğini
ortaya koymaktadır. Kısa vadede zor olacak olsa da, özellikle yapılacak olan değişikliğin yükünü çekmek
zorunda kalacak olan gruplar için, orta vadede elde edilecek kazınmlar net olmalıdır. Buna ekonominin
daha fazla sürdürülebilir olacağı ve Türkiye karşısında ekonomik olarak daha fazla bağımsız
olunabileceği de dahildir.
Bu rapor, Kıbrıs Türk ekonomisinin karşı karşıya olduğu mali zorlukları değerlendirmeyi ve orta vadede
ekonomiyi daha kapsamlı desteklerken, kısa vadede mali tasarruflar gerçekleştirecek düzeltebilecek
seçenekleri ortaya koymayı amaçlamaktadır. Raporun içeriği şöyledir: Birinci Bölüm, Gelirlere,
harcamalara ve borçlara yapılan vurguyla yakın geçmişte yaşanan mali gelişmeleri değerlendirmektedir.
xi
Bir sonraki bölüm orta vadedeki mali olasılıklara bakmaktadır. 3. Bölüm ise vergi reformu, kamu sektörü
maaş faturası ve emeklilik konularına değinerek kamu maliyesi ayarlamalarındaki öncelikleri ele
alacaktır. 4. Bölüm, reform seçenekleri önerme amacıyla potansiyel mali tasarrufları ele almaktadır. 5.
Bölüm ise eğitim, sağlık ve sosyal yardım alanlarında hizmet sağlamayı geliştirmek amacıyla yapılması
gereken reformları analiz edecektir. Raporun sonunda ise yukarıda belirtilen kısımları özetleyen bir
sonuç bölümü vardır.
xii
YAKIN ZAMANDA YAŞANAN MALİ GELİŞMELER
B Ö LÜ M 1
1.1
Kıbrıs Türk ekonomisi zor ve belirsiz olan bir dış ekonomik ve jeopolitik çevre ile karşı
karşıyadır. Son yıllarda yaşanan ekonomik büyümeyi, büyüyen kamu sektörü götürmüştür. Aşırı
istihdamın yarattığı yüksek boyuttaki kamu sektörü maaş faturası , özel sektör maaşlarından çok daha
fazla olan maaşlar, ve oldukça cömert olan kamu görevlileri emeklilik sistemi büyük mali
dengesizliklere, balon gibi şişen bir kamu borcuna ve geciken borcun birikmesine ve olası
yükümlülüklere sebep olmuştur. Bu olumsuz gelişmeler sürdürülebilir değildir. Büyük mali açıklar ele
alınmazsa, kamu borcunda sürekli artışa sebebiyet verecek ve bu da ekonomik büyümeyi
boğabilecektir. Borç eksi büyüme spirali ise ekonomiyi düşük büyüme tuzağına itebilecektir.
A.
GENEL MALİ DURUM
1.2
Kıbrıs Türk toplumunun genel mali dur umu yapısal sorunlardan dolayı ortaya çıkan mali
baskılar nedeniyle zayıftır. Gelir bacağında kamu maliyesiyle ilgili yapısal problemler; hem vergi
sisteminin etkin olmamasından hem de çarpıklıklarından kaynaklanmaktadır. Gider bacağında ise
yeterince finanse edilemeyen bir sosyal güvenlik sistemi ile aşırı boyutta olan kamu sektörü maaş
faturası büyük mali açıklara sebep olmakta ve beşeri sermaye ile altyapıya verimli yatırımların
yapılmasını engelleyecek mali daralmaya sebep olarak kaliteli kamu hizmetinin sunulmasını etkileyip,
özel sektör istihdamı için olan teşvikleri azaltmaktadır.
1.3
Y ü ks ek mi kt ar da yapılan harcamalar son yıllarda mali açığın iki haneli rakamlarda seyir
etmesine neden olmuştur. Toplam genel devlet gelirleri, GSYİH’nin %40‘ına denk gelmektedir. Bu da
genel olarak Kıbrıs’ın güneyindeki durumla benzerlik taşımaktadır. Ancak, harcamalar GSYİH’nin
%50‘sinden fazladır (Tablo 1.1). Sonuç olarak, Genel Devlet açığı 2008‘den itibaren her yıl GSYİH’nin
%10‘unu aşmıştır. Genel Devlet’in tüm düzeylerinde (merkezi yönetim, yerel yönetimler ve sosyal
sigorta fonu) açık vermiştir. Fakat, yeterli finanse edilmeyen sosyal sigorta fonu buna en fazla sebep
olan unsur olmuştur. 2011 yılında Sosyal Sigorta Fonu (SSF) ile Kamu Görevlileri Emeklilik Fonu’nun
(KGEF) toplam açığı GSYİH’nin %9’u, Genel Devlet açığının ise %80‘i kadar olmuştur. Yerel
yönetimlerin açığı ise 2010 yılında GSYİH’nin yalnızca % 1.1’i kadardır (GD açığının %10’u
kadardır).
1
Tablo .1: Genel Devlet Hesapları (ESA95) (GSYİH’nin %’si olarak)
Kıbrıs’ın kuzeyi
2008 2009 2010 2011
Gelirler
41.5 38.7 41.4 39.1
Vergiler
25.3 23.9 25.6 23.8
Sosyal
8.0
7.9
7.9
7.8
iştirakler
Giderler
53.1 54.6 54.4 50.6
Cari
48.8 51.9 51.2 48.1
Yatırım
4.2
2.7
3.2
2.6
Açık
-11.5 -15.9 -13.0 -11.5
Kaynak: MB, DPÖ. Dünya Bankası tahminleri.
Kıbrıs’ın gü ney i
Gelirler
Vergiler
Sosyal
iştirakler
Giderler
Cari
Yatırım
Açık
Kaynak: Eurostat
Kutu 1.1 Kıbrıs
2
2008
43.1
30.6
7.8
2009
40.1
26.4
8.7
2010
41.0
26.6
9.0
2011
41.0
26.6
9.5
42.1
38.2
46.2
40.7
46.4
41.1
47.3
.4
3.4
3.
0.9
4.2
-6.1
3.8
-5.3
-6.3
Kutu 1.1: Kıbrıs Türk Ekonomisindeki Mali Hesaplar
Şu anda, Kıbrıs Türk ekonomisinin, uluslararası kurallara göre hazırlanmış resmi konsolide “genel devlet” (“GD”)
hesapları bulunmamaktadır. Merkezi yönetimin analitik bütçe sınıflandırması, Türk bütçe sınıflandırma sistemine
göredir. “Genel Devlet” sektörü şu alt sektörlerden oluşur: merkezi hükümet, eyalet hükümetleri, yerel hükümetler
ve sosyal güvenlik fonları. Bir altsektör olan Merkezi bütçe yönetimi, yasama mercii tarafından onaylanan merkezi
otorite yönetimindeki “devlet” bütçesi kapsamına giren yapılardan oluşur.
Kutu Şekil 1.1. Kıbrıs Türk Ekonomisindeki Kamu Sektörü Kuruluşları
"Public"
Corporations
"GG"
Central
Administration
"State" Budget
Local
Administrations
ExtraBudgetary
Funds
Financial/
Monetary
Corporations
Non-Financial
28 "Municipal"
Budgets
Social
Insurance Fund
"Central bank"
SOEs
Civil Defense
Fund
"State"
controlled banks
Eastern
Mediterranean
University
Health Fund
Provident Fund
Uluslararası standartlara göre Genel Devlet hesaplarıyla ilgili ilk tahminler merkezi yönetim, yerel yönetim ve
sosyal sigorta fonuna ait bütçelerle ilgili detaylı hesaplara göre hazırlanmıştır. Tutarlı hesapların toplanmasında
kullanılan metodoloji şöyledir:


Merkezi otoritenin bütçe sistemi, genel devlet (kamu) birimlerinin akış ve stoklarıyla ilgili nakde dayalı
parasal verileri kayda alır. Dönüşüm tabloları, Türkiye Bütçe kodlama (sınıflandırma) sistemindeki bütçe
kalemi kodlarını ESA 95‘e çevirmek için kullanılmaktadır.
Hükümetin farklı düzeyleri arasındaki transferlerin mahsuplaştırılmasıyla hesapların konsolidasyonu
yapılmıştır. Konsolidasyon, farklı birimlere ait statistikleri tek bir birimmiş gibi sunma yöntemidir.
Konsolidasyon konsolide edilen birimler (belli bir altsektör veya sektördeki birimler) arasındaki tüm önemli
işlemleri ve alıcı-borçlu ilişkilerini elimine etmeyi içerir .
Şekil 0.1: Genel Devlet Açığı (GSYİH’nin %‘si olarak)
Kay nak: IMF WEO, Eurostat. Not: 2008-2011 ortalaması, 2008-2010 AB27 ortalaması.
3
1.4
Kıbrıs Türk ekonomisinin mali dengesizlikleri, benzer ekonomilere göre oldukça büyüktür.
Kriz sonrası ortamda yaşanan yavaş büyümeden dolayı mali dengeler birçok ülkede kötüleşmiştir.
Ancak, Kıbrıs Türk ekonomisindeki açık miktarı olağanüstü şekilde büyüktür. Kıbrıs’ın güneyindeki
miktarın iki katı kadardır.
1.5
B enzer bo y ut ve geli r dü zey i ne s ahi p di ğer ekonomilerle kıyaslandığında, Kıbrıs
Türk ekonomisindeki gelir düzeyi genel olarak yakın bir düzeydedir ancak, giderlerin GSYİH’ye
oranına bakıldığında bu miktarın Kıbrıs Türk ekonomisinde oldukça yüksek olduğu görülmektedir.
2008-2011 döneminde ortalama yıllık gider GSYİH’nin %50‘sini aşmaktaydı. Bu rakam da Kıbrıs’ın
güneyi de dahil olmak üzere benzer ekonomilerdeki orana kıyasla 10 yüzdelik puan daha fazladır.
Diğer taraftan Kıbrıs Türk ekonomisinin gelirleri diğer ekonomilerle hemen hemen aynı düzeydedir.
Malta ve Kıbrıs’ın güneyiyle neredeyse aynıdır ancak Arnavutluk, Lübnan, Mauritius, Jamaika ve
Türkiye’den önemli derecede fazladır.
Şekil 0.2: Genel Devlet Gi der ler i
Şekil 0.3:
(GSYİH’nin %si)
(GSYİH’nin %’si)
Genel Devlet Geli r leri
Kaynak: IMF WEO, Eurostat.
Kay nak: IMF WEO, Eurostat.
Not: 2008-2011 yıllık ortalamaları, 2008-2010 Not: 2008-2011 yıllık ortalaması, 2008-2010 AB27
AB27 ortalaması.
ortalaması.
1.6
Son yıllarda yönetim, merkezi yönetimin bütçe açığını azaltma yönünde bazı ilerlemeler
kaydetmiştir. 2009-2011 döneminde bütçe bakiyesi, GSYİH’nin 5 yüzdelik puanı kadar iyileşmiştir.
Son zamanlarda, giderlerin artmasını kontrol altına almak (maaşlar giderlerinin dondurulması) için
atılan politika adımları bu neticede önemli rol oynamıştır. Merkezi idarenin SSF ve KGEF’na yaptığı
transferler çıkarıldığında, merkezi yönetim bütçesi 2010-2011 döneminde küçük bir artı vermiştir.
1.7
Konsolide edilmiş yerel yönetim bütçesi sınırlı harcama yetkilerinden ve belediyelerin dar gelir
kaynağından dolayı nispeten küçüktür. Yerel yönetimlerin toplam konsolide gelirleri GSYİH’nin
yalnızca %4’ü kadardır. Ki bu rakamın da yarısı merkezi yönetimden yapılan gelir paylaşımı
transferleridir. Yerel yönetimler, eğitim, sağlık hizmetleri ve yerel yol altyapısı sağlama gibi hizmetler
hariç sınırlı sayıda kamu hizmeti sağlamaktan sorumludur. Yerel yönetimlerin toplam konsolide
harcamaları GSYİH’nin %5‘i kadardır. Bunun yarısı da çalışanların ödemelerine gider (sermaye
harcamaları bir diğer büyük harcama kalemini oluşturur.) Konsolide edilmiş yerel yönetim açığı
nispeten küçüktür ancak, bazı belediyelerin açıkları büyük sayılmaktadır. Örneğin, 2010 yılında
4
konsolide edilmiş yerel yönetim bütçe açığının yarısından fazlası tek bir Kıbrıs Türk Belediyesine
(Lefkoşa’ya) aitti.
Tablo 0.2: Merkezi Yönetim Bütçesi (GSYİH’nin %’si olarak)
1. Toplam Gelirler
1.1. Mahalli Gelirler
1.2. Dış Yardım
2009
34.4
29.3
5.1
2010
37.3
31.9
5.4
2011
35.0
29.9
5.1
2. Toplam Giderler
2.1. Faiz giderleri
2.2. Sermaye giderleri
2.3. Kamu emeklilik
2.4. SSF’ye transferler
4.9
0.4
2.7
7.6
2.1
47.4
0.
3.2
8.1
2.1
43.5
0.4
2.6
7.0
1.9
3. Bütçe Bakiyesi
-13.5
-10.1
-8.6
4. Finansman
4.1 Türkiye’den Krediler
4.2 Diğer/Finansman açığı
13.5
12.3
1.2
10.1
9.8
.3
8.6
7.8
0.8
5. Faiz dışı bütçe dengesi
-13.1
-9.4
-8.1
6. Sosyal sigorta ve kamu
emeklilik transferi olmaksızın
bakiye
-3.4
0.8
Kay naklar : MB ve Dünya Bankası tahminleri.
0.8
.
Tablo 0.3: Konsolide Yerel Yönetim Bütçesi (GSYİH yüzdesi)
2008
4.0
2.2
2009
4.5
2.1
Toplam Gelirler
...Vergi gelirleri
... Devlet bütçesinden gelir
paylaşım transferleri
1.6
2.1
... Yerel ve dış yardım
0.2
0.2
Toplam Giderler
4.
4.8
… Çalışanlara yapılan ödemeler
.3
2.4
... Ara tüketim
0.6
0.8
.. Gayri safi sermaye oluşumu
0.9
1.0
Açık
-0.3
-0.3
Kay naklar : MB, DPÖ, ve Dünya Bankası tahminleri.
2010
4.2
2.1
1.9
0.2
5.3
2.4
0.9
1.2
-1.1
1.8
Merkezi yönetim tarafından yönetilen sosyal sigorta fonu ile kamu görevlileri emeklilik fonu,
sistemin oldukça cömert faydalar sağlaması ve iştirak oranlarının düşük olmasından dolayı büyük açık
vermektedir. SGF, ayrı gelir ve gider hesapları olan bütçe dışı bir yapı olarak tasarlanmıştır. SGF’nin
giderleri son yıllarda ortalama olarak GSYİH’nin %10‘unun hemen altında bir rakama ulaşmıştır.
Şahısların yaptıkları iştirakler ise GSYİH’nin %7.7‘sine ulaşmıştır ve bu da ciddi bir açık
oluşturmaktadır. SGF’nin açığı, merkezi yönetimin yaptığı transferler ve bütçe sistemi dışından yapılan
ve çok büyük miktarlarda olmayan borçlarla kapatılmaktadır. KGEF ise merkezi yönetim bütçesinin
5
tamamen içinde yer almaktadır ve ayrı bir bütçe hesabı yoktur. Son yıllarda KGEF’nin açığı
GSYİH’nin %6‘sını aşmıştır ve sistemin oldukça cömert faydalar sağlaması ve söz konusu sigorta
kapsamına giren kamu görevlileri iştirak oranlarının düşük olmasından dolayı büyük açık vermektedir.
KGEF açığı tamamen merkezi yönetim bütçesi tarafından finanse edilmektedir.
6
Tablo 1.4: Sosyal Sigorta Fonu (SGF) ve Kamu Görevlileri Emeklilik Fonu
(KGEF) (GSYİH’nin %‘si)
2009
2010
2011
Sosyal Sigortalar Fonu
Kendi gelirleri
Giderler
Bakiye
7.
9.9
-2.2
7.8
10.1
-2.3
7.7
9.6
-1.9
Kamu Görevlileri Emeklilik
Fonu
Kendi gelirleri
Giderler
Bakiye
0.
-6.6
-6.5
0.1
-6.8
-6.7
0.1
-6.4
-6.3
Kaynaklar: MB ve Dünya Bankası tahminleri.
B.
GELİR YAPISI
1.9
GD gelirleri, vergileri, sosyal güvenlik iştiraklerini ve dış yardımı içermektedir. Sosyal
güvenlik iştirakleri GSYİH’nin %8’i kadar ek katkı getirmekte (bakınız Şekil 1.3) ve vergiler ise
gelirlerin en büyük kısmını oluşturmaktadır (her yıl GSYİH’nin % 25‘ i kadar ). Vergi dışındaki
gelirler (sosyal iştirakler hariç), Türkiye’den gelen hibelere bağımlı olduğundan dolayı nispeten
yüksektir. Merkezi yönetimin bütçe gelirleri GD gelirlerinin çoğunu temsil etmektedir ve yerel
yönetimlerin kendi gelirleri ise GSYİH’nin %2‘sinin çok az üzerindedir. Bütçe dışı fonların gelirleri,
kabaca Sosyal Sigorta Fonu iştiraklerine eşittir.
Şekil 0.4: Gelir Türüne Göre GD Gelir Yapısı
(GSYİH’nin %’si olarak)
Şekil 0.5: Bütçe Türüne Göre GD Gelir Yapısı
(GSYİH’nin %’si olarak)
Kaynak: Dünya Bankası tahminleri.
Kay nak: Dünya Bankası tahminleri
Not: Yerel yönetim gelirleri yalnızca kendilerine
ait gelirleri içerir (mesela, merkezi otoritenin
yaptığı transferler bunun dışındadır).
7
1.10
GD ver gi geli rler i , GSYİH i ç er i s i ndeki payı ya da toplam gelirlere oranı açısından
diğer benzer bü y ü klü kt eki eko nomilerdeki düzeylere yakındır. 2008-2011 döneminde, GSYİH
payı olarak vergi gelirleri, GSYİH’nin %25‘inden biraz daha az gerçekleşmiştir. Bu oran Lübnan,
Türkiye ve Arnavutluk’a göre daha yüksek ancak, AB27‘deki durumla benzerlik taşımaktadır. Vergi
gelirlerinin toplam gelirlerdeki payına bakıldığında ise, Kıbrıs Türk ekonomisi AB27, Türkiye ve
Karadağ’la benzer bir durumda olup, bu oran Malta, Lübnan, Arnavutluk, Jamaika, Mauritius ve
Kıbrıs’ın güneyinkinden daha düşüktür.
Şekil 0.6: GD Ver gi Geli r ler i
Şekil 0.7: GD Ver gi Geli r ler i
(GSYİH’nin %’si olarak)
(toplam gelirlerdeki payı)
Kay nak: IMF WEO, Eurostat, and Dünya Bankası
tahminleri.
Not: 2008-2011 yıllık ortalamaları, AB27 ortalaması
2008-2010. GFS2001 metodolojisi (vergi gelirleri
sosyal güvenlik iştiraklerini içermez).
Kay nak: IMF WEO, Eurostat, ve Dünya Bankası
tahminleri.
GFS2001 metodolojisi (vergi gelirleri sosyal
güvenlik iştiraklerini içermez).
Tablo 0.5: Merkezi Yönetim Bütçesinin Gelir Yapısı (ESA95) (GSYİH’nin %’si olarak)
2008
2009
2010
2011
D.2: ÜRETİM VE İTHALAT VERGİSİ
12.0
10.9
12.1
11.5
D.211: Katma değer türü vergiler (KDV)
7.7
6.7
7.4
7.3
D.212: KDV dışındaki ithalat ve gümrük vergieri
1.8
1.9
2.0
1.8
D.214: KDV ve ithalat vergisi dışında ürünlere
2.1
2.1
2.4
2.2
uygulanan vergiler
D.29: diğer üretim gelirleri
0.1
0.1
0.2
0.1
D.4: EMLAK GELİRİ
0.7
0.7
0.9
0.7
D.421: Temettüler
0.5
0.5
0.7
0.4
D.422: Yarı devlet kamu kuruluşlarının
0.0
0.0
0.0
0.0
gelirlerinden alınanlar
D.45: Kiralar
0.2
0.2
0.2
0.2
D.5: CARİ GELİR VERGİLERİ VS.
10.9
10.4
10.6
9.8
D.51: Gelir vergisi
8.0
8.5
8.6
7.6
D.59: Diğer mevcut vergiler
2.8
1.8
2.0
2.0
D.6: SOSYAL KATKILAR VE HAKLAR
0.1
0.2
0.1
0.1
D.611: Mevcut sosyal katkılar
0.1
0.1
0.1
0.1
D.7: DİĞER CARİ TRANSFERLER
6.3
5.5
5.9
5.6
D.73: GG içindeki cari transferler
0.1
0.1
0.1
0.2
D.74: Current international cooperation
5.8
5.1
5.4
5.1
D.75: Miscellaneous current transfer
0.4
0.4
0.3
0.3
Grand Total
38.6
34.4
37.3
35.0
8
Kay naklar : MB ve Dünya Bankası tahminleri.
1.11
KDV ve Kur umlar Geli r Ver gi s i , Mer kezi Y ö net i mi n başlıca gelir kaynaklarıdır. 2011
yılında KDV gelirleri GSYİH’nin % 7.3‘ü oranında gerçekleşmiş ve bu oran, 2008 yılındaki krizden
önceki söz konusu rakamın biraz daha altında olmuştur. Bu rakam, 2009 yılına kıyasla küçük bir
iyileşme göstermiştir. Gelir vergileri (büyük ölçüde kurumlar gelir vergisi) 2011 yılında GSYİH’nin
%7.6‘sı kadar gelir getirmiştir. Bu rakam önceki yıllarda elde edilenin biraz altındadır. Gelirlere,
gümrük vergileri, ürünlere konulan diğer vergiler (telekomünikasyon vergisi dahil) ve KİT’lerden
yapılan temettü transferleri dahildir.
1.12
Dış yardım, merkezi yönetimin gelirleri için önemli bir kaynak olmaya devam et mekt edi r .
2008- 2011 dö nemi nde dıştan gelen hibe yardımları yıllık olarak GSYİH’nin %5‘i ya da toplam
merkezi yönetim gelirlerinin %15‘ini temsil etmiştir . 2010-2012 döneminde, Türkiye, kamu
maliyesini, reel sektörü, altyapı yatırımlarını ve savunmayı desteklemekte kullanılmak üzere 2.584
milyon TL’ye varan hibe ve krdiler vermeyi taahhüt etmiştir. Buna ek olarak, Türkiye, Türk Kalkınma
Bankası aracılığıyla turizm ve diğer sektörlere yapılacak yatırımları finanse etmek amacıyla daha uygun
koşullarda kredi vermeyi kabul etmiştir. Dış yardım büyük ölçüde sermaye giderlerini karşılarken,
fonların yaklaşık üçte biri savunmaya gitmektedir. Dış yardım; yollar, su arzı ve elektrik dahil başlıca
altyapı projeleri için önemli bir finansman kaynağıdır.
Tablo 0.6: Dış Hibelerin Kullanımı (Alınan toplam hibelerin %‘si)
2008
2009
200
2011
Savunma
41.9
51.
46.4
31.6
..o/w Personel giderleri
29.9
8.4
34.6
216
Ekonomik işler
39.3
24.1
31.7
30.3
..o/w Yatırım harcamaları
31.8
11.7
25.3
14.3
Konut ve sosyal olanaklar
6.3
6.0
4.3
10.9
..o/w Yatırım harcamaları ve
transferler
Eğitim
6.
6.0
4.3
9.7
6.7
1.6
7.9
9.3
.7
11.6
7.8
9.0
5.7
6.7
9.7
17.9
4.5
4.3
11.1
..o/w Yatırım harcamaları ve
transferler
Diğer
..o/w Yatırım harcamaları ve
3.3
transferler
Kaynak: MB ve Dünya Bankası tahminleri.
C.
HARCAMA YAPISI
1.13
Benzer ekonomilere kıyasla, çalışanların maaşları ile sosyal güvenlik hakları GD
harcamalarının % 80‘inden fazlasını temsil eder. Son yıllarda merkezi yönetimin maaş giderlerini
kontrol altına almak için yapmış olduğu istihdam ve maaş dondurma uygulamalarından dolayı
9
çalışanlara yapılan ödemelerde düşüş görülmüştür. Ancak tüm bu çabalara rağmen maaş giderleri, 2011
yılında GSYİH’nin % 19.4’ü oranında seyretmiş ve olağanüstü bir biçimde yüksek kalmıştır. Büyük
ölçüde emeklilik harcamalarından oluşan sosyal güvelik hakları, 2011 yılında GSYİH’nin % 19.1‘i
oranında olmuş ve yine oldukça yüksek seyretmiştir. 2011 yılında maaş ve sosyal güvenlik hakları
toplamının genel bütçe giderlerindeki oranı, 2006 yılına kıyasla 10 yüzdelik puan daha fazla
gerçekleşmiştir.
1.14
Diğer ülkelere kıyasla Kıbrıs Türk ekonomisinde maaş ve sosyal haklara giden harcamalar en
yüksek olanlar arasındadır. Gerek GSYİH payı gerekse de toplam harcamalara oranı olarak, KT
ekonomisinde maaşlara ve sosyal haklara yapılan harcamalar benzer ekonomilerde gözlemlenenin
üzerindedir. KT ekonomisinde harcamaların yalnızca %24’ü maaşlar ya da sosyal haklarla ilgili
değildir. Lübnan’da bu oran %71, Arnavutluk’ta %55 ve AB27’de ise %51‘dir. Yüksek maaş ve sosyal
haklarla ilgili harcamalar diğer harcamalara çok fırsat tanımamaktadır.
Tablo 1.7: GD Harcamalarının Yapısı (GSYİH’nin %‘si)
2008
Personel ödenekleri
21.1
Sübvansiyonlar
1.5
Faiz
0.5
Sosyal ödenekler
18.4
Yatırım harcamaları
4.2
Diğer
7.4
Toplam
53.1
Kaynaklar: MB ve Dünya Bankası tahminleri.
2009
21.6
1.2
0.4
19.7
2.7
9.0
54.6
2010
21.1
0.9
0.7
20.5
3.2
8.0
54.4
2011
19.4
0.9
0.4
19.1
2.6
8.3
50.6
Şekil 0.8: GD Harcama Yapısı (GSYİH’nin %‘si)
Şekil 0.9: GD Harcama Yapısı (toplam harcamaların
%‘si)
Kay nak: IMF WEO, Eurostat, ve Dünya Bankası
tahminleri.
Not: 2008-2011 yıllık ortalamaları 2008-2011,
AB27 2008-2010 ortalaması.
Kay nak: IMF WEO, Eurostat, ve Dünya Bankası
tahminleri
Not: 2008-2011 yıllık ortalamaları, AB27 2008-2010
ortalaması.
Genel o lar ak, büyüme açısından “verimsiz” olduğu düşünülen alanlarda (kamu hizmetleri, savunma,
kamu düzeni ve sosyal koruma) harcamalar yüksektir. COFOG’un harcamalarla iligli fonksiyonel
sınıflandırması kullanıldığında, sosyal haklara yapılan harcamalar, sağlık ve eğitim harcamalarının
toplamının iki katı kadar çıkmaktadır. Diğer başka büyük harcama kategorileri arasında yer alan
ekonomik işlere ise son yıllarda ortalama olarak GSYİH’nin % 10‘u kadar harcama yapılmıştır. Buna
10
ulaşım (2011 yılında GSYİH’nin % 2.2’si kadardır) ve tarım (2011 yılında GSYİH’nin % 1.8’i
kadardır) da dahildir.
11
Tablo 1.8: Giderlerdeki Fonksiyonel Yapı (COFOG) (GSYİH’nin %‘si)
2008
2009
2010
2011
Genel kamu hizmetleri
4.7
4.3
4.2
3.8
Savunma
2.7
2.7
2.7
2.9
Kamu düzeni ve güvenliği
3.6
4.9
3.9
4.4
Ekonomik işler
10.7
9.4
9.7
9.8
Çevre koruma
0.1
0.1
0.1
0.1
Barınma ve sosyal olanaklar
2.6
2.9
2.7
3.5
Sağlık
3.5
3.5
3.5
2.9
Dinlenme, kültür ve din
1.8
1.9
2.0
1.9
Eğitim
6.4
6.9
6.9
6.7
Sosyal koruma
18.4
19.7
20.5
19.1
Kay naklar : MB ve Dünya Bankası tahminleri.
D.
F İ NANS MAN VE B O RÇ
1.15 Merkezi yönetimin mali açıkları Türkiye’den gelen ayrıcalıklı kredilerle finanse edilmektedir.
2011 yılında Türkiye’den, merkezi yönetimin açığını finanse etmek için gelen krediler GSYİH’nin %
7.8‘si, ya da bir diğer şekliyle söz konusu açığın ise %90‘ı kadardır. Mahalli finansman kaynaklarının
sınırlı olmasından dolayı, mahalli kaynakların açık finanse etmedeki payı daha düşüktür. Krizin
yaşandığı yıl olan 2009 yılı hariç, iç borçlanma miktarı GSYİH’nin %1‘inden daha az olmuştur. Yerel
yönetimlerin mali açıkları yalnızca iç borçlanma aracılığıyla finanse edilmektedir. Bütçe dışı fon
açıkları ise, merkezi yönetimden yapılan transferlerle finanse edilmektedir. (Başka kaynaklardan
yapılan borçlanma yalnızca küçük bir payı temsil etmektedir)
Tablo 1.9: Merkezi Yönetim Açığı ve Finansman Kaynakları (GSYİH’nin %‘si)
Toplam açık
Türkiye’den krediler
Mahalli kaynaklar
Kay naklar : MB ve Dünya Bankası tahminleri.
2008
9.3
8.5
0.8
2009
14.7
12.8
1.9
2010
10.1
9.9
0.2
2011
8.6
7.8
0.8
Tablo 1.10: Sosyal Sigorta Fonundaki Açık ve Finansman Kaynakları (GSYİH’nin %’si)
2008
Toplam açık
-1.5
Merkezi Bütçeden Transferler
1.5
Diğer kaynaklar
0.0
Kaynaklar: MB ve Dünya Bankası tahminleri. * Tahmin.
12
2009
-2.2
2.1
0.1
2010
-2.3
2.1
0.2
2011
-1.9*
1.9
0*
1.16
B ü y ü k mali denges i zli kler , kamu borcunun bir balon gibi şişmesine neden olmuştur.
2011 yılında kamu borcu GSYİH’nin %150‘sini aşmıştır. Merkezi yönetim, kamu borcundaki en büyük
paya sahiptir. 2011 yılında bu oran GSYİH’nin %104‘ü olarak gerçekleşmiştir. KİT’lere ait olan toplam
kamu borcu ise, kamu borcu arasında en büyük ikinci paya sahiptir. Buna göre, 2011 yılında
telekominikasyon dairesinin GSYİH’nin %18.4’ü kadar ve elektrik kurumunun ise GSYİH’nin %5.7‘si
kadar borcu vardır. Finansman bacağında, Türkiye hükümeti, Kıbrıs Türk ekonomisine borç veren en
büyük alacaklıdır (2011 yılında GSYİH’nin%86.2’si kadar borç). İhtiyat Sandığı (2011 yılında
GSYİH’nin %18.2’si kadar) ve Kooperatif Merkez Bankası (2011 yılında GSYİH’nin %23.7’si) ise iç
borçlanma yoluyla borç vermişlerdir.
Şekil 1.10: Alacaklıya göre Toplam Kamu
borcu(GSYİH’nin %‘si)
Şekil 1.11: Alacaklıya Göre Toplam Kamu Borcu
(GSYİH’nin %‘si)
Kaynaklar: Dünya Bankası tahminleri.
1.17
Kamu borcu 2008 yılından bu yana, GSYİH’nin 20 yüzdelik puanından fazla bir oranla
artmaya devam etmiştir. Bu duruma neden olan et ken büyük faiz dışı bütçe açığı olmuştur. Faiz dışı
bütçe açığı, artan kamu sektörü borç miktarlarına en fazla katkı yapan unsur olmuştur. Borcun çoğu
döviz üzerindendir (USD cinsinden Türkiye’den alınan krediler de dahil) ve döviz kurlarındaki
değişiklikler de borç miktarının artmasına neden olmuştur. 2010 yılında, kamu borcundaki en büyük
artış, günü gelen borçlardan dolayı aktiflerde yaşanan değişiklikler sebebiyle ortaya çıkmıştır.
1.18
Türkiye Hükümeti’nden resmi olarak verilen kalkınma yardımı kredilerine herhangi bir faiz
uygulanmamaktadır. Ancak, bu krediler Kıbrıs Türk ekonomisi açısından büyük döviz kuru riski teşkil
etmektedir. Son yıllarda ortalama reel faiz oranının borç dinamiklerine yansıması eksi olmuştur ancak,
TL’de 2011 yılında yaşanan devalüasyon kamu borcunu GSYİH’nin 9 yüzdelik puanı kadar artırmıştır.
Sonuçta geleceğe bakacak olursak, uygun koşullarda da olsa (faizsiz ve uzun vadeli) ciddi boyutta bir
dış borç gelecekte ciddi riskler teşkil edecek ve büyümedeki yavaşlama ve reel döviz kurundaki değer
kaybından dolayı orta vadede borç dinamiklerine olumsuz yansıyacaktır.
13
Tablo 1.11: Borç Yapısı 2008-11 (GSYİH’nin %‘si)
Kamu sektörü borcu
döviz cinsinden
Kamu sektörü borcunda değişiklik
1. Tespit edilen borç yaratan akışlar Identified debtcreating flows
1.1.Faiz dışı bütçe açığı
1.2. Otomatik borç dinamikleri
1.2.1. faiz oranı/büyüme farklılığının katkısı
: ortalama reel faiz oranı katkısı
: reel GSYİH büyüme katkısı
1.2.2. reel kur değer kaybı katkısı
2. Olası yükümlülükler ve yarı mali faaliyetlerden
kaynaklanan artan/bakiye
Kaynaklar: Dünya Bankası tahminleri.
2008
79.5
2009
90.5
2010
95.8
2011
96.6
25.3
19.9
5.1
2.5
23.8
8.1
15.7
0.7
-2.1
2.8
15.0
16.0
13.6
2.4
4.3
-2.6
6.9
-1.9
-7.4
9.5
-16.9
-11.2
-6.2
-5.0
-5.8
5.9
7.3
-1.5
-10.8
-5.3
-5.5
9.4
1.5
3.9
12.5
-3.4
1.19
Kıbrıs Tü r k eko nomisindeki kamu borcu miktarı Lübnan hariç, diğer kıyaslama yapılan
ülkelerdekine göre çok daha fazladır. GSYİH’ye oranı olarak ölçülen Kıbrıs Türk ekonomisi kamu
borcu, Kıbrıs’ın güneyindeki ve kıyaslama yapılan diğer ülkelerdeki oranların iki katından fazladır.
Yalnızca Lübnan’daki oranın çok az altındadır. 2010 yılında Kıbrıs Türk ekonomisi kamu borcu 3.8
milyar Dolara ya da kişi başına 13000 dolara ulaşmıştır.
Şekil 1.12: 2008-2011 Dönemindeki Ortalama Kamu Borcu (GSYİH’nin %‘si)
Kaynak: IMF WEO, Eurostat. Not: 2008-11 ortalaması, AB27 2008-2010 ortalaması.
14
E.
2012- 2014 TEMEL MALİ OLASILIKLAR ÇALIŞMASI
1.20 Mali pozisyon, mevcut politikalar çerçevesinde orta vadede zayıf kalmaya devam edecektir.
Kıbrıs Türk ekonomisi, 2012 yılında büyümenin Avrupa ve Türkiye’de ciddi biçimde yavaşlamasının
beklendiği bu ortamda çok zorlu bir dış ekonomik çevre ile karşı karşıya olacak. Kıbrıs Türk
ekonomisindeki reel GSYİH büyümesinin, 2012 yılında %1 civarına gerilemesi ve 2013 ile 2014
(2013‘te %2 ve 2014‘te %3) yıllarında ufak bir iyileşme göstermesi beklenmektedir. Ayrıca, hayati
önem taşıyan altyapı ihtiyaçlarını (sermaye harcamaları şu anda GSYİH’nin %3‘ünden azdır) gidermek
ve zayıf olan sosyal güvenlik sistemini güçlendirmek için düşük olan sermaye harcamalarının
artırılması yönünde güçlü baskılar olması muhtemeldir. Hem artan borç hem de 2011 yılında faiz
ödemelerinin tam olarak yapılmamış gibi gözüküyor olmasından dolayı faiz ödemeleri de bütçe
üzerinde daha fazla yük teşkil edecektir. Son yıllarda kamu göreviyle ilgili yapılmış olan reformların
etkisi ise önümüzdeki yıllarda sınırlı olacaktır. Gelir bacağında, ekonomik faaliyetlerde yaşanan
yavaşlama ve azalan dış yardım gelir tahsilatının daha etkin yapılması için gösterilen çabaların
neticelerini muhtemelen ortadan kaldıracaktır.
1.21 Devam eden mali açıklar ve dış yardımın giderek azalması ciddi finansman açıklarına sebep
olabilecektir. Krizden önce mali açığı finanse etmek üzere Türkiye’den gelen krediler GSYİH’nin %56’sı kadar olmuştur ve bu rakamların kriz öncesi düzeylere döndüğü bir olasılık çerçevesinde
finansman açığı 2014 yılında GSYİH’nin %2.5‘ine kadar yükselebilecektir.
15
Tablo 1.12: 2012-2014 Dönemi İçin Merkezi Yönetimin Temel Mali Olasılıklar Çalışması 2012-14
(GSYİH’nin %‘si)
1. To plam Geli r ler
1.1. Mahalli Gelirler
1.2. Dış Yardım
2009
34.4
29.3
5.1
2010
37.3
31.9
5.4
2011
35.0
29.9
5.1
2012p
34.6
29.9
4.7
2013p
34.3
29.9
4.4
2014p
34.0
29.9
4.1
2. To plam Har camalar
2.1. Faiz harcamaları
2.2. Sermaye harcamaları
47.9
0.4
2.7
47.4
0.7
3.2
43.5
0.4
2.6
43.4
0.9
2.7
42.9
0.9
2.9
42.4
1.0
3.0
3. B ü t ç e B aki y es i
-13.5
-10.1
-8.6
-8.8
-8.6
-8.4
13.5
12.3
1.2
10.1
9.8
0.3
8.6
7.8
0.8
8.8
7.1
1.7
8.6
6.4
2.1
8.4
5.9
2.5
-13.1
-9.4
-8.1
-7.9
-7.6
-7.4
-5.5
3.7
[3-4]
1
2
3
4. F i nans man
4.1 Türkiye’den gelen krediler
4.2 Diğer/Finansman açığı
5. Faiz Dışı Bütçe Dengesi
Reel GSYİH büyümesi (%)
Kaynak: Dünya Bankası tahminleri.
16
B.
B Ö LÜ M- ORTA-UZUN VADELİ MALİ OLASILIKLAR
2.1
Kamu sektörü, Kıbrıs Türk ekonomisinde yaşanan büyümenin ana lokomotifi olurken, kriz
öncesi özel sektörün gösterdiği büyüme şu anda süratle erozyona uğramaktadır. 1978-2002 döneminde
(merkezi yönetimdeki reel harcamalar cinsinden ölçüldüğünde), kamu sektörü reel GSYİH düzeyinde
yaşanan artışın neredeyse tamamını oluşturmaktaydı. 2002-2007 döneminde ise özel sektör büyümeye
önemli bir katkıda bulunmuştur. Ancak, bu büyümeye sebep olan faktörler sürdürülebilir değildi. İlk
olarak Annan Planının çöküşüyle birlikte siyasi çözüme dair beklentilerle bağlantılı olan bazı ekonomik
kazanımlar tersine dönmüştür. İkinci olarak, arz tarafında, ticaret dışındaki sektörlerde büyüme (ör.
inşaat) görülmüş ancak bu sektör de 2008 yılında patlak veren finansal krizle birlikte daralmaya
başlamıştır.
Şekil 2.1: Sektörel Reel GSYİH Düzeyleri
Şekil 2.13: Sektörel Reel GSYİH Büyümesi
(1978=100)
(yüzde olarak)
Kay nak: DPÖ, Dünya Bankası hesaplamaları
Not: Reel GSYİH büyüme oranı, 1979‘a kıyasla
reel GSYİH büyüme endeksini verir. Kamu
bütçesi harcamalarındaki büyüme, kamu
sektörünün reel büyümeye katkısı GD bütçe
harcamaları endeksinin reel olarak GD
harcamalarının GSYİH’deki payıyla çarpılması
ile hesaplanır.
A.
Kay nak: DPÖ, Dünya Bankası hesaplamaları
Not: Ticaret sektöründeki büyüme oranı, tarım
ve
sanayideki
büyümenin
ağırlıklı
ortalamasıdır. Ticarete uygun olmayan sektör
büyümesi ise inşaat, turizm, ulaşım, iletişim,
finansal
hizmetler ve kamu sektöründeki
büyümenin ağırlıklı ortalamasıdır.
REF O RM YAPILMAMASINA DAYALI SENARYO
2.2
Önemli yapısal reformların uygulanmasında yaşanacak herhangi bir gecikme, yeterli
finanse edilemeyen emeklilik sisteminden kaynaklanacak ek harcama baskısına neden olacaktır.
Öncelikle temel mali sürdürülebilirlik simülasyonları çalışması, 2008 ve 2011’de alınmış olan reform
tedbirlerine rağmen, emeklilik sistemi harcamaları ile açığın, önümüzdeki 20 yıllık dönemde değişiklik
göstermeyeceğini ve ardından da süratle kötüleşeceğini göstermektedir. İkinci olarak, süreklilik arz eden
mali açıklar, borç servisinin (ana para ve faizin geri ödenmesi) daha da pahalıya çıkmasına sebep
olacaktır. Bu maliyetler doğrudan (faiz ödemelerinde artış şeklinde) ya da dolaylı (borcu kısmen finanse
eden devlete ait mali sektör kuruluşlarının yeniden sermayelendirilmesi ihtiyacıyla ilgili) olabilecektir.
2040 yılı sonrasında ise kötüleşecek olan demografik durum ile birlikte süratle yükselecek emeklilik
yükümlülükleri kamu maliyesi üzerine başka yükler de getirecektir. Ayrıca, özellikle yerel olarak finanse
edilen kamu yatırımları nispeten küçüktür ve gelecekte büyümeyi destekleyebilmeleri için ek kaynak
gerektirebilir.
17
2.3
Yarı mali faaliyetler ve olası yükümlülüklerin birikmesinin getireceği ciddi mali riskler de vardır.
Merkezi yönetimin sağlamış olduğu kredi garantileri gibi, olası yükümlülüklerin büyüklüğü ciddi
boyuttadır. Örneğin, merkezi yönetimin garanti vermiş olduğu KİT’lere ait borçlar birikmiş ve
GSYİH’nin %25‘ini aşmıştır. KİT’lerin (özellikle de elektrik kurumu ve telefon dairesinin) kredilerini
tam olarak geri ödeyemediklerini gösteren göstergeler vardır ve bu nedenle de borçlar birikmekte ya da
krediler sürekli yenilenmektedir. Öyle gözükmektedir ki, merkezi yönetim İhtiyat Sandığı gibi kurumlara
olan borcunu da tam olarak ödeyememektedir. Örneğin, 2011 yılında merkezi yönetim İhtiyat Sandığı’na
faiz olarak yalnızca GSYİH’nin %0.4‘ünü ödemiştir. Ama İhtiyat Sandığına olan borç GSYİH’nin %20’si
kadar kamu borcudur. Bu da uygulanan faizin piyasa düzeyinin oldukça altında olduğunu göstermektedir.
Ayrıca, kamu sektörünün hizmet sağlayıcılarına (elektrik kurumu) da borcu oduğunu gösteren kanıtlar
vardır.
2.4
Borçların gi der ek artması, mevcut mali durumun çok daha kötü bir duruma gelme
potansiyeline sahip olduğunu göstermektedir. Kıbrıs Türk ekonomisindeki tüm mali hesaplar nakit
işlemlerini göstermekte, ancak, çoğu gayri nakdi işlemleri göstermemektedir. Mali hesapların
geliştirilmediği bir ortamda, nakde dayalı mali açıkla ilgili konvansiyonel (geleneksel) tedbirler, kamu
maliyesiyle ilgili durumu çarpık bir şekilde yansıtabilir. Örneğin, faiz ödemelerinin ertelenmesi tek
başına 2011 yılında GSYİH’nin %1.2’sine kadar ek bir miktara denk gelmektedir.
2.5
Bu koşullar altında ve artan mali baskılar i le zayıf olan arz tarafındaki tepkiler o r t a - uzun
vadede bü y ü me ü zer i nde t ahr i p edi ci bi r et ki y ar at acaktır. Kapsamlı politika reformları
gerçekleştirilmez ve kamu sektörünün daha fazla genişlemesine olanak sağlanmazsa, orta ve uzun
vadede en iyi ihtimalle %2-3 oranında mütevazı bir büyüme yaşanacaktır.
2.6
Mevcut mali po li t i ka, GSYİH’nin %7’sinin üzerinde s ey r edecek bi r açıkla uzun vadeli
düşük bir büyüme oranı ile birleştiğinde kamu bo r cunda bir patlamaya yol açacaktır. Reform
yapılmadığı farz edilen bu temel değerlendirme çalışmasında, reel faiz oranlarının düşük olacağı
borcun, iyimser bir varsayımda bile, GSYİH’ye yönelik oranı süratle yükselmeye devam eder.
KİT’lerin net değerinin giderek düşmesi ve ana yatırımcı olarak Türkiye’ye güveniliyor olması,
özelleştirme yoluyla borcu azaltma olasılığını giderek azalmaktadır.
Şekil 2.3: Kamu Borcunun Dinamikleri 2012-25 Reformun Olmadığı Bir Senaryo (GSYİH'nin %si)
Kaynak: Dünya Bankası hesaplamaları.
18
Kutu 2.1: Mali Sürdürülebilirlik ve Kamu Borcu Dinamikleri
Mali sürdürülebilirlik, otoritelerin borçlarını ödeyemeyecek duruma düşmeden aynı mali politikaları
sürdürebilme yetisidir. Finansal sürdürülebilirlik analizi, sıklıkla kamu sektörü borç düzeyi ile enflasyon, kurlar
ve büyüme tahminlerine göre gelir ve giderler arasındaki denge olarak nitelendirilen mali politikaların ne denli
uygun olduklarıyla ilgili çıkarımların elde edilmesini sağlar.
Mali sürdürülebilirlik analizinde iki basit araç kullanılır: Kamu borcu dinamikleriyle ilgili denklem ve uzun
vadede sürdürüebilirlik durumu. Kamu borcu dinemikleri, ölçümü yapılan borç-GSYİH oranındaki değişimi
kastetmekte; sürdürülebilirilik değerlendirmesinde hayati önem taşıyan temel bir araç rolü üstlenmektedir.
Örneğin, makroekonomik tahminler kamu borcunun GSYİH’ye olan oranında süratli bir artışa sebep olan borç
dinamiklerine neden oluyorsa, bu durum mevcut mali ve para politikalarının borçların ödenebilmesini
sağlayabilmek amacıyla düzeltilmesi gerektiğini kanıtlamaktadır. Mali sürdürülebilirlik analizi kamu borcunun
GSYİH’ye olan oranındaki değişime katkı yapan farklı kanallar arasında bir ayrıma gider: (i) faiz dışı mali
denge; (ii) senyorajdan elde edilen gelir; ve (iii) reel GSYİH büyüme oranı gibi faktörleri de içeren otomatik borç
dinamikleri; iç ve dış borca uygulanan reel faiz oranı ve reel kurlar. Kamu borcu dinamikleri, mevcut
makroekonomik tahminleri kullanarak, kamu borcunun GSYİH’ye oranıyla ilgili gelecek trendlere dair temel
tahminler oluşturmada kullanılabilir. KTT’nin kendisine ait bir para birimi olmadığından, senyorajdan elde
edilen gelir sıfır olarak varsayılmıştır. Temel senaryodaki kamu borcunun GSYİH’ye oranı cari açık
finansmanından, faiz oranı/büyüme farkından ve reel kurlardan etkilenmektedir.
Uzun vadeli sürdürülebilirlik durumu, gelecek mali açıklar ve onların finanse edilmesinde spesifik planların ne
derece tutarlı olup olmadıklarını değerlendirmede kullanılmaktadır. Tüm değişkenlerin uzun vadeli istikrarlı bir
durumda oldukları varsayımından hareketle, zamanlar arası bütçe sıkıntısı, kamu borcunun tahmin dönemi
sonunda sınırlı kalmasının sağlanması içn faiz dışı denge temin etmek amacıyla daha da basitleştirilebilmektedir.
Gerekli faiz dışı bütçe açığının GSYİH’ye oranı ise kamu borcuna konan büyümeye göre ayarlanmış reel faiz
oranı *net kamu borcunun GSYİH’ye oranına eşittir.
Gerekli mali ayarlamanın boyutu, miktarı mevcut tahmin edilen birincil fazla ile tahmin dönemi sonunda kamu
borcu-GSYİH oranının fazlasını stabilize eden fazla arasındaki fark olarak hesaplanır (birincil açık)
2.7
GSYİH’nin %10‘ u kadar o lacak o lanve yoğun bir şekilde hemen uygulanmaya başlanacak
o lan mali ayarlamalar yalnızca eksi borç dinamiklerini kontrol altına almaya yarayacak ve kamu
borcunu gitgide azaltacaktır. B u uy gulamalar i s e, bo r cu herhangi makul bi r s ü r e i ç i nde
s ü r dü r ü lebi li r bi r bo y ut a get i r me ko nus unda y et er s i zdi r ler . Yönetimin insana ve fiziki
sermayeye daha verimli yatırımlar yapması ve sosyal güvenlik ağını de güçlendirmesinin
gerekliliğinden hareketle gerekli mali ayarlamaların büyüklüğü daha da artmaktadır. Bu bilginin yanı
sıra, Kıbrıs Türk ekonomisi yeniden piyasaya erişimi sağlayamayacak; güçlü mali ayarlamalar dahi,
Türkiye’den gelen büyük çaplı yardımlara yönelik bağımlılığı yakın gelecekte azaltmayacaktır. Bu
finansmanda herhangi bir kesinti veya koşullarda katılaşma olması halinde, sonuç olarak ciddi bir
likidite krizi baş gösterecektir.
B.
REF O RM S ENARY O S U
2.8
B ü y ü k çaplı ve i vedi li kle uy gulanacak o lan mali ay arlamalarla bi rli kt e yapısal
reformların s ü r at le uygulanması, ekonominin sürdürülebilir olması ve ö zel s ekt ö r
gü dü mlü bi r bü y ü me y o luna gi t mes i i ç i n bü y ü k ö lç ü de ger ekli li k ar z
et mekt edi r . Mali zayıflıkları önemli ölçüde ele alan, özel sektörün büyümesini teşvik eden ve başlıca
altyapı sıkıntılarını çözümleyecek yapısal reformların uygulanması orta - uzun vadede yılda %4-5
büyüme potansiyeline ulaşılmasına yol açabilecektir. Adaya bir siyasi çözümün getirilmesi ve yeniden
19
birleşmenin yaşanmasını takiben; orta-uzun vadede potansiyel büyüme oranında bir artışa sebep olarak
büyümenin %6-7 seviyelerine yükselmesi muhtemeldir.
2.9
GSYİH’nin %10’u kadar (3 yılda uygulanacak) olan ve hemen uygulanacak büyük mali
ayarlamalarla birlikte yapısal reformların gerçekleştirilmesi, 2011 yılında GSYİH’nin %149 olan toplam
borcunu 2020 yılına kadar GSYİH’nin %130‘una düşürecektir. Uluslar arası veriler benzer gelir
düzeyine sahip, gelişmekte olan ekonomilerde GSYİH’nin %30-40’ı oranında olan borç miktarının
sürdürülebilir olduğuna işaret etmektedir. Ancak bu, yalnızca mali ayarlamaların yapılmasıyla
başarılamaz. Bilakis, orta vadede mali ve dış sürdürülebilirliği sağlamak için GSYİH’nin %85’i kadar,
borç miktarının nominal değerinin azaltılmasını öngören, yeniden borç yapılandırma uygulamasına
gidilmesi gerekmektedir.
Şekil 2.4: 2012-2025 Kamu Borcu Dinamiklerinin GSYİH’deki Payı: Reform ve Borçların
Yeniden Yapılandırılmasıyla ilgili Senaryo
Kaynak: Dünya Bankası hesaplamaları.
20
CHAP TER 3
KAMU MALİYESİYLE İLGİLİ
AYARLAMALARDA ÖNCELİKLER
3.1
Kamu mali y es i ne yönelik gerçekleştirilen reformlar, bütçenin harcama bacağını rasyonel hale
getirecek şekilde olmalıdır. Yukarıda da belirtilmiş olduğu gibi (sosyal sigorta iştiraklerinin de dahil
olduğu) genel devlet gelirleri Kıbrıs Türk ekonomisindeki gelir düzeyine benzer bir düzeye sahip olan
bir ekonomiye hemen hemen uygun olacak miktardadır. Her ne kadar gelir tahsilatlarını geliştirme ve
vergi sistemini daha etkin kılma olasılığı olsa da, bu çabalardan elde edilecek gelirler vergi oranlarını
düşürmede -özellikle de iş gücüne uygulanan vergileri düşürmede-, özel sektör faaliyetlerini
canlandırmada ve Türkiye’den gelen yardıma olan bağımlılığı azaltmada kullanılmalıdır.
3.2
Harcamalar ise benzer boyuttaki diğer ekonomi lere kıyasla çok daha yüksektir. Y ü ks ek
mali y et li o lmakla bi r li kt e ö zel s ekt ö r harcamalarına fırsat tanımamakta, aynı zamanda da
ö zel s ekt ö r i s t i hdamına yönelik teşvikleri bozmaktadırlar. Özellikle kamu sektörüne ait maaş
giderleri aşırı boyuttadır. Hatta kamu maaşları özel sektördekilerden çok daha fazladır. Ayrıca, kamu
görevlileri emeklilik sistemi, sınırlı emeklilik iştirakleri olan, erken emeklilik olanağı tanıyan ve işten
çıkanın yerine yeni eleman gelme oranının yüksek olduğu, önemli derecede cömert bir sistemdir. Tabii
ki bu sistem tek başına Kıbrıs Türk ekonomisindeki mali açığın neredeyse tümü kadar bir harcama
yaratmaktadır. 2008 yılında kamu görevlileri emeklilik sistemiyle ilgili yapılmış olan reform, sistemi
doğru yola taşımıştır ancak; açığı giderme konusunda yetersiz olmakla birlikte reform kapsamına giren
yeni çalışanlar ile reform kapsamına girmeyen 2008 öncesi çalışanlar arasında eşitsizlikler yaratmıştır.
Genel emeklilik sisteminde düzelmeler görülmektedir ancak; reform devamlılığının sağlanmaması
halinde sürekli olarak açık verilmeye devam edilecektir.
3.3
Mevcut harcama şekli ve baskıları; sosyal güvenlik ağı, eğitim ve sağlık sektörlerindeki
ekipman ve sermayeye yönelik mevcut kaynaklar üzerinde ciddi baskılar yaratmıştır. Sonuç
olarak, sağlanan sosyal hizmetler yetersiz olup, en düşük gelire sahip grupların yaşadığı ekonomik
problemler karşısında sonuçsuz kalmaktadır. Yönetimin, özel sektörün büyümesini desteklemek için ek
altyapı yatırımlarına mali olanak sağlaması gerekmektedir. Özellikle de, Türkiye’den bu tarz yatırımları
finanse etmek için gelen finansmanın kısılmasının söz konusu olacağı bir durumda bunun yapılması
gerekmektedir.
A.
VERGİ REF O RMU
3.4
Ver gi r ef o r munun; vergi tahsilatının güçlendirilmesi, KDV sisteminin basitleştirilmesi, vergi
teşviklerinin daha etkin hale getirilmesi ve yerel yönetimlerin ( emlak vergi s i dahi l) kendi gelir
kaynaklarının geliştirilmesine odaklanması ger ekmekt edi r . Gelir bacağındaki öncelikler; gelir vergisi
ve sosyal güvenlik iştirak tahsilinin geliştirilmesidir. Yerel yönetimler düzeyinde emlak vergisi
tahsilatlarını artırırken geçerli KDV oranını artırma ve vergi teşvikleri ve muafiyetlerinden kaynaklanan
vergi giderlerini azaltma da yapılabilecekler arasındadır. Vergi giderlerinin etkin olup olmadıklarının
test edilmesi gerekmektedir. Bunun sonucunda etkin olmadıklarının ve ekonomiyi çarpıttıklarının tespit
edilmesi halinde de elimine edilmeleri gerekmektedir.
3.5
Vergi reformu, vergi idaresinin modernleştirilmesiyle başlamalıdır. Şu anda vergi kayıtları halen
elle tutulmaktadır ve bu kayıtlardan detaylı ve güncel analizler çıkarmak o ldukç a zo r dur . Sonuç
olarak, toplam ödenmemiş vergi borcu stokunun içeriği bilinmemektedir. Ancak, ödenmeyi bekleyen
21
yükümlülüklerin toplam değeri son olarak vergi affı hazırlanırken değerlendirilmiş ve söz konusu miktar
900 milyon TL olarak belirtilmiştir (yani, GSYİH’nin %13’ü kadar). Bu af ek olarak yaklaşık 200
milyon TL ek gelir getirmiştir. (GSYİH’nin %3’ü kadar)
3.6
Vergi dairesinin yaptırım yetkileri güçlendirilmeli, ancak, bu güçlendirme yapılırken diğer
taraftan da Avrupa ekonomilerindekine uygun itiraz süreçleriyle, anlaşmazlıkların çözümlenmesi ve
ödemelerin yapılması konusunda mahkeme sisteminin kullanılmasına y ö neli k bağımlılık
azaltılmalıdır. Diğer ekonomilere kıyasla vergi kaçırmanın önemli boyutta olması olasıdır. Vergi
Dairesi’nin tahminlerine göre potansiyel gelirlerin %30‘u kayda geçirilememiştir. Bu da kayıt dışı
ekonominin boyutunu yansıtmaktadır. Vergi Dairesi, vergi kaçırmanın büyük ölçüde, sosyal sigorta
yatırımlarından kaçınmak maksadıyla ücretlerin yaygın olarak (özellikle asgari ücret düzeyinde) düşük
gösterildiği hizmet sektöründe yaşandığını düşünmektedir. Yönetim ise, bütçe üzerinde bu kadar güçlü
baskının olduğu bir dönemde daha fazla vergi ödenmesinin ve teşvik için vergi oranlarının
düşürülmesinin çok riskli olacağına inanmaktadır.
3.7
Vergi tahsilâtını hem etkin hem de daha verimli kılmaya yardımcı olacak şekilde t as arlanan
o t o mas y o n, ver gi r ef o r mu için önemli bir öncelik olmalıdır. Başka ekonomilerin edindikleri
tecrübeler, vergi değerlendirmesi ve tahsilâtıyla ilgili önemli iyileşmeler, bu süreçlerin otomasyona
taşınmasıyla sağlanabilir. İstikrarlı bir vergi - GSYİH oranının sağlanmasıyla birlikte, daha etkin bir
vergi tahsilâtı vergi oranlarının gelirleri etkilemeden düşürülmesi için fırsat yaratabilecektir. Vergi
mükelleflerine ait (ör. bir şirket tarafından kaydedilen KDV’li satış faturalarının alıcı firmanın kaydettiği
KDV’li alış makbuzları ile karşılaştırılması gibi) hesap bilgileri belli başlı vergi kaçırma ve yolsuzluk
türlerini hızlı bir biçimde engelleyebilmektedir. Merkezi yönetim, gelir tahsilatına yönelik etkinlik ve
verimliliği iyileştirmek için yeni bir IT sistemi geliştirmeyi planlamaktadır.
3.8
Y ö net i m aynı zamanda KDV oranlarının daha f azla ko ns o li de edi lmes i ni , ver gi
t abanının genişletilmesini ve KDV’den olası ek gelir elde edilmesini göz önünde bulundurabilir.
GSYİH’nin %7.3’ü (ya da toplam vergi gelirlerinin %30‘u) kadar olan KDV, (gelir vergisinden sonra)
tek başına ikinci en önemli gelir kaynağı olmakla birlikte birçok AB ve OECD üyesi ülkelerindekilere
kıyasla çok daha önemli bir gelir kaynağı olarak ortaya çıkmaktadır. (toplam vergilerin %20‘si). Kıbrıs
Türk ekonomisi KDV sisteminde birçok farklı oran uygulanmaktadır ve birçok mal ve hizmete 2
uygulanan temel oran %16‘dır. Bu standart oran birçok AB üyesindekine göre daha düşüktür ancak;
Kıbrıs’ın güneyindeki (%17) ile Türkiye’dekine (%18) yakındır. Fakat çok sayıda muafiyet ve indirimli
oranlar, sistemi karmaşıklaştırmakta ve vergi tabanının kapsamını daraltmaktadır. Daha düşük olan bazı
oranların kaldırılmasının dağılımda yapacağı etki analiz edilmelidir. Uluslar arası tecrübeler zayıf
durumdaki gruplara odaklanan yardımların, indirimli KDV oranlarına kıyasla daha etkin bir araç
olduğunu göstermektedir.
3.9
Yerli ve yabancı yatırımı çekmek için bir dizi vergi teşviki sağlanmıştır. Dışarıdan finanse
edilen projelerde 100% KDV muafiyeti ve turizm, sanayi, tarım ve sağlık dâhil olmak üzere belli
sektörlerdeki yerel yatırımcılar için ise bir yıla kadar kurumlar vergisi muafiyeti gibi teşvikler söz
2
Bu kademeli sistem önemli mal ve hizmetler için düşük oranlar sağlamaya yöneliktir. Alkol, tütün, cep telefonları,
kozmetik gibi lüks ürünlere ise %20 oranı uygulanmaktadır. Yakıt ve enerji ürünleri, materyaller ve giyime ise %10
uygulanmaktadır. Sanayi ham maddelerine ve hayvan yemine, tıbbi ekipmanlara ve ilaçlara, taşınmaz mal satışına
%5 oranı uygulanır. Sıfır KDV olanlar arasında süt, et, makarna, çiftlik girdileri, taşınmazdan alınan kira ve tıbbi
hizmetlerdir. KDV sisteminde yakın zamanda bir konsolidasyona gidilerek KDV oranlarının sayısı sekizden beşe
düşürülmüştür.
22
konusu olmaktadır. Bu vergi giderlerinin toplam değeri hesaplanmamıştır. Bu yöntemlerin hiçbirinin
etkin olup olmadıkları sistemli bir şekilde değerlendirilmemiştir.
3.10
Yönetim, mahalli gelir kaynağı olarak emlak vergisi tabanını genişletmeli ve bunu yaparken de
belediyelerin mahalli emlak vergisi tabanını genişletmelerini sağlayacak teşvikler get i r er ek
y ö net i mler arasındaki transferler sistemine yönelik reform girişiminde bulunmalıdır. Emlak
vergisinden elde edilen gelirler, orta düzeyde gelire sahip bir ekonomi için oldukça düşüktür.
GSYİH’nin %0.3‘ü kadar olmakla birlikte, bu rakam Türkiye’dekinin üçte biri ve OECD ortalamasının
ise altıda biri kadardır. Emlak vergisi özellikle belediye hizmetlerinin finanse edilmesinde, istikrarlı bir
gelir kaynağı olarak cazip bir kaynaktır. Bu gelir kaynağının geliştirilmesi, bütçe baskılarını giderecek
ve merkezi yönetimden transfer yapma ihtiyacını azaltacak; böylelikle küçük de olsa katkı yapacaktır.
Belediyelere, hibe verilmesi için daha sofistike bir formülün de yer alacağı bir reform paketi
çerçevesinde, yerel yönetimlerin mali durumları en iyi şekilde ele alınabilecektir. Tapu kadastro
kayıtlarının kalitesi ve emlak değerleri ile ilgili güncel bilgilerin var olup olmamadığının araştırılmasına
göre bu çalışmanın uygulanabilmesi için gerekli zamanın değerlendirilmesine yönelik ayrıca bir çalışma
yapılmalıdır. Merkezi yönetim, belediyelerin yaptığı emlak vergisi tahsilatini güçlendirmek ve alana
dayalı sistem yerine pazar değerini daha iyi yansıtacak bir sistemin getirilmesini istemektedir. Ancak
anlaşıldığı kadarıyla, yerel yönetimler bu fikre olumlu yaklaşmamaktadır.
B.
KAMU GÖREVİNDEKİ ÜCRETLER VE İSTİHDAM
3.11
O ldukç a cö mer t o lan maaşlar ve kamu s ekt ö r ü ndeki y ü ks ek i s t i hdamlar dan
dolayı, diğer ekonomilere kıyasla kamu sektöründeki maaş giderleri olağanüstü derecede yüksektir.
GSYİH’ye oranı olarak ölçülen Kıbrıs Türk ekonomisindeki genel maaş giderleri neredeyse AB
ortalamasının iki katı kadardır. GD çalışan sayısının toplam istihdama oranı %15 civarındadır ve
Kıbrıs’ın güneyindeki oranın çok az üzerindedir. Ancak, Türkiye’deki orana ve bu konuyla ilgili verileri
mevcut olup kıyaslanan diğer ülkelerdeki oranlara göre de oldukça yüksektir.
Şekil 3.1: 2010 yılı Maaş Giderleri
Şekil 3.2: Maaş Giderleri Dinamikleri (Yalnızca
Kamu Görevlileri)
Kaynak: ILO verilerine dayalı Dünya Bankası hesaplamaları.
Not: Lübnan, Karadağ, AB27‘de GD istihdamının işgücüne oranıyla ilgili veri bulunmamaktaydı.
23
3.12
2011 öncesinde ücret giderleri, ücretlerdeki artışlarla bi r li kt e y ü ks elmey e devam etmiştir .
Kriz öncesinde ücretlerde görülen artış, ücret giderlerindeki yükselmenin büyük ölçüde nedeni olmuştur.
2011 yılında ise ücret giderleri (enflasyona göre ayarlanmış), nominal ücretlerin dondurulmasından
dolayı düşüş yaşayan reel ücretler sebebiyle azalma yaşamıştır. Kamu görevlilerinin maaş skalası her yıl
Maliye Bakanlığı tarafından söz konusu yılın enflasyon tahminlerine göre belirlenmektedir. Ancak 2011
yılında, hayat pahalılığı uygulamasının geçici olarak dondurulmasından dolayı maaş skalası
endekslenmemiştir. Geçici çalışanlar ve sözleşmelilerin hizmet sınıfı ve baremine göre; aynı maaş
skalası kullanılarak, kadrolu personelle aynı miktardan ödeneklerini almaya devam etmektedirler. Her
bir barem içinde, performansa bakılmaksızın hizmete göre yıllık bir barem içi artış sistemi
uygulanmaktadır.
3.13
Son yıllarda kamuya yapılan istihdamlar orta dü zey de bi r ar tış göstermiş ancak geç i ci
i s t i hdamda süratli bir artış yaşanmıştır. 2011 yılında geçici çalışanların sayısı 379 kişi olarak artış
göstermiştir. Diğer taraftan, dolu olan kamu görevi kadrolarında ise 104 kişilik bir azalma
gözlemlenmiştir. Genel GD içinde kamu görevlilerinin oranı 2009‘da %76‘dan 2012’de %73’e
gerilemiştir. Fakat geçici istihdam alanında ise aynı dönemde 4 yüzdelik puan artışı yaşanmıştır.
Tablo 3.1: Sözleşme Türüne Göre Kamu çalışanlarının Yapısı
2009
2010
Kamu Gö r evli ler i
75.8
75.4
Sözleşmeli Çalışanlar
10.9
10.2
11.2
12.1
Geç i ci Ç alışanlar
Diğer
2.1
2.3
Kaynak: DPÖ verilerine dayalı Dünya Bankası hesaplamaları.
2011
73.3
9.9
14.2
2.5
2012
72.9
9.8
14.4
2.8
3.14
Mevcut duruma bakıldığında kamu görevi kadrolarının bü y ü k bir oranı boştur. Geçici
kadrolara ağırlık verilmesinden dolayı münhallerin sayısı 2009 yılında %33‘den 2012 yılında %37’ye
çıkmıştır. Bu durum, yönetime bir yandan kuruluş yasalarındaki limitleri aşmadan sözleşmeli çalışanları
kullanışlı bir esneklikle işe alma olanağı tanırken, bir yandan da insan kaynaklarının etkin kullanımını
önlemektedir. Boş kadroları azaltmak ve geçici istihdamları sınırlandırmak, maliyetlerin azalması ve
verimliliğin artırılması için teşviklerin yaratılmasını sağlayacaktır.
24
Şekil 3.3: Boş kadro oranı
Kaynak: DPÖ verilerine göre Dünya Bankası hesaplamaları..
3.15
Kamu görevlileri özel sektör çalışanlarına kıyasla ç o k daha i y i ö denmekt edi r . Kıbrıs
Türk ekonomisinde en iyi maaş alan ilk dört iş, finansal aracıları dahi geride bırakan kamu
sektöründedir. Hatta bazı özel sektör maaşlarının, sosyal sigorta ödemelerinden kaçınmak için eksik
beyan edilmesine olanak tanımasına rağmen aradaki farkın büyüklüğü devam etmektedir. Genel
eğitimdeki ücret giderleri ise neredeyse tüm harcamaları engelleyerek ilk ve orta öğretimdeki
harcamaların %95‘inden fazlasına denk gelmektedir. Sağlık alanındaki çalışanlara verilen yüksek
maaşlara rağmen doktorların kamu sektöründe tam mesai çalışmamaları yaygın bir uygulamadır. Her ne
kadar yeni kamu çalışanları daha düşük maaşlar alsalar da (bkz. aşağıda), toplam kamu sektörü
istihdamının küçük bir oranını oluşturmaktadırlar.
3.16
Ü cr et in dışında kalan haklar y ü ks ekt i r . Normal maaşlarının yanı sıra kamu
görevlileri, 13. ek bir maaş; ek mesai, normal mesai saatleri dışındaki işler için ise ek ödeme ve
risk ödeneği almaktadırlar. Sosyal güvenlik iştirakleri, çalışanların toplamda aldığı ödemenin,
nispeten küçük bir kısmını oluşturur. 2008 yılı öncesi döneme ait çalışanlar, maaşlarının %8‘ini İhtiyat
Sandığına yatırırken, işveren ise maaşlar üzerinden yalnızca %4 Sosyal Sigorta Yatırımı yapmaktadır
(çalışanlar onun üzerinden %4 daha yatırmaktadırlar.)
25
Şekil 3.4: 2010 yılında Kamu sektörü Maaşları ile Diğer Grupların Kıyaslaması (TL olarak çalışan başına
brüt aylık maaş)
Kaynak: DPÖ verilerine göre Dünya Bankası hesaplamaları.
3.17
Kamu hizmetiyle ilgili gerçekleştirilen reform, giderleri kontrol altına almada başarılı olmuştur.
2008 yılında giderleri kontrol altına almak ve özel sektör ücretlerine yakınlaştırmak amacıyla kamu
görevlileri ücretlerinde bir reform gerçekleştirilmiştir. Yeni işe alınan kamu görevlileri, asgari ücrete
endeksli daha düşük bir maaş skalasına tabi tutulmuştur. Maaşlar tüm baremlerde düşürülmüş, en fazla
düşüş en düşük baremlerde yaşanmış, en az düşüş ise en yüksek baremlerde yaşanmıştır. Bu da maaş
giderlerinin az da olsa düşmesine etki etmiştir. Bu reformun bir parçası olarak, kamu görevlilerinin
emeklilik yaşı 55‘ten 60‘a çıkarılmış ancak, kamu görevlilerinin emeklilik gelirlerinin gelir vergisine
tabi tutulur hale getirilmesi için yapılan girişim anayasa mahkemesi tarafından kabul edilmemiştir. 2010
yılında kamu sektörü çapında, maaşların bir yıl dondurulması gibi başka önlemler de getirilmiş ve 2011
yılında yönetim her boşalan 2 kadrodan yalnız birini doldurma kararı almıştır. Sonuç olarak da bu
reformlarla, kamu görevi maaş giderlerindeki artış durmuştur.
Şekil 3.5: Baz Maaşlar, Sosyal İştirakler ve Ücret Dışındaki Haklar (GSYİH’nin %’si)
26
Kaynak: Bütçe gerçekleşme raporlarına göre Dünya Bankası hesaplamaları.
3.18 Diğer reformlara yönelik çalışmalar da yapılmaktadır ve Y eni Kamu Görevlileri Yasası ve ilgili
çalışmalar oldukça ilerleme kaydetmiştir. Yeni yasa, kamu hizmetlerine daha fazla esneklik getirmek
ve istihdam ve kariyer gelişimini daha eşit ve şeffaf yapmak amacıyla tasarlanmıştır. (tasarlanan yasa
kamu görevlilerinin ücret ve diğer haklarını etkilemeyecektir). Yeni yasa aşağıdakileri getirecektir:




hizmet sınıflarının sayısını basitleştirecek (şu anda 54 olan rakam 6‘ya düşecek);
görevler için net görev tanımları getirecek;
Geçici personelin atanmasında ve kamu görevlilerinin üst kademelere yapılacak
terfilerinde gereksiz siyasi müdahaleleri engelleyecek ve bunların hakkaniyete
dayandırılmasını sağlayacak;
Disiplin süreçlerinin, görevini yerine getirmeyen personeli disiplin altına almayı
kolaylaştıracak veya görevden atabilecek şekilde etkinleştirilmesini sağlayacak.
3.19
Tamamen etkin olabilmesi için, her bir kadroyu kapsayan mevcut teşkilat yasalarının,
yeni kamu görevlileri yasasına uygun hale getirilmesi amacıyla değiştirilmesi gerekecektir. Şu
anda tek bir kamu görevlileri yasası mevcuttur ve bu yasa; geçici personel ile sözleşmeli çalışanlar da
dahil olmak üzere, kamu görevlilerinin seçilmesi, maaşları ve haklarını belirlerleyen kuralları
düzenlemektedir. Bu yasa tutarlı tanımsal bir çerçeve ile hizmet sınıflarını, baremleri düzenlemektedir
(Milletvekilleri, başbakan ve yargıçlar ise bu sistemin dışında tutulur). Sağlık çalışanları, öğretmenler,
polis ve belediye işçileri ise kendilerine ait ayrı yasalara tabidirler ve bu yasalarda onlara dair görev
tanımları ve kadro sayıları belirtilir.) Bu iki ayrı yasal mevzuat sistemi Anayasanın kendisinden
kaynaklanan bir anomalidir ve her bir kurum için ayrı kuruluş yasalarını gerektirir. Dört ana kategoriye
ayrılan kamu çalışanlarının sağlayacağı hizmetler, ayrı koşul ve şartlara bağlıdır. Bunlar: kadrolu kamu
görevlileri, sözleşmeli işe alınan uzman personel, genel hizmet personeli (ör. temizlikçi ve güvenlik) ve
geçici personeldir. Bunların yerine her bir bakanlıkta ikincil mevzuattan daha düşük düzeyde bir
düzenleme getirilmelidir.
3.20 Kamu sektöründeki istihdamlar ile maaşlardaki artış yakın zamanda başarıyla kontrol
altına alınmış olsa da, bu başarı orta vadede söz konusu büyük mali dengesizlikleri çözümlemede
yeterli olmayacaktır. Yönetim, kamu görevi maaş giderlerini engellemek için daha başka tedbirler
öngörmelidir. Son zamanlarda elde edilen uluslararası tecrübeler, kararlı bir şekilde kamu görevi
ücretlerinde yapılan kesintilerin başarıyla uygulanabildiklerini göstermektedir (ör. Letonya ve İrlanda).
Bu reformların bazıları radikal olmuş ve büyük kesintiler ile işten çıkarmaların yapılmasını sağlamıştır.
Yaygın olarak kullanılan diğer seçenekler ise aşağıdaki gibidir:
•
Enflasyonun altında maaş artışının yapılması ya da belirli birkaç yıl maaşların
dondurulması;
•
Yıllık artışların ayarlanması ile barem içi artışların yavaşlatılması;
•
İstihdamların durdurulması veya kadrolar boşaldık sonra sayısının azaltılması;
•
Geçici sözleşmeyle istihdamı yapılan çalışan sayısının azaltılması;
27
•
Destek hizmetlerinin, özel sektöre, dıştan hizmet alımıyla yaptırılması (Kıbrıs Türk
ekonomisindeki geçici personel maaşları büyük oranda özel sektör ve asgari ücretle denk
olduğundan burada tasarrfuf kapsamı sınırlı olabilmektedir);
•
Otomasyondan fayda sağlanması (modern ve otomasyona dayalı bütçe, hazine ve
vergi sistemleri hayata geçirildikçe birçok kitabet ve idari görev ortadan kalkacaktır);
•
Kıbrıs Türk ekonomisinde, uygun bir kamu görevlileri yasası hayata geçerse, dairelere
ait ayrı kuruluş yasalarına daha fazla ihtiyaç olmayacağından dolayı bunlar
kaldırılabilecektir. (daire/bakanlıklarda, onların yerine çıkarılacak iç tüzük/yönetmeliklerle
kurum içindeki kadrolar, gerekli vasıflar, yetkinlikler, rol, görev ve sorumluluk tanımları
belirtilebilecektir.)
C.
E MEKLİ Lİ K
3.21
Mevcut emeklilik sistemi neredeyse GSYİH’nın %19’una tekabül etmektedir ve aynı
zamanda GSYİH’nın %10’u kadar bir açık yaratmaktadır. Bu da dolayısıyla sistemi, dünyadaki
en pahalı ve en sürdürülemez emeklilik sistemi yapmaktadır3. Bu düşük bir emeklilik yaşı, cömert
bir emeklilik hesaplama formülü, ve genel emeklilik sisteminde (SSF) yüksek bir asgari emeklilik
maaşı, ve kamu görevlileri için çok cömert bir emeklilik hesaplama formülü ile düşük katkı oranıyla
kamu görevlilerinde daha da düşük bir emeklilik yaşının sonucudur. 2010 yılında SSF emeklilikleri
GSYİH’nın %10’unu, ve Kamu Görevlileri Emeklilik Fonu (CSPF) GSYİH’nın %9’unu kullanmış,
toplamda bu oran GSYİH’nin %19’u olmuştur. Aynı zamanda, toplam emeklilik açığı 2004’de
GSYİH’nın %8.4’ünden 2010’da GSYİH’nın %10.4’üne çıkmıştır. Açıkta en çok paya sahip olan,
dönem içerisinde açığı iki katına çıkmış olan KGEF’dir. Aynı dönem içinde SSF’nin açığında ise bir
buçuk kat azalma gözlemlenmiştir.
3.22
PAYG, en düşük emeklilik iştirak payına sahip olanlardan bir tanesidir ancak; toplam
sosyal sigorta iştirak oranı, kıyaslama yapılan ülkeler arasında en yüksek olanlardan biridir.
Genel sosyal sigorta sistemi toplam zorunlu iştirak oranları %32 ve (belirli sektörlerde yaralanma iştirak
payına bağlı olarak) %38 arasında değişmektedir ki bu da bölgedeki en yüksek oranlar arasındadır (Ek3,
Şekil 2). İhtiyat Sandığı zorunlu iştirak payı %8 iken, SSF iştiraki (yönetimin yaptığı katkı hariç)
%13’tür (Ek 3, Tablo 1). Öte yandan, (iş yaralanması, sağlık, işsizlik ve analık gibi) diğer sosyal sigorta
programları nispeten daha yüksek bir iştirak payı olan %11 ile finanse edilmektedir.
3.23
Kıbrıs Türk ekonomisinin yüksek ve artan ortalama yaşam süresi dikkate alındığında,
zorunlu ve erken emeklilik yaşları nispeten düşük tutulmuştur. 2008 yılı sonrası istihdam edilenler
için zorunlu emeklilik yaşı her iki cinsiyet için de 15 hizmet yılı koşuluyla 63’tür. 2008 yılı öncesi
sigortalanmış olan ve 45 yaş üzeri herkes için ise emeklilik yaşı 55’te kalmaya devam etmekte; 45 yaşın
altındakiler için kademeli olarak 60 yaşa çıkmaktadır. Ancak Kıbrıs Türk nüfusu “en yaşlı” yeni AB
ülkelerine benzer demografik özellikler göstermektedir. “Üst” zorunlu emeklilik yaşında (63) ortalama
yaşam süresi erkekler için 17.7 yıl ve kadınlar için 20.7’dir. 60 yaş normal “alt” emeklilikte ortalama
yaşam süresi erkekler için 20.3 yıl ve kadınlar için 23.4 yıldır. Her iki durumda da, geçiş ve gelişmiş AB
ekonomileri ile kıyaslanınca, Kıbrıs Türk ekonomisinde her iki cinsiyet için de zorunlu emeklilik
yaşının, uzun yaşamı karşılamak için gerekenin daha altında tutulduğu görülmektedir (Ek 3, Şekil 3).
3
KTE emeklilik sistemi Sosyal Sigorta Fonu (SSF, PAYG DB temelinde çalışmaktadır), Kamu Görevlileri
Emeklilik Fonu (CSPF, yine PAYG DB sistemi), ve İhtiyat Sandığı’ndan oluşmaktadır (DC bireysel tasarruf
bacağından finanse edilmektedir) - İS tüm SSF iştirakçileri ve 2008 sonrası kamu görevlileri için zorunludur. Çeşitli
diğer kamu kuruluşları ve kamu teşebbüsleri için, çeşitli daha küçük emeklilik programları mevcuttur.
28
Benzer şekilde, erken emeklilik yaşı olarak belirlenen 55 yaş da, 2008 yılında getirilen nispeten yüksek
%6 erken emeklilik kesintisine rağmen düşüktür.
3.24
SSF emekli olanlar için ortalama %78 oranına eşit yüksek brüt maaşlar bağlamaktadır.
Bu brüt ödenek oranı, net olarak %93’tür, bu da OECD4 ülkeleri ile kıyaslanınca en yüksek oranlar
arasına girmektedir. Yüksek emeklilik maaşı bağlanmasının nedenleri, ödeneklerin cömert ve çoğu kez
takdire bağlı bir şekile belirlenmesi ve endeksleme sürecidir. 2008 sonrası istihdamları için geçerli olan
yeni ödenek hesaplama formülü ise çok yüksek tahakkuk oranları ödemektedir – ilk 15 hizmet yılı için
yılda %2,5 ve her geçen yıl için %2 (Ek 3, Şekil 4) ve OECD içinde en yüksekler arasına girmektedir.
4
OECD'de ortalama kazanç sahibi çalışanlar için, brüt ve net emeklilik maaş oranları 2010'da sırasıyla yüzde 57 ve
70 idi.
29
Kutu 3.1: Kıbrıs Türk ekonomisinin demografik yapısı
Kıbrıs Türk nüfusu hızlı bir şekilde yaşlanmaktadır. Kıbrıs Türk ekonomisinde mevcut durumdaki yaşa
bağımlılık oranı olan %13,7 (emeklilik yaşı olan 63’ün üzerindeki nüfusun çalışma yaşındaki nüfusa oranı)
hala avantajlı görünüyor olsa da; aşağıda verilen 2010 (Kıbrıs Türk ekonomisindeki yabancı öğrenciler hariç
de facto nüfus) nüfus piramidi, yaşlanmanın son yirmi yılda hızlı olduğunu ve daha da hızlanacağını
göstermektedir. i) Toplam doğurganlık oranının bir on yıl daha mevcut düzeyde, yani 1.46’da sabit kaldığını
ve sonra 2080 yılına kadar yavaşça 2.0’a çıktığını; ve ii) 2008’den sonra istihdam edilen tüm kamu
görevlilerinin SSF’na katılmasıyla çalışan nüfusun %90 civarında sigortalanmış olduğunu varsayarsak,
özellikle nüfus, yaklaşık olarak önümüzdeki otuz yıl içinde azalmaya başlayınca emekli olacak olan nüfusun
sayısı çarpıcı olacaktır. Bu çerçevede Kıbrıs Türk emeklilik sisteminin, bunun beraberinde getireceği mali
sıkıntılara hazırlıklı olması gerekmektedir.
Kıbrıs Türk ekonomisinin 2010 – 2080 Demografik Yapı Tahmini
2010
4
2056
Female
Male
Female
Male
99
92
85
78
71
64
57
50
43
36
29
22
15
8
1
3
2
99
92
85
78
71
64
57
50
43
36
29
22
15
8
1
1
1
2
3
4
3
2
1
1
2
3
Population Dependency Rates
Population Projection
80.0
300
70.0
250
60.0
200
50.0
0 - 14
150
40.0
15 - Ret. Age
30.0
100
Ret. Age + / Age 15-Ret. Age
Ret. Age +
20.0
Total population
50
2011
2014
2017
2020
2023
2026
2029
2032
2035
2038
2041
2044
2047
2050
2053
2056
2059
2062
2065
2068
2071
2074
2077
2077
2074
2071
2068
2065
2062
2059
2056
2053
2050
2047
2044
2041
2038
2035
2032
2029
2026
2023
2020
2017
2014
2011
10.0
3.25
Kıbrıs Türk ekonomisinde asgari ücret nispeten yüksektir. 2011 yılında asgari emeklilik
1,265 TL, veya ortalama net maaşın %51’i ve asgari ücretin neredeyse %100’ünü oluşturmaktaydı. Bu,
Kıbrıs Türk ekonomisinin asgari emekliliğini diğer AB, geçiş ve OECD ülkelerinin üst sırasına
koymaktadır (İstatistik Ekleri 3, Şekil 5). Minimum 15 hizmet yılı koşuluyla, düzenli emeklilik hakkı
olarak elde edilen bu yüksek asgari emeklilik, asgari ücretle çalışanlar için bireysel olarak %100’e yakın
emeklilik maaşı bağlanmasına neden olmakta ve dolayısıyla da maaşların asgari ücret üzerinden
gösterilmesine teşvik etmektedir. Edinilen bilgiye göre, şu anda faydalanıcıların %4’ünden azı asgari
emeklilik almaktadır, ancak mevcut durumda kaydı bulunan erkeklerin %47’si ve kadınların %38’inin
asgari ücret üzerinden kayıtlı olduğu dikkate alınırsa, bu oran önemli ölçüde yükselebilmektedir.
30
3.26
İhtiyat Sandığı (İS) kamu sektörüne borç vermeye ve yaşam boyu emeklilik yerine toplu
ödemeler yapmaya devam etmektedir. Kasım 2010’da İS varlıklarının yüzde 77’si merkezi yönetim,
merkezi yönetimin kuruluşları ve kamu teşebbüslerinden alacak şeklindeydi (Ek 3, Tablo 2). Faiz
oranları, yönetim ve İS’in üç taraflı Yönetim Kurulu arasında varılan anlaşma sonucunda
belirlenmektedir. 2005 yılında faiz oranları ticari oranları aşarken, 2011 yılında İS kamu maliyesini
sübvansiye etmiştir5. Emeklilik yaşına gelindiği zaman İhtiyat Sandığı, emekliye toplu bir ödeme
yapmakta ve dolayısıyla da bir emeklilik fonundan ziyade, geliri ikame etme ve yaşlılıkta yoksulluğu
önleme amaçlı bir banka mevduatı gibi görünmektedir6.
3.27
2008 ve 2011 emeklilik reformları Kıbrıs Türk ekonomisi emeklilik sisteminde hem kamu
PAYG hem de kamu görevlileri emeklileri sistemlerine önemli değişiklikler getirmiştir. Önemli
reformlar şunları içermekteydi:
•
2008 sonrası kamu görevine girenler için KGEF’nin kapatılması ve genel PAYG sistemine
aktarılmaları (SSF);
•
SSF’ndaki emeklilik yaşının 55’ten, hizmet yılına göre, 63/60’a çıkarılması ve erken emeklilik
yaşının 2008 yılı sonrası çalışanları için 50’den 55’e çıkarılması;
•
Hesaplama döneminin son 7 yılın en yüksek 4 yılından, bütün kariyer olarak genişletilmesi;
•
2008 yılı sonrası işe girenlere erken emeklilik için yılda %6 kesinti getirilmesi;
•
2008 yılı sonrası işe girenler için net bir şekilde maaşa göre belirlenen tahakkuk oranıyla yeni bir
tahakkuk esaslı emeklilik formülünün oluşturulması;
•
Tüm iştirakçiler için iştirak tabanları ve oranlarının eşitlenmesi;
•
Kamu görevlileri emekliliklerinin Temmuz 2012’ye kadar dondurulması.
3.28
Ancak, şu anda çalışıyor olan kamu görevlilerinin çoğunluğu için emeklilik koşulları ve
emeklilik ödenekleri değişmemektedir ve son derece cömerttir. 2008 yılı öncesi istihdam edilen
kamu görevlileri için şu koşullar aynı kalmıştır: i) sadece %2.5 (1987 yılı öncesi kamu görevlileri için)
ve %9 (1987 ile 2008 arasında işe girenler için) oranlarında bir iştirak oranı; ii) 25 hizmet yılı ile 55
emeklilik yaşı; iii) her bir hizmet yılı için aynı baremdeki son maaşın %2.5’i oranında bir efektif
tahakkuk oranı; iv) maaşlara endeksli emeklilik; ve v) son maaşın hizmet yılı ile çarpımına eşit, ancak
emeklilikte %25 kesinti ile birlikte, bir “ikramiye” 7.
3.29
Temel yansıtmalar; emeklilik sistemi harcamaları ve açığın, 2008 ve 2011 yılları reform
önlemlerine rağmen önümüzdeki yirmi yıl boyunca aynı kalacağını ve ardından da hızlı bir
5
Örneğin 2011’de SSF’na uygulanan faiz oranı yüzde 13 olarak anlaşılmıştı, ancak bu dönemde ticari bankaların
kredi faiz oranı yüzde 19 idi. Metin içerisinde de daha önceden belirtilmiş olduğu gibi 2011’deki efektif faiz oranı,
eksik faiz ödemelerinden dolayı daha da düşük olabilirdi.
6
KTE’nde ortalama toplu ikramiye ödeneği yaklaşık 25,000 TL idi, bu da yıllık brüt ortalama maaşa yakındır.
7
Emeklilik ikramiyesının herhangi bir sınırlaması yoktur, bu da asgari gerekliliklere uyan hak sahibi bir kamu
görevlisinin emeklilikte iki yıllık maaşı oranında ikramiye alabileceği anlamına gelmektedir. 2009’da emekli olan
sadece 387 kamu görevlisine 65 milyon TL (GSYİH’nın yüzde 1.2’si), yani kişi başına ortalama 168,000 TL
(93,000 ABD Doları) ödenmiştir.
31
biçimde giderek kötüleşeceğini göstermektedir8. Daha ileri reformlar yapılmadığı takdirde, hem SSF
hem de KGEF için emeklilik oranları yüksek kalmaya devam edecektir (Ek 3, Şekil 6). Bunun bir
sonucu olarak, toplam emeklilik giderleri önümüzdeki yirmi yıl içinde düşmeyecek ve açık da sürekli
olarak artacaktır. Son zamanlarda alınan politika önlemleri, yaşlanma trendini dengeleyecek güçte
değildir. Emeklilikle ilgili daha fazla reformlar yapılmadığı takdirde, kötüye giden demografi ve cömert
emeklilik formülü kombinasyonu sürdürülebilir değildir. Kısa-orta vadede, KGEF’ndaki kalıcı açık,
özellikle endişe vericidir. 2008 yılı sonrası işe girenlerle ilgili alınmış olan önlemlere rağmen, mevcut
kamu görevlileri için emeklilik sistemi önümüzdeki otuz yıl boyunca GSYİH’nın en az %6,5’i
büyüklüğünde bir açık yaratmaya devam edecektir.
3.30
Sisteme bağımlılık oranının kötüye gidişini geriye çevirmek için alınan önlemler oldukça
zayıftır. 2010 yılında Kıbrıs Türk ekonomisi emeklilik sisteminde 82 bin iştirakçi ve 37 bin emekli
bulunmaktaydı9. Bu sisteme bağımlılık oranı, birçok AB ülkesindekinden daha olumludur ancak; hızlı
yaşlanma, emeklilik yaşının yavaş bir şekilde artırılması, ve erken emeklilik fırsatlarıyla, bu avantajın
önemli ölçüde tersine dönmesi beklenmektedir (Ek 3, Şekil 6).
Şekil 3.6: Emeklilik Harcamaları, Gelirler ve Açık, SSF ve KGEF, 2013-2080 (GSYİH yüzdesi)
SIF
CSPF
40.0%
10.0%
8.0%
30.0%
6.0%
20.0%
4.0%
2.0%
10.0%
0.0%
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080
0.0%
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080
-2.0%
-4.0%
-10.0%
-6.0%
-20.0%
-8.0%
-30.0%
-10.0%
Revenues
Expenditures
Current balance
Revenues
8
Expenditures
Current balance
Yansıtmalar Dünya Bankasının geliştirdiği PROST modeli (Emeklilik Reform Seçenekleri Yansıtma Aracı) ile
yapılmış ve KTE emeklilik sistemi parametrelerine uyacak şekilde ayarlanmıştır. PROST, emeklilik sistemi
özelliklerini analiz etmeyi amaçlayan bir Dünya Bankası aracıdır, ve şu anda dünya genelinde 90’dan fazla ülkede
kullanılmaktadır. KTE’de kullanılan PROST özellikleri ve varsayımları EK 3’te özetlenmektedir. KTE PROST
modeli taban yılı, elde edilen gerçekleşen 2011 makroekonomik verileri de eklenmş şekliyle 2010’dur.
9
SSF iştirakçilerinin sayısı (2008 sonrası işe girenler dahil)70 bin, ve artık kapanmış olan KGEF iştirakçilerinin
sayısı 12 bin idi. Sistemler sırasıyla 27 bin ve 10 bin faydalanıcıya ödeme yapmıştır.
32
SIF + CSPF
40
30
20
10
0
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
2065
2070
2075
2080
-10
-20
-30
Revenues
Expenditures
Balance
Kaynaklar: Dünya Bankası tahminleri.
3.31
Son zamanlarda gerçekleştirilmiş olan reform önlemleri (2008 Sosyal Sigorta “Yasası” ve
2011 yılı değişiklikleri) negatif trendi tersine çevirmek için yeterli olmayacaktır. Ek reform
önlemleri alınmazsa, önümüzdeki yirmi yıl içinde toplam emeklilik harcamaları artmaya devam ederek
GSYİH’nın %20’sini bulacak, ardından da sonraki yirmi yıl içinde katlanarak GSYİH’nın %30’unun
üzerine çıkacaktır. Buna bağlı olarak açık, son derece yüksek bir oran olan GSYİH’nin %10’undan fazla
kalmaya devam edecek, ve uzun vadede iki katına çıkacaktır. Bu, tüm standartlara göre açıkça
sürdürülebilir değildir ve acil önlem alınması şarttır. Bu durumun başlıca sebebi kamu görevlileri
emeklilikleridir ve 2008 yılı sonrası işe girenlerin emeklilikleri tamamen genel sisteme aktarılmış olsa
da, mevcut kamu görevlilerinin çok büyük bir çoğunluğu için emeklilik kuralları değişmemiştir. Cömert
maaşlar ve bu maaşlara endeksli emeklilik maaşları ve düşük emeklilik yaşı, önümüzdeki uzun yıllar
boyunca bu büyük açığın kapanmasına engel olacaktır. SSF’nun içinde bulunduğu zorluklar,
önümüzdeki yirmi-otuz yıl içerisinde, demografik yapı kötüye gideceğinden uzun vadeli bir etkiye
sahiptir, ancak bu, sorunu ele almak ve tüm emeklilik sistemini sürdürülebilir bir temele oturtmak için
hemen harekete geçilmesini engellememelidir.
33
4. B Ö LÜ M
POTANSİYEL MALİ TASARRUFLAR VE
AÇIKLAYICI ORTA VADELİ MALİ PLAN
4.1
İhtiyaç duyulan mali ayarlamanın en büyük kısmı, kamu hizmetinin rasyonelleştirilmesi
ve tüm maaşlar ve emekliliklerin özel sektörle daha uyumlu hale getirilmesiyle sağlanmak
durumundadır. Devam etmekte olan kamu görevlileri reformu, örneğin, geçici kadroların kaldırılması
ve bununla birlikte memur maaşlarının ve emekliliklerin çok yıllı olarak dondurulması ve SSF katkı
oranlarının özel sektörle uyumlaştırılması yoluyla bu konuların ele alınması için büyük bir fırsat
sunmaktadır. Bununla birlikte formel ve fiili emeklilik yaşı, kademeli olarak artırılmalı ve emeklilik
sisteminin daha uzun vadede sürdürülebilirliğini destekleyecek (örn. tahakkuk oranlarının azaltılması ve
emekliliklerin maaşlara değil fiyatlara endekslenmesi) gibi diğer parametrik reformlarla da
desteklenmelidir. Yukarıda da belirtildiği gibi emeklilik dışı sosyal sektörlerde, mali tasarruf için sınırlı
alan bulunmaktadır, ancak maaşlardan gelen kaynak eğitim ve sağlık alanındaki diğer girdilere
aktarılarak devlet hizmetlerinin kalitesi ve verimliliğini artırmak için ciddi bir kapsam mevcuttur.
A.
MAAŞ GİDERLERİNDE TASARRUF
4.2
Niceliksel olarak en büyük tasarruf tüm kamu çalışanları için maaşların nominal olarak
dondurulmasıyla birlikte elde edilebilir. Böyle bir politika ile, önümüzdeki üç yıl içerisinde toplam
tasarruf GSYİH’nın yüzde 3.8’ini bulabilir. (Tablo 4.1)
4.3
Maaş dışı ödemelerin temel unsurlarının kademeli olarak kaldırılması, önümüzdeki üç yıl
içerisinde GSYİH’nın yaklaşık yüzde 1.7’si kadar ek tasarruf sağlayabilecektir. Kamu
görevlilerinin ek mesai ödeneklerinin kademeli olarak kaldırılması ise, önümüzdeki üç yıl içerisinde
GSYİH’nın yüzde 0.8’i oranında mali tasarruf sağlarken, 13. Maaşın kaldırılması ile bir defaya mahsus
olarak GSYİH’nın yüzde 0.9’u oranında ek bir tasarruf sağlanabilir.
4.4
İstihdamın rasyonelleştirilmesi de bu durumu destekleyebilecektir. Kamu görevi
kadrolarının yüzde 5 oranında azaltılması GSYİH’nın yüzde 0.6’sı oranında mali tasarruf
sağlayacaktır. Öte yandan geçici personelin önümüzdeki üç yıl içerisinde beşte bir oranında azaltılması,
GSYİH’nın sadece yüzde 0.1’i oranında çok cüzi bir tasarruf getirecektir. Geçici personel maaşları
nispeten düşüktür ve dolayısıyla bunun getireceği mali tasaruf da sınırlıdır.
B.
E MEKLİLİKERDE TASARRUF
4.5
Kıbrıs Türk ekonomisi emeklilik sisteminin temel zayıflıklarının ele alınması ve ilgili
alternatif tedbirlerin etkisini değerlendirmek amacıyla, Kıbrıs Türk ekonomisi PROST
modelleriyle, SSF ve KGEF sistemleri için bir dizi politika senaryosu yansıtmaları yapılmıştır. Bu
senaryolar temel duruma kıyasla bireysel tedbirlerin mali ve sosyal etkilerine bakmakta ve emeklilik
sisteminin sürdürülebilirliğini sağlamak için olası politika paketlerini tespit etmeye çalışmaktadır.
4.6
Tüm politika paketlerinde (P1-P4) İhtiyat Sandığı’ndaki bireysel tasarrufların zorunlu
olarak yıllara yayılarak ödendiği ve emeklilik yaşının yükseltildiği varsayılmaktadır. Buna ek
olarak, tahakkuk oranındaki kademeli bir düşüş (P1), önümüzdeki yirmi yılda SSF’nun emeklilik
harcamalarını GSYİH’nın yaklaşık %10’unda sabitlemeye (ve sonrasında hafif bir artışa) ve ilk
emeklilik bağlama oranlarını kademeli olarak azaltmaya neden olmaktadır. Mali açıdan daha katı bir
34
senaryo (P2) tahakkuk oranını hemen kesmekte, yeni faydalanıcılar için asgari emekliliği azaltmakta10,
ve 2013-2015 yılları arasında emeklilikleri dondurmaktadır. Bu senaryoda açık, iki yılda artıya
geçmekte, emeklilik harcamaları on yıldan az bir sürede GSYİH’nın %7’sinin altına inmekte ve mevcut
olanlarla kıyaslandığında ilk aylık ikame oranı yarı yarıya azalmaktadır. 2013-2014 yıllarında P1
GSYİH’nın %0,7’si oranında, P2 ise GSYİH’nın %3,9’u oranında tasarruf yapma kapasitesine sahiptir.
11
Scenario
Model
SIM1
SIF
SIM2
SIF
SIM3
SIF
SIM4
SIF
SIM5
SIF
SIMcs1
CSPF
SIMcs2
CSPF
SIMcs3
SIMcs4
CSPF
CSPF
SIMcs5
CSPF
P1
P2
SIF
SIF
P3
SIF
P4
SIF
SIMcs6
CSPF
Features and assumptions
INDIVIDUAL POLICY SIMULATIONS
Baseline + mandatory annuitization of the Provident Fund + abolishment of fund withdrawals
prior to retirement;
Baseline + rising retirement age to 70 by 2080, and earliest retirement age to 67 by 2080
(1.2 months per year);
Baseline + gradual decrease of annual accrual rate to 1% from 2013-2032, 1% afterwards,
applied to entire service period;
Baseline + instantaneous decrease of annual accrual rate to 1% from 2013, applied to entire
service period;
Baseline + reduction of minimum pension to 20% of average wage in TCC from 2013, for
new pensioners;
Baseline + pension contribution rate paid by all employed civil servants increases to 13%
from 2013 (equalization of pension contribution rate with SIF)
Baseline + accrual rate immediately decreased to 1% in 2013, applied to all years of service
(as in scenario SIM4 for SIF);
Baseline + mandatory annuitization of the gratuity payment;
Baseline + pension indexation freeze in 2013-2022, price indexation from 2023
Baseline + retirement age gradually increased to 70 by 2080 (as in SIF scenario SIM2); early
retirement pattern shifts in line with the retirement age;
POLICY PACKAGES
SIM1 + SIM2 + SIM3;
SIM1 + SIM2 + SIM4 + SIM5 + suspension of pension indexation in 2013-2015;
P1 + contribution rate to SIF gradually decreasing by 4% (Government contribution
abolished) over 2013-2032 period, contribution to Provident Fund increases by 4% + annual
accrual rate gradually decreasing to 0.7% over the same 2013-2032 period;
P2 + contribution rate to SIF decreases by 4% (Government contribution abolished) in
2013, contribution to Provident Fund increases by 4% + annual accrual rate decreases to
0.7% in 2013;
SIMcs1+SIMcs2+SIMcs3+SIMcs4+SIMsc5
4.7
(2008 yılı sonrası istihdam edilen kamu görevlileri için de aynı şekilde olmak üzere) 2008 yılı
öncesi kamu görevlileri için emeklilik parametrelerinin genel sistemle uyumlaştırılması adil olacak
ve önemli mali tasarruflar getirecektir. i) katkı oranının %13 genel SSF düzeyine çıkarılması12; ii) 2013
yılından itibaren tahakkuk oranının derhal %1’e indirilmesi; iii) ikramiyelerin yıllara yayılarak ödenmesi
10
Edinilen bilgiye göre, mevcut faydalanıcılar için asgari emekliliğin indirilmesi “anayasaya aykırı” olacaktır.
Dolayısyla SIM5 asgari emekliliğin yeni emeklilikler için yarıdan fazla kesilmesini öngörmektedir. Alternatif bir
politika asgari (nominal) emekliliğin dondurulması, uzun vadede kademeli olarak hedef bir değere indirilmesi
olabilir.
11
Tüm politika paketleri emeklilik sistemini mali olarak konsolide edecek ve Kıbrıs’ın güneyindeki emeklilik
sistemi ile olası birleşmesini, ve AB emeklilik harcama düzeylerine uyumlaştırmayı kolaylaştıracak önlemler
içermektedir. Tahakkuk oranlarındaki düzeylerde yansıtılan indirimler ve asgari emeklilik, olası uyumlaşma
önlemlerine örneklerdir.
12
Yansıtmalar daha yüksek bir katkı oranının net maaşlardan etkili bir şekilde ödenebileceğini göstermektedir.
35
ve bir tasarruf ürünü olmaktansa emekliliğe dönüştürülmesi; iv) 10 yıllık bir süre için emekliliklerin
dondurulması ile desteklenen fiyat endeksine geçiş (2013-2022)13; ve v) kamu görevlilerinde SSF’nda
olduğu gibi emeklilik yaşının yükseltilmesi gibi hususlardan oluşan bir politika paketi (SIMcs6)önemli
mali tasrruflar sağlayabilir. Ek 3’te de görüldüğü gibi kamu görevlileri için öngörülen kombine politika
paketi, orantılı olarak azalan aylık bağlama oranı ile de olsa, 2013 yılında GSYİH’nın %2.4’ü ve 2013-14
yıllarında GSYİH’nın %5.0’ının tasarruf edilmesini sağlayacaktır.
C.
AÇIKLAYICI ORTA VADELİ MALİ PLAN
4.8
Yukarıda önerilen reformlar 2012-14 yıl döneminde gerekli olan mali tasarrufu getirecek,
bu sürede yeterli finansmanı sağlayacak, ve özel sektör alanında orta vadede bir büyümeye destek
olacaktır. Yukarıda tartışılan harcama tedbirleri önümüzdeki üç yıl içinde GSYİH’nın yaklaşık %15’i
kadar toplam mali tasarruf getirecektir.
4.9
Reform planının uygulanması 2014 yılına kadar dış finansman açığını azaltacak, verimli
yatırımlar için mali olanakları artıracak ve mali açığı GSYİH’nın %2’sinin altına çekecektir. Keskin
bir mali ayarlama kısa vadede çıktı büyümesi üzerinde olumsuz etkiye neden olacaksa da, arz tarafında
ciddi reformlarla birlikte bunun küçük olacağını ve çıktı büyümesinin çabucak toparlanacağı ve 2014
yılında daha yüksek bir trende ulaşacağını düşünmekteyiz. Bu, gelir büyümesini destekleyecektir.
Harcama tarafında ise mali ayarlamalar, yatırım harcamalarını 2011 yılında GSYİH’nın %2,6’sından 2014
yılına GSYİH’nın %3’üne çıkaracak mali olanakları yaratacaktır. Öte yandan, hiçbir ayarlamanın
yapılmadığı senaryoda, mali durum bozulmaya devam edecek ve Türkiye’den gelen finansman akışında
beklenen düşüş, finansman açığının genişlemesine neden olacaktır.
13
2008 öncesi kamu görevlileri için hesaplama dönemini son yılın maaşı yerine tüm kariyer üzerinden yapmak
konusu dikkatle değerlendirilmelidir. Bu her ne kadar önemli ölçüde daha az da olsatahakkuk oarnının
düşürülmesiyle benzer bir tasarruf trendi yaratacaktır.
36
Tablo 4.1: Toplam Mali Tasarruf (GSYİH yüzdesi)
2. Harcama tedbirleri
2.1. Çalışanların ödenekleri
Tüm kamu çalışanları için maaşların nominal olarak dondurulması
Geçici personelin yüzde 20 azaltılması
Kamu hizmetinin yüzde 5 azaltılması
Kamu görevinde ek mesai ödemelerinin kademeli olarak
durdurulması
13. Maaşın kaldırılması
2.2.
SSF’na cari transferler
2012
2.9
2.9
1.7
0.0
0.0
0.3
2013
5.9
2.0
1.1
0.1
0.6
0.3
2014
6.3
1.3
1.0
0.0
0.0
0.3
0.9
Toplam
15.1
6.2
3.8
0.1
0.6
0.8
0.9
0.2
0.4
0.7
Yıllık tahakkuk oranlarının 2013’ten itibaren yüzde 1’e indirilmesi
(SIM4)
Asgari emekliliğin yeni emekliler için 2013’ten itibaren ortalama
0.2
0.2
0.4
maaşın yüzde 20’sine indirilmesi (SIM5)
SSF reformları birleştirilmiş paketi (P2)
1.5
2.3
3.9
2.3. Sosyal güvenlik (KGEF)
Yıllık tahakkuk oranının 2013’ten itibaren yüzde 1’e indirilmesi
0.8
0.9
1.7
(SIMcs2)
Çalışanların iştirak oranının 2013’ten itibaren yüzde 13’e çıkarılması
0.5
0.5
1.0
(SIMcs1)
2013’ten itibaren emekliliklerin endekslenmesinin dondurulmasu
0.6
0.9
1.5
(SIMcs4)
Emeklilik ikramiyesinin zorunlu olarak yıllara yayılarak ödenmesi
1.0
0.8
1.8
(SIMcs3)
CSPF reformları birleştirilmiş paketi (SIMcs6)
2.4
2.6
5.0
Kaynak: Dünya Bankası hesaplamaları.
Notlar: SSF ve KGEF reform paketlerinin birlikte uygulanmasından elde edilecek mali tasarruflar, her bir
tedbirin mali tasarrufları birbirinin içine geçtiğinden, bireysel politka önlemlerinin toplamına eşit değildir.
4.10
Reform planının uygulanması dış finansman açığını azaltacak, verimli yatırımlar için mali
olanakları artıracak ve 2014 yılına kadar mali açığı GSYİH’nın %2’sinin altına çekecektir. Keskin
bir mali ayarlama kısa vadede çıktı büyümesi üzerinde olumsuz etkiye neden olacaksa da, arz tarafında
ciddi reformlarla birlikte bunun küçük olacağını ve çıktı büyümesinin çabucak toparlanacağı ve 2014
yılında daha yüksek bir trende ulaşacağını düşünmekteyiz. Bu gelir büyümesini destekleyecektir. Harcama
tarafında mali ayarlamalar, 2011 yılında GSYİH’nın %2,6’sından 2014 yılına GSYİH’nın %3’üne
çıkaracak mali olanaklar yaratacaktır. Öte yandan, hiçbir ayarlamanın yapılmadığı senaryoda, mali durum
bozulmaya devam edecek ve Türkiye’den gelen finansman akışında beklenen düşüş finansman açığının
genişlemesine neden olacaktır.
37
Tablo 4.2: Orta Vadeli Mali Senaryolar (GSYİH yüzdesi)
Hiçbir Ayarlamanın
Yapılmadığı
Senaryo
1. Toplam Gelirler
1.1. Yerel Gelirler
1.2. Dış yardım
2. Toplam Giderler
Yatırım harcamaları
3. Bütçe dengesi
4. Finansman
4.1 Türkiye’den alınan
Krediler
4.2 Finansman açığı
Ayarlamaların yapıldığı Senaryo
2012p
2013p
2014p
2012p
2013p
2014p
34.6
29.9
4.7
43.4
2.6
-8.8
34.3
29.9
4.4
42.9
2.5
-8.6
34.0
29.9
4.1
42.4
2.4
-8.4
34.6
29.9
4.7
40.5
2.7
-5.9
34.3
29.9
4.4
36.9
2.9
-2.6
34.5
30.4
4.1
36.1
3.0
-1.6
8.8
7.1
8.6
6.4
8.4
5.9
5.9
5.9
2.6
2.6
1.6
1.6
1.7
2.1
2.5
Memorandum:
1%
2%
3%
1%
1-2%
4%
GSYİH Büyümesi
Kaynak: Dünya Bankası hesaplamaları.
4.11
Zorlu olsa da başarılı, büyük, hızlı ve harcama tabanlı mali ayarlamaların çeşitli iyi
örnekleri vardır. Letonya (2009-11), Lübnan (1999-2001), ve Slovakya Cumhuriyeti (1195-97)
bölgeden mükemmel dersler sunmaktadır. Tüm örneklerde, titiz siyasi irade, kapsamlı ve çok yıllı
ayarlamalara ve neden ihtiyaç duyulduğu halka açıkça anlatılan bunun karşılığında da hem önemli
paydaşların yanı sıra genel olarak halkın desteğini kazanan reform paketlerine dönüştürülmüştür.
Şekil 4.1: Büyük Mali Ayarlamalara Örnekler
38
39
CHAP TER 5
SOSYAL SEKTÖR HİZMETLERİNİN İYİLEŞTİRİLMESİ
5.1
Kıbrıs Türk ekonomisinde emeklilik dışı sosyal sektör harcamaları 2006 ile 2010 yılları arasında
istikar gözetmekteydi ancak 2011 yılında ciddi bir düşüş yaşamıştır. Emeklilikler dışında eğitim, sağlık ve
sosyal güvenlikteki toplam harcamalar 2007 ve 2009 yıllarında GSYİH’nın azami olarak %12.1’ine ulaşmış
ancak 2011 yılında %11.0’a düşmüştür (Şekil 5.1). Ancak, özellikle sağlık harcamaları dönem içerisinde reel ve
devamlı bir düşüş yaşamış ve 2011 yılında 2006’da olduğunun altına inmiştir, bu da 2006 yılında GSYİH’nin
%3,5’inden 2011 yılında %3,1’e düşmesi anlamına gelmektedir. Eğitim harcamaları reel anlamda durağan kalmış,
ancak 2011 yılında GSYİH’nin %6.4’üne gerilemiştir. Sosyal yardım harcamaları dönem içerisinde GSYİH’nin
%1.5’inden neredeyse 1.7’sine çıkarak çok az bir artış göstermiş, ancak 2011 yılında bu tersine dönmüştür. 14
Şekil 5.1: Sosyal Sektör Harcamaları GSYİH Şekil
5.2:
Karşılaştırmalı
Sosyal
2006-2011 (GSYİH yüzdeleri)
Harcamaları 2010 (GSYİH yüzdeleri)
Sektör
14
Fonksiyona göre harcamaların “bakanlıklara” göre harcama ile tamamen aynı olmadığına dikkat ediniz. Örneğin,
eğitim hizmetleri 2011’de GSYİH’nin yüzde 6.4’ü idi, ancak eğitim “bakanlığı” GSYİH’nin yüzde 6.6’sını harcadı,
GSYİH’nin yüzde 6.2’si eiğitim hizmetleri içindi. Gençlik, spor ve kültür harcamlarını da içermektedir. Diğer
“bakanlıklar” eğitim hizmetleri için GSYİH’nın yüzde 0.2’si kadar katkıda bulunmuştur. “Sağlık bakanlığı”
neredeyse tüm sağlık harcamalarını yapmakta ve “çalışma ve sosyal güvenlik bakanlığı” da tüm sosyal yardım
harcamalarını yapmaktadır.
40
Kaynak: Dünya Bankası hesaplamaları.
Kaynak: Dünya Bankası ve Eurostat hesaplamaları.
Not: Kıbrıs Türk ekonomisi için, SSF emekliliklerinin
%10’u ve %8.1 kamu görevlileri emeklilikleri, “Sosyal
Yardım’a ek olarak Emeklilikler” için %1.7 sosyal
yardıma eklenmiştir.
AB27’de “Sadece Sosyal
Yardım” 2009 yılı için Fransa, Almanya, İtalya,
Polonya, İspanya ve Birleşik Krallık’ı içermektedir.
5.2
Kıyaslama yapılan ülkelere bakılınca sosyal harcamalar, Sosyal Güvenlik harcamaları haricinde,
alışılmışın dışında değildir. Kıbrıs Türk ekonomisi ve Kıbrıs’ın güneyi eğitim ve sağlık için GSYİH’nin benzer
oranlarını harcamaktadırlar (Şekil 5.2). Eğitimde her ikisi de AB27 ortalamasından daha yüksek olmakla birlikte
Türkiye’den çok daha fazla harcamaktadırlar. Buna karşın sağlıkta, her ikisi de AB27 veya Türkiye’ye göre
oldukça eli sıkıdır. Sadece sosyal yardım ve işci emeklilikleri dikkate alınırsa Kıbrıs Türk ekonomisi ve Kıbrıs’ın
güneyi, GSYİH’nın yaklaşık %12’sini sosyal güvenliğe harcamakta, ancak Kıbrıs Türk ekonomisinde kamu
görevlileri emekliliğine harcanan GSYİH’nin %8’i de eklenince sosyal güvenlik harcamaları GSYİH’nın
%20’sine çıkmaktadır, bu oran da AB27 ile eş değerdedir. Ancak emeklilikler dikkate alınmadığında, Kıbrıs Türk
ekonomisinin, grafikte en altta yer alan çubuklardan da görüldüğü gibi, son derece sınırlı bir sosyal yardım
programına sahip olduğu ortaya çıkmaktadır.
5.3
Sağlık ve eğitimde özel harcamalar kayda değerdir ve büyük olasılıkla toplam harcamalardaki
payı OECD veya AB ortalamasından daha yüksektir. 2008 yılı hanehalkı harcamaları anketine göre
hanehalkları bütçelerinin %3,5’ini sağlığa ve diğer bir %3,5’ini de eğitim hizmetlerine harcamaktadır, bu da ayda
ortalama 111 TL’ye tekabül etmektedir. Tüketim harcamalarının GSYİH’nın yaklaşık %80’i olduğu varsayılırsa,
bu harcama her iki sektörde de GSYİH’nın yüzde 2,8’ine denk gelen ek bir harcama anlamına gelmekte ve sağlık
harcamalarını GSYİH’nın %6’sının üzerine ve eğitim harcamalarını da GSYİH’nın %9’unun üzerine
çıkarmaktadır. Bu harcamanın başka ekonomilerle kıyaslamasını görmek için Şekil 5.3 ve 5.4’e bkz. Kamu
harcamaları için genel eğilimler, her iki sektörde de kabaca aynı toplam harcamayı yapan Kıbrıs Türk ekonomisi
ve Kıbrıs’ın güneyinde aynıdır. Sağlıkta özel harcamalar daha düşük olan kamu harcamalarını kısmen karşılasa
da, kıyaslama yapılan diğer ekonomilere bakılınca sağlıkta daha düşük ve eğitimde çok daha fazla bir girişim
olduğu görülmektedir. Kıbrıs’ın güneyinde özel sağlık harcamalarının daha fazla belirgin olduğu göze
41
çarpmaktadır, bu da Kıbrıs Türk ekonomisinde eksik bir tespit yapılmış olduğuna işaret olabilir. 15 Ancak,
kıyaslama yapılan daha zengin ekonomilere göre Kıbrıs Türk ekonomisinde, kamu harcamaları da yüksek
olmasına rağmen eğitime yapılan özel harcamalar özellikle yüksektir.
Şekil 5.3: Sağlık – GSYİH olarak Karşılaştırmalı Şekil 5.4: Eğitim - GSYİH olarak Karşılaştırmalı
Kamu ve Özel Harcamaları 2008
Kamu ve Özel Harcamaları 2008
Kaynak: Kıbrıs’ın kuzeyi için Dünya Bankası Kaynak: Kıbrıs’ın kuzeyi için Dünya Bankası
hesaplamaları, OECD için OECD, diğerleri için hesaplamaları, OECD için OECD, Türkiye için AK
Health for All Veritabanı.
“Türkiyede eğitim sistemi organizasyonu
2009/2010”, tüm diğerleri için Eurostat.
Not: Türkiye için eğitimde kamu harcamaları 2008
yılında GSYİH’nın %34,8’i ve 2002 yılında özel
harcamalar toplamın %34,8’iydi. GSYİH’ya göre
özel harcamaları bulabilmek için bu oran 2008 yılı
verilerine uyarlandı.
5.4
Hanehalkı davranışlarının göstergesi olan tüketim verilerine bakıldığında, sağlık ve eğitim
alanında hanehalkı giderleri tüketim gruplarında farklılık göstermektedir. Tablo 5.1 tüketim gruplarına
göre 2008 yılı hanehalkı harcamaları anketi sonuçlarını göstermektedir (Q1 en yoksul ve Q5 en zengin
grubu ifade etmektedir). İlk iki sırada gösterilen gıda ve konut gibi ihtiyaçlar, genel tüketim arttıkça, beklenen
bir şekilde, hanehalkı harcamaları yüzdesi olarak keskin bir şekilde düşmektedir. Buna ters olarak, sağlık
hizmetlerine harcanan bütçe oranları, çok fazla olmasa da gelir yükseldikçe artmaktadır. En yoksul hanehalkları
bile ortalama oranın %69’unu sağlık hizmetlerine harcamaktadır ki bu da neredeyse tüm hanehalklarının sağlık
hizmetine erişebilmek için ödeme yaptığına işaret etmektedir. Bu trend, aşağıda tarif edilen, yataklı tedavilere
öncelik veren ve ayakta tedavi hizmetleri için kısıtlı finansman sunan kamu harcamaları ile tutarlıdır. Buna
rağmen, eğitim harcamaları ilk gruptan sonra keskin bir şekilde yükselmektedir ve bu da daha yüksek tüketim
düzeylerinde olan hanehalklarının kamu sektörü dışına çıkması veya piyasada ek eğitim hizmetleri satın alması16
ile tutarlıdır. Önemli olan nokta, eğitim ve sağlıkta kamu harcamalarının özel harcama trendlerini dikkate alması
gerektiğidir, ancak tabi ki Kıbrıs Türk ekonomisinde veriler sınırlı olduğundan bunu yapmak zordur. En yoksul
hanehalkları sadece kamunun verdiği hizmetlerin kalitesine değil aynı zamanda kamu sübvansiyonlarının ne
15
Her iki sektörde de hanehalkı dışında yapılan özel harcamalar örneğin işletmelerin çalışanları için yaptıkları
harcamalar, dikkate alınmamıştır, dolayısıyla toplam, gerçek harcamaların alt sınırındadır. Tüm kaynaklar dikkate
alınabilseydi, Kıbrıs’ın kuzeyinde sağlıkta özelin payının güneydeki gibi olduğunun testip edilmesi şaşırtıcı olmazdı.
16
Elbette bu verilere bakarak sebep ve sonucu anlayamayız, ancak tarif edilen davranışlarla tutarlıdırlar.
42
kadar iyi hedeflendirilmiş olduğuna da aşırı derecede bağımlıdır. Sağlık sektöründe mali engellerin en yoksul iki
grupta nasıl işe yaradığının ve yönetimin bunları aşmak için yeterince önlem alıp almadığının bir şekilde
sorgulanması gerekmektedir. Eğitimde kamu sisteminin dışına çıkılması yüksek tüketim düzeylerinde muhtemel
görünmektedir.
Tablo 5.1: Tüketim Grubuna göre Hanehalkı Harcamaları (2008)
Harcama sınıfı
Gıda ve Meşrubat
Konut, Su , Elektrik, Gaz, Diğer yakıtlar
Sağlık
Eğitim
Ortalama Q1
Q2
Q3
Q4
Q5
18.9
31.0 26.6 23.1 19.8 12.4
24.7
41.5 34.3 29.3 24.9 17.1
3.5
2.4 2.7 3.0 3.4 4.2
3.5
0.5 1.7 3.7 4.4 4.0
Kaynak: DPÖ İstatistik ve Araştırma Dairesi Bülteni, “2008 Hanehalkı Tüketim Harcamaları Anketi Sonuçları”.
A.
SAĞLIK
5.5
Kıbrıs Türk ekonomisinde sağlıkla ilgili sonuçlar ciddi oranda bozulmuştur ve kötü durumdadır.
Bebek ölümleri 2005 yılında her bin canlı doğumda 9 gibi düşük bir orandı. 2006 yılındaki nüfus sayımında bu
oran 15.8’e sıçradı ancak 2009 yılında biraz düşüş göstererek 13.6’ya indi. Bu istatistik, oranın 3.3 olduğu
Kıbrıs’ın güneyi ile kıyaslanınca kötü bir orandır. Aynı oran Türkiye’de 11.1, OECD genel oranı 5, ve AB’de
4.2’dir. Kıbrıs Türk ekonomisinde 2009 yılında erkek ve kadın ortalama yaşam süresi, sırasıyla 71.8 ve 76.5
olarak tahmin edilmişti. Bu rakamlar aslında neredeyse 30 yıl öncesinden, 1980’li yılların ortasından beri
değişmemiştir. Buna karşın, kadınlarda ortalama yaşam süresi Kıbrıs’ın güneyinde 83.8, Türkiye’de 74.3,
OECD’de 81.9, ve AB’de 82.7 idi. Kıbrıs Türk ekonomisi geçtiğimiz 30 yılda, ortalama yaşam süresi ve bebek
ölümlerinde etrafında kaydedilmiş olan muazzam gelişmeleri yakalayamamıştır.
5.6
Yönetimin sağlık harcamaları nispeten düşüktür ve hastaneler arasında eşit değildir. 5.3 ve 5.4
numaralı Şekillerde de gösterildiği gibi Kıbrıs Türk ekonomisinde devlet sektörü sağlık harcamaları başka
ekonomilere kıyasla düşüktür ve cepten yapılan harcamalar nispeten yüksektir. Şekil 5.5’te gösterildiği gibi,
devlet harcamalarının dağılımı hastanelerin hakimiyeti altındadır. Bu oran Şekil 5.1’de gösterilen ve giderek
daralmakta olan zarfın kabaca %60’ını temsil etmektedir. Hem ayakta tedavi hizmetleri hem de halk sağlığı
laboratuvarı için küçük bir miktarı kapsayan halk sağlığı hizmetleri 2011 yılında harcamaların %13’ünü
oluşturmaktaydı. Tıbbi ürün harcamaları (ilaçlar, tıbbi aletler, ve ekipman da dahil olmak üzere) 2006-09 yıl
döneminde harcamaların %15’inden 2010-11 yıl döneminde %18’e çıkmıştır. Bunun gibi bir dağılım, harcama
yapılarının son 30 yılda giderek yataklı tedavilerden ayakta tedavi hizmetleri ve ilaçlara kaydığı gelişmiş
ekonomilerde olağan bir dağılım değildir. OECD’de 2009 yılında yataklı tedavilere ayrılan ortalama pay %33
(Şekildeki Hastane Hizmetlerinin dengi), ayakta tedavi ve kollektif sağlık hizmetleri için de %45 (Şekildeki Halk
Sağlığı Hizmetlerinin dengi), ve tıbbi ürünler için % 22 idi.
5.7
Sağlıkta gerçekleşen bütçe yıldan yıla ilk başta öngörülen bütçeden daha fazla olmaktadır. 2006
yılından 2011 yılına kadar Sağlık “Bakanlığı” ilk başta tahsis edilen bütçesini ortalama %18 oranında aşmıştır.
Kalem olarak yataklı tedavi hizmetleri her yıl ayrılmış olan bütçesini ortalama %25; tıbbi ürünler %24 ve temel
sağlık hizmetleri de %6 aşmıştır. 2012 yılında planlanan bütçe, 2011 yılında tahsis edilen bütçeden yaklaşık 3
milyon TL ve aslında 2011 yılında gerçekleşen harcamalardan 18 milyon TL daha düşük olacak şekilde 115
milyon TL’dir. 2012 yılında tahsis edilen bütçenin gerçekleşen harcamalara yetmeyeceği neredeyse kesindir.
Başka hiçbir “bakanlık” bütçe tahsisatını mütemadiyen bu şekilde aşmamaktadır. Yine de, bu yaklaşımın amacı
sağlık hizmetleri harcamalarını kontrol altında tutmak ise, işe yaramış gibi görünmektedir.
43
5.8
Birim fiyat tahminleri, ayakta tedavi hizmetlerinin kötüye gitmesine izin verirken kamuya ait
yataklı tedavi hizmetlerini sürdürmeye çalışma çabalarıyla tutarlıdır. Geçtiğimiz beş yıl içerisinde sağlık
hizmetlerine ayrılan kaynaklar azalmasıyla; halk sağlığı sektörü yataklı tedavi gören hasta başına reel harcamaları
2006 yılındaki düzeyin %18 üzerine çıkarırken, ayakta tedavi hizmetlerinde reel kaynakların %11’i oranında
düşmüştür (Şekil 5.6) 17. Bu eğilim, ayakta tedavi hizmetlerine olan desteğin düşüşüne izin verirken yıkıcı bir
korumayı muhafaza etmeye çalışma çabaları ile tutarlıdır. Sıkıntılar dikkate alındığında bu uygun bir seçim
olabilir. Hanehalkları, hastanede kalmayı gerektiren tedavilerin yüksek masraflarına kıyasla ayakta tedavi
hizmetleriyle ilgili küçük harcamaları daha iyi karşılayabilmektedir. Böylesi bir yapı, daha önce de belirtilmiş
olduğu gibi, izlenen hanehalkı harcamaları ile tutarlıdır. Buna rağmen, ihtiyaç duyulan ayakta tedavi hizmetlerine
doğru bir kayma gerçekleştirilmemektedir ve harcamalarda bu yapıyı değiştirebilecek bir artışı düşünmek
mümkün değildir. Dolayısıyla, katı genel kaynak sıkıntılarından dolayı harcama tahsisatlarını iyileştirmek için
sağlıkta da bütçenin geri kalanında olduğu gibi zor kararların verilmesi gerekecektir. OECD ile kıyaslandığı
zaman, Kıbrıs Türk ekonomisinin yataklı tedavi tahsisatlarını iki katına çıkardığı ve ayakta tedavi hizmetleri
masraflarını da yarı yarıya azalttığı görülmektedir.
Şekil 5.5: Kamu Harcamalarının Sağlık Şekil 5.6: Kamu Bütçesinde Yataklı Tedavi ve
Fonksiyonlarına göre Dağılımı, 2006-2011
Ayakta Tedavi Birim Maliyetler Trendi, 20062010
Kaynak: Dünya Bankası hesaplamaları.
Kaynak: Dünya Bankası hesaplamaları.
5.9
Sağlık hizmetleri sağlanıyor olsa da işgücü maliyetleri hâkim durumdadır. Genel anlamda, 200611 yılları arasındaki dönemde çalışanlara yapılan ödemeler, harcamaların %60’ına denk gelmektedir, bu
da yapılan uluslararası kıyaslamalarda en uçlardadır. Örneğin, Birleşik Krallık’ta benzer bir doğrudan hizmet
sistemi mevcuttur ve 2003 yılında OECD ülkeleri arasında hastane yatak sayısı başına en yüksek çalışan sayısına
sahipti ancak; 2003 yılından 2008 yılına kadar bütçesinin yaklaşık %43’ünü maaşlara harcamıştır, bu da Kıbrıs
Türk ekonomisindeki durumun epey altındadır. Kıbrıs Türk ekonomisindeki yüksek işgücü maliyetleri, bir önceki
bölümde de belirtilmiş olduğu gibi, muhtemelen yüksek maaşlarla ve doktorları kollayan bir personel oluşumuyla
ilgili bir unsurdur.
17
Bu paragraftaki tahminler gösterge niteliğinde kabul edilmelidir. Birim maliyetleri yataklı tedavi ve ayakta tedavi
hizmetlerine yapılan toplam harcamalar her kategorideki hasta sayısına bölünerek hesaplanmıştır.
44
5.10
Yatırım bütçesi nerdeyse sıfıra inmiştir. Sağlık için daralan genel harcama zarfında brüt yatırım
oluşumu diğer kategorilerdeki harcamaları sürdürebilmek amacıyla, 2006 yılında harcamaların
%13’ünden, 2011 yılında %4’üne düşmüştür. Yatırım harcamalarına olanak kalmaması, sağlık hizmetlerinde
reel harcamalarda beş yıllık sürekli bir düşüşe neden olmuştur. Kamu sektöründe, bütçede var olan sıkıntılardan
dolayı sağlık hizmetlerinde küçülmeye gitme tercih edilmişse, sistemin bütününün bozulmasına izin vermektense,
stratejik olarak hangi hizmetlerin devam edeceğini seçmek ve bu hizmetleri tamamen finanse etmek mantıklı
olacaktır.
5.11
Sağlık hizmetleri kaynakları karışık bir tablo ortaya çıkarmaktadır: 2009 yılı temel sağlık
hizmeleri stoku (Şekil 5.7) Kıbrıs Türk ekonomisinin kıyaslandığı ekonomilere göre daha az hastane
yatağına sahip olduğunu göstermektedir. 100,000 kişiye 460 yatak sağlanmaktadır ancak; bu rakam
muhtemelen ihtiyaç duyulandan oldukça fazladır. ABD’de ve diğer OECD ülkelerinde, hastane yatakları
100,000 kişi başına 300’ün altına düşmüştür; Avrupa ve yeni Üye Devletler yatak sayılarını azaltmakta ancak
bunu tıp teknolojisinin ihtiyacı azalttığından dolayı daha yavaş bir şekilde yapmaktadır. İnsan kaynakları
sermayesine – doktorlar, diş doktorları ve hemşireler - bakıldığında Kıbrıs Türk ekonomisinin sınırlı olduğu
gözlemlenmektedir. Ancak, kamuya istihdam kararları nedeniyle elde edilmiş bir oran olan doktor başına sadece
1.2 hemşire ile (Şekil 5.8), Kıbrıs Türk ekonomisi doktor sayısında azaltmaya gitme fırsatını yitirmiştir. OECD
genelinde hemşirelerin doktorlara oranı 2.7’dir; tahsisat kararlarının diğer ekonomilere göre daha fazla piyasa
tarafından yönlendirildiği ABD’de bu oran, Kıbrıs Türk ekonomisindeki oranın yaklaşık 4 katı yani 4.5’tir.
Seçenekler dikkatli bir şekilde incelenirse, Kıbrıs Türk ekonomisi pahalı olan hastane yatağı stokunu azaltabilir ve
personel oluşumunu hemşirelere kaydırabilir.
Şekil 5.7: 100,000 kişi başına sağlık Hizmetlerleri
Kaynakları, 2009
Şekil 5.8: Doktor başına düşen Hemşire, 2009
Kaynak: Eurostat ve DPÖ
Kaynak: Dünya Bankası hesaplamaları
5.12
Önemli bir harcama kalemi de, nerdeyse tamamen Türkiye’de yapılan yurtdışı tedavileridir. 2006
ile 2010 yılları arasında yılda yaklaşık 2000 hasta yurtdışında tedavi görmüş ve bunun yıllık maliyeti 2006
yılındaki sabit para birimiyle yaklaşık 8.5 milyon TL olmuştur. Yurtdışında tedavi gören hastalar, yurtiçinde
tedavi görenlerin %7’sine denk gelmekte ve yerel yataklı tedavi maliyetlerine %9 ek maliyet getirmektedir.
Maliyetlerin yaklaşık %92’si hastane masrafı, ve %8’i de seyahat masraflarıdır. Şekil 5.9, yurtdışında tedavi gören
hasta maliyetlerinin 2007 yılında dramatik bir şekilde düştüğünü ve 2010 yılında da yerel yataklı tedavi
hizmetlerinden daha düşük olduğunu göstermektedir. Yurtdışında tedavi gören hastaların en pahalı ve karmaşık
vakalar olduğu varsayılırsa, bu olağandışıdır. Bu garip sonucun nedeni birikmiş yurtdışı tedavi ödemeleri,
45
yurtdışında tedavi gören hastalardaki yüksek ölüm oranı veya son derece pahalı ve verimsiz olan yerel sistem
olabilir. Bu konuya ilişkin yapılabileceklerin ötesinde daha dikkatli bir araştırma başlatılması gereklidir ve bunu
bu raporla yapmak mümkün değildir. 18
Şekil 5.9: Yurt içinde veya Yurt dışında Yataklı Tedavi gören ve Taburcu olan Hasta başına Reel
Harcamalar
(Türk Lirası olarak, sabit 2006)
Kaynak: Muhasebe verilerine dayanan Dünya Bankası hesaplamaları.
5.13
Sosyal Sigorta Sistemi, sunulmayan hizmetler için bir gelir akışı yaratmaktadır. Yasaya göre,
tahmini %21,1 istihdam vergisi üzerinden, çalışanlar için %4 sağlık hizmetleri istihdam vergisi katkısı vardır19.
2011 yılında sosyal katkılardan elde edilen gelirler GSYİH’nın %7.8’i kadardı ve sağlık hizmetleri için
GSYİH’nın %1.5’i bu kanaldan ödenmekteydi. Yönetim bu fonların sağlık hizmetleri bütçesine yatırıldığını
söylemektedir, bu da 2011 yılında sağlığa ayrılan GSYİH’nın toplamda %3.13’ünün %1.7’inin genel gelirlerden
ve %1.5’inin de sosyal katkılardan geldiğini göstermektedir. Avrupa’da buna benzer sosyal sağlık katkıları,
bilinen bir ödeme paketi ile bir sigorta fonuna ödenir ve Devlet, hak sahibi olmasına rağmen iştirak etmeyen
vatandaşlar için genel vergi gelirlerinden prim öder. Kıbrıs Türk ekonomisinde bu yaklaşım tam tersine
dönmüştür: işçiler sağlık hizmetlerinden yararlanabilmek için ek bir vergi ödemektedir ancak; bu onlara sadece
diğer herkesle aynı sağlık hizmetleri primini ödeyerek, kamu kurumlarından zaten alabilecekleri aynı sağlık
hizmetleri için kuyruğa girme hakkını vermektedir.
5.14
Yapısal reformlar, sektöre yapılacak herhangi bir ek kaynak tahisatından önce gelmelidir. Özetle,
geçtiğimiz beş yıl içerisinde kaynaklarda yaşanan reel düşüş, yataklı tedavi hizmetlerini ve sistemin işleyişini
sürdürmeyi öncelik sayarak kontrol altında tutulmaktaydı ancak; bu ayakta tedavi hizmetleri ve yatırım
18
2011’de yurtdışında tedavi gören hasta sayısı neredeyse yarı yarıya azalarak, 2010’da Yakın Doğu Üniversitesi
Hastanesi’nin açılmasıyla (ve tıp fakültesi) 1,244’e düşmüştür. Hastane 2010 ve 2011 yıllarında Sağlık
Bakanlığı’nın sevk ettiği yaklaşık 1,000 hastaya yataklı tedavi hizmeti sağladıkalrını bildirmiştir.
19
Çalışanlar yüzde 8.3 vergi ödemekte, ve işverenin payı yüzde 9.8 ile 15.8 arasında değişmektedir. Son aralığın
orta noktası alınarak,, metinde kullanılan toplam yüzde 21.1’dir. Devletin katkı payları dikkate alınmamıştır.
46
harcamalarında oldukça fazla gidere neden olmuştur. Hastanelerde çok fazla sayıda yatak mevcuttur ancak
sistemde hizmet verecek yeterli sayıda düşük maliyetli personel (hemşireler gibi) yoktur. Yukarıda da belirtildiği
gibi Kıbrıs Türk ekonomisi, yataklı tedaviden ayakta tedaviye doğru gerçekleşmekte olan modern geçişin
gerisinde kalmıştır, ve özel harcama eğilimleri bunu hedeflemeyi iyileştirmek için fırsatlar sunmaktadır. Yönetim
sosyal sigorta iştirakçilerine yönelik, yerine getirmediği bir yükümlülük yaratmıştır. Sistem ve seçeneklerin
sistematik ve stratejik değerlendirmesi, yolunda görünmektedir.
5.15
Öneriler. Seçenekler geliştirmek ve başarılı bir uygulama sağlamak için ciddi ek analizler gerekmektedir
ancak sağlık sektörü kaynakları ve harcamaları ile ilgili yapılan bu kısa değerlendirmeye dayanarak, bazı genel
önerilerde bulunmak mümkündür.
• Belki de daha da önemli bir konu, Kıbrıs Türk ekonomisinin bir sağlık krizi ile karşı karşıya
olduğudur. KTE bebek ölümlerinin azaltılması ve ortalama yaşam süresini artırma konularında olması gerekenin
ve olabileceğinin çok gerisinde kalmıştır. Bu trendlerin kötüye gitmesinin tek nedeni sağlık sistemindeki
yetersizlikler değildir ancak; bunu tersine çevirmek için ve sağlığın iyileştirilmesine yönelik olarak kamunun
elinde bulundurduğu fark yaratabilecek tek temel unsur kamu harcamalarıdır. Mevcut kaynaklar ivedilikle sağlık
sonuçlarını iyileştirecek şekilde kullanılmaya başlanmalıdır. Bu da tipik olarak toplumdaki en zarar görebilir
kesimleri hedef alan daha iyi koruyucu hizmetler ve ayakta tedavi hizmetlerinin sağlanması anlamına gelmektedir.
• Sağlık bütçelerinde daha fazla kesintiye gidilmesi gerekiyorsa, Kıbrıs Türk kamu sistemini fiziki
olarak tamamen finanse edilecebilecek bir boyuta indirmeyi düşünmenin zamanı gelmiş demektir. Bu
noktaya kadar yataklı tedavi hizmetlerinin sürdürülebilmesi için yatırım harcamalarında ve ayakta tedavi
hizmetlerinde daralmaya gidilmiştir. Gelişmiş ülkelerde kaynak tahsisatı tam ters yönde ilerlemektedir ve Kıbrıs
Türk ekonomisinin bu trendi yakalayabilmesinin tek yolu sağlıkta yataklı tedavi hizmetlerini küçülterek, altyapıyı
ayakta tedavi hizmetlerine kaydırmaktır. Yataklı tedavi gören ve ayakta tedavi olan hastaların çoğu hali hazırda
birkaç kamu kurumunu kullanmaktadır. Dolayısıyla da kurumların veya gereksiz olanların sayısını azaltmak gibi
seçenekler söz konusu olabilir. Bunun yanında, uygulamaların, personel kurallarının ve doktorların daha fazla
hemşire ile ikame edimesinin desteklenmesine yönelik diğer engellerin değiştirilmesi, belli hizmetlerin maliyet
yapısını azaltabilir.
• Sınırlı kamu finansmanı, en çok ihtiyacı olanları daha iyi hedef alacak şekilde kullanılmalıdır. Etkili
bir güvenlik ağı olmadığından (sosyal güvenlik harcamaları ile ilgili olan bölüme bkz.) ve hane halkının yüksek
cepten harcamaları olduğundan, sağlıktaki sınırlı kamu kaynaklarının hakkaniyeti ve etkisi kamu harcamalarının
yoksulları hedef almasıyla geliştirilebilir. Bugün sadece sosyal yardım alanlar ve beklenmedik şekilde, kamu
görevlileri, kullanım ücretlerinden tamamen kaçınabilmektedir.
• Sağlık piyasasında daha çok mali bir rol üstlenmeye başlamanın zamanı mıdır? Sağlık hizmetleri
için bir istihdam vergisinin alınıyor olması tek bir seçenek yaratmaktadır; istihdam vergisi katkıları için somut bir
şey sağlayabilecek bir alıcı fonksiyonu geliştirerek Avrupa’daki başarılı uygulamaları yerine getirmeye çalışmak
için, yönetimin rolünü sağlık hizmetlerini yönetmekten finanse etmeye kaydırmak, hizmet sunanların sonuçlarla
ilgili sorumluluğunu, sistemin verimliliğini ve yeni yaklaşımlara adapte olabilirliğini artırmak ve kamu
sübvansiyonlarını ödeme gücü en düşük olanları hedef alacak şekilde daha iyi yönlendirmek. Bu aynı zamanda,
her iki sektör de aynı doktorları kullandığından, kamu ve özel sağlık hizmetleri arasındaki göstermelik sınırı da
ortadan kaldıracaktır. Belki de, hem kamu finansmanı hem de Kıbrıs geneli seçeneklerin tüm piyasaya açılması
için yeni bir strateji ortaya koyacaktır. Verilere göre Kıbrıs’ın her iki tarafında da benzer sistemler ve finansman
yapıları mevcuttur; Kıbrıslı Türklerin 2003 yılından itibaren güneyde kamunun sübvansiye ettiği sağlık
hizmetlerine erişimleri vardır; ve hasta tabanının genişlemesi adada daha fazla uzmanlaşmaya olanak
sağlayacaktır. Kıbrıs haricindeki tüm Yeni Üye Devletler tek bir ödeme noktası kullanarak sigorta tabanlı
finansman sistemine geçmişlerdir.
47
B.
EĞİTİM
5.16
Eğitimde kayıtlar yeterli görünmekte ancak öğrenci performansı bilinmemektedir. En az on yıldır
%100 olduğu tahmin edilen okul öncesi, ilkokul ve ortaokul kayıtları için 2009 yılına kadar tutarlı veriler
mevcuttur. Yüksek öğrenim kayıt oranları yüksek bir oran olan %75’i bulmuştur20 ve orta öğretimde de kayıt
oranı %80’in hemen altında bir oranda durmaktadır. Bu da OECD ülkelerinde %82 ve Türkiye’de %53 olan bu
oran ile kıyaslanabilirdir. Bu rakamlar makul görünmektedir ancak değerlendirme sistemi henüz yeni
geliştirilmekte olduğundan öğrenci performansı ile ilgili hiçbir şey bilinmemektedir.
5.17
Yüksek öğrenimdeki yüksek yatırım harcamalarının haricinde, eğitimdeki harcama yapıları
alışılmışın dışında değildir. Şekil 5.10, kamunun eğitime yaptığı harcamaların, eğtimin her bir düzeyine nasıl
dağıtıldığını göstermektedir. Eğitimdeki reel harcamalar 2009 yılından 2011 yılına kadar 295 milyon TL civarında
sabit kalmıştır; bu süre içerisinde, genel orta eğitm harcamalarında oldukça az bir düşüş görülerek toplamın
%32’sine, ilköğretim ve okul öncesi %29’a ve meslek orta okulları da hafif bir düşüşle %11’e inmiştir. Üçüncü
düzey eğitimdeki cari harcamalar toplamın %16’sına çıkmış ve diğer %12’lik oran da üçüncü düzey eğitimdeki
yatırımlara harcanmıştır. Bu hareketler Şekil 5.10’da açıkça gösterilmektedir. Yüksek yatırım harcamaları, yüksek
öğrenim hizmetleri ihracatını artırma çabalarının bir parçası olarak Kıbrıs Türk ekonomisinde kurulacak yeni özel
üniversitelere sağlanan sermaye hibelerinden kaynaklanmaktadır. OECD ülkelerinde harcama yapısı üçüncü
düzey eğitimde yaklaşık %26 ve geriye kalan her şeyde %74 (2009); Kıbrıs Türk ekonomisinde, üçüncü düzey
eğitimde %28 ve geriye kalan her şey için (2011 yılı için, üçüncü düzey eğitime yönelik yatırım harcamaları dahil
olmak üzere)%72’ydi ki bu rakam (sağlığın aksine) OECD ortalamasına yakındır.
5.18
Öğrenci başına cari harcama ise, mesleki eğitimin çok pahalı bir alanı olarak ortaya çıkmasından
dolayı, bambaşka bir konu halini almıştır. Şekil 5.11 2006 yılından 2011 yılına kadar öğrenci başına yapılan
harcamaları göstermektedir. Mesleki eğitime ayrılan rakam Şekil 5.10’da makul görünse de, her bir mesleki
eğitim öğrencisinin maliyeti, genel orta öğrenimde olan bir öğrenciden yüzde 40 daha yüksektir. Buna karşın,
yerli üçüncü düzey eğitim öğrencisi başına cari harcama; ilkokul öğrencisi başına yapılan harcama ile yaklaşık
olarak aynı ve bir mesleki eğitim öğrencisinin maliyetinin yarısından daha azdı. 2009 yılında mesleki eğitim
öğrencilerinin maliyetinin ani düşüşünün nedeni kayıtlardaki artıştan kaynaklanmıştır. 2011 yılında mesleki
eğitim öğrencileri için yapılan harcamaları sürdürmek ve üniversite öğrencileri için olan harcamaları artırmak, bir
taraf kazanırken bir tarafın kaybettiği mevcut bütçe ortamında genel orta öğretim öğrencileri için olan
harcamalarının azalmasına neden olmuştur.
Şekil 5.10: Fonksiyona göre Eğitim Harcamaları
Dağılımı, 2006-2011 (eğitim harcamaları yüzdesi
20
Şekil 5.11: Öğrenci başına Reel Cari Harcama,
2006-2011 (2006’da Sabit Fiyatlar, TL)
2009 OECD ortalaması yaklaşık yüzde 59 akademik üçüncü düzey eğitime giren öğrenciler ve yüzde 19’u da daha
pratik tipte üçüncü düzey eğitime giren öğrencilerdir, bu da kabaca Kıbrıs Türk Toplumu ile aynıdır. (OECD
Eğitime Bakış 2011, s.308).
48
olarak)
Kaynak: Dünya Bankası hesaplamaları.
Not: Bütçedeki genel giderler (yaklaşık yüzde 10)
bütçedeki paylarına göre işlevler için ayrılmıştır. “Sec”
orta öğretim, “Prim” ise ilköğretimi ifade etmektedir.
Kaynak: Dünya Bankası hesaplamaları ve OECD,
Eğitime Bakış 2011.
Not: “Sec” orta öğretim, “Prim” ise ilköğretimi ifade
etmektedir.
5.19
Öğretmenler nispeten yüksek ücretler almaktadır. 15 yıl deneyimi olan OECD ortalaması ilk öğretim
öğretmeni 2009 yılında kişi başına düşen GSYİH’nin yaklaşık 1.2 katı maaş almaktaydı (lise öğretmenleri için
kişi başına düşen GSYİH’nın 1.3 katı). 2011 yılı öncesinde Kıbrıs Türk ekonomisinde, başlangıç düzeyindeki bir
öğretmen ilk yılında ayda brüt 2,200 TL maaş almaktaydı (13 aylık maaş dikkate alındığında, yıllık kişi başına
düşen GSYİH’nın 2.0 katı), bu rakam 15 yıllık deneyim için OECD ortalamasının üzerindedir. 2009 yılında, 15.
senesinde olan bir öğretmen ayda yaklaşık 5,269TL veya 13 maaş üzerinden hesaplanınca kişi başına düşen
gelirin 4.8 katı kazanmaktaydı, bu da OECD ortalamasının neredeyse üç katıdır. 2011 yılından sonra devreye
giren ve daha öz cömert olan bir ödeme ölçeğine göre, 2011 yılına kadar 15 yıl hizmeti olan bir öğretmen, eski
rejimden çok daha az olacak şekilde, kişi başına düşen GSYİH’nın 3.4 katı kadar kazanmaktaydı, ancak bu rakam
hala OECD ortalamasının nerdeyse üç katına eşittir. GSYİH nisbi oranları Şekil 5.12’de gösterilmektedir.
Şekil 5.12: Kişi Başına düşen GSYİH’ya göre
Öğretmen Maaşları, 2009
Şekil 5.13: Sınıf başına Öğretmen Sayısı 2009
49
Kaynak: Dünya Bankası hesaplamaları ve OECD,
Eğitime Bakış 2011.
Kaynak: Dünya Bankası hesaplamaları ve OECD,
Eğitime Bakış 2011.
Not: Kişi başına düşen GSYİH DPÖ tahminlerine
dayandırılmaktadır. 2011 yılı reformlarına dâhil olan
15 yıl deneyim sahibi hiçbir öğretmen yoktur.
Dolayısıyla reform sonrası tahminler yeni maaş rejimi
altında bir öğretmenin 15 yılını doldurduğu
varsayılarak yapıldığından, yapaydır. “Sec” orta
öğretim anlamında, “TC” Kıbrıslı Türk anlamındadır.
5.20
Devlette öğrenci-öğretmen oranları nispeten düşüktür ve her sınıfa düşen öğrenci sayısı nispeten,
öğretmen sayısında kısıntıya gitme olanakları yaratacak şekilde yüksektir. Ancak bu pahalı girdide kısıntıya
gidilmemektedir. Kamu sektörü için, öğrenci-öğretmen oranı 2006 yılında 14.6’dan 2011 yılında 13.5’e
düşmüştür. Buna karşılık, ilkokul düzeyinde 2009 yılında, Kıbrıs’ın güneyinde öğretmen başına 14.5 öğrenci
düşmekteydi; Türkiye’de bu sayı 22.9; ve OECD’de 16’ydı. Genel anlamıyla orta öğretimde Kıbrıs Türk
ekonomisinde 2006-11 yılları arasında, yine düşüşte olan bir trend ile 2011 yılında 9.4’e düşecek şekilde,
öğretmen başına ortalama 9.9 öğrenci düşmekteydi. Kıbrıs Türk ekonomisinde ilköğretimde sınıf başına öğrenci
sayısı OECD ortalaması ile aynı olsa da, bu sınıflara giren öğretmen sayısı %20 kadar daha yüksektir. Orta eğitim
düzeyinde, sonuç daha da çarpıktır: Kıbrıs Türk ekonomisininde sınıf başına düşen öğretmen sayısı OECD’den
%47 daha yüksektir (Şekil 5.13). Dolayısıyla Kıbrıs Türk ekonomisinde hem öğretmen maliyetleri yüksektir, hem
de her şeyden önce çalışma saatleri daha az olduğundan, özellikle de orta öğretimde, tüm sınıflara yeterli olması
için daha fazla öğretmene ihtiyaç vardır.
5.21
Sonuç olarak eğitimdeki kamu harcamalarına oranı dikkate alınınca iş gücü harcamaları feci
şekilde yüksektir. Sınıf sayısına göre fazla öğretmen kullanımı ve yüksek maaşlar, ilk, orta ve mesleki eğitimde
diğer tüm harcamaları olanaksız kılmaktadır. İlkokul öncesi ve ilköğretimde, 2011 yılında iş gücü giderleri toplam
harcamaların %97’sine eşitti. Orta öğretim düzeyinde, mesleki eğitim ve genel orta öğretim düşünülünce,
harcamaların %98’i işgücüne yönelikti. Bu harcama yapısı 2011 yılında, ilk, orta ve mesleki eğitim düzeylerinde
öğrenci başına sırasıyla kabaca 123 TL, 98 TL ve 164 TL (52, 41 ve 69 Euro) işgücüne yönelik olmayan girdi
harcaması bırakmaktaydı.
5.22
Özel okullar, özellikle de ilköğretim düzeyinde hızlıca gelişmiştir. Şekil 5.14 2004 - 2011 okul yılları
arasında devlet okulları ve özel okullarda kayıtlı olan öğrenci sayılarıyla ilgili bilgi vermektedir. Bu 8 yıllık
süre içinde kamu ilköğretim kayıtları %6.5 ve kamu orta öğretim kayıtları %8.6 artmıştır. Özel ilköğretim
kayıtları %358 ve özel ortaöğretim kayıtları da %107 oranında artmıştır. Şekil 5.14’te de açıkça görülebileceği
gibi özel okullara yapılan kayıtlar düşük bir seviyeden başlamış ancak 2011 yılına kadar tüm ilköğretim
öğrencilerinin %19’u ve orta öğretim öğrencilerinin %12’sini kapsayacak şekilde artmıştır. Bu öğrencilerin tüm
masraflarını ebeveynler karşılamaktadır ve herhangi bir kamu sübvansiyonu mevcut değildir.
50
Şekil 5.14: Kamu Okulları ve Özel Okullarda Öğrenciler,
2004-2011 Okul Yılları
Şekil 5.15: Kişi Başına düşen GSYİH
Yüzdesi olarak Öğrenci başına Harcama,
2008
Kaynak: Dünya Bankası hesaplamaları.
Kaynak: Dünya Bankası hesaplamaları ve OECD
Eğitime Bakış, 2011
5.23
Yüksek öğrenim, sosyal sektörler arasında tek örnek olarak, kamu sektörünün bir mesafeden
yürüttüğü bir faaliyetidir. Yüksek öğrenimde, tek devlet üniversitesi olan Doğu Akdeniz Üniversitesi doğrudan
cari bütçe yoluyla desteklenmektedir. İstihdama yönelik yapılan yüksek öğrenim harcamaları, merkezi düzeydeki
harcamaların %4’üne tekabül etmektedir. Sağlık veya eğitim alanındaki diğer tüm kurumlardan farklı olarak,
Doğu Akdeniz Üniversitesi bir sübvansiyon almakta ve – diğer özel üniversiteler gibi – bütçesinin önemli bir
yüzdesini öğrencilerden toplamak da dahil olmak üzere kendi işlerini kendi yönetmektedir. Elbette birçok insanı
da istihdam etmiş durumdadır ancak bu kişiler üniversitenin çalışanlarıdır ve doğrudan merkezi yönetime bağlı
çalışanlar değildir. Tek olan bu kurum haricinde, eğitimdeki (ve sağlıktaki) tüm kurumlar merkezden
yönetilmektedir.
5.24
Yüksek öğrenim maliyesi aynı zamanda sistemin geriye kalanından ciddi farklılıklar
göstermektedir ve daha geniş çerçevede dikkate alınabilecek seçenekler sunabilmektedir. Kıbrıs Türk
ekonomisi, yüksek öğrenim öğrencilerine bütçe hesaplı burslar vermektedir, bu aşamada para öğrencileri bir
anlamda takip etmekte dolayısıyla da üniversiteler öğrenciler için rekabet etmektedir. Burslar, öğrencinin
bütçesine göre veriliyor olsa da, hak sahibi olmak için (Kişi başı GSYİH’nın 3.8 katı olarak çok yüksek olan) aile
gelir düzeyinin ayda 4300 TL’nin altında olması yeterlidir, dolayısıyla da öğrencilerin çoğu hak sahibi
olabilmektedir. 2006 ile 2011 yılları arasında Doğu Akdeniz Üniversitesi’ne giden Kıbrıslı Türk öğrenci sayısı
giderek azalırken (4,500’den 2,451’e), diğer özel üniversitelere gidenlerin sayısı artmıştır. Devlet sübvansiyonları
öğrencileri takip ettiğinden dolayı üniversiteler buna uyum sağlamıştır. Bu yaklaşım aynı zamanda Kıbrıs Türk
ekonomisinin yüksek öğrenimdeki sübvansiyonları nispeten düşük tutmasına olanak sağlamıştır, bunun nedeni;
özel üniversitelerin desteklenmiş olması, öğrencilerin mevcut birçok seçeneğinin olması ve üniversitelerin kısmen
de olsa fiyat üzerinden rekabet ediyor olmalarıdır. Kıbrıs Türk ekonomisi üçüncü düzey eğitim harcamalarını
Şekil 5.15’de kıyaslama yapılan ülkelere göre çok daha iyi kontrol altında tutmayı başarmıştır.
51
5.25
Öneriler. Seçenekleri geliştirmek ve başarılı bir uygulama sağlamak için ciddi ek analizler gerekse de,
eğitim sektörü kaynakları ve harcamaları ile ilgili yapılan bu kısa değerlendirmeye dayanarak, bazı genel
önerilerde bulunmak mümkündür. 21
• Eğitimle ilgili daha iyi verilere ivedilikle ihtiyaç vardır. Peformans değerlendirmesi uygulaması henüz
ilk aşamalardadır. Kıbrıs Türk ekonomisinin bu çabasında başarılı olması şarttır ve bu ne kadar erken
gerçekleşirse durum o kadar iyiye gidecektir. Bugün, bulunması gereken diğer temel veriler olarak sistem ve
bireysel olarak okullar için geçiş oranları, okullarda kitap ve malzeme mevcudiyeti ve sınıf koşulları; derlenmeli,
incelenmeli ve kamuya açıklanmalıdır.
• Başa çıkılamayan maaş giderlerinin ve bunun neden olduğu kaynak dağılımındaki çarpıklığın
giderilmesi amacıyla öğretmenlerin ücretleri ve çalışma koşulları yeniden gözden geçirilmelidir. 2011 yılı
maaş reformu geleceğin öğretmenlerini etkilemektedir ancak bu harcama yapısını yavaş bir şekilde değiştirecektir,
dolayısıyla da sistem temel reformlar olmaksızın mevcut harcama yapılarına mahkûmdur. Herkese uygulananların
yanı sıra istihdamı yeni yapılmış öğretmenlere odaklanan kesintiler, iş gücünü zayıflatma eğiliminde olacaktır.
Çünkü daha iyi imkânları olanlar başka yerlere gideceklerdir. Okul ve öğretmen verimliliğini sağlarken eğitim
bütçesinde esneklik kazanmak önemli bir sorundur ve ele alınması gerekmektedir. Özellikle de sistem dışına
çıkamayacak olan yoksul öğrenciler, mevcut harcama yapısının mahkûmlarıdır.
• Seçeneklerden bir tanesi, sübvasiyonları tamamen veya kısmen öğrencilere kaydırarak okulların
öğrenci için rekabet etmeye başlamalarını sağlamaktır. Yüksek öğrenimde başarılı olan sektörü ekonomik bir
varlık olarak geliştirme deneyimi, odak noktasının hep kamu sektörü okullarının ve çalışanlarının gelişimi olduğu
eğitim sisteminin geriye kalanıyla keskin bir şekilde çelişmektedir. Buna rağmen, ebeveynlerin çocuklarını özel
okullara kaydırmasıyla eğitimde ciddi bir özel kapasite de gelişmiştir. Kamu sektöründe yeterince hızlı reformlar
yapılamazsa, Hollanda’daki gibi sübvansiyonları tamamen veya kısmen öğrencileri izleyecek şekilde kaydırmak
bir seçenek olabilir.
C.
S O S Y AL Y ARDI M
5.26
Sosyal yardım, Kıbrıs Türk ekonomisinin sosyal koruma sisteminde önemli bir role sahiptir.
Sosyal yardım, ağırlıklı olarak; emeklilik ödemeleri ve işsizlik ödenekleri gibi iştirak tabanlı sosyal sigorta
programları şeklinde sağlanmaktadır. İştirak tabanlı olmayan programlar22; engelliler, gaziler ve aileleri ve başka
hiçbir destek almayan yoksul aileleri kapsayan nüfusun sadece küçük bir kısmına hizmet vermektedir. Sosyal
yardım ve istihdam hizmetleri de benzer şekilde kapsam ve kapasite olarak sınırlıdır ve aktif iş gücü piyasası
programları bulunmamaktadır. Sosyal koruma için harcanan GSYİH’nin ortalama %20’sinin sadece 1.5’i iştirak
tabanlı olmayan yardımlar için kullanılmaktadır. Bu 27 AB ülkesi ortalamasından önemli ölçüde daha düşüktür ve
Kıbrıs’ın güneyindeki sosyal yardım harcama düzeyinden dört katı daha düşüktür. Ancak, bu oran
Arnavutluk’taki sosyal yardım harcamaları ile benzerdir ve Karadağ ve Türkiye’deki iştirak tabanlı olmayan
yardım için yapılan harcamalardan biraz daha yüksektir (Şekil 5.16).
Şekil 0.26: 2008 Sosyal Yardıma giden Kamu Şekil 0.17: 2008 Sosyal Yardım Programlarına
Harcamaları (GSYİH yüzdesi)
giden Kamu Harcamalarının Oluşumu (GSYİH
yüzdesi)
21
2006 Dünya Bankası Kamu Harcamaları Değerlendirmesi, çoğu hala geçerli olan ek öerilerle birlikte detayli bir
eğitim sektörü değerlendirmesi içermektedir.
22
Sosyal yardım iştirak tabanlı olmayan nakit ödenekler olarak tanımlanır (sosyal ödenekler) ve ayni yardım veya
sosyal hizmetler içerebilir.
52
Kaynak: ESSPROS verilerine dayanan Dünya Bankası
hesaplamaları; ECA Sosyal Güvenlik Veritabanı;
Konsolide bütçe hesapları.
Not: * Türkiye’ye ait rakamlar yoksullar için sağlık
sigortası programı harcamalarını da içermektedir (Yeşil
Kart).
Kaynak: ESSPROS; Dünya Bankası Avrupa ve Orta
Asya Sosyal Güvenlik Veritabanı; Dünya Bankası
hesaplamaları
Not: * AB27 için nüfus ağırlığına göre olmayan, basit
bir ortalama hesabı kullanılmıştır. ** Türkiye’ye ait
rakamlar yoksullar için sağlık sigortası programı
harcamalarını da içermektedir (Yeşil Kart). “Cyp”
Kıbrıs’ı ifade etmektedir.
5.27
Sosyal yardıma olan harcamalar, toplam sosyal ödenek harcamalarının sadece üçte birini
oluşturmaktadır. İştirak tabanlı olmayan yedi sosyal ödeneğin sadece ikisi – sosyal yardım ödeneği ve ihtiyaca
özel acil ödenekler – yoksul ve korunmasızları hedef alan son çare sosyal yardım (LRSA) olarak sınıflandırılabilir.
Geriye kalan beş program, engellilik veya gazilik ödenekleri olarak sınıflandırılıabilir (Şekil 5.17) 23. LRSA
harcamaları (GSYİH’nin yüzde 0.45’i) toplamın üçte biri oranındadır ve birçok AB ülkesinin yoksulluğu hedef
alan gelir desteği programları ve sosyal dışlanmışlık ödenekleri ile kıyaslanabilirdir. Ancak bu rakam, 2008
yılında bu tür programlara GSYİH’nin %1,1’inin harcandığı Kıbrıs’ın güneyinden oldukça düşüktür. AB ve
Kıbrıs’ın güneyi aynı zamanda belli bir hedefi olmayan ancak kısıtlı aile ve çocuk ödenekleri için GSYİH’nin
yaklaşık %2’sini harcamaktadır. Ancak Kıbrıs Türk ekonomisinde bu mevcut değildir. 2011 yılında Kıbrıs’ın
güneyi mali sıkıntılardan dolayı bu ödeneklere kimlerin gerçekten ihtiyacı olduğunu tespit etmeye yönelik
çalışmalar başlatmıştır. Dolayısıyla bu maliyetler muhtemelen gelecekte düşecektir. Bu tür sübvansiyonların
yokluğundan kaynaklanan büyük tasarruf Kıbrıs Türk ekonomisinde LRSA’nın çok daha ucuz bir şekilde
genişletilebilmesine olanak sağlamaktadır.
5.28
Sosyal yardım programlarının reel harcamaları 2006 ve 2011 yılları arasında daha çok engellilik
harcamalarında küçük bir miktar genişlemiştir. 2011 yılında sosyal yardım programlarına yapılan reel
harcamalar 2006 yılından ortalama %10 daha yüksek seyretmiş ve bu fark sadece engellilik harcamalarından
23
Diğer sosyal yardım programları, cenaze ödenekleri, koruyucu ailelere yardım ve gazi çocukları ve öksüz
çocuklara evlilik ikramiyeleri gibi küçük programlar içermektedir. Sosyal hizmetler ve sosyal bakım hizmetleri
sınırlıdır ve yaşlılar için bir bakımevi, engelliler için bir rehabilitasyon merkezi, psikolojik yardım, ve yoksul ve
korunmasızlar için diğer ayni destekler içermektedir. Çoğu sosyal yardım, Çalışma Dairesi’nin yönettiği engellilik
ödeneği hariç, Sosyal Hizmetler Dairesi tarafından yönetilmektedir. Sosyal Hizmetler Dairesi’nin GSYİH’nin yüzde
0.05’inden az olan ve gazi olmayanlara yönelik küçük bir engellilik ödeneği de mevcuttur. Dolayısıyla, bu nottaki
konu daha çok Çalışma Dairesi’nin yönettiği engellilik ödeneğine odaklanmaktadır.
53
kaynaklanmıştır. (Şekil 5.18). Uygunluk kriterleri nispeten katı olsa da24, 2006 ile 2011 yılları arasında temel
engellilik ödeneği reel harcamaları %33 oranında artmıştır. Buna karşın, faydalanıcıların sayısında bir artıştan ve
2009 yılı ödenek düzeylerinde hafif bir yükselmeden dolayı sosyal yardım harcamaları mütevazı şekilde artmış ve
2011 yılında keskin ve dönemsel bir şekilde inişe geçmiştir. Çeşitli gazilik ödenekleri harcamaları, hak sahibi
faydalanıcıların sayısındaki doğal azalmadan dolayı, zaman içerisinde azalmaktadır25.
Şekil 0.18: Sosyal Yardım Programları reel Harcama Endeksi (2006=100)
Kaynak: Bütçe verilerine dayanan Dünya Bankası hesaplamaları
5.29
Kıbrıs’ın güneyi ile kıyaslandığı zaman, Kıbrıs Türk ekonomisinde iş gücü piyasa koşulları daha
kötü ve işsizlik güvencesi daha sınırlıdır. Ortalama %9’larda olan ve sürekli yüksek olan işsizlik oranı, aynı
dönemde sadece %4’lerde olan işsizlik oranı ile Kıbrıs’ın güneyinden keskin şekilde farklı seyretmiş ve güçlü
GSYİH büyümesinin yaşandığı yıllarda bile (2006-2008) Kıbrıs Türk ekonomisi iş gücü piyasasının bir özelliği
olmuştur. İşsizlik oranının %12.4’lere çıktığı26 Kıbrıs Türk ekonomisinde işgücü piyasası koşulları 2009 yılında
önemli ölçüde kötüye gitmiştir. Ancak, işsizlik sigortasından yararlanan işsizlerin sayısı 2006 yılından bu yana
%30’u aşmamış ve hatta ya işsizler sigorta kapsamında olmadığından ya da yeni iş buluncaya kadar ödenekleri
kesildiğinden27 2009 yılında bu oran daha da azalmıştır. (Şekil 5.19)
24
Kriterler en az yüzde 40 çalışma kapasitesi kaybı ve bir sağlık komitesi onayını içermektedir. Başvurların
reddedilme oranı yüksektir. ABD’de ortalama yüzde 65 ve Norveç, Finlandiya, Danimarka, Hollanda ve İrlanda
yüzde 30’dan daha az (OECD 2010) olan engellilik ödeneği başvuru reddedilme oranı 2008’de yüzde 82 olmuştur.
25
Bir diğer olası etken ödeneklerin durağan düzeyidir. Örneğin, ödenek düzeyi 2007-2008 boyunca ayarlanmamıştır
ve reel anlamda de facto olarak azalmıştır.
26
Kaynak: Devlet Planlama Örgütü. 2010 ve 2011’de işsizlik oranı sırasıyla yüzde 11.9 ve 9.7 idi.
27
Kıbrıs Türk ekonomisinde işsizlik ödeneği için uygunluk kriterleri yumuşak olsa da, ödenek süresi iştirak
geçmişine göre 4-6 ay arasında değişmektedir.Kıbrıs Türk ekonomisinde bir işçinin işsizlik sigortası ödeneğine hak
kazanması için son 13 ayda sadece 4 ay katkı yapmış olması yeterlidir.Birçok AB ülkesinde çalışanın bu hakkı
kazanması için, son 2-3 yıl içinde en az 12 ay veya daha fazla katkıda bulunmuş olması gerekir. Kıbrıs’ın güneyinde
sigortalı bir işsizin, işsiz kalmadan önce en az 6 ay (26 hafta) sigortalı olması gerekir. Türkiye’de sigortalı işsizlerin
54
Şekil 0.19: İşsizlik Oranı ve İşsiz sayısındaki paylarına göre İşsizlik Ödeneğinden faydalananlar (yüzde
olarak)
Kaynak: DPÖ verilerine dayanan Dünya Bankası hesaplamaları.
5.30
Ve sosyal güvenlik sistemi zenginlerin çıkarlarını çarpıtmaktadır. Kıbrıs Türk ekonomisinde,
emeklilikler dâhil tüm kamu transferlerinin üçte ikisinden fazlası28 gelir dağılımının en üst iki grubunda olan
hanehalkından toplanmaktadır (Şekil 5.20). Bu Türkiye’deki sosyal güvenlik transferleri ile benzerdir ancak;
sosyal güvenlik transferlerinin yarısından azının gelir dağılımının en üst %40’ına gittiği Karadağ veya Kıbrıs’ın
güneyinden şaşırtıcı şekilde farklıdır. Genel sosyal güvenlik transferlerinin yeniden dağıtımının sosyal yardımdan
daha az seyretmesi beklenirken; özellikle Kıbrıs’ın güneyi ile kıyaslandığı zaman Kıbrıs Türk ekonomisinde var
olan en yoksul kişilerin sosyal güvenlik sisteminden sınırlı şekilde yararlanmaları endişe vericidir. Kıbrıs Türk
ekonomisinde tüm kamu transferlerinin sadece %3.8’i en yoksul gruplara gitmektedir ve bu oran Kıbrıs’ın
güneyinde %26.6 oranındadır. En zengin grup kamu transferlerinden toplam gelirin %23,5’ini alırken, sosyal
güvenlik transferleri en yoksul grupta olanların toplam harcanabilir gelirinin sadece %13,1’ine katkıda
bulunmaktadır. Kıbrıs’ın güneyinde bu oranlar sırasıyla %55.2 ve %16.8’dir. Dolayısıyla, Kıbrıs Türk
ekonomisinde sosyal güvenlik transferlerinin hakkaniyetinin artırılması için önemli bir kapsam mevcut gibi
görünmektedir.
Şekil 0.20: Sosyal Güvenlik Transferlerinin Gelir Grubu veya Tüketim Dağılımı Hedefleri
işsiz kalmadan önceki 3 yıl içinde, istihdamın son 120 günü dahil, en az 20 ay (600 gün) ödeme yapmış olması
gerekir.
28
Burada devlet transferlerinin emeklilik, sosyal yardım gibi sosyal güvenlik transferlerini temsil ettiği
varsayılmaktadır ancak başka sübvansiyonlar da buna dahil olabilir. Hanehalkı Bütçe Anketinin Kıbrıs Türk
ekonomisinde bunu ne kadar yakaladığı bilinmemektedir
55
Kaynak: 2008 EU-SILC verileri, 2008 Türkiye HBS, 2008 Karadağ HBS verilerine dayanan Dünya Bankası
hesaplamaları. Kıbrıs Türk ekonomisine ait tahminler DPÖ’nün 2008 yılı HBS verileri analizinden gelmektedir.
Not: Kıyaslanabilirlik amaçlarıyla, transfer sonrası hanehalkı gruplarına kişi başı yetişkin-eşdeğer hanehalkı
harcanabilir gelir (Kıbrıs Cumhuriyeti, Kıbrıs Türk ekonomisi) ve tüketime (Karadağ, Türkiye) göre
yerleştirilmiştir. Kullanılan farklı sosyal yardım önlemleri nedeniyle, sonuçlar tamamen kıyaslanabilir değildir.
5.31
LRSA’nın bu sonuca katkıda bulunan üç temel eksikliği vardır., Sosyal Yardım Ödenekleri veya
LRSA, yapısı nedeniyle son derece sınırlı bir programdır.
•
Çalışan yoksullar için herhangi bir güvenlik ağı sunulmamaktadır. LRSA gelir hesaplıdır
ve kategoriler arasında çok katı sınırlarla ayrılmaktadır. Buna göre sadece dullar ve başka hiçbir geliri olmayan
evli çiftler hak sahibidir. Herhangi bir kazanç sahibi olmak katılımı olanaksız kılmaktadır. Bu da Türkiye ve bazı
Batı Balkan ülkelerindeki politikalarla benzerdir. Ancak Kıbrıs’ın güneyi dahil çoğu AB ve OECD ülkesi,
çalışmayanların yanında çalışmakta olan yoksul bireylere ve ailelere de LRSA ödemeleri sunmaktadır.
•
Kategorilerin katı bir şekilde ayrılması, yoksulların kapsam altına alınması konusunda
hatalara yol açmaktadır. İştirak tabanlı olmayan programlar arasında LRSA kapsamı en geniş olandır ancak;
sadece nüfusun %1’ine ulaşmaktadır. Kıbrıs Türk ekonomisinde yoksulluk oranı 2008’de %14.829 olarak tahmin
edilmiştir, bu da yoksulların kapsam dahiline girmesi açısından önemli bir boşluk olduğunu ima etmektedir.
•
Kıbrıs Türk ekonomisinin LRSA yeterliliği de endişe vericidir. Sosyal Yardım ödenekleri
brüt asgari ücretin ortalama bir buçuk katıdır (Şekil 5.21)30. Diğer sosyal yardım ödenekleri brüt asgari ücretin en
az %100’üne kadar çıkacak şekilde daha cömerttir. LRSA ödenek düzeyleri 2007-08 yılları boyunca enflasyona
göre ayarlanmış ancak; reel değerlerinin zaman içinde düşmesine neden olacak ve sosyal güvenlik ağının
yeterliliğine zarar verecek şekilde 2009 yılından itibaren ayarlanmamaktadır.
29
Yoksulluk sınırı burada yetişikin-eşdeğer hanehalkı harcanabilir geliri ortalamasının yüzde ellisi olarak
tanımlanmıştır. Kaynak: Devlet Planlama Örgütü, 2008 Hanehalkı Bütçe Anketi.
30
Brüt asgari ücret 2009’da 1237 TL idi. Sosyal Yardım ödeneği alan çocuklu aileler, çocuk başına ayda ekstra 95
TL almaktadır. Bundan faydalananlar aynı zamanda ücretsiz sağlık hizmetleri almaktadırlar ve diğer bazı hizmetleri
de yerel yönetimler tarafından karşılanmaktadır.
56
Şekil 0.21: Brüt asgari ücrete oranla temel sosyal yardım programlarının ödenek düzeyleri
Kaynak: DPÖ, Dünya Bankası hesaplamaları. Not:. Sadece “Sosyal Hizmetler Dairesi” tarafından yönetilen
programlar dahildir.
5.32
Öneriler. İştirak tabanlı olmayan sosyal yardım programları üzerindeki bu basit değerlendirmeye
dayanarak bazı genel önerilerde bulunmak mümkündür. Ancak bunun için seçenekler geliştirebilmek ve başarılı
uygulama sağlamak adına bunlarla birlikte ciddi ek analizlerin yapılması gerekmektedir.
• Herhangi bir ayarlama programını uygulayabilmek açısından güvenlik ağının güçlendirilmesi
şarttır. Bu raporda önerilen oldukça büyük, kısa vadeli ve sadece bir sefer uygulanacak ayarlama; kısa vadede
birçok hanehalkını ekonomik zarara uğratacaktır. İşsizlik sigortası ve emeklilik gibi iştirak tabanlı programlar, ya
hanehalklarını kapsamadığından ya da ödenekler çok çabuk tükeneceğinden bazı hanehalkları için yetersiz
kalacaktır. Şekil 5.16’da gösterilen işsizlik ödeneğinin yetersizliği birçok hanehalkı için imkansız bir durum
yaratacaktır. Dolayısıyla herhangi bir ekonomik ayarlama programı uygulanmaya başlamadan önce güvenlik
ağının güçlendirilmesi gerekmektedir.
• LSRA ödeneklerinde acil reformlar, sosyal güvenlik sübvansiyonlarının dağılımını iyileştirecek
daha etkili bir güvenlik ağı elde edilmesini sağlayacaktır. Önemli reform alanlarının bazıları aşağıda
sıralanmıştır. Kutu 6.1, Kıbrıs’ın güneyinde tüm bu sorunları ele almakta olan LSRA’yi anlatmaktadır.
•
Çalışan yoksulların dâhil edilmesi ve böylece bu konudaki hataların azaltılması; Kazanç sağlayan
faaliyetlerden gelen bazı gelirleri göz ardı ederek LRSA; geliri olan ancak yoksul kalmaya devam eden
hanehalklarına da yardım edecek şekilde genişletilebilir. Bu hanehalkları, destek alma hakkına sahip olabilmek
için, bugün olduğu gibi, iş gücü piyasasından çıkmak zorunda da kalmayacaktır.
•
Uygunluk kategorilerinin yumuşatılması. Alıcı kategorileri; işsiz ve işsizlik ödeneği almayan veya
yeterli gelir elde etmeyen boşanmış olmayanlar da dahil olmak üzere bekârları kapsayacak şekilde
genişletilebilir.
57
•
Ödenekler ve uygunluk kriterlerinin otomatik olarak ayarlanması. Hedef grubun istenmeden
daralması veya ödeneklerin azalmasını önlemek, ve ödeneklerin kriz zamanlarında otomatik bir dengeleyici
olmasını sağlamak için uygunluk ve ödenek düzeyleri düzenli olarak izlenmeli ve enflasyona göre
ayarlanmalıdır.
•
Yeterli ödenek sağlanması. Ödenek düzeyleri, marjinal faydayı daha yüksek tutacak ve iş gücü
katılımını cesaretlendirerek bir hanehalkını geçindirebilecek kadar yeterli olmalıdır. Mevcut sistem, son derece
düşük düzeyde ödenek sağlarken işgücü piyasasına katılımı caydırabilecek bir çark oluşturmaktadır.
• LRSA’nın hedefi belli ve sınırlı olduğundan, nispeten pahalı olmayan ve konjoktüre göre olmayan
bir araçtır. LRSA’yi yoksulların daha geniş bir kısmını kapsayacak ve biraz daha yüksek düzeyde ödenekler
sağlayacak şekilde güçlendirmek, onu pahalı bir program haline getirmeyecektir ve bu güvenlik ağını
geliştirmenin düşük maliyetli bir yolu olarak kalacaktır. Böylesi bir program, hanehalklarına gelir kayıplarını
yönetebilmek için alternatif bir yol sunarsa, engellilik ödeneklerinin daha da genişlemesi ve erken emeklilik için
de iyi bir alternatif olacaktır.
• Uzun vadede, faydalanıcıların işgücü piyasasına katılmalarına yardımcı olmak için istihdam
hizmetlerinde de iyileştirmeler gerekecektir. Sosyal yardım, daha geniş koruma sağlamak üzere, sadece muhtaç
olanlardan fazlasını kapsayacak şekilde genişletilirken, insanların iş gücü piyasasına yeniden katılmalarına ve
becerilerini yenilemelerine yardımcı olacak programlar sistemin olmazsa olmaz bir unsuru haline gelecektir.
• Koşullu nakit transferleri gibi diğer programlar, yoksulluktan çıkmalarına yardımcı olmak
amacıyla ebeveynlerin çocuklara yatırım yapmasını teşvik edebilecektir. Bugün varolan sınırlı programlara
rağmen, her yerde olduğu gibi, yoksulların çoğu şüphesiz çocuklardır. Bu programların içerisine, çocuklarının
yoksulluktan çıkmasına yardımcı olmaları için ebeveynleri destekleyecek, kanıtlanmış yöntemler dahil
edilmelidir.
58
Box Kutu 0.1: Kıbrıs’ın güneyindeki Sosyal Güvenlik Ağı
Kıbrıs’ın güneyinde, ana LRSA programı, Sosyal Yardım programıdır. Bu, kaynakları temel ve özel
ihtiyaçlarını karşılamaya yetmeyen kişilere gelir desteği ve sosyal hizmetler sunan gelir ve varlığa göre
belirlenen bir yardım programıdır. 2006’da Sosyal Yardım ve Hizmetler Yasası faydalanıcıların
gelirlerinin korunması, engelli ve çocuğunu yalnız başına büyüten ebeveynlerin desteklenmesini
sağlayacak, ve iş gücü piyasasına dahil olmalarını destekleyecek şekilde değiştirilmiştir.
Yardım programının tasarlanışındaki bazı temel özellikler şunları içermektedir: 1) yardım miktarı;
yardımın miktarı ve bireyin geliri arasındaki fark olarak belirlenmiştir. Ancak bir dizi gelir ve varlıkların
dışarda bırakılması makul bir yaşam standardı elde edilmesini sağlamakta ve faydalanıcıların iş gücü
piyasasına bağlı kalmasını desteklemektedir; 2) yardımın zaman içinde gerçek değerini korumasını
sağlamak üzere yardımlar, tüketici fiyat endeksine endekslenmiştir; ve 3) engelliler, çocuğunu tek başına
büyüten ebeveynler ve yoksul emekliler için de bir dizi ödenek mevcuttur. Isınma ve konut maliyetleri
için de ek destek sağlanmaktadır.
Gelir ve varlıkların dikkate alınmamasının yanı sıra, Sosyal Yardım’dan yararlananların iş gücü
piyasasına dahil olmasını destelemek amaçlı bir dizi önlem de mevcuttur. Yardım ödeneğinin, istihdam
edildikten sonra ilk 12 ay devam ettirilmesi de işe yeniden girişi kolaylaştırmaktadır. Mesleki eğitim
hibeleri ve araç gereç ve ekipman alımı, faydalanıcıların istihdam edilebilirliğini artırmaktadır.
Çalışabilme kapasitesine sahip olan faydalanıcıların eğitim almaları ve işleri kabul etmeleri koşuldur. Bir
faydalanıcının işe başlayabilmesi için çocuk bakıcısına ihtiyacı var ise, bu tür bir yardım da
sağlanmaktadır. Buna ek olarak, Sosyal Yardım Hizmetleri, Sosyal Yardım alanlar için mesleki eğitim ve
istihdam sübvansiyonu da sağlamaktadır.
Kaynaklar: MISSOC veritabanı, Sosyal Koruma ve Sosyal Dahiliyet Ulusal Strateji Raporu 2008-2010
(Kıbrıs Cumhuriyeti).
59
SONUÇLAR
6.1
Kıbrıs Türk Ekonomisi, acil ve geniş kapsamlı reformlar ve düzenlemeler yapılmadığı
takdirde daha da kötüleşecek, giderek artan finansman sıkıntıları ve sürdürülebilir olmayan bir mali yapı
ve borç durumu ile karşı karşıya kalacaktır. Türkiye’nin de sağladığı finansman koşullarının
katılaştırılmasıyla, İhtiyat Sandığı ve KİTlerde de dâhil (özellikle elektrik ve telekomünikasyon
şirketleri), birikmiş borçlar ve koşula bağlı/muhtemel borçlar yığılmaktadır. Bununla birlikte, büyük
oranlardaki mali açık ve çok zayıf olan büyüme, artan bir borç yüküne neden olmaktadır. Sonuç olarak bu
durum, büyüme beklentilerine zarar vermekte ve dolayısıyla da olumsuz bir sarmal oluşturmaktadır.
Önemli bir politika değişikliği yapılmadığı takdirde, Türkiye’den alınan kredilerin silindiği bile
varsayıldığında, borç yükü mevcut durumda GSYİH’nin %60’ı civarından 2025’e kadar yaklaşık
%150’ye çıkacaktır.
6.2
Bu sorunların temel nedenleri, haddinden fazla büyük kamu sektörü iş gücü ile birlikte
aşırı derecede cömert olan kamu görevi ödemeleri ve emeklilik düzenlemeleridir. Yakın geçmişte ortaya
konan reform çabaları doğru yöndedir ancak kısa-orta vadeli sıkıntıları giderebilmek açısından yeterli
olmaktan uzaktır ve son gerçekleştirilen reformlardan etkilenmiş olan yeni kamu görevlileri ile
reformların dışında tutulan mevcut kamu görevlileri arasında eşitsizliklere yol açmıştır. Kıbrıs Türk
ekonomisinin, reformların tam etkisini göstermesi için bir nesil geçmesini bekleme lüksü yoktur.
6.3
Ekonomiyi sürdürülebilir ve özel sektörün öncülük ettiği bir büyüme yoluna koyabilmek
için, geniş çaplı ve hemen uygulanmaya başlayacak mali düzenlemeler şarttır. Gereken mali
düzenlemenin hacmi, kamunun insan kaynakları sermayesi ve fiziki sermayeye olan verimli yatırımını
artırma ve sosyal güvenlik ağının güçlendirilmesi ihtiyaçları ile ağırlaşmaktadır. Tahminlerimiz,
önümüzdeki on yıl içerisinde borç yükünü GSYİH’nin %30-40’ına indirirken ki bu da Kıbrıs Türk
ekonomisi gibi ekonomiler için genellikle sürdürülebilir kabul edilen bir düzeydir; kısa-orta vadeli
finansman sıkıntılarına da hitap edecek şekilde üç yıl gibi bir süre içinde GSYİH’nin %10-15’i düzeyinde
bir ayarlama ve borçların yeniden yapılandırılması gerektiğine işaret etmektedir.
6.4
Reformlar ve ayarlamalar gelirleri artırmaya değil giderleri azaltmaya odaklanmalıdır.
Gelirler (sosyal sigorta iştirakleri dahil) geniş çapta uygun düzeydedir ve bir yandan vergi tahsilatını
güçlendirmek, KDV rejimini basitleştirmek, vergi teşviklerini düzenlemek; yerel yönetimlerin kendi gelir
kaynaklarını geliştirmeye (emlak vergileri dahil) gayret edilirken, ilgili gelir kazanımları, tercihen gelir
vergisi oranlarını düşürmek ve Türkiye’den alınan hibelere olan bağımlılığı azaltmak için kullanılmalıdır.
Uluslar arası deneyimler bu koşullar altında, gider tabanlı ayarlamaların daha etkili, sürüdürlebilir, ve
büyüme sağlayıcı olduğuna işaret etmektedir. Kıbrıs Türk ekonomisinde, özel iş gücünün ve ailelerinin
refahını olumsuz etkilemeyecek şekilde harcamaların kısılabileceği yeterli manevra alanı mevcuttur –
aslında, insan sermayesi ve fiziki sermayeye yönelik verimli yatırımlar için daha fazla kaynak
ayrılabileceğinden ve kamu hizmetlerinin fiyatı düşeceğinden, bu çevrelerin refahının artması
muhtemeldir. Harcamalardaki kesintiler, kamu yönetimini bir düzene koymak, kamu görevi maaş
artışlarını kontrol altına almak ve daha çok performansa dayandırmak, ve tüm kamu görevindeki
emeklilik programlarını özel sektördeki ile uyumlaştırmaya odaklanmalıdır. Buna paralel olarak Sosyal
Sigortalar Fonu’ndaki açığı kapatmak ve uzun vadeli sürdürülebilirliğini sağlamak için reformlar
gerçekleştirilmelidir.
6.5
Rapor spesifik reform önlemlerinden oluşan bir paket önermektedir (Tablo 6.1). Bu
önlemler 2012-14 dönemi içerisinde gereken mali tasarrufları sağlayacak ve mali açığı 2014’e kadar
GSYİH’nin %2’sine indirecek, bu dönem içinde yeterli finansmanı sağlayacak, ve orta vadede özel sektör
büyümesini destekleyecektir. Bu önlemler şunları içermektedir: (i) tüm kamu görevlileri için maaşların
nominal olarak dondurulması; (ii) geçici personelin %20 oranında azaltılması; (iii) kamu görevlilerinin
%5 azaltılması; (iv) kamu görevinde ek mesainin kademeli olarak kaldırılması; (v) 13. maaşın
60
kaldırılması; (vi) hem kamu görevlileri hem de özel sektör çalışanları için yıllık emeklilik tahakkuk
oranının azaltılması; (vii) kamu görevlileri emeklilik iştirak oranının özel sektör ile uyumlaştırılması;
(viii) kamu görevlilerinde emeklilik maaşlarının on yıllığına dondurulması ve özel sektörde olduğu gibi
maaşlara değil, bilakis fiyatlara endekslenmesi; (ix) kamu görevlileri ikramiyelerinin zorunlu olarak
yıllara yayılarak ödenmeye başlanması; ve (x) asgari emekliliğin ortalama maaşın %20’sine indirilmesi.
6.6
Zorlu olsa da, başarılı, büyük, hızlı ve gider tabanlı mali ayarlamaların çeşitli iyi örnekleri
mevcuttur. Letonya (2009-11), Lübnan (1999-2001), ve Slovak Cumhuriyeti (1995-97) çok iyi örnekler
sunmaktadır. Tüm örneklerde, ciddi siyasi irade, kapsamlı, çok yıllı ayarlamalara ve neden ihtiyaç
duyulduğunun halka açıkça anlatıldığı ve karşılığında, önemli paydaşların yanı sıra genel olarak halkın da
desteğini kazanan reform paketlerine dönüştürülmüştür. Harekete geçmenin zamanı yarın değil, şimdidir.
Soruna çare bulmanın maliyeti gün geçtikçe sadece artacaktır.
Tablo 6.1: Temel Önerilerin Özeti
Alan
Öneri
Vergi Reformu
Vergi fonksiyonlarını otomasyona geçirerek vergi idaresinin modernize edilmesi;
Vergi makamlarının yaptırım yetkilerinin, Avrupa standartlarında etkili itiraz
süreçleri ile dengelenerek güçlendirilmesi;
KDV oranlarının konsolide edilmesiyle KDV rejiminin basitleştirilmesi;
Emlak vergilerinde
genişletilmesi;
reform
yapılması
dahil,
belediyelerin
gelir
tabanının
Bölgesel eşitsizliklerin ele alınması için yönetim içi transfer sisteminde reform
yapılması
Kamu
Kadroları içeren paralel teşkilat yasalarının değiştirilerek yeni kamu görevlileri yasası
Hizmetinde
ile uyumlu hale getirilmesi.
Maaşlar
ve
Enflasyondan düşük maaş artışları verilmesi veya birkaç yıl maaşların dondurulması
İstihdam
Yıllık maaş artışlarını ayarlayarak barem içi ödenek artış oranının yavaşlatılması
İstihdamın dondurulması veya mevcut kadrolar boşaldıkça sayılarının azaltılması
Sözleşmeli geçici personelin sayısının azaltılması
Destek hizmetlerinin dışardan özel sektörden alınması
Eğitim
Başka girdilere kaynak yaratmak için, eğitim harcamalarının bir kısmı olan işgücü
maliyetlerini azaltmaya yönelik seçeneklerin geliştirilmesi ve uygulanması
İstatistikler ve performans izlemesinin geliştirilmesi.
Yüksek öğrenimde olduğu gibi, öğrenciye göre kamu finansmanı ile, harcamanın
daha büyük bir kısmını çıktılara harcama olanaklarının araştırılması.
Sağlık
Kaynakların yataklı tedaviden ayakta tedaviye kaydırılabilmesine yarayacak
reformların benimsenmesi.
Kamu sektöründe, sağlık hizmetleri için mevcut sosyal sigorta iştirakleri üzerine
kurulacak bir sigorta veya müşteri fonksiyonu yoluyla çıktıları finanse etmenin
yollarının araştırılması
Bu aşamada köklü bir reform kabul edilemezse, sistemin, azalmış olan kamu
61
finansmanına uyum sağlayacak şekilde küçültülmesi ve harcamaların yoksullar için
bir güvenlik ağına katkıda bulunmak üzere kullanımı.
Yüksek bebek ölüm oranı ve durağan ortalama yaşam süresine katkısı olan sağlık
krizini ele almak için bir halk sağlığı stratejisinin geliştirilmesi.
Sosyal Yardım
Bu belgede önerilen özlü ayarlama programını dikkate alınarak, bir güvenlik ağı
oluşturmak için son çare sosyal yardım programının modernleştirilmesi ve
genişletilmesi şarttır. Mevcut iştirak programları, özellikle işsizlik sigortası, yetersiz
olacaktır. Hedefi iyi belirlenmiş, daha cömert ve erişilebilir bir güvenlik ağı idare
edilebilir olacaktır.
Daha uzun vadede, iştirak tabanlı olmayan sosyal yardım sisteminin hedeflerinin
geliştirilmesi, iş gücü katılımının desteklenmesi ve çocukların yoksulluktan çıkması
için temel reformlar ve ek özelliklere ihtiyacı vardır.
Emeklilik
2008 yılı öncesi kamu görevlilerinin emeklilik parametrelerinin 2008 yılı sonrası
istihdam edilen kamu görevlileri ile uyumlaştırılması
2013 yılından itibaren emekliliklerin endekslerinin dondurulması
İkramiye ödemelerinin zorunlu olarak yıllara yayılması
Yıllık tahakkuk oranının azaltılması (Sosyal Sigorta Fonu’nun kapsadıkları için)
62
EK1: B Ü TÇ E S I NI F LANDI RMAS I

Analitik bütçe sınıflandırma sistemi 2006 yılında başlamıştır

Kurumsal sınıflandırma:
 Cumhurbaşkanlığı, Cumhuriyet Meclisi, Başbakanlık, On Bakanlık,
Mahkemeler, Hukuk Dairesi, Sayıştay, Kamu Hizmeti Komisyonu, Yüksek Yönetim
Denetçisi (Ombudsman), Güvenlik ve Savunma Genel Müdürlüğü

Fonksiyonel sınıflandırma:
 Genel Kamu Hizmetleri, Savunma Hizmetleri, Kamu Düzeni ve Güvenlik
Hizmetleri, Ekonomik İşler ve Hizmetler, Çevre Koruma Hizmetleri, İskan ve Sosyal
Yardım Hizmetleri, Sağlık Hizmetleri, Dinlenme-Kültür ve Din Hizmetleri, Eğitim
Hizmetleri, Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım Hizmetleri.

Analitik bütçe sınıflandırması Türkiye Bütçe sınıflandırma sistemine göre yapılmaktadır.
EK 2: EMEKLİLİK YANSITMALARI
Taban Senaryosunda Ana Modelleme Varsayımları
Kuzey Kıbrıs’ın emeklilik sistemi için mali projeksiyonlar, Dünya Bankası’nın Emeklilik Reformu
Seçenekleri Yansıtma Aracı (PROST) modeli ile yapılmıştır. Yansıtma dönemi 2010 ile 2080 arasıdır.
Demografik varsayımlar
Esas alınan yılın nüfus verileri Kıbrıs’ın kuzeyindeki yerel istatistik ofisi tarafından sağlanmıştır.
Doğum ve ölüm oranlarının gelecekteki değişiklik varsayımları için BM’nin Kıbrıs 2010 demografik
tahminleri kullanılmıştır:

Toplam doğum oranının 2080 yılına kadar mevcut durumda yüzde 146’dan kademeli
olarak yüzde ikiyüzlere çıkacağı varsayılmaktadır;

Benzer gelişme düzeyinde olan ülkelerdeki beklentilerle tutarlı olarak, ölüm
oranlarının da tahmin döneminde azalması, ve bunun da sonuçlarının tablo 1’de
gösterilen tahmini ortalama yaşam sürelerini ortaya çıkarması beklenmektedir.
Tablo A2.1: Cinsiyete göre Çeşitli Yaşlarda Ortalama Yaşam Beklentisi
2010
2015
2030
2050
2080
77.3
57.9
24.5
20.2
16.1
78.0
58.5
25.0
20.7
16.6
79.6
60.1
26.4
21.9
17.7
81.6
62.1
28.1
23.5
19.2
84.2
64.7
30.4
25.7
21.2
81.7
62.1
28.0
23.4
19.0
82.5
62.9
28.6
24.0
19.6
84.0
64.4
30.0
25.3
20.8
85.9
66.2
31.7
26.9
22.3
88.3
68.6
34.0
29.1
24.4
Male
At Birth
At Age 20
At Age 55
At Age 60
At Age 65
Female
At Birth
At Age 20
At Age 55
At Age 60
At Age 65
Makroekonomik Varsayımlar
Makroekonomik varsayımlar Dünya Bankası ekiplerinin Kıbrıs’ın kuzeyinde DPÖ ile gerçekleştirdiği
görüşmelere dayandırılmaktadır. DPÖ tahminleri, GSYİH büyümesi, enflasyon ve işgücü verimliliği
ile ilgili kısa vadeli varsayımlar için kullanılmıştır.
Uzun vadede işgücü verimliliğinin yüzde 2’de ve enflasyonun da yüzde 4’te sabitleneceği
varsayılmaktadır. Bu varsayımlara göre, GSYİH büyüme oranları, sabit işgücü oranını muhafaza
etmek için ayarlanmıştır.
Kapsama
64
Sosyal Sigorta Fonu ve Kamu Emeklilik Fonu’nun birlikte kapsama oranı, 2007’den sonra istihdam
edilen kamu görevlilerinin de SSF’na dahil olmasıyla, istihdam olunan nüfusun yüzde 90’ı civarında
sabit kalacağı varsayılmaktadır.
Emekliliğin endekslenmesi politikası
Mevcut uygulamada, Sosyal Sigortalar Fonu’nda emeklilik sonrası emeklilik maaşının endekslenmesi
ihtiyaridir ve normalde hayat pahalılığındaki değişikliklere bağlıdır; asgari emeklilik de aynı orana
göre ayarlanmaktadır. Bu uygulamaya göre hem emeklilik sonrası emeklilik maaşları hem de asgari
emeklilik maaşının tamamen enflasyona endeksli olduğu varsayılmaktadır.
Kamu Görevlileri Emeklilik Fonu için, maaş artışlarına bağlı olarak emeklilik maaşlarının da gözden
geçirilmesine yönelik mevcut politikanın tüm tahmin dönemi boyunca devam edeceği varsayılmıştır.
PROST Metodolojisinin Genel Açıklaması
PROST, emeklilik sistemlerinin uzun bir zaman çerçevesi içerisinde farklı ekonomik ve demografik
varsayımlar altındaki hareketlerini tahmin etmek ve mali sürdürülebilirliklerini değerlendirmek
amacıyla tasarlanmış bilgisayar tabanlı bir emeklilik modelidir. Model, geniş bir dizi ülke koşuluna
uyarlanabilir ve çeşitli tiplerde emeklilik reform seçenekleri modellerinin hazırlanmasına olanak
sağlar.
Model bir girdi cetveli ve beş çıktı modülünden oluşmaktadır. Girdi tarafında kullanıcı, ülkeye özel
demografik, ekonomik ve emeklilik sistemine dair parametreler ve gelecekteki hareketleri ile ilgili
varsayımlar sağlar. Bu bilgiler girdi dosyasındaki altı cetvele girilir:
Genel
Ekonomik değişkenler (GSYİH ve maaş büyümesi, enflasyon, faiz oranı),
yaşa özel olmayan emeklilik sistemi parametreleri (esas alınan yılın emeklilik
fonu bakiyesi ve özlük hakları giderleri, emeklilik yaşı, katkı oranı, emeklilik
endeksleme kuralları, vs.) ve bazı demografik değişkenler;
Nüfus
Yaşa göre doğum ve ölüm oranları ve göç bilgileri ile birlikte yaş ve
cinsiyete göre esas alınan yılın nüfusu.
İşgücü
Yaşa ve cinsiyete göre işgücü katılımı ve işsizlik oranları, ve yaş ve cinsiyet
gruplarına göre maaş ve yaşlılık emekliliği dağılımı.
Emeklilik
Emeklilik sistemi istirakçileri, faydalanıcıları ile ilgili yaş ve cinsiyete özel
bilgi, kapsama ve emeklilik oranları, emeklilikteki ortalama hizmet yılları ve
yeni faydalanıcılar için emeklilerin yerine alınan kişi oranları.
Profiller
Temsili bireylerle ilgili, cinsiyet, kariyer yolu, bireysel ücretler, ortalama
ömür, vs gibi bilgiler.
Reform
Geçiş modeli, kazanılmış hakların nasıl ödeneceği, iştirak oranları, DC
programları altında yıllara yayılarak ödeme ve emeklilik ödemelerinin
kuralları ve PAYG bacağındaki emekli olanların yerine aylık bağlama
oranları/ikramiye formülü, endeksleme, vs. dahil yansıtması yapılacak
65
sistematik reformlarla ilgili parametreler (konvansiyonel PAYG’in herhangi
bir kombinasyonu, tamamen finanse edilen DC ve kavramsal DC kısımları).
En basitleştirilmiş şekliyle, genel hesaplama şeması aşağıdaki Şekilde özetlenebilir.
PROST tekli yaş/cinsiyet gruplarını zaman içerisinde takip eder ve, işgücü piyasası varsayımlarıyla
birlikte, gelecekteki iştirakçi ve faydalanıcı sayılarını tahmin etmek için kullanılan nüfus tahminleri
üretir. Bunlar da gelir ve gider akışları üretir. Model daha sonra mali bakiyeleri tahmin eder ve
emeklilik borcunu hesaplar. Gereken iştirak oranları ve yansıtma döneminin her yılında sıfır emeklilik
fonu bakiyesi için karşılanabilir aylık bağlama oranları da hesaplanır. Son olarak PROST bireylerle
ilgili çıktılar da üretir – bir bireyin sisteme ne kadar katkıda bulunacağı ve PAYG DB ve çok unsurlu
programlar altında ne elde edeceği. Bu hem nesillerin kendi içinde hem de nesiller arası bir analiz
yapılmasını sağlar.
Emeklilik sisteminin özelliklerine ve veri mevcudiyetine bağlı olarak kullanıcı bazı değişkenlerin
hesaplanmasında kullanılacak yöntemi seçebilir. Özellikle, iştirakçi ve faydalanıcı sayısı “Stock”
(stok) veya “Flow” (akış) yöntemleriyle hesaplatılabilir. Önce “Stok” yöntemi ile, her yıl için
iştirakçi/faydalanıcı stokları ve ardından da gelen akış (yeni iştirakçiler/faydalanıcılar) stoktaki
değişiklik olarak hesaplanır:
Gelen akış (a,t,g) = stok(a,t,g) – stck(a-1,t-1,g) + çıkış (a,t,g),
“Akış” yöntemi ile, önce gelen akışlar hesaplanır ve ardından önceki yılın stokları her
yaş/cinsiyet gruplarına göre net gelen akış için ayarlanarak stoklar belirlenir (gelen akış – çıkış):
Stok(a,t,g) = stok(a-1,t-1,g) - çıkış(a,t,g) + gelen akış(a,t,g),
a = yaş, t = yıl, g = cinsiyet.
Genel Hesaplama Şeması
66
Population
Beneficiaries
Contributors
Economy
PF revenues
PS parameters
PF expenditures
PF balance
-------------------------------Implicit pension debt (IPD)
-------------------------------Individual accounts
PROST her bir gruba göre tahakkuk eden hizmetlerin iştirak yıllarının takibini yapar, yeni emekli
olanların hesaplanan sayısı da –hangi yöntem kullanılırsa kullanılsın – grubun tahakkuk eden toplam
hizmet uzunluğunun grubun emeklilik sırasında talep ettiği toplam uzunluğa eşit olması için sonradan
ayarlanır. Yeni emeklilerin sayısının ayarlanmasının ardından, “Akış” yöntemi kullanılarak stok
yeniden hesaplanır.
Kullanıcı aynı zamanda yeni faydalanıcıların kazanımlarının nasıl belirleneceğini de seçebilir –
ikramiye formülü veya yaş ve cinsiyete özel aylık bağlama oranları oranları yoluyla.
Yukarıda da belirtilmiş olduğu gibi PROST tarafından üretilen çıktı, beş çıktı modülünde
düzenlenmiştir. Her bir modül bir dizi Excel sayfası ve temel çıktı göstergelerinin grafiksel bir özetini
içermektedir:
Nüfus Tahmini
Population projections and pyramids, life Tablos, life expectancy
changes, population dependency rates, etc
Nüfus tahminleri ve piramitleri, yaşam tabloları, yaşam
beklentisi değişiklikleri, nüfus bağımlılık oranı, vs.
Demografik Yapı
İşgücü ve istihdam tahminleri, iştirakçi ve faydalanıcı tahminelri,
emeklilik sisteminin demografik yapısı, ve sisteme bağımlılık
oranları
Tek sütun maliyesi
PAYG
PAYG Makroekonomik trendler, ücret tahminleri, mevcut ve
yeni emekliler için emeklilik ikramiyesi tahminleri, emeklilik
sitemi gelir ve giderleri, iştirak oranlarında gerekli olan
ayarlamalar ve sıfır cari bakiye için aylık bağlama oranları, ve
emeklilik borcu
Çok Unsurlu
Sistem Maliyesi
Her üç bacaktan biri altında yeni ve mevcut emekliler için
emeklilik ödeme tahminleri (konvansiyonel PAYG, ulusal
67
PAYG, ve finanse edilen DC), hem PAYG hem de finanse edilen
sütunların gelir ve giderleri, PAYG sisteminin reform sonrası
ima edilen emeklilik borcu, ve reformun sonuçları (tek sütunlu
PAYG ve çok sütunlu senaryolar altında ödeme tahminleri ve
mali durumu karşılaştırır)
Bireysel hesaplar
Temel
PAYG ve çok unsurlu (çok unsurlu sisteme geçmiş olanlar ve
PAYG sisteminde kalmış olanlar için) sistem altında “Profiller”
girdi sayfasında belirtilen altıya kadar farklı bireyin yaşam boyu
iştirakleri ve kazanımları ve ilgili bireysel özet istatistikleri
(yasal, ayarlanmış iştirak payları ile ve ayarlanmış kazanımlarla).
Yansıtma
68
Sonuçları:
Difference from Baseline (SIF): Fiscal Balance - % of GDP
Scenarios
Baseline - SIF
SIM1
SIM2
SIM3
SIM4
SIM5
P1
P2
P3
P4
Year 2013 as % of GDP
-2.1%
-2.1%
-1.9%
-2.1%
-1.9%
-1.9%
-1.9%
-0.8%
-2.0%
-2.2%
Scenarios
Baseline -CSPF
SIMcs1
SIMcs2
SIMcs3
SIMcs4
SIMcs5
SIMcs6
Year 2013 as % of GDP
-7.1%
-6.6%
-6.3%
-6.1%
-6.5%
-7.0%
-4.7%
Average 2014-2015
0.5%
1.0%
0.7%
1.1%
0.1%
2.8%
Scenarios
Baseline - SIF
SIM1
SIM2
SIM3
SIM4
SIM5
P1
P2
P3
P4
Year 2013 as % of GDP
10.1%
10.1%
9.6%
10.1%
9.8%
9.9%
9.6%
8.5%
9.6%
8.4%
Average 2014-2015
0.0%
-0.6%
-0.1%
-0.6%
-0.2%
-0.6%
-2.7%
-0.6%
-2.9%
Scenarios
Baseline -CSPF
SIMcs1
SIMcs2
SIMcs3
SIMcs4
SIMcs5
Year 2013 as % of GDP
7.7%
7.7%
6.9%
6.7%
7.1%
7.6%
Average 2014-2015
0.0%
-1.0%
-0.7%
-1.1%
-0.1%
Average 2014-2015
0.0%
0.3%
0.1%
0.6%
0.2%
0.4%
2.5%
0.2%
1.2%
Average 2016-2025
0.0%
0.5%
0.6%
1.8%
0.4%
1.1%
4.1%
0.5%
2.9%
Average 2026-2035
0.0%
0.4%
2.4%
3.8%
0.3%
2.9%
5.8%
1.8%
4.9%
Average 2036-2045
0.0%
1.8%
6.7%
7.7%
0.2%
8.2%
10.1%
7.3%
9.4%
Average 2046-2065
0.0%
2.4%
13.6%
13.9%
0.0%
15.5%
15.6%
15.8%
15.8%
Difference from Baseline (CSPF): Fiscal Balance - % of GDP
Average 2016-2025
0.3%
1.5%
0.2%
2.0%
0.2%
3.8%
Average 2026-2035
0.1%
2.7%
0.0%
2.4%
0.4%
5.0%
Average 2036-2045
0.0%
3.5%
-0.5%
2.8%
-0.3%
4.9%
Average 2046-2065
0.0%
2.3%
-0.3%
2.0%
-0.6%
2.7%
Average 2066-2080
0.0%
4.2%
15.2%
15.2%
0.0%
18.1%
17.0%
18.7%
17.0%
Year 2080 as % of GDP
Average 2066-2080
0.0%
0.0%
0.0%
0.4%
0.0%
0.0%
0.0%
0.4%
0.0%
-0.1%
-0.1%
0.5%
0.0%
Difference from Baseline (SIF): Pension Expenditures - % of GDP
Average 2016-2025
0.0%
-0.6%
-0.6%
-1.8%
-0.4%
-1.2%
-4.3%
-1.3%
-4.6%
Average 2026-2035
0.0%
-0.5%
-2.4%
-3.8%
-0.3%
-2.9%
-5.9%
-3.4%
-6.6%
Average 2036-2045
0.0%
-1.1%
-6.7%
-7.7%
-0.2%
-7.5%
-9.4%
-8.6%
-10.7%
Average 2046-2065
0.0%
-1.4%
-13.6%
-13.9%
0.0%
-14.6%
-14.7%
-17.0%
-16.9%
Average 2066-2080
0.0%
-2.5%
-15.2%
-15.2%
0.0%
-16.3%
-15.3%
-19.2%
-17.5%
Difference from Baseline (CSPF): Pension expenditures - % of GDP
Average 2016-2025
0.0%
-1.5%
-0.2%
-2.0%
-0.2%
Average 2026-2035
0.0%
-2.7%
0.0%
-2.4%
-0.4%
Average 2036-2045
0.0%
-3.5%
0.5%
-2.8%
0.3%
Average 2046-2065
0.0%
-2.3%
0.3%
-2.0%
0.6%
Year 2080 as % of GDP
-18.8%
-18.8%
-14.5%
-3.6%
-3.6%
-18.9%
-0.6%
-1.7%
0.1%
-1.8%
Average 2066-2080
0.0%
-0.4%
0.0%
-0.4%
0.1%
Year 2080 as % of GDP
28.9%
28.9%
26.7%
13.7%
13.7%
29.0%
12.8%
13.9%
9.8%
11.7%
Year 2080 as % of GDP
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.1%
Scenarios
Baseline - SIF
SIM1
SIM2
SIM3
SIM4
SIM5
P1
P2
P3
P4
Year 2013 as % of GDP
Difference from Baseline (SIF): Average Old Age Replacement rate - p.p.
Year 2080 as % of GDP
73.1%
Average 2014-2015 Average 2016-2025 Average 2026-2035 Average 2036-2045 Average 2046-2065 Average 2066-2080
50.7%
84.3%
13.3%
21.3%
31.6%
32.8%
26.9%
29.6%
81.1%
71.1%
-1.9%
-1.1%
0.1%
1.4%
2.8%
4.3%
56.8%
73.0%
-0.5%
-3.5%
-11.4%
-22.2%
-28.4%
-28.1%
22.6%
71.4%
-4.1%
-10.6%
-18.1%
-25.5%
-29.1%
-28.1%
22.6%
71.9%
-1.7%
-2.1%
-1.5%
-0.5%
0.0%
0.1%
50.8%
81.1%
7.8%
6.5%
1.1%
-1.8%
-3.2%
0.8%
53.8%
38.0%
-32.0%
-20.7%
-7.3%
-3.7%
-3.0%
2.0%
55.0%
80.8%
7.0%
4.2%
-1.9%
-4.5%
-3.4%
2.2%
55.5%
31.5%
-38.1%
-25.3%
-9.8%
-5.0%
-1.6%
4.8%
58.2%
Scenarios
Year 2013 as % of GDP
Difference from Baseline (CSPF): Average Old Age Replacement Rate - p.p.
Year 2080 as % of GDP
Baseline -CSPF
64.2%
Average 2014-2015 Average 2016-2025 Average 2026-2035 Average 2036-2045 Average 2046-2065 Average 2066-2080
100.2%
SIMcs1
64.2%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
100.2%
SIMcs2
62.5%
-4.1%
-12.4%
-26.6%
-39.7%
-52.3%
-59.0%
40.4%
SIMcs3
65.2%
2.2%
5.5%
9.0%
9.6%
6.0%
3.0%
102.4%
SIMcs4
58.2%
-10.7%
-22.5%
-28.6%
-34.1%
-47.4%
-62.5%
33.6%
SIMcs5
64.1%
-0.1%
0.1%
0.9%
1.6%
4.4%
7.4%
108.1%
SIMcs6
56.8%
-13.9%
-30.6%
-44.5%
-53.1%
-65.2%
-76.8%
20.3%
70
İstatistikler
Şekil A2.1: GSYİH Payı olarak Genel Emeklilik Harcamaları, 2010
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
Cyprus, northern part 2010
Ukraine
Cyprus, northern part 2011
Poland
Hungary
Croatia
Estonia
Brasil
Russia
Cyprus, southern part 2010
Lithuania
Romaina
Argentina
Bulgaria
Turkey
Latvia
Chile
Jordan
Egypt
China
Malaysia
Saudi Arabia
South Africa
Phillipines
Mexico
Thailand
India
Indonesia
Pakistan
Italy
Austria
France
Portugal
Greece
Germany
Finland
Slovenia
Japan
Belgium
Sweden
Spain
Switzerland
Denmark
Czech Rep
Luxembourg
Norway
Netherlands
US
Slovak Rep
UK
New Zealand
Canada
Australia
Ireland
Iceland
Korea
0
Pension expenditures/GDP, 2010
Kaynak: "Gelişmiş ve Gelişmekte olan Ekonomilerde Kamuda Emeklilik Reformu Zorlukları", İMF,
Aralık 2011.
Şekil A2.2: Sosyal sigorta katkı paylarının uluslararası karşılaştırmaları
Canada
Ireland
United States
Iceland
Cyprus, southern part
United Kingdom
Norway
Japan
Switzerland
Finland
Luxembourg
Greece
Sweden
Portugal
Spain
Belgium
Germany
Netherlands
France
Austria
Italy
Kosovo
Kazakhstan
Turkey
Macedonia, FYR
Bulgaria
Turkmenistan
Albania
Azerbaijan
Estonia
Georgia
Russian Federation
Kyrgyz Republic
Armenia
Poland
Belarus
Moldova
Lithuania
Cyprus, northern part, net
Romania
Latvia
Montenegro
Hungary
Slovak Republic
Serbia
Czech Republic
Uzbekistan
Croatia
Slovenia
Cyprus, northern part, Total
Ukraine
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Pension- PAYG
Pension - II pillar
Kaynak: Dünya Bankası veritabanı.
72
Other SI
Spain
Greece
Cyprus, northern part
Portugal
Turkey
Luxembourg
Slovenia
Austria
France
Italy
Netherlands
Cyprus, sourthern part
Finland
Iceland
Belgium
Slovak Republic
Hungary
Sweden
Estonia
Germany
Norway
United States
Korea
United Kingdom
Poland
Canada
Japan
Czech Republic
24
Erkek
28
22
26
20
18
20
16
18
14
12
10
73
Ireland (66)
Portugal (65)
UK (65)
Netherlands (65)
Sweeden (65)
Cyprus, southern part (65)
Spain (65)
Switzerland (64)
Greece (60)
Austria (60)
Italy (60)
France (60)
Romania (65)
Hungary (65)
Estonia (65)
Czech Republic (65)
Latvia (62)
Slovakia (62)
Bulgaria (60)
Cyprus, northern part (63)
Lithuania (60)
Croatia (60)
Poland (60)
Montenegro (59)
Cyprus, northern part (60)
Slovenia (61)
Armenia (63)
Kazakhstan (58)
Azerbaijan (57)
Georgia (60)
Ukraine (55)
Russia (55)
Portugal (65)
Ireland (66)
Netherlands (65)
Greece (65)
UK (65)
Austria (65)
Spain (65)
Sweeden (65)
Italy (65)
Cyprus, southern part (65)
Switzerland (65)
France (60)
Estonia (65)
Hungary (65)
Romania (65)
Lithuania (62.5)
Latvia (62)
Bulgaria (63)
Croatia (65)
Poland (65)
Czech Republic (65)
Montenegro (64)
Slovakia (62)
Slovenia (63)
Cyprus, northern part (63)
Cyprus, northern part (60)
Kazakhstan (63)
Georgia (65)
Russia (60)
Ukraine (60)
Armenia (63)
Azerbaijan (62)
Şekil A2.3: Emeklilikte yaşam beklentisi, 2010, KTT, eski AB, yeni AB, ve eski Bağımsız
Devletler Topluluğu
kadın
24
22
16
14
12
Kaynak: Dünya Bankası Veritabanı, Eurostat, Dünya Bankası veritabanı
Şekil A2.4: PAYG bileşeni tahakkuk oranları
3.50
3.00
2.50
2.00
1.50
1.00
0.50
0.00
Kaynak: OECD, Emekliliklere bakış 2011; KTT için: ortalama tahakkuk oranı.
Şekil A2.5: Bazı OECD ülkelerinde asgari emeklilik, 2010 veya en son
Non -contributory
Contributory minimum
Cyprus, northern part
New Zealand
Turkey
Luxem bourg
Denm ark
Canada
Iceland
Norway
Netherlands
Ireland
Mexico
Greece
Belgium
Spain
Portugal
Austria
Sweden
Slovak Republic
United Kingdom
Switzerland
Australia
France
Poland
Israel
Germ any
Italy
Japan
United States
Cyprus, southern part
Finland
Chile
Hungary
Estonia
Slovenia
Czech Republic
Korea
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Benefit value (% of economy-wide average earnings)
Kaynak: OECD, Emekliliklere bakış 2011
74
Şekil A2.6:
SSF ve KGEF temel çizgileri
- iştirakçiler ve hak sahipleri
CSPF
SIF
14.0
95.0
12.0
85.0
10.0
75.0
65.0
8.0
55.0
6.0
45.0
4.0
35.0
25.0
2.0
15.0
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
2052
2054
2056
2058
2060
2062
2064
2066
2068
2070
2072
2074
2076
2078
-
SIF contributors, 000
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080
(2.0)
SIF pensioners, 000
CSPF contributors, 000
CSPF pensioners, 000
–ortalama yaşlılık aylık bağlama oranları (ortalama ücret yüzdesi)
SIF
CSPF
90.0%
120.0%
80.0%
100.0%
70.0%
60.0%
80.0%
50.0%
60.0%
40.0%
30.0%
40.0%
20.0%
20.0%
10.0%
.0%
.0%
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080
New pensioners
All existing pensioners
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080
New pensioners (after commutation)
75
All existing pensioners
– mali akışlar, GSYİH yüzdesi
SIF
CSPF
40.0%
10.0%
8.0%
30.0%
6.0%
20.0%
4.0%
2.0%
10.0%
0.0%
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080
0.0%
-2.0%
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080
-4.0%
-10.0%
-6.0%
-20.0%
-8.0%
-30.0%
-10.0%
Revenues
Expenditures
Current balance
Revenues
Expenditures
Current balance
SIF + CSPF
40
30
20
10
0
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
2065
2070
2075
2080
-10
-20
-30
Revenues
Expenditures
Balance
Şekil A2.7: Sosyal Sigorta Fonu politika paketleri yansıtma sonuçları
76
SIF Pension Expenditures - Policy Packages
(% of GDP)
Combined Average Replacement Rates for New Old Age
Pensioners from SIF and PF,
% of average wage
35.0%
100%
30.0%
90%
80%
25.0%
70%
20.0%
60%
50%
15.0%
40%
10.0%
30%
20%
5.0%
10%
0.0%
0%
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080
base
P1
P2
P3
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080
P4
base
P1
SIF Annual Current Balance
(% of GDP)
5.00%
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080
(5.0%)
(10.0%)
(15.0%)
(20.0%)
(25.0%)
base
P1
P2
P3
P4
Şekil A2.8: KGEF yansıtma sonuçları
77
P2
P3
P4
Pension Expenditures for Civil Servants
(% of GDP)
Average Replacement Rates for New Old Age Pensioners
(with reduced benefit due to gratuity, % of average CS wage)
10.0%
120.0%
9.0%
100.0%
8.0%
7.0%
80.0%
6.0%
5.0%
60.0%
4.0%
40.0%
3.0%
2.0%
20.0%
1.0%
0.0%
.0%
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080
base/SIMcs1
SIMcs2
SIMcs3
SIMsc4
SIMcs5
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080
SIMcs6
base/SIMcs1/SIMcs4
Average Replacement Rates for Existing Old Age Pensioners
(% of average CS wage)
SIMcs2
SIMcs3
SIMcs5
SIMcs6
Annual Current Balance
(% of GDP)
140.0%
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080
(1.0%)
120.0%
(2.0%)
100.0%
(3.0%)
80.0%
(4.0%)
60.0%
(5.0%)
40.0%
(6.0%)
(7.0%)
20.0%
(8.0%)
.0%
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080
base/SIMcs1
SIMcs2
SIMcs3
SIMcs4
SIMcs5
SIMcs6
(9.0%)
base
78
SIMcs1
SIMcs2
SIMcs3
SIMsc4
SIMcs5
SIMcs6
Tablo A2.3: KTT’da programlara göre sosyal sigorta katkı oranları (2011)
İş
yaralanması
Sağlık
Analık
Emeklilik
İşsizlik
Toplam
Çalışan
İşveren
Azami %6
%2.0
%2.0
%0.5
%7.0
%0.3
%9.8
%15.8
%6.0
%0.3
%8.3
Hükümet
%2.0
%0.5
%3.0
%0.3
- %5.8
İS– çalışan
İS- işveren
%4.0
%4.0
%4.0
%4.0
Tablo A2.4: İhtiyat Sandığı Varlık Yapısı, Kasım 2011
Yatırım sınıfı
Banka mevduatları, TL
Banka mevduatları, DÖVİZ
Toplam banka mevduatları
Maliye Bakanlığına kredi
Kooperatif Merkez Bankasına kredi
Sosyal Sigortalara kredi
Kamu teşebbüslerine kredi
Devlet sektörüne toplam kredi
Kurumsal sektöre kredi
Toplam İhtiyat Sandığı varlıkları
79
TL milyon
yüzde
246.7
52.8
299.5
17.1
3.7
20.8
414.8
571.9
110.0
17.7
1114.4
28.7
39.6
7.6
1.2
77.1
29.9
2.1
1,443.8
100
Toplam
Azami
%6
%6.0
%1.0
%24.0
%1.0
%32%38