mukayeseli hukuk açısından ombudsmanlık kurumunun temelleri ve

Transkript

MUKAYESELİ HUKUK AÇISINDAN OMBUDSMANLIK
KURUMUNUN TEMELLERİ VE AZERBAYCAN VARYANTI
Reha YILMAZ
Azerbaycan Milli İlimler Akademisi
İnsan Hakları Enstitüsü
Bakü / AZERBAYCAN
[email protected]
ÖZET
Ombudsman, görev alanı kamu gücü ile bireyler arasındaki ilişkiler; görevi, insan hak ve
özgürlüklerini savunmak, yurttaşları yönetime karşı korumak, kötü yönetimden doğan haksızlıkları
önlemek amacıyla yönetimin iyileştirilmesine çalışmak olan bir kurum olarak ortaya çıkmıştır.
Bugün Ombudsman, idari işlemleri denetleme işlevi dışında, insan haklarının korunmasna
yönelik daha fazla işlev görmektedir. Bu durumda Ombudsman yine idari karar ve eylemleri
denetlemeye devam edecektir; açıkladığı raporlarla İdare’nin işleyişini ve teşkilatını
yönlendirecektir. Ancak insan haklarının ihlal edilmemesi ve varolan ihlallerinde de iadesine daha
fazla özen gösterecektir. Yeni demokratik arayışlar ışığında, Ombudsman kurumunun değişip
genişlemesi, yenilenen toplum anlayışına göre şekillenmesi kaçınılmaz hale gelmiştir. Bu
çerçevede de bir çok sahada Ombudsman kurumu oluşturulmuş ve bugün çalışmaktadır.
Azerbaycan varyantına bakıldığında Avrupa standartlarına uygun bir hukuki
düzenlemenin varolduğu görülmektedir. Müvekkilin seçilmesinden tarafsızlığına, işleyiş ve
yetkisinden konu ve kurumlara kadar geniş bir yetki ve görev sahasına sahiptir.
Şikayetlerin inceleme sürecinin hızlılığı ve müracaatların son derece basit bir hale
getirilmesi vatandaşların bu kuruma kolayca ulaşabilmesine zemin hazırlamaktadır. Bu da hiç
şüphesiz vatandaşların kuruma olan güvenini arttıracak ve işlerliğine kolaylık getirecektir.
Anahtar Kelimeler: Ombudsman, insan hakları, Azerbaycan
THE FUNDAMENTALS OF OMBUDSMAN INSTITUTION IN TERMS OF
COMPARATIVE LAW AND ITS AZERBAIJANI VARIATION
ABSTRACT
The Ombudsman Institution, which quickly spread throughout the world during the
second half of the 20th century, constitutes instruments for the extrajudicial protection of human
rights and control of executive powers. Slowness of the judicial system, absence of proper control
from public administration bodies gave rise to the necessity of the establishment of Ombudsman
Institutions. At the same time these Institution, as a guarantor of constitutional norms, are
extremely effective in the field of human rights protection. The additional protocols of the UN
Convention relating to civil and political rights of 1966 as well as decrees and recommendations
of the Council of Europe serve as a support in this matter.
The Ombudsman Institution is an important human rights guarantor standing before the
apparent uninterrupted growth and might of states. A majority of countries take exceptional
authority from their parliament in the field of creation of law as liberalism.
When establishing the Ombudsman Institution its status is determined by taking account
of the public-political conditions of the given country. The word ‘Ombudsman’ translated from
Swedish means ‘official’. This paper gives a wide review of the functions of the institution and
Journal of Qafqaz University
Spring 2002, Number 9
65
Mukayeseli Hukuk Açísíndan Ombudsmanlík Kurumunun Temelleri ve Azerbaycan Varyantí
R. Yílmaz
includes introduction, scientific description of the term, and the analysis of the reasons of the
establishment of Ombudsman Institution, its structure, authorities and conclusions.
Key Words: Ombudsman, human rights, Azerbaijan
GİRİŞ
Günümüz demokratik toplumlarının temel özelliği hak ve özgürlüklerin
soyut kavramlar olmaktan çıkarılıp, kurum ve yöntemlerle güven altına
alınmasıdır. İnsan haklarına saygı, bu haklara olan ya da olabilecek saldırılara
karşı bireyi korumak üzere demokratik kurumları oluşturmak ve onların etkin
biçimde işlemesine imkan tanımakla sağlanmaktadır.
Bunun ötesinde insan hak ve özgürlüklerinin gelişmesine Devletin
olumlu katkılarının sağlanması da hak ve özgürlüklere tecavüzlerin önlenmesi
kadar anlamlı hale gelmiştir. Bunun sağlanması için tarih boyunca bir çok
mekanizma ve kurum oluşturulmasına rağmen yetersiz kalmış ve Devlet
merkezli insan hakları ihlalleri daha da artmıştır. Bu durum vatandaşların hak
ve özgürlüklerinin Devlete karşı korunmasını, diğer bir ifadeyle idarenin
denetlenmesini zorunlu kılmıştır. Demokratik toplumlarda bu konuda bir çok
koruyucu hukuk sistemi geliştirilmiştir. Bunlardan birisi de Ombudsmanlık
kurumu olmuştur.
Ombudsmanın, günden güne gelişen kamu gücü karşısında birey hakları
için bir ek güvence aracı olduğu düşündürücüdür. Gerçekten de, klasik
“kanunların ancak yasama işlemi ile çıkarılabileceği” anlayışı bir çok ülkede
terkedilmiştir, İdareye geniş alanda genel düzenleyici işlemler çıkarma yetkisi
tanınmıştır. Bunun zaruri ve gerekli olduğu, yeni bir liberalizm akımının
doğmasını engellemektedir. Bunun yerine, birey haklarının ihlal edilmesine
karşı onları koruyacak yeni mekanizmaların ortaya çıkışı gözlemlenmektedir.
Ombudsmanın bir diğer özelliği, uluslararası nitelik arz etmesidir. Artık
Avrupa Birliği çerçevesinde Ombudsman kurulduğu gibi, kurumu yeni kabul
eden ülkeler, diğer devletlerdeki uygulamayı ve onların Ombudsman araçlarını
dikkate almaktadır.
Ombudsman kurumu böylece, “İskandinav malı” olma niteliğini biraz
kaybetmiştir. Ama bu ülkelerde kurumun geniş yetkilerle donatılması ve
kapsamlı bir işlev görmesi, Ombudsman uygulamasında diğer ülkeler için bir
örnek oluşturma eğilimini devam ettirmektedir. Gerçi kurumu yeni kabul eden
ülkeler her zaman kendi siyasi sistemlerinin gereklerini göz önünde tutarak
Ombudsmanı gerekli araçlarla donatmaktadırlar.
1. OMBUDSMAN KAVRAMININ ANLAMI
Ombudsman, görev alanı kamu gücü ile bireyler arasındaki ilişkiler;
görevi, insan hak ve özgürlüklerini savunmak, yurttaşları yönetime karşı
korumak, kötü yönetimden doğan haksızlıkları önlemek amacıyla yönetimin
iyileştirilmesine çalışmak olan bir kurum olarak ortaya çıkmıştır.
66
R. Yílmaz
Yukarıda verilen izahatlar, daha ziyade İskandinav ülkelerinde uygulanan
kurum için yapılmıştır. Ombudsman kurumunun genişlemesi, yayılması ve
çeşitli şekiller alması, bu kurum için tek bir tanımın konulmasını
zorlaştırmaktadır. Fakat “İskandinav” tanımı, Ombudsman kurumunun amacına
en uygun gelenidir. Fakat belirtilmelidir ki, Ombudsmanın artık klasik olan bu
tanımı, yetersiz kalmaktadır. Ombudsman, tek bir görevli veya bir kurul olsun,
vatandaşların şikayetlerinden başka, bazı ülkelerde kendiliğinden de harekete
geçebilmektedir. Bununla birlikte, klasik Ombudsman kurumunun, aşağıdaki
ortak özelliklere sahip olması gerekir:
a) Yasal olarak kurulmuş olmak,
b) Bağımsız faaliyet göstermek,
c) Yürütme organının dışında yer almak,
d) Hem yürütme hem de yasama organından bağımsız olmak,
e) Uzman niteliklere sahip olmak,
f) Parti tutmamak,
g) Yaygın olmak,
h) Şikayetçi – merkezli olmakla birlikte yönetime karşı bir tutum
takınmamak,
i) Yurttaşlarca bilinir ve rahat ulaşılabilir olmak.1
Ombudsmanın bir çok rolü var olup, uyuşmazlıkları çözmek bunlardan
sadece birisidir. Ombudsman bir kurum olarak “kamu koruyucusu”,
“yurttaşların bekçi köpeği”, “siyasetçi”, “sosyal harekat ” olarak da
nitelendirilmektedir.2 Gerçekten de, Ombudsman kurumunun, ileride görüleceği
gibi, doğrudan ve dolaylı kısa ve uzun vadeli çeşitli etkileri olmuştur.
Ombudsman kurumu kimi ülkelerde geniş denetleme yetkisine sahipken,
kimi ülkelerde ancak yerel düzeyde ya da ordu mensupları için kurulmuş ve
denetleme alanı da ilgili sahalarla sınırlı tutulmuştur. Öte yandan bunların
statüleri de farklılıklar arz etmekte ve de değişik biçimlerde ifade edilmekteler.
Hollanda’da Ulusal Ombudsman (Nationale Ombudsman), Fransa’da arabulucu
(Mediateur), Kanada’da vatandaş koruyucusu (Protecteur du Citoyen),
İspanya’da halk savunucusu (Defensor del Pueblo), Avusturya’da halkın
avukatı (Avokatul Poporului), Portekiz’de adalet temsilcisi (Provedor de
Justiça), İtalya’da bütün bölgelerde ve özerk illerde sivil savunucu (Difensore
Civico) adını almaktadır.3
Halk açısından Ombudsman, adaletin yerine getirildiği bu bürokratik
kuruluşlarca, hizmetlerinden yararlanan kişilere meşru, saygılı ve çabuk bir
biçimde davranmalarını sağlayan bir araçtır. Bürokrasi açısından ise, işlemlerin
1
2
3
L.B.Hill, The Model Ombudsman: Institutionalizing New Zeland’s Democratic Experiment,
Princeton University Press, Princeton 1976; aktaran: Karl Friedmann, The Public and the
Ombudsman: Perceptions and Attitudes in Britain and Alberta, Canadian Journal of Political
Science, Vol:X, No.3, September 1977, s.497.
Karl Friedmann, a.g.m., s.498.
Nuri Tortop, Ombudsman Sistemi ve Çeşitli Ülkelerde Uygulanması, Amme İdaresi Dergisi, Cilt
31, Sayı 1, Mart 1998, s.4.
67
R. Yílmaz
yapılması sırasında saptanmamış yanlışlıkların sonunda düzeltilmesini sağlayan
bir ek arınma denetimidir.4
2. DÜNDEN BUGÜNE OMBUDSMAN
19 yy. başlarında İsveç’te oluşturulduğu iddia edilen Ombudsman
kurumunun temelleri Türk medeniyetine dayanmaktadır. İsveç Kralı
XII.Charles, 1709 yılında Deli Petro’ya yenilmesinin ardından Osmanlı
İmparatorluğuna sığınmış ve bir kaç yıl burada yaşamıştı. Bu dönemde Osmanlı
Devlet sistemini inceleyerek benzer fonksiyonları yürüten kurumlardan
esinlenerek ülkesinde benzer bir kurum oluşturmuştur5.
Osmanlı’nın Abbasi’lerden devraldığı denetim kurumları bulunmakta idi.
Bunlar arasında Divan- ı Mezalim, Kadi-l Kudat daha sonra Kazaskerlik ve
Muhtesib kurumları bulunmaktadır. Bunların birlikte çalıştığı bir sistem içinde
Devlet insan hak ve özgürlüklerini korumakta, hukuk ihlallerini önlemekte ve
vazifeden suistimal edenleri cezalandırabilmekteydi. İsveç’teki
ilk
Ombudsman, yapı ve fonksiyon itibariyle bu sistemle örtüşmektedir6.
Bu dönem içinde Kralın yokluğu sebebiyle İsveç’te yayılan huzursuzluk
ve düzensizlik, Kralı daha Osmanlı’da iken 1719 yılında bir buyruk çıkartarak
bir büro oluşturmaya yöneltti; bu büronun ana işlevi, Kralın yokluğunda
yasalara uyulmasını ve kamu görevlilerinin yükümlülüklerini yerine
getirmelerine nezaret etmekti.7 Kralın atadığı Högste Ombudsmannen sadece
yasalara uyulduğunu kontrol etmiyordu, vatan hainliği gibi olaylarda
kendiliğinden işi mahkemeye götürebiliyordu. 1719 yılında Högste
Ombudsmannen’in adı değişti ve Adalet Başkanı unvanını aldı, fakat bu onun
görevlerinde bir değişikliğe yol açmadı, onun temel görevi yine de yönetim
aygıtının yasalara uymalarına nezaret etmekti.8
İsveç Kralı XII. Charles’in Osmanlı’da bulunduğu dönemlerde Osmanlı
devlet yapısı yakından incelemiş; Osmanlı’da yöneticiler aleyhinde
başvurulacak “Divan-ı Mezalim” “Kadıl Kudat” gibi kurumlar mevcuttu.
Divan-ı Mezalimin görevi, halk tarafından hükümet memurları aleyhine
getirilen şikayet ve sızlanmaları incelemek ve soruşturmaktı. Hükümdar adına
karar veren bu organ etkinliği gözardı edilemeyecek durumdaydı. Divan-ı
Mezalim, aslında Abbasi Hanedanı döneminde kurulmuştu.9 Kadıl Kudat
(hakimler hakimi) ise, İslam adalet sisteminin bir parçası olup, Sultan dahil
bütün memurların şeriata aykırı hareketlerine karşı başvurulabilecek merci idi.
4
5
6
7
8
9
68
Viktor J.Pickl, Ombudsman ve Yönetimde Reform, Amme İdaresi Dergisi, çeviren: Turgay Ergun,
Cilt 19, Sayı 4, Aralık 1986, s.37.
Reha Yılmaz, “Osmanlı Dövletinde Ombudsman Teşkilatı ve Azerbaycanda Tedbiki İmkanları”,
Dirçeliş XXI Esir, S: 11-12 , Bakü 2000, s.126.
Müslüm Akıncı, Bağımsız Otoriteler ve Ombudsman,, İstanbul: Beta 1999, s. 267.
Pickl, a.g.m., s.39.
Sten Rudholm, Sweden’s Guardians Of Law, The Ombudsman, Hazırlayan: Donald C.Rowat,
2.Bası, George Allen & Unvin Ltd, London 1968, s.17.
Zakir Avşar, Ombudsman (Kamu Hakemi), Hak-İş Eğitim Yayınları, Ankara 1998, s.42.
R. Yílmaz
İsveç kralının, Osmanlı devlet yapısından etkilenmiş olabileceği, Ombudsman
kurumunu inceleyen araştırmacılar tarafından ileri sürülmüştür.10
İsveç kralı ülkesine döndüğü zaman denetim görevine atadığı kişi
tarafından, Krala idarenin ve yargının denetimine ait bir rapor sunulur, bu
raporda yurttaşların şikayetleri, bunların nedenleri ve çözüm önerileri de yer
almaktadır. Bu durumdan son derece memnun kalan Kral, böyle bir
gözlemcinin ülke yönetiminde çok faydalı olacağı düşüncesiyle Ombudsmanı
kurumsallaştırmaya karar verir.11 Zamanla, İsveçlilerin JK (Justitekansler)
olarak adlandırdıkları bu kurum, Kraldan ziyade federe birimler tarafından
atanmış ve onların güvenini taşımak zorunda kalmış, fakat bu durum 1772 Kral
III Gustavus darbesiyle tekrar değişmiş, JK Kral tarafından atanmış 1809
Anayasasına kadar Adalet Bakanına benzer bir statüye sahip olmuştur. 1809
İsveç Anayasasının 27.maddesi ile JK anayasal bir kurum haline getirilmiş ve
onun temel görevleri arasında JK’nın bağımsız ve tarafsız biri olarak federe
eyaletler karşısında Tacı temsil etmek, görevlerini yerine getirmeyen hakim ve
idare memurlarına karşı harekete geçmek yer almaktaydı. 1840 ve 1948
tarihlerinde yapılan değişikliklerle JK’nın görev alanı genişletildi.12
Uzun süre boyunca, Ombudsman İsveç sisteminin bir uygulaması olarak
kaldı. Hatta İskandinav ülkelerinden ancak Finlandiya 1919 yılında bu
Parlamenter Ombudsman kurumunu kabul etmiştir. Ancak 1950’lerden sonra
Ombudsman kurumu yayılmaya başlamıştır. Norveç askeri Ombudsmanı 1952
yılında, yine Danimarka 1953 tarihinde Anayasasının 53.maddesine uygun
olarak Parlamenter Ombudsmanı kurmuştur.13 1956’da Almanya’da, 1962’de
Yeni Zelanda, 1967’de İngiltere’de, 1973’de Fransa’da, 1976’da Portekiz’de,
1977’de Avusturya’da, 1978’de İspanya’da 1980’de İrlanda’da, 1982’de
Hollanda’da ve 1995’de Belçika’da kurulmuştur.14 Ombudsman Asya ve Afrika
ülkelerinde de uygulanmaktadır.
1971 yılında Viyana’da toplanan “İnsan Hakları Üzerine Avrupa
Parlamentosu Konferansı”, üye ülkelere “Hükümete bağlı birimlerin işlemlerine
karşı yakınma hakkına dayalı olarak bireysel yakınmaların alınması ve
incelenmesi için yetkili kılınan ve İskandinav ülkelerinde Ombudsman olarak
bilinen örgütün çizgilerine göre faaliyet gösteren bir organın kurulmasının
düşünülmesi” gerektiğini önermişti. 25 üye devlet Ombudsman büroları
kurmaları konusunda teşvik edildi.15 Bunun ardından 1975 tarihinde, Avrupa
Konseyi İstişari Asamblesi 457 sayılı tavsiye kararıyla üye devletlere
Ombudsman sisteminin kurulması bir daha tavsiye edilmişti. 1998 yılı
itibarıyla, dünya da 85 ülkede milli ya da mahalli düzeyde Ombudsman kurumu
faaliyette bulunmaktadır.16
10
11
12
13
14
15
16
Pickl, a.g.m., s.39., Avşar, a.g.e., s.44.
Tufan Erhürman, Ombudsman, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 31, Sayı 3, Eylül 1998, s.90.
Rudholm, a.g.e., s.18.
Frank, a.g.m., s.161.
Tortop, a.g.m., s.3.
Erhürman, a.g.m., s.90.
69
R. Yílmaz
Öte yandan devletler dışında da, bölgesel Ombudsmanın kurulması
Avrupa Birliğinde gözlemlenmiştir. Avrupa Birliğinde Ombudsmanın
kurulması, Maastrich Anlaşmasının 138/E. maddesiyle kararlaştırılmış, Avrupa
Ombudsmanı adı verilen kuruma 1994 yılı Avrupa Parlamentosu seçimlerinden
sonra ilk Ombudsman atanmıştır. Avrupa Birliği Ombudsmanın görevi Avrupa
Birliği kurumları ve organları ile ilgili kötü yönetim şikayetlerini incelemek ve
soruşturmaktır. İlk derece mahkemesi (Court of First Instance) ile Avrupa
Adalet Divanı (European Court of Justice), Ombudsmanın görev alanı dışında
tutulmuştur; bu kurumlar Ombudsmanla aynı statüde bulunmaktadır. Avrupa
Ombudsmanına, herhangi bir birey, memur ya da üye devletlerin herhangi bir
birimi, Birlik organları aleyhinde doğrudan ya da bir Avrupa Parlamentosu
üyesi aracılığıyla şikayette bulunabilmektedir. Hakkında araştırma yapılan
birimler ya da kişiler Ombudsmanın istediği her bilgiyi, gizli bilgi de dahil,
vermek zorundadır.17 Fakat Avrupa Ombudsmanının, ancak insan hakları
alanında etkili olabileceği, bunun dışında Birliğin birleştirilmiş mevzuatının
bulunmaması sebebiyle beklenen verimlilikte olamayacağı ileri sürülmüştür.18
3. OMBUDSMANIN OLUŞUMU VE YAPISI
a. Bağımsızlık İlkesi
Ombudsman sisteminde bağımsızlık prensibinin burada ele alınmasının
nedeni, kurumun oluşturulmasında bu prensibi sağlayacak, seçilme, görev
süresi, statü gibi uygun adımların atılması gereğidir.
Bu bağlamda, Ombudsmanın parlamento tarafından seçilmesi,
bağımsızlığını temin etmek için iyi bir zemindir. Bu durum, Ombudsmanın
gücünün ve otoritesinin de kaynağını oluşturacaktır. Nitekim otorite,
Ombudsmanın en iyi silahıdır ve etkin olması bakımından zaruridir.
Bağımsızlık ve etkinlik, Ombudsmanın geniş bir toplum kesimi tarafından
benimsenmesi sonucunu doğuracaktır.19
Ombudsmanın faaliyeti göz önünde tutulursa, bağımsız olmasının zaruri
olduğu anlaşılmaktadır. Fakat sözü edilen bağımsızlık, kimi durumlarda hem
yasama hem de yürütme organına karşı olması öngörüldüğü gibi, kimi
durumlarda sadece yürütme organına karşı tam ve yasama organına karşı olan
sınırlı bağımsızlığı ifade eder. Danimarka’da Ombudsman Parlamentonun
güvenine sahip olmak zorundadır, güvenini yitirdiği her zaman görevden
alınabilir; bunun dışında Ombudsman bağımsızdır, Parlamento onun belli
konularda inceleme yapması için yönlendiremeyeceği gibi, yaptığı araştırmaları
da engelleyemez.20
Azerbaycan’da Müvekkil hakkındaki Kanun hükümlerine göre Müvekkil
bağımsızdır ve sadece Anayasa ve kanunlara tabidir. Bunun sağlanması için
17
18
19
20
70
Zekeriya Temizel, Ombudsman, Kent Basımevi, İstanbul 1997, s.36.
Avşar, a.g.e., s.48.
Temizel, a.g.e., s.78.
Gammeltoft – Hansen, a.g.m., s.201.
R. Yílmaz
kanunun 5. maddesinin 2 ve 3. fıkralarında, Müvekkilin faaliyetinin değiştirilemez ve dokunulmaz olduğu, herhangi bir devlet veya yerli idareci tarafından
müdahale edilemeyeceği; maddi ve sosyal teminatlarla destekleneceği ve savaş
veya fevkalade hallerde dahi vazifesinin durdurulamayacağı hüküm altına
alınmıştır21.
b. Seçilme Usulü
Ombudsmanın seçilme şekli kurumun bağımsızlığının temin edilmesi için en
önemli konulardan biridir. Genel kural olarak Ombudsmanlar Parlamento
tarafından seçilmektedir. Bağımsız organ olmaları bunu gerekmektedir. Fakat
bununla birlikte bazı ülkelerde Ombudsmanların atanması yürütme tarafından
yapılmaktadır. Ombudsmanların Parlamento tarafından atanması, onların demokratik yasallıklarını da güçlendirmektedir. Parlamento tarafından atanmış olma,
özellikle bakanların eylemlerine karşı yapılan denetimlerde ağırlık kazanmaktadır.22
Aşağıda Ombudsmanın yürütme organı tarafından atandığı haller gösterilmiştir.
Ombudsmanın seçilmesi/atanması usulü bakımından böylece üçlü bir ayırım
yapmak mümkündür: birinci grupta yer alan ülkelerde Ombudsman Parlamento
tarafından atanmakta, Ombudsmanın vatanı sayılan İsveç’te, Ombudsman seçimi
çalışmaları, Parlamentonun özel delegasyonu tarafından yürütülür ve belirlenen
adaylar (4 Ombudsman seçilmelidir) Parlamentoda açık oyla seçilir. Norveç’te,
Finlandiya’da, Danimarka’da ve Avusturya’da Ombudsman yine parlamento
tarafından seçilir.23 İkinci grup ülkelerde Ombudsman yasama ile yürütmenin ortak
tasarrufu ile atanmaktadır: Ombudsman sistemini uygulayan İngiltere’de,
Ombudsman (Parlamento Komiseri), Kraliçe tarafından Parlamentoya yazılan bir
mektupla atanır.24 Yine İrlanda’da Ombudsman Parlamentonun kararından sonra
Cumhurbaşkanı tarafından atanır.25 Nihayet üçüncü grup olarak adlandırabileceğimiz ülkelerde Ombudsman yürütme organının tek taraflı tasarrufu ile
atanmaktadır: bu ülkeler grubunda Fransa yer almaktadır: arabulucu (mediateur)
hükümetin tek taraflı tasarrufu ile göreve gelmektedir.26
Azerbaycan’da Müvekkil, Devlet başkanının teklif ettiği üç aday arasından
Milli Meclis 83 oyçokluğu ile seçilir. Milli Meclis müvekkilin seçilmesiyle ilgili
kararı kabul etmemesi durumunda, Devlet başkanı 15 gün içinde diğer üç adayın
adaylığını Milli Meclise takdim etmelidir (Müvekkili Hakkında Konstitutsiya
Qanunu, madde 2).27
21
22
23
24
25
26
27
Azerbaycan Respublikasının İnsan Hakları üzre Müvekkili (Ombudsman) Hakkında Azerbaycan
Respublikasının Konstitutsiya Qanunu, madde 1, 6 Mart 2002, Respublika Gazetesi.
Süleyman Arslan, İngiltere’de Ombudsman Müessesesi, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 19, Sayı 1,
Mart 1986, s.158.
Oytan, a.g.m., s.208.
A.g.k., madde 2.
71
R. Yílmaz
c. Görev Süresi
Çeşitli ülkelerde kurulan Ombudsman sistemlerinde farklı görev süreleri
öngörülmüştür. İsveç’te Ombudsmanın görev süresi kendisini seçen
Parlamentonun görev süresi ile sınırlı olup 4 yıldır, Finlandiya’da
Ombudsmanın görev süresi 4 yıl, Norveç’te 4 yıl, Fransa’da arabulucuların
görev süresi 6 yıldır.28 Danimarka’da ve İngiltere’de belli bir görev süresi
öngörülmemiştir, Danimarka’da Ombudsman parlamentonun güvenine sahip
olduğu müddetçe görevde kalır. İngiltere’de Parlamento Komiseri görevini
düzgün yaptığı sürece görev başında kalır, yüksek yargıçlar gibi 65 yaş olan
emeklilik yaşına kadar görevini yürütebilmektedir; Parlamentonun her iki
kanadının kabulü sonucu Kral(içe) tarafından görevden alınabilir.29 5 yıllık
Ombudsman görevi yeni Zelanda, Quebec’te ve Alaska’da (A.B.D.)
öngörülmüştür.
Fransa’da arabulucuyu görev süresi bitmeden azletmek için, Danıştay,
Sayıştay ile Yargıtay Başkanlarının oybirliğiyle, arabulucunun görevini
yapmasına engel teşkil edecek durumun var olduğuna dair karar almaları
gerekmektedir. Böylece arabulucunun görevden azli zor şartlara bağlanmış olup
tarafsızlığını sağlama amacı güdülmektedir.
Ombudsmanların tekrar seçilebilme bakımından da çeşitli düzenlemeler
getirilmiştir. Bazı durumlarda, gerçek bağımsızlık ve tarafsızlığı sağlamak için
ikinci defa seçilebilme olanağı öngörülmemiştir (Fransa, Danimarka); buna
karşın Ombudsmanın yurdu olan İsveç’te Ombudsmanların ikinci defa
seçilebilme imkanları vardır.
Fakat Ombudsmanın sadece bir dönem için görev yapması, bu kurumun
başında bulunacak kişinin görev süresi boyunca ikinci kez seçilebilmesini
sağlayabilmek için birilerine hoş görünmek ve yaranmak sonucunu
doğuracağından, bağımsızlığın ve tarafsızlığın sağlanması açısından yerinde bir
uygulamadır.30
Azerbaycan Müvekkili 7 yıl için seçilmektedir. Aynı kişi sadece bir
defaya mahsus Müvekkil olabilmektedir (Müv. Hak. Kan. Mad. 4/1,2.)
d. Yapısı
Yaptığı işin kapsamın büyük olmasının yanısıra, Ombudsman bürolarının
üye sayısı genellikle azdır. İsveç’te ilk kurulduğu yıllarda tek üyeden oluşan
Ombudsman, günümüzde yine az sayılacak, 4 kişiden oluşmaktadır, her birinin
görev alanı farklıdır.31
İngiltere’de Parlamento Komiseri, hizmet şartları ve sayıları Hazine
Bakanlığınca onaylandıktan sonra, kendisine yeterli kadar yardımcı personel
atayabilmektedir. Bu yardımcı personelin hemen-hemen hepsinin hukukçu
28
29
30
31
72
Frank, a.g.m., s.160 – 163.
Arslan, a.g.m., s.159.
Bunlardan biri askeri alanda, ikincisi idari, üçüncüsü vergi ve sosyal refahla ilgili konularda,
sonucusu ise adli örgüt üzerinde yetkiye sahipler.
R. Yílmaz
olmadığı dikkat çekicidir.32 Yine de Parlamento Komiseri statü sahibi olarak tek
bir kişidir.
Danimarka’da da Ombudsman görevi, Anayasanın 55. maddesi gereği, en
çok iki kişiye verilebilir. Finlandiya’da 1919 yılından beri tek kişi olarak görev
yapan Ombudsman, 1971 tarihinden itibaren iki kişidirler. Yine Fransa'da
mediateur kurumu tek kişiden oluşmaktadır fakat kendisinin bir yardımcısı dahil
14 kişilik ekibi mevcuttur;33 bununla birlikte kendisinin taşra kuruluşları
oluşturulmuş ve çeşitli bölgelerde iki yüz kadar temsilcisi vardır.34
Avusturya’da Ombudsman kurumu bir Ombudsmandan ve iki hukukçudan
oluşmaktadır; iki hukukçu, hem hukuk danışmanlığını yaparlar, bilgi verirler,
şikayetleri kabul ederler hem de Ombudsmanla randevüleri düzenlerler.35
Ombudsmanın kendisinin tek veya az kişiden ibaret bir kurul olması ile
birlikte, kendisinin yanında yeteri kadar yardımcı ve personelin çalışması
verimlilik bakımından zaruridir.
Ombudsman üyelerinin hukukçu olma şartı genellikle aranmamıştır.
Gerçi Finlandiya’da, Anayasasının 49. maddesine göre, Ombudsman olarak
seçilen kişinin ünlü bir hukukçu olma şartı aranmıştır.36 Bu durum bir eksiklik
olarak düşünülmeli midir? Burada Ombudsmanın yaptığı işleve dikkat
edilmelidir; Ombudsman birincisi hukuki denetim yapar, bir çok ülkelerde,
yerindelik denetimini de gerçekleştirir, bunun dışında yönetimin daha iyi
çalışması için tavsiyelerde bulunur ve sistemin daha verimli olmasını sağlar.
Hukukilik denetimini doğru yapmak için hukuk bilgisi şarttır; hakkaniyeti
sağlamaya yönelik yerindelik denetimi bakımından da zaruri olmasa da hukuk
bilgisi gerekmektedir; yine yönetim sisteminin iyileşmesine yönelik tavsiyeler,
hukuk, siyaset bilimi ve sosyoloji bilimlerini ilgilendiren konulardır. Bu
nedenle, Ombudsman kurullarında hukukçuların olması bir şart olarak
gözükmelidir. Özellikle “hukuki danışma” işlevini gören Ombudsmanlarda
hukukçuların olması ne denli önemlidir anlaşılmaktadır.
Ombudsman kurumunun az sayıda heyet tarafından yönetilmesindeki
gerekçe, özellikle etkinlik yönünden daha avantajlı olmasıdır. Ombudsmanın
yaşı da bu konuda önem arz etmektedir. Gerçekten de, Ombudsmanın hem
tarafsızlığını hem de etkinliğini sağlamak bakımından, mesleki kariyerin
ortasında bulunmayan kimselerin, özellikle kıdemli yargıçlar, üniversite
profesörleri, avukatlık yapan avukatlar ya da yönetimdeki görevine geri
dönmeyi düşünmeyen üst düzey yöneticilerin bu göreve seçilmesi gerekir.37
Ombudsman kuruluşları bazı durumlarda birden fazla organdan
oluşmaktadır. Böylece Kuzey İrlanda’da, İngiliz örneği bir “Yürütme için
32
33
34
35
36
37
Arslan, a.g.m., s.159.
bakınız: http://www.nit.spb.ru/school/best/rights/france.html
Tortop, a.g.m., s.8-9.
bakınız: http://www.eduskunta.fi/efakta/eoa/eoa1e.htm
Gammeltoft-Hansen, a.g.m., s.202.
73
R. Yílmaz
Parlamento Komiseri”, ayrıca “Şikayetler Komiseri” kurulmuştur.38 Bunlardan
birincisi, tıpkı İngiltere’de olan kurum gibi ve onun gibi faaliyet göstermektedir.
Sadece şöyle bir farkla ki, yerel yönetimlere karşı yapılan şikayetler Şikayetler
Komiserine yapılır, diğer taraftan Şikayetler Komiserine bir aracı olmadan da
başvurmak mümkündür.39 En son olarak da vurgulamak gerekir ki, Ombudsman
kurumunda görevli olanların hukukçu olmaları, idarenin denetimi bakımından
daha verimli olacağı kuşkusuzdur. Fakat bir çok ülke Ombudsmanında böyle bir
şart yoktur.40 Ayrıca yeteri kadar kadronun da olması, “hukuk danışmanlığını”
yapan Ombudsman büroları bakımından faydalı olacaktır.
Azerbaycan’da Müvekkilin faaliyetinin hukuki, idari, ilmi-analitik, bilgi,
maddi-tekniki, mali ve tasarruf teminatlarının hayata geçirilmesi için ofis
kurulur. Ofiste resmi mühür ve resimler kullanılır. Müvekkil tarafından
tastiklenmiş “Aparat Hakkında Esasname” hükümlerince faaliyet gösterir
(Madde 17).
Yine aynı Kanunun 18. maddesine göre müvekkilin ofisinde çalışanları
müvekkil işe alır ve azleder.
4. OMBUDSMANIN YETKİSİ
a. Ombudsmanın Yetki Alanına Giren Kuruluşlar
Klasik anlamda Ombudsman, yetki alanı geniş olan, ordu, yürütme ve
yargı organı üzerinde denetim yapan bir kurumdur; İsveç’te bu durum
19.asırdan süregelmektedir.41 Bunun yanısıra mahalli idareler de Ombudsmanın
yetki alanı içindedir. Fakat İsveç’te kabul edilmiş olan geniş yetki alanı,
Finlandiya dışında, diğer ülkelerde kabul görmemiştir. Finlandiya’da, kamu
nitelikli görev yapan bütün kuruluşlar Ombudsmanın görev sahasını kapsamaktadır. Finlandiya Ombudsmanının görev sahası içerisinde merkezi ve yerel
bütün yönetim birimleri, bakanlar, yerel yönetimlerin seçilmiş yetkilileri, askeri
birimler, yargı da yer almaktadır. Finlandiya’da, Cumhurbaşkanı, parlamento
üyeleri ve Yüksek Mahkeme Başkanı Ombudsmanın görev alanı dışındadır.
Temel olan, Ombudsmanın İdare'nin enine boyuna denetlenmesi kuralı
olsa da, bazı ülkelerde, Almanya’da olduğu gibi, idari Ombudsmana yer
verilmeyip ancak askeri Ombudsman vardır. Norveç’te ise 1952 yılında askeri
Ombudsman, sonra 1962 yılında idari Ombudsman oluşturuldu.42 Bunun dışında sırf mahalli düzeyde Ombudsman kurumlarına uygulamada rastlanmaktadır.
Böylece İdare'nin denetlenmesi, Ombudsmanın birincil görev alanıdır.
Örneğin Fransa’da mediateur merkezi idare birimlerine, mahalli idarelere, kamu
kuruluşlarına ve kamu hizmetini yapan diğer kurumlara karşı yapılan şikayetleri
38
39
40
41
42
74
“Komiser” olarak tercüme edilen sözcük, orijinal metinlerde İngilizce “commissioner” kelimesi
olarak geçmektedir. Burada “komiser” sözcüğü, en uygun olarak seçilmiştir.
Eroğlu, a.g.e., s.364.
Audar Os, Norway’s Ombudsmen, The Ombudsman, s.97. Norveç’te ombudsman kurumu mahalli
idarelerle ilgili şikayetlere bakamamaktadır.
R. Yílmaz
inceleyebilmektedir. Fakat idare ile memur arasındaki şikayetleri incelemek
Fransız mediateur’ün görev alanı dışındadır.43 Diğer taraftan arabulucu, bütün
kamu kuruluşu yetkililerinden teftiş kurulları eli ile her türlü araştırma ve
soruşturma yapılmasını isteyebilir.44
İngiltere'de dış ilişkiler, suç soruşturmaları, devlet güvenliği sorunları,
yargısal işlemler, polis ve ordu, idarenin sözleşmeleri dışında Parlamento
Komiseri tüm idareyi, doğal olarak Kraliyet dışında, denetleyebilir. Parlamento
Komiseri hatta Bakanların kararlarını denetleme yetkisine sahiptir.45
Avusturya’da Ombudsmanın görev alanı hayli geniştir, yürütme alanında
geniş denetim yetkisine sahip olmakla birlikte, idari rüşvet, dolandırıcılık,
görevi suiistimal ve örgütlü suç alanlarında da denetimde bulunabilmektedir.46
Ombudsman kurumu, yargısal işlemleri genellikle denetim dışında
tutmaktadır. Yukarıda vurgulandığı gibi, ancak İsveç ve Finlandiya’da
Ombudsmanın yönetsel türünden yargı işlemlerini denetlemesi mümkündür.
Danimarka’da ise yargısal işlemler denetime tabi tutulamazlar.47 Norveç’te,
biraz farklı bir uygulama mevcuttur; yargı organı Ombudsmanın yetki alanı
içinde kalmakla, bakanlar kurulu, maliye müfettişlikleri ve yerel yönetimler
Ombudsmanın yetki alanı dışındadır.
A.B.D.’de eyalet düzeyinde kurulu Ombudsmanlarda eyaletlerin yasama
organları, eyalet valisi ve federal organlar Ombudsmanların yetki alanı
dışındadır.48
Avrupa Ombudsmanının görev alanına giren kuruluşlar Avrupa Birliği
kurumları ve organlarıdır. Almanya aleyhine Kolombiya vatandaşı tarafından
Avrupa Ombudsmanına yapılan başvuru, Birlik kurumu veya organına karşı
yapılmadığı için reddedilmişti (Şikayet 972/24.10.96/FMO/DE/DT).49
Askeri Ombudsman bakımından yukarıda incelenen ülkelerden ancak
İngiltere bu alanda Ombudsman kurumunu yetkili görmemiştir. Almanya’da
ise, ancak askeri alanda Ombudsman mevcuttur, herhangi bir sivil ya da siyasi
Ombudsman kurulmuş değildir.
b. Ombudsmanın Yetki Alanına Giren Konular
Ombudsmanın yetki alanına giren konular, “maladministration” olarak
adlandırılan kötü yönetimin önlenmesi ve birey hak ve özgürlüklerinin
korunmasıdır.50 Başlangıçta kötü yönetimin önlenmesi olan Ombudsmanın
43
44
45
46
47
48
49
50
Eroğlu, a.g.m, s.367.
H.W.R.Wade, The Ombudsman in Britain, Prof. Dr. Tahsin Bekir Balta’ya Armağan, Hazırlayan:
AÜSBF ve Türkiye Orta Doğu ve Amme İdaresi Enstitüsü, Sevinç Matbaası, Ankara 1974, s.590.
Os, a.g.m., s.99.
bakınız: http://www.nit.spb.ru/school/best/rights/usa.html
bakınız: http://www.euro-ombudsman.eu.int/report96/pdf/en/Rap96_en.pdf
“Maladministartion” terimi, İngiliz Ombudsmanı tarafından kullanılan bir denetim ölçüsü olmakla
birlikte, günümüzde yaygınlaşmıştır. Avrupa Ombudsmanı da, Birlik organlarına karşı yapılan
şikayetlerin haklı olması için, Birlik organlarının işlemlerinde “maladministartion” ölçüsünü
aramaktadır.
75
R. Yílmaz
amacı, hukuk devleti kavramının gelişmesi ve insan haklarına saygılı devleti
kapsamaya başlaması ile birlikte, insan hak ve özgürlüklerinin korunması,
Ombudsmanın amacını oluşturduğu gibi yetki alanına da girmiştir. Gerçi Fransa
gibi idari rejimin bulunduğu ülkelerde Ombudsman hukuka uygun olup da
hakkaniyeti sağlayamayan durumların, taraflar için tatmin edici çözüme
kavuşturmaya yönelik çaba harcamaktadır.
Hak ve özgürlüklerin korunması amacıyla gerçekleştirilen denetim, kötü
yönetim gerekçesiyle şikayette bulunan bireylerin şikayetlerinden daha geniş bir
çerçevede ele alınmaktır. Hak ve özgürlüklerin korunması amacıyla yapılan
denetimde Ombudsmanlar sadece haksızlığın ortadan kaldırılmasıyla meşgul
olmazlar aynı zamanda yapılan haksızlığın nedenleri ve nasıl iyileştirileceğini
de bulmak için çalışarak yönetime önerilerde bulunarak yönetimi iyileştirme
fonksiyonunu da ifa ederler.51 Hak ve özgürlüklerin korunması, genellikle
İskandinav ülkelerinin uğraş alanıdır, bu durum anayasal ve yasal çerçeve ile ele
alınmış bulunmaktadır.52
Hak ve özgürlüklerin korunması amacıyla yönetsel işlemlerin
Ombudsmanlar tarafından denetimi, kötü yönetim nedeniyle haksızlığa uğrayan
bireylerin şikayeti üzerine yapılan denetimden çok daha kapsamlı olmaktadır.
Ombudsmanın hak ve özgürlüklerin koruyucusu olarak görüldüğü ülkelerde,
Ombudsmanlar yapılan haksızlıkların nedenlerini bulmak için sistematik
araştırmalara girişir ve böylece mevcut durumu iyileştirmek amacıyla önerilerde
bulunurlar.53
Ombudsmanların eskiden beri inceledikleri husus ise, tabii ki “kötü
yönetim” olgusudur. Kötü yönetim kavramından anlaşılması gereken, genel
olarak, önyargılı, taraflı davranmak, ihmal, liyakatsizlik, ehliyetsizlik, gecikme,
bilgisizlik, kötü muamele, kötü niyet, yüzkızartıcı suçlar (rüşvet, zimmet,
irtikap, ihtilas), keyfi, yersiz tutum ve davranışlar olarak sıralanabilir. Yine bu
alanda, bireysel şikayetlerin giderilmesinin yanında kötü yönetimi ve haksızlığı
önlemek amacıyla kamu yönetiminin iyileştirilmesi amacı güdülmektedir.54
İskandinav Ombudsmanlarının ayırt edici bir diğer farkı, sadece birey ile
diğer yönetim kuruluşları arasındaki sorunları çözmek değil, yürütme kendi
işleyişi ile ilgili kararları da denetleyebilmesidir,- görev atamaları, disiplin
yaptırımları, görevden alınmalar gibi sorunlar da bu ülkelerde Ombudsmanın
yetki alanı içindeler. İskandinav ülkelerinde olan Ombudsmanların bir diğer
dikkate değer özellikleri, sadece somut olayları değil, bunlara esas olan genel
düzenleyici işlemleri ele almak ve incelemektir: bu inceleme kural işlemleri
“yerindelik” bakımından denetlediği gibi, “kötü yönetim” olgusuna yol açıp
açmamaları bakımından da ele almaktadır.55
51
52
53
54
55
76
bakınız: http://www.eduskunta.fi/efakta/eoa/eoa1e.htm
Os, a.g.m., s.101
R. Yílmaz
Çeşitli ülkelerde Ombudsman kurumunun ortak özellikleri olarak icrai
karar alma yetkisine sahip olmamaları ve yaptırım niteliğinde kararları
alamamaları sayılabilir. Fakat bu alanda şu açıdan farklar ortaya çıkmaktadır;
kimi ülkelerde Ombudsman araştırdığı işlem ve eylemlerde haksızlık gördüğü
durumlarda mahkemeye müracaat edebildiği halde, kimi ülkelerde bunun
yapılması mümkün değildir. İskandinav ülkelerinde uygulanan Ombudsman
sisteminde, Ombudsmanların mahkemeye başvuru hakları vardır. Aynı yöntem
Fransa'da izlenmiştir. Buna karşın İngiltere'de Parlamento Komiserinin “kötü
yönetim” olgusunu saptadığı durumlarda, bu hususu rapor etmekten başka olanağı
yoktur.
Çeşitli ülkelerde kurulmuş Ombudsman sisteminin diğer ortak yanı da,
araştırma sırasında üstün bilgi toplama yetkisidir. Genel kabul olunan ilke,
olayın/şikayetin araştırılması sırasında, Ombudsmanın ilgili gördüğü kişilerin
ifadelerini alabilmesi ve gereken belge ve bilgilerin sunulmasını
isteyebilmesidir. İdare memurları, Ombudsmanın istediği bu tür bilgileri
vermekten kaçınamazlar. İngiltere'de devlet sırrı dahil, Ombudsmanın istediği
her türlü bilgi kendisine verilmelidir. Fransa’da bilgi isteme yetkisi ulusal
savunma sırları ile sınırlanmıştır. İskandinav ülkelerinde de bir sınırlama söz
konusu değildir. İsveç Ombudsmanı, bilgi ya da açıklama isteklerini yerine
getirmeyen kamu görevlileri hakkında 1000 Krona (yaklaşık 150 $) kadar ceza
talep edebilmektedir.56 Yine A.B.D’de Hawai, Nebraska, Alaska eyaletlerinde
Ombudsmanın talep ettiği bilgileri açıklamayan kamu görevlileri hakkında 1000
dolar cezaya hükmedilmektedir.57 Ombudsmanlara, dosyaların tamamına girme
hakkının verilmesi, yönetsel işlemlerde açıklık ilkesinin yerleşmesine de zemin
sağlamıştır.
Ombudsmanı yargısal denetimden ayıran bir diğer önemli nokta, onun
yerindelik denetimi yapabilmesidir. İngiltere'de Parlamento Komiseri yerindelik
denetimi yapmaktan kaçınması üzere, onun faaliyetini denetlemekle görevli
Select Comitee, Komiseri bunu yapmaya teşvik etmiştir. İngiliz örneğinde
Select Committee, Ombudsmanın yetkilerinin çoğalması yönünde tutumda
bulunması ilginçtir.58
Azerbaycanda, Müvekkil insan hakları ihlallerini incelerken kanunen
aşağıdaki yetkilere sahiptir:
a. Herhangi bir engelleme olmaksızın ve önceden haber vermeksizin
devlet organlarına, belediyelere, orduya ait birimlere, hapishane ve
nezarethanelere dahil olma ve tutuklu ya da mahkumlarla görüşmek,
b. Devlet organları ve belediyelerden, vazifeli şahıslardan ihtiyaç
duyulan belgeleri on gün içinde almak,
56
57
58
bakınız: http://www.nit.spb.ru/school/best/rights/usa.html
Parlamento Komiserinin, ilgili kanuna vatandaşın yargısal yolla yapabileceği şikayetlere bakma
hakkı yokur. Select Comitee’nin teşviki üzere, Komiser haksızlığa uğrayan şahsın bazı durumlarda
yargı yoluna başvurmasını beklemenin makul olmadığı konusunda bir kanaat taşıyorsa, şikayeti
inceleyebilmektedir.
77
R. Yílmaz
c. Ceza, medeni ve idari mahkeme kararlarıyla, bu tür işlerin bakılmasını
reddeden kararları incelemek,
d. Yetkili şahıslardan yazılı belgeler almak,
e. Şikayet konusu hallerin denetlemesi için çeşitli kurumlara görevlendirmelerde bulunmak,
f. Çeşitli devlet organ ve teşkilatlarına bilirkişi raporunun hazırlanması
konusunda görevler vermek,
g. Devlet ve belediye organlarının rehberleri ve diğer vazifeli şahısları,
ordu birimlerinin komutanlarını, hapishane ve tutukevlerinin ve nezarethanelerin rehberlerine yönelik şikayetleri evleviyetle görüşmek.
Hakları ihlal edilmiş şahsın rızası ile özel sosyal önem arzeden hallerde
veya haklarını kendi başlarına müdafaa yeteneği olmayan hallerde Müvekkil
doğrudan kendisi de araştırma yapabilmektedir59.
5. OMBUDSMANA BAŞVURMA VE KURUMUN HAREKETE
GEÇME ŞEKİLLERİ
a. Vatandaşlar Tarafından Yapılan Başvurular
Genel kabul edilen ilke, vatandaşların doğrudan, şekli şartlara tabi
tutulmadan aracısız ve bedelsiz Ombudsmana başvurmalardır. Yargısal
denetimin eksikliklerini gidermek için oluşturulan Ombudsman, her türlü
bürokratik şartlardan arındırılması pek tabi ve yerindedir. Gerçi İngiltere ve
Fransa'da, Ombudsmana başvurmak için önce parlamentere yazılı şekilde
başvurmak gerekir, o da uygun gördüğü başvuruları Ombudsmana havale
etmektedir. Ombudsman uygulamasından Avusturya’da, vatandaşlar ülkenin
her yerinden yerel konuşma ücreti karşılığında Ombudsman bürosuna
başvurabilmektedirler.60 Gerçekten, Ombudsman, geciktirici, yorucu ve pahalı
yargısal yollara alternatif olma sıfatı ile ortaya çıkınca, yurttaşlar tarafından
yapılacak başvuruları oldukça kolay şartlara bağlamak zaruridir. Ombudsman
herkes için aleni olmalıdır ve açık olmalıdır.
İskandinav ülkelerinde, başvuru yazılı şarta tabi tutulmamıştır. Gerçi
Finlandiya’da, Ombudsmana başvuru yazılı şekilde yapılmalı ya da özel bir
form doldurulmalıdır.61 Başvuruların yazılı şekle bağlanılmaması, özellikle
askeri Ombudsmanda önem arz etmektedir, nitekim askeri personel üstlerine
karşı yazılı şikayette bulunmaktan, haklı gerekçe ile çekinmektedir.
Öte yandan Avrupa ülkelerinde, yazılı başvuru şartını kabul etmiş
Ombudsman kurumlarına bile, İnternet aracılığıyla başvurmak da olanaklı
bulunmaktadır.
Şahısların yaptıkları başvurular bakımından, bazen kısıtlayıcı süre
konulduğu gibi bazen konulmamaktadır. Örneğin Fransa ve İsveç’te herhangi
59
60
61
78
AR. Müvekkil Hakkında Kanun, madde 8/1.
http://www.eduskunta.fi/efakta/eoa/eoa5e.htm
R. Yílmaz
bir süre söz konusu değildir. Buna karşın Danimarka’da bir yıllık kısıtlayıcı
süre öngörülmüştür.62 Finlandiya’da Danimarka gibi uygulamayı benimsemiştir.
Aynı süre Hollanda ve İspanya’da öngörülmüştür.
Müvekkil, Azerbaycan vatandaşlarının, yabancıların ve vatansızların
gerçek ve tüzel kişi ayrımı yapılmaksızın insan hakları ihlallerine ilişkin
şikayetlerine bakmaktadır.63
Hakları ihlal edilmiş kişinin rızasıyla üçüncü kişiler veya gayri hükümet
teşkilatları da şikayetçi olabilirler. Eğer bu kişinin rızasının alınması mümkün
değilse (ölüm veya fiil ehliyetinin kaybı gibi) mağdurun rızasının alınmasına
gerek yoktur.
Bununla birlikte devlet organlarının müvekkile şikayette bulunması
mümkün değildir.
Şikayet süreye bağlıdır ve hakkın ihlal edildiği veya bilgi sahibi olduğu
tarihten itibaren bir yıl içinde müracaat etmek gerekmektedir.
Hapishanede, tutukhanelerde veya nezarethanelerde gerçekleştiği iddia
edilen insan hakları ihlallerine ilişkin şikayetlerin hiçbir sansüre uğramadan 24
saat içinde Müvekkile ulaşması gerekmektedir (Madde 8/5).
Şikayetler sözlü olarak da verilebilir. Ancak bu şikayete dair esaslar
Müvekkilin bürosunda kayıt altına alınır ve imzalatılır.
Şikayet sahibinin isteği ile onunla ilgili bilgiler gizli tutulabilir.
b. Ombudsman Kurumunun Kendiliğinden Harekete Geçmesi
İskandinav modeli Ombudsmanın bir diğer üstün özelliği, Ombudsmanın
kendiliğinden, şikayet başvurusu olmadan harekete geçebilmesi ve gerekli
gördüğü konularda araştırma yapabilmesidir. Basın yoluyla veya kendilerin
müşahede ettikleri faaliyetlerde, kötü yönetim işaretleri görmeleri halinde
doğrudan araştırma ve soruşturmaya başlayabilirler. Askeri Ombudsmanın
kabul edildiği ülkelerde, Ombudsman şikayet yapılmadan askeri birlikleri teftiş
edebilmektedir.
Fransa ve İngiltere uygulamasında ise, Ombudsman kendiliğinden bir
araştırmaya başlayamaz. Bu ülkelerde ilgili parlamentere bireyler tarafından
başvuru yapılmadan, Ombudsman herhangi bir sorunun incelenmesine
başlayamaz. Diğer taraftan Fransa’da, parlamenter aracılığı ile Ombudsmana
başvurabilmek için, Kuruluş Kanununun 9. maddesi uyarınca, ilgili idare
birimine başvurulmuş olma şartı aranmaktadır.64 İrlanda ve Hollanda’da da
benzer uygulama vardır.65 Orta Asya ülkelerinden Özbekistan’da da,
Ombudsmana başvurabilmek için idari ve yargısal yollara başvurmuş olma şartı
da aranmaktadır.66
62
63
64
65
66
I.M.Pedersen, Denmark’s Ombudsmand, The Ombudsman, s.84
A.R. İnsan Hüquqları üzre Müvekkili haqqında Qanun, madde 8/1.
bakınız: http://www.gov.uz/oliy/ombudsman/obshiy.html
79
R. Yílmaz
Azerbaycan Müvekkili, hakları ihlal edilen şahsın rızasıyla özel, sosyal
önem arzeden hallerde veya haklarını müdafaa etme imkanı olmayan şahısların
menfaatleri ihlal edilmiş ise kendiliğinden harekete geçme yetkisine sahiptir
(Müvekkil Hak. Kanun mad. 12/3).
6. OMBUDSMANIN KARARLARI
Gerek şikayet üzerine gerekse re’sen yaptığı araştırmalar sonucunda
Ombudsman tarafından alınan kararlar tavsiye niteliğindedir.67 Ombudsmanın
bağlayıcı karar alması, kurumun niteliğinde bir değişikliğe yol açacak mı?
Ombudsmanın bağlayıcı karar alma yetkisi ile donatılması halinde, kurumun
daha çok yargısal bir denetim kurumu mu, yoksa idari denetim kurumu olacağı
üzerinde durulabilir. Bu durumda Ombudsmanın yargısal denetim kurumu
sayılabilmesi için, karar verme sürecinin belli bir usule bağlanması, kararların
aleyhine mahkemeye temyiz şekilde itirazların yöneltilmesi gibi uygulamalar
gerekmektedir.68
Çeşitli ülkelerde görülen uygulamalarda, genellikle Ombudsmanın üç
doğrultuda karar aldığı görülmektedir. Bunlardan ilki ve en yaygın olanı,
Ombudsmanın rapor yayınlamasıdır, rapor her araştırma sonucu ve yıllık olmak
üzere yayımlanır. Alınan kararlardan ikincisi, Ombudsmanın haksız veya suç
unsurunu gördüğü yönetsel işlem ve eylemlere karşı mahkemeye başvurmaktır,
gerçi bu usul Ombudsman kurumunun kabul edildiği bütün ülkelerde görülmez.
Nihayet üçüncüsü, Ombudsman, şikayetçi ile şikayet edilen İdare arasına
girerek aradaki pürüzleri gidermesidir.69 Bu bağlamda, Ombudsman, ilgili idare
birimlerinin özür dilemelerini, tazminatları ödemesini, takdire bağlı kararların
gözden geçirilmesini sağlayabilmektedir.70
Ombudsmanın haksızlık gördüğü şikayeti mahkeme önüne götürmesi de
aslında pek nadir sayılan bir uygulama değildir. Gerçi İngiltere'de böyle bir
olanak yoktur. Fransa'da yukarıda vurgulandığı gibi, arabulucu gerekli gördüğü
durumlarda meseleyi Danıştay ya da Sayıştay önüne götürebilir. Danimarka,
Norveç ve Yeni Zelanda’da, Ombudsmanın aynı zamanda dava açma hakkı
vardır.71 Örneğin Danimarka’da Ombudsman bir görevlinin eylemlerinde suç
67
68
69
70
71
80
Uygulamada görülmemesi ile birlikte, post sovyyet cumhuriyetlerinden olan Azerbaycan’da
ombudsman kurumunun tatbiki meselesi üzerinde durulmaktadır; İlimler Akademisi çerçevesinde
yürütülen Komisyon çalışmaları, Ombudsman kurumunu bağlayıcı karar alma yetkisi ile donatmak
istiyorlar. Bunun sebebi, yönetinde yozlaşma ve yolsuzlukların had dereceye ulaşması, yargı
organlarının da bu saplantı içerisine girdiğidir. Fakat bu durumda, kurulacak Ombudsman
kurumunun da adlanılan saplantılar dışında kalacağını iddia etmek güçtür. Ferhad Mehdiyev- Reha
Yılmaz, “Müassır Dünya Mekanında Ombudsman Tesisatı”, Dirçeliş XXI ESR Sentyabr 2001, S.
43, s. 149.
Böyle bir olanak, mesela Avusturya’da mevcuttur. Ombudsman, şikayet edilen yönetime genel
uygulamaları yada bunların yol açtığı değiştirmeleri bakımından öneriler yapabilmektedir. Yine
Danimarka’da kanunen tanınan yetki üzere, ombudsman “...önüne getirilen herhangi bir olayda ilgili
kişiye yada yönetime görüşlerini bildirme” yoluna başvurabilmektedir. Ferhad Mehdiyev- Reha
Yılmaz, a.g.m, s. 150.
Max W.Abrahamson, İreland, The Ombudsman, s.206.
R. Yílmaz
görürse, soruşturma organlarına suç soruşturmasına başlatılmasını emredebilir
veya re’sen mahkemede onun aleyhinde dava açabilir. Kamu görevlisine karşı
disiplin soruşturmasının başlatılması için ilgili kamu idaresine emirde
bulunabilir. Ayrıca Ombudsman, şikayetçinin haklı olduğu kanısına varıp idare
haksız durumu gidermezse, şikayetçiyi mahkemeye sevk edebilir.72
Ombudsman sistemini ulusal planda uygulayan İspanya’da, halk savunucusu
herhangi bir yasal hükmü Anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi
önüne götürebilir.73 Böylece Ombudsmanın şikayetçiye adli yardım göstermesi,
özellikle demokratik hukuk devletinin tam anlamıyla oturmadığı ülkelerde,
halkın kuruma olan inancının kaybolmasına engel olacaktır.74
Araştırma – inceleme sonucu Ombudsman tarafından yayınlanan rapor,
genellikle şikayet edilen idareye, şikayetçiye ve bazı durumlarda Parlamentoya
gönderilir. Ayrıca bunların kamuoyuna duyurulması da sözkonusudur.
Ombudsman raporları genellikle ve yazılı basın aracılığıyla, ayrıca İnternette de
yayınlanır. Kamuoyu açıklamalarının, etkili ve kapsamlı olmasına dikkat
edilmektedir. Basın sayesinde yapılan kamuoyu açıklamaları Ombudsmanın
görevini başarmasında yardımcı olmaktadır. Saygın kurum olan Ombudsmanın
şikayet edilen İdareye verdiği raporların göz ardı edilmediği gözlemlenmektedir.
Müvekkilin şikayet hakkında gerçekleştirilenler ve sonuçları hakkında 5
gün içinde şikayet sahibine yazılı olarak bilgi vermesi gerekir.
Müvekkil şikayetin araştırılması sonucunda insan haklarının ihlal edildiğini
tespit edecek olursa bir takım tedbirlere müracaat edebilmektedir. Bunlar
Müvekkil Hakkındaki Kanunun 13/2 maddesinde şu şekilde sıralanmıştır:
a. Karar veya hareketi ya da hareketsizliği sonucunda insan haklarını ihlal
eden devlet, belediye ya da vazifeli şahıslardan bu hakların iadesini talep etmek.
Bu talep karşısında muhatap olan kurum ya da şahıs 10 gün içerisinde müvekkile
görülen tedbirler hakkında bilgi vermek zorundadır. Eğer bu konuda bilgi
vermezse ya da Müvekkilin talepleri hayata geçirilmezse Müvekkil ilgili kurumun
üst kurumuna veya yetkili diğer devlet organına müracaat edebilecektir.
b. Suç delilleri ortaya çıkartıldığında değişik yetkili kurumlara kovuşturma
için müracaat etmek.
c. İlave soruşturma şartlarına göre şikayet hakkına sahip kişilere müracaat
etmek.
d. Karar veya hareketi sonucunda insan haklarının ihlaline sebep olmuş
kişi ya da makamlar hakkında idari soruşturmanın başlatılması için ilgili
kurumlara müracaat etmek.
e. Yapılan çalışmalar hakkında basına bilgi vermek.
72
73
74
Pedersen, a.g.m., s.81-82
81
R. Yílmaz
f. İnsan haklarının ihlali ile sosyal önem arzeden hallerde onların iadesi
için Müvekkilin yetkilerinin yetersiz kalması durumunda Devlet başkanına
müracaat etmek, Milli Meclis’e konuyla alakalı bilgi vermek.
g. Mahkemeye müracaat etmek.
h. İnsan hakları hukuk kurallarıyla ihlali durumunda Anayasa
Mahkemesine müracaat etmek ( Müvekkil Hakkında Kanun, madde 13).
7. OMBUDSMAN RAPORLARI
Ombudsmanın Parlamentoya gönderdiği raporlarla kamuoyuna açıkladığı
raporlar, İdare’nin denetlenmesinde yeni boyut ortaya çıkarmaktadır. Birincisi,
yasama organı İdare'nin denetlenmesi alanında mevcut eksiklikleri daha iyi
görecektir ve böylece gereken yasal düzenlemelerin yapılması için daha iyi
zemin hazırlanacaktır. Parlamenter demokrasinin uygulandığı ülkelerde, meclis
denetim mekanizmalarını daha işlevli kılacaktır. Örneğin Fransa’da, Mediateur,
her sene sonunda hazırladığı bir raporla o sene içindeki faaliyetinin dökümünü
yapar ve hangi bakanlığın, hangi idare biriminin, ne tür işlemleri hakkında ne
kadar başvurma olduğu, bunların değerlendirmesi sonucu idarenin haklı mı,
haksız mı çıktığı; idarenin aksayan yönlerinin ne olduğu ve nihayet bu
aksaklıkların giderilmesi için ne gibi tedbir alınması gerektiği, geçmiş senelerde
önerilen tedbirlerin yapılıp yapılmadığını, Cumhurbaşkanı ve Parlamentoya
sunduğu raporla açıklar.75
Nitekim idarecilerin seçimle işbaşına gelip gittiği demokrasilerde,
Ombudsmanın kamuoyuna açıkladığı raporlarda yönetimin bu konuda hassas ve
duyarlı davrandıkları belirtildiği için, bu kamuoyu açıklamaları da “kamuoyu
denetimi” için bir vasıta olmaktadır. Yönetimin hatalarının kamuoyuna
açıklanması, birey haklarının ihlallerine ve kötü yönetime karşı bir kamuoyu
oluşturulması, Ombudsmanlık kurumunu etkin kılan en önemli unsurlardan
biridir.
Azerbaycan’da Müvekkilin, Cari yılın bitimiyle birlikte 2 ay içerisinde
ülkede insan haklarının korunması hakkında Devlet başkanına yıllık raporunu
sunması gerekmektedir. Aynı rapor Milli Meclise de takdim edilir.
Yıllık raporda insan haklarını bozan, müvekkilin taleplerini dikkate
almayan devlet, belediye ve şahısların adları belirtilir. Bu ihlallerle ilgili
gerçekleştirilmiş faaliyetler hakkında bilgi verilir.
Bu raporda insan haklarının yerine getirilmesiyle alakalı genel fikir ve
tavsiyeler bulunmalıdır.
Yıllık raporun, Bakanlar Kuruluna, Anayasa Mahkemesine, Yüksek
Mahkemeye ve Başsavcıya gönderilmesi gerekir.
Rapor, Resmi Gazete ve “Azerbaycan Respublikası Qanunvericilik
Toplusu”nda ilan edilmelidir (Müvekkil Hakkında Kanun, madde 14).
75
82
R. Yílmaz
SONUÇ
Ombudsman, İdare'nin denetlenmesi alanında, yargısal denetimin eksik
yerlerini doldurması bakımından önemli yere sahiptir. Gerçi burada
Ombudsmanı idari yargıya alternatif olarak ortaya koymak büyük bir
yanlışlıktır. İdari rejimin geçerli olduğu ülkelerde her ne kadar İdare'nin
denetlenmesi alanında mükemmelliğe ulaşılmamış ise de, bu ülkelerde
Ombudsman sisteminin etkisi, daha çok tamamlayıcı niteliktedir. Diğer taraftan
Ombudsman kurumunun genellikle az sayıda kişilerden oluşması ve
mahkemeler kadar yaygın olmaması, onların yürüttüğü denetim sisteminin
çapını ister istemez düşürmektedir.
Fakat kurumun oluşu, İdare'nin denetlenmesi alanında, bazı olumsuzluklarla birlikte yararlı olduğu kesindir. Burada Ombudsman faaliyetinin aleni olması
büyük faydalar sağlamaktadır. Yüksek Mahkeme kararlarına zor ulaşıldığı
ülkelerde, kamuoyuna yapılan Ombudsman açıklamalarının yerinde, etkili ve
caydırıcı olduğu ortadadır.
Öte yandan Ombudsmanın hukukilik denetimi dışında yaptığı yerindelik
denetimi, duruma göre toplumsal ihtiyaçları tatmine yönelik etkili bir adım
olabilir.
Ombudsman, yargı sisteminin eksik yönlerinin giderilmesi bakımından
önemlidir. Bu nedenle, Ombudsmanlığın işleyişi, mümkün olduğu kadar
bürokratik usullerden uzak, sıradan insanın kolayca ulaşabileceği ve tatmin
edici özelliklere sahip olmalıdır.
Ombudsman kurumunun sosyo-psikolojik etkisi, şikayetçi ile İdare
arasında yer alması durumunda ortaya çıkar. Bu bağlamda Fransızların
kullandıkları “arabulucu” terimi de çok yerindedir. Mahkemeden onu ayıran
niteliği vardır, onun amacı sadece adaleti berpa etmek değildir, aynı zamanda
bir uzlaştırıcı olarak faaliyet göstermektedir. Bu açıdan genel anlamda
toplumsal parçalanmayı önleyici niteliğe de sahiptir.
Ombudsmanın idari işlemleri denetleme işlevi dışında, insan haklarının
korunmasına yönelik işlev görmesi daha yerinde olacaktır. Bu durumda
Ombudsman yine idari karar ve eylemleri denetlemeye devam edecektir;
açıkladığı raporlarla İdare’nin işleyişini ve teşkilatını yönlendirecektir. Fakat bu
işlevin esasen idari yargı tarafından yürütülmesi daha doğru olacaktır.
Ombudsmanın ülke içinde sanki bir İnsan Hakları Mahkemesi gibi faaliyet
göstereceği bu düzende, hukuk devletinin gerçekleştirilmesi esasları daha
yüksek düzeye çıkacaktır. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin kuruluş, yetki
ve işleyişine bakıldığında, Ombudsman kurumu ile benzerliği açıkça
görülmektedir. Zaten son yıllar içinde kurulan bazı Ombudsmanların insan
hakları alanına yönelmiş olmaları bu iddiayı kısmi olarak doğrulamaktadır. 8-10
Mayıs 1996 tarihinde Güney Kıbrıs’ta yapılan V. Avrupa Ombudsmanları
Yuvarlak Masasına, Avrupa İnsan Hakları Komisyonu ve Mahkemesi de
katılmış, Ombudsmanların faaliyetini Avrupa Konseyi ve Avrupa İnsan Hakları
83
R. Yílmaz
Sözleşmesinin organlarının faaliyeti ile birlikte almış, hak ve özgürlüklerin
korunmasında Ombudsmanların rolü vurgulanmıştır.
En son değinilmesi gereken husus, yeni demokratik arayışlar ışığında,
Ombudsman kurumunun değişip genişleyebileceği, yenilenen toplum anlayışına
göre şekillenebileceğidir.
Azerbaycan Varyantına bakıldığında Avrupa standartlarına uygun bir
hukuki düzenlemenin varolduğu görülmektedir. Müvekkilin seçilmesinden
tarafsızlığına, işleyiş ve yetkisinden konu ve kurumlara kadar geniş bir yetki ve
görev sahasına sahiptir.
Şikayetlerin inceleme sürecinin hızlılığı ve müracaatların son derece basit
bir hale getirilmesi vatandaşların bu kuruma kolayca ulaşabilmesine zemin
hazırlayacaktır. Bu da hiç şüphesiz vatandaşların kuruma olan güvenini
arttıracak ve işlerliğini arttıracaktır.
84
R. Yílmaz
KAYNAKÇA
−
Audar Os, Norway’s Ombudsmen, (Rowat, Donald C. The Ombudsman, Second
Edition, George Allen & Unwin Ltd, London 1968.) .
−
Azerbaycan Respublikasının İnsan Hakları üzre Müvekkili (Ombudsman) Hakkında
Azerbaycan Respublikasının Konstitutsiya Qanunu, madde 1, 6 Mart 2002, Respublika
Gazetesi.
−
Ferhad Mehdiyev- Reha Yılmaz, “Müassır Dünya Mekanında Ombudsman Tesisatı”,
Dirçeliş XXI ESR Sentyabr 2001, S. 43.
−
H.W.R.Wade, The Ombudsman in Britain, Prof.Dr.Tahsin Bekir Balta’ya Armağan,
hazırlayan: AÜSBF ve Türkiye Orta Doğu ve Amme İdaresi Enstitüsü, Sevinç Matbaası,
Ankara 1974.
−
−
−
−
http://www.euro-Ombudsman.eu.int/report96/pdf/en/Rap96_en.pdf
−
http://www.gov.uz/oliy/Ombudsman/obshiy.html
−
http://www.nit.spb.ru/school/best/rights/france.html
−
http://www.nit.spb.ru/school/best/rights/usa.html
−
I.M.Pedersen, Denmark’s Ombudsmand, (Rowat, Donald C. The Ombudsman, Second
Edition, George Allen & Unwin Ltd, London 1968.)
−
L.B.Hill, The Model Ombudsman: Institutionalizing New Zeland’s Democratic
Experiment, Princeton University Press, Princeton 1976; aktaran: Karl Friedmann, The
Public and the Ombudsman: Perceptions and Attitudes in Britain and Alberta, Canadian
Journal of Political Science, Vol:X, No.3, September 1977.
−
Max W.Abrahamson, İreland, (Rowat, Donald C. The Ombudsman, Second Edition,
George Allen & Unwin Ltd, London 1968.)
−
Müslüm Akıncı, Bağımsız Otoriteler ve Ombudsman,, İstanbul: Beta 1999.
−
Nuri Tortop, Ombudsman Sistemi ve Çeşitli Ülkelerde Uygulanması, Amme İdaresi
Dergisi, Cilt 31, Sayı 1, Mart 1998.
−
Reha Yılmaz, “Osmanlı Dövletinde Ombudsman Teşkilatı ve Azerbaycanda Tedbiki
İmkanları”, Dirçeliş XXI Esir, S: 11-12 , Bakü 2000.
−
Sten Rudholm, Sweden’s Guardians Of Law, The Ombudsman, hazırlayan: Donald
C.Rowat, 2.Bası, George Allen & Unvin Ltd, London 1968.
−
Süleyman Arslan, İngiltere’de Ombudsman Müessesesi, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 19,
Sayı 1, Mart 1986.
−
Tufan Erhürman, Ombudsman, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 31, Sayı 3, Eylül 1998, s.90.
−
Viktor J.Pickl, Ombudsman ve Yönetimde Reform, Amme İdaresi Dergisi, çeviren:
Turgay Ergun, Cilt 19, Sayı 4, Aralık 1986.
−
Zakir Avşar, Ombudsman (Kamu Hakemi), Hak-İş Eğitim Yayınları, Ankara 1998,
s.42.
−
Zekeriya Temizel, Ombudsman, Kent Basımevi, İstanbul 1997.
85

mukayeseli hukuk açısından ombudsmanlık kurumunun temelleri ve

Transkript

Benzer belgeler

Bilgi Notu - Queensland Ombudsman

Hızlı Başvuru Kılavuzu

osmanlı devletìnde ìnsan haklarını koruyucu müesseseler

Ombudsman Ofisi Raporu

PART 4

Ombudsman: Okur/izleyici ile medya arasındaki kilit isim

ombudsman kurumu ve türkiye`de kurulmasının

Bu PDF dosyasını indir - Akademik Araştırmalar ve Çalışmalar

and read aloud plays and perform them with his penpal Hüsamettin