Telekomünikasyon Sektörü Raporu

1. Telekomünikasyon
İzak Atiyas, Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM) ve
Sabancı Üniversitesi
Andrea Renda, Centre for European Policy Studies (CEPS)
1.1. Giriş
Son yirmi-otuz yıl içerisinde birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede telekomünikasyon hizmetlerinin serbestleşmesi (liberalizasyonu), ekonomik büyümeye ve rekabete önemli ölçüde katkıda bulunmuştur. Ekonomistler, rekabetçi telekomünikasyon altyapılarının yenilikçi hizmetlerin
geliştirilmesine açılan yolu döşeyerek, rekabeti ve istihdamı artırdığı, büyümeyi hızlandırdığı ve
böylelikle tüketicilere de avantaj sağladığı hususunda büyük ölçüde görüş birliğine varmışlardır.
Ekonomi literatüründe bu konuda yapılan çok sayıda çalışmadan birinde, Roller ile Waverman
(2001) 21 OECD ülkesinden oluşan bir grup ülkede 1970 ile 1990 yılları arasındaki 20 yıllık
dönemde gerçekleşen ekonomik büyümenin üçte birinin telekomünikasyon sektörüne yapılan yatırımların doğrudan veya dolaylı etkilerinden kaynaklandığını ortaya çıkarmışlardır. Günümüzde
AB-27’nin verimliliğindeki büyümenin en az %45’i, elektronik haberleşmeden kaynaklanmakta
olup, bu oran ABD ve Uzak Doğu gibi diğer coğrafi bölgelerde daha da yüksektir.
İktisatçılar ayrıca Bilgi Teknolojileri (BT) yatırımlarının üretkenliğin temel itici güçlerinden
biri olduğu konusunda da hemfikirdir. Canlı ve rekabetçi bir telekomünikasyon sektörü, benzer
şekilde, doğrudan veya dolaylı birçok kanal vasıtasıyla ekonomik büyümeye ve Toplam Faktör
Verimliliğinin (TFV) artmasına katkıda bulunmaktadır. Avrupa’da BT’nin işletmeler tarafından
benimsenmesindeki yavaşlık, son birkaç yıl içerisinde işgücü verimliliğinin artışını olumsuz etkilese de, 2006 yılında bu eğilimin tersine döndüğü gözlenmiştir. Telekom sektöründe saatlik işgücü
verimliliğindeki artış 1980-1995 ila 1996-2004 dönemlerinde %4,9’dan %8,4’e çıkmıştır. 2007
yılında Avrupa Komisyonu tarafından yayınlanan i2010 stratejisine yönelik ilerleme raporunda,
günümüzde elektronik haberleşme hizmetlerinin “BT sektörünün katma değerinin %35’ini veya
AB ekonomisinin %1,8’ini karşıladığı ve işgücü verimliliğindeki toplam artışın %12’sini sağladığı” belirtilmektedir.
Telekom hizmetlerinin serbestleşmesi doğal olarak, sonradan “büyüme ve istihdam için ortaklık” olarak adlandırılan AB Lizbon stratejisinin temel taşlarından biri haline gelmiş ve elektronik
haberleşmeye yönelik 2002 düzenleyici çerçevesinin yürürlüğe girmesinin ardından “dünya çapında rekabetçi bir telekomünikasyon altyapısı” oluşturma yönünde ciddi adımlar atılmıştır. 2005
yılı Haziran ayında i2010 stratejisinin kabulü ile Avrupa’da “herkes için bilgi toplumu” oluşturma
yönünde yeni bir adım atılmıştır ve Brüksel’deki karar alıcılar, AB gündeminde belirlenen yüksek
hedeflere ulaşabilmek amacı ile rekabetçi ve yenilikçi telekom piyasaları oluşturmak için büyük bir
çaba harcamaktadırlar.
2002 düzenleyici çerçevesinin uygulanmasına ilişkin olarak kısa bir süre önce yayınlanan 12nci
Raporda, telekom hizmetlerinin serbestleşmesine yönelik olarak Avrupa’da önemli ilerlemeler kaydedildiği doğrulanmaktadır. Avrupa Rekabetçi Telekomünikasyon Birliği (European Competitive
Telecommunications Association – ECTA) tarafından yayınlanan puan tablosu gibi sektöre ait
çeşitli belgeler tarafından da teyit edilen bu eğilim, daha yüksek bir olgunluk seviyesine sahip
olan sabit ve 2G mobil piyasaları, 3G telefonculuk hizmetlerinin yavaş gelişimi ve “herkes için
bilgi toplumunu” şekillendirecek sayısal etkileşimli platformların oluşturulmasında önemli katkı
Bkz. Renda (2007), Transatlantic Telecoms: the Pros and Cons of Convergence, yayın aşamasında “Sleeping Gant”,
Johns Hopkins University.
ECB Başkanı Jean Claude Trichet kısa bir süre önce yaptığı bir konuşmasında, ABD’de aynı dönemlerde, telekomünikasyon sektöründe saatlik işgücü randımanının %3,4 ve %4,4 oranlarında artış göstermiş olduğunu
belirtmiştir. Bkz. The need for structural reforms in Europe, 4 Haziran 2007, http://www.ecb.int/press/key/
date/2007/html/ sp070604.en.html
Düşük telekomünikasyon maliyetlerinin üretkenliği arttırmasına yönelik örnekler için bkz, Burnham (2007),
s.3.
Tebliğ Avrupa Komisyonu, Avrupa Elektronik Haberleşme Düzenlemeleri ve Piyasaları, 12nci Rapor
COM(2007)155, 29 Mart 2007.
29
sağlayacağı kesin olan Yeni Nesil Erişim Ağlarına yatırımın teşvik edilmesinin gerekliliği gibi daha
genel bir bakış açısının ışığı altında dikkatli bir şekilde değerlendirilmelidir. Bu bağlamda, Avrupa
Birliği halen 2002 çerçevesinin gözden geçirilmesi üzerinde çalışmaktadır. Bu çalışmalar büyük
bir ihtimalle, bazı perakende piyasalarda ex ante düzenlemelerin kaldırılması, frekans politikasında
daha fazla koordinasyon sağlanması ve evrensel hizmet ve kullanıcı hakları tanımlarının revize
edilmesi gibi konuları kapsayacaktır.
Avrupa’nın genişleme sürecinde, telekomünikasyon sektöründe AB müktesebatının uygulanması (Müktesebatın 19. başlığı), giriş sürecindeki ülkelerin karşı karşıya kaldıkları en zor ödevlerden biri olmuştur: üyeliğe yeni kabul edilen ülkeler, kısa sayılabilecek bir süre içerisinde yeni
düzenleyici çerçeveye uygunluk sağlamakla yükümlü kılınmıştır ve bu ülkelerin birçoğu halen bu
çerçevenin karmaşıklığının içinden çıkmaya çalışmaktadır. Bunun sonucunda, Avrupa’da telekom
sektörünün serbestleşmesi, oldukça karışık bir görüntü arz etmektedir. Bazı ülkeler ve özellikle
daha önceden kablolu altyapılara sahip olanlar hızlı bir büyüme ve dinamik bir ortam içerisine
girerken, aralarında Güney Avrupa ülkelerinin büyük bir kısmının bulunduğu diğer ülkeler, düzenleyici çerçevenin uygulanması ve dolayısıyla genişbant hizmetlerinin yayılımı, yeni oyuncuların
piyasaya girmesi ve tüketicilere yaratıcı ve cazip hizmetler sunulması konularında geride kalmışlardır.
Öte yandan Türk telekomünikasyon piyasası, yerleşik işletmeci Türk Telekom’un özelleştirilmesi ve mobil telefon hizmetlerinin önemli ölçüde yaygınlaşmasıyla, son bir kaç yıl içerisinde önemli
değişikliklere sahne olmuştur. Birçok Akdeniz ülkesi gibi, Türkiye de genel anlamda AB çerçevesi
doğrultusunda bir düzenleyici rejime geçmiştir ancak ana mevzuatı daha geniş kapsamlı yeni düzenleyici çerçeveden ziyade (“Açık Şebeke Koşulları” olarak adlandırılan) 1998 çerçevesine daha
yakındır. 2006 yılı ilerleme raporunda Avrupa Komisyonu tarafından belirtildiği üzere, birçok
alanda “Türkiye, kendisini 2002 çerçevesi ile uyumlaştıracak yeni mevzuatı kabul etmemiştir”.
Türkiye günümüzde gelişen telekomünikasyon pazarlarının en önemlilerinden biridir: 70 milyon kişiye ulaşan nüfusu, OECD ülkeleri arasındaki en düşük kişi başı GSYİH’si, sabit telefon
hizmetlerinde %27 yayılım oranı, 2G mobil hizmetlerinde %60 yayılım oranı, genişbant hizmetlerinde çok düşük yayılım oranı, 3G hizmetlerinde büyüme potansiyeli ve önemli düzenleyici
reformlarıyla, bu ülkenin ciddi bir kalkınma potansiyeline sahip olduğunu söylemek hatalı olmayacaktır. Mobil işletmecisi Telsim’in 2005 yılı sonunda Vodafone tarafından satın alınması Türk
piyasasının yabancı, küresel işletmeciler için ne kadar cazip olduğunun ve büyüme potansiyelinin
bir göstergesidir.
Rekabeti korumaya dönük tedbirlerin yeterli düzeyde olmaması ve zayıf yatırım ortamı genişbant hizmetlerinin Türkiye’de yeterli düzeyde gelişememesinin temel nedenleri olarak değerlendirilmektedir. Şekil 1-1’de, %3,8 yayılım oranı ile Türkiye’nin birçok OECD ülkesinin gerisinde
kaldığı görülmektedir. Türkiye ayrıca en düşük abonelik oranına da sahiptir. Yani genişbant hizmetleri tüm bölgeyi kapsasa dahi, yapılan son hesaplamalara göre, genişbant abonelikleri %21,8’in
üzerine çıkamayacaktır. Ayrıca, yine aşağıdaki şekilden anlaşılacağı üzere, Türkiye’nin genişbant
Komisyondan Konseye, Avrupa Parlamentosu’na, Avrupa Ekonomik ve Sosyal komitesine ve Bölgeler Komitesine gönderilen, elektronik haberleşme şebekeleri ve hizmetleri hakkındaki AB düzenleyici çerçevesinin
gözden geçirilmesine ilişkin tebliğ, COM(2006) 334 final, 28 Haziran 2006.
Bkz Türkiye 2006 İlerleme Raporu, SEC(2006) 1390, 8 Kasım 2006, s. 42.
Bkz. Burnham, J. B., (2007), Telecommunications Policy in Turkey: Dismantling Barriers to Growth, Telecommunications Policy 31, s. 197–208.
Bkz. http://www.vodafone.com/start/media_relations/news/group_press_releases/2005/
press_release13_12.html adresindeki Vodafone basın duyurusu
Bkz. Ford, Koutsky and Spiwak, (2007), The Broadband Performance Index: A Policy-Relevant Method of Comparing Broadband Adoption Among Countries, Phoenix Center Policy Paper n. 29, Temmuz 2007.
30
altyapısı tamamen DSL teknolojisine bağımlı olup, 3G de dahil olmak üzere, kablo, fiber/LAN
ve diğer teknolojiler hemen hemen hiç kullanılmamaktadır. Bu nedenlerle, Türkiye halen %10,8
olan OECD ortalama yayılım oranının bir hayli gerisindedir.
Şekil 1-1: OECD ülkelerinde genişbant yayılım oranları, Aralık 2006
Kaynak: OECD
Doğal olarak, Avrupa’daki sabit ve mobil telefon piyasaları olgunlaştıkça, Türkiye’nin telekom
altyapısına yönelik yatırımlar artacağından ve oldukça cazip pazarına refahı artırıcı, ciddi AB’li
oyuncular gireceğinden, Türk telekom mevzuatının AB müktesebatına uyumlaştırılması konusunda hızlı ilerlemeler olabilir. Ancak, AB müktesebatının tamamen uyarlanması da Türkiye’yi
diğer AB ülkeleri ile aynı düzeye getirmeye yetmeyebilir. İş ortamını geliştirmek için rekabet politikasında, sektörel düzenleme kurumlarının bağımsızlığında ve yargıda ilerleme kaydedilmesi ve
özellikle mobil hizmetlerin tabi olduğu ağır vergi yükünün kaldırılması, Türk telekomünikasyon
piyasasındaki hizmet sağlayıcıların gelişim hızının artırılması için hayati bir önem taşımaktadır.
Öte yandan, Türkiye gelecekteki düzenleyici çerçevesini tasarlarken geçmişteki deneyimlerden
faydalanabilecektir. Birincisi, birçok yeni üye devlette, 2001 yılından bu yana cep telefonu, sabit
hat yayılımını geride bırakmış ve birçok hane halkı “sadece cep telefonu” kullanmaya başlamıştır.
Türkiye’de mobil hizmetlerinin yayılım düzeyi %70’lere yaklaşmıştır. Bu durum, Şekil 1-1’de açıklanan boşluğu doldurmak amacı ile genişbant hizmetlerine yapılacak yatırımların, mobil genişbant
hizmetlerinin yanı sıra genişbant kablosuz erişim teknolojilere odaklanabileceğini göstermektedir.
Böylelikle Türkiye, WiFi ile WiMax’ın önemli ölçüde yaygınlaştığı Baltık devletlerinde olduğu
gibi, genişbanttaki boşluğu nispeten hızlı bir şekilde doldurabilecektir.
İkincisi, Türkiye’deki düzenleyici çerçeve halen kısmen ONP (Open Network Provision Açık Şebeke Koşulları) rejimine dayalı olduğundan, AB müktesebatına tam uyum sağlanması,
Türkiye’nin, 2002 çerçevesinin uygulanmaya başlandığı 2003 yılı ortalarından bu yana Avrupa’nın
edindiği tecrübeden faydalanmasını sağlayacaktır. 2002 çerçevesine uyum sağlamaya çalışırken AB
ülkelerinin karşılaştığı, örneğin çerçevenin parça parça uygulanması, külfetli bir iş olan piyasanın
gözden geçirilmesi süreci ve uzun süren temyiz süreci gibi temel sorunları çözmeyi amaçlayan sürekli gözden geçirme sürecinden de faydalı dersler alınabilecektir.
Üçüncü olarak Türkiye, resmin bütününü gözden kaçırmayacak, esnek ve belirli bir teknolojiye
bağlı olmayan bir düzenleyici rejim oluşturmaya çalışan güncel AB müktesebatından da faydalı
dersler çıkartabilecektir. Örneğin frekans tahsisinin ve yönetiminin önem verilmesi, sayısal ortamda
içeriğin ve Fikri Mülkiyet Hakları’nın (FMH) korunması ve bir “iş modeli” yaklaşımının benimsenmesi ile sayısal platformlar oluşturulması, Türk tüketicilerin faydalanabileceği etkin ve verimli
bir dizi kuralın belirlenmesine katkıda bulunabilecektir. Sonuç olarak, telekom sektörüne ilişkin AB
müktesebatı sadece e-haberleşmeye yönelik 2002 düzenleyici çerçevesini oluşturan beş yönergeden
ibaret değildir: ilgili piyasalara ilişkin önerileri, Sınırları Aşan Televizyon yönergesini, verilerin ko-
31
runmasına ilişkin yönergeleri, 2002 Radyo Frekansı Kararını, tüketicilerin ve FMH’nin korunmasına yönelik gelişmiş bir mevzuat külliyatını ve olgunlaşmış rekabet yasasını da içermektedir.
Bu çalışmada, e-haberleşmeye ilişkin AB ve Türkiye’nin düzenleyici çerçeveleri ve bu iki bölgedeki piyasalarda yaşanan gelişmeler karşılaştırmalı olarak analiz edilmekte ve Türkiye’nin bu alanda AB müktesebatına tam uyum sağlamasının Türk vatandaşlarının refahında nasıl bir iyileştirme
yaratacağı değerlendirilmektedir. Bir sonraki bölümde şu konular irdelenmektedir: Türkiye’deki
Düzenleyici Çerçeve AB’dekine kıyasla ne konumdadır? Türkiye AB telekomünikasyon müktesebatına uyum sağlamakla ne kazanacaktır? Telekom hizmetlerinin fiyatlarının, üretkenlik ve istihdam üzerinde ne tür etkileri hissedilecektir? 2002 düzenleyici çerçevesinin halen devam eden
gözden geçirme sürecinde Türkiye’nin AB müktesebatına uyum sağlamasını önemli ölçüde etkileyebilecek ne tür unsurlar yer almaktadır?
Bölüm 1.2’de telekom alanındaki AB müktesebatı kısaca özetlenmekte, güncel sorunlar ve (revize edilen) düzenleyici çerçevenin önümüzdeki yıllarda uygulanmasına ilişkin hususlar irdelenmektedir. Bölüm 1.3’te ise Türkiye’deki düzenleyici rejimin güncel durumu açıklanmakta, piyasaya ilişkin en güncel veriler ele alınmakta ve AB üye devletlerine ilişkin verilerle kıyaslanmaktadır.
Bölüm 1.4’de Türkiye’nin düzenleyici rejiminin AB müktesebatına uyumlaştırılmasının doğuracağı temel etkiler açıklanmakta, son bölümde ise tavsiye ve politika önerilerine yer verilmektedir.
1.2. E-haberleşme Konusunda AB Müktesebatı
Avrupa’da elektronik haberleşme konusunda uygulanan güncel düzenleyici çerçeve, telekom teçhizatının, altyapısının ve hizmetlerinin serbestleştirilmesine yönelik yirmi yıllık sürekli bir çabanın
ürünüdür. Doksanlı yılların ortalarına kadar, AB telekom sektörü, şebekeleri işletme ve telekom
hizmetleri sunma konularında münhasır hak sahibi olan, devlete ait şirketlerin hakimiyeti altındaydı. Sektörün, Maastricht Anlaşması’nın ardından kazandığı ve AB Kuruluş Anlaşması’nın 154.
maddesinde yer alan Trans-Avrupa Ağları’na dahil edilmesi ile vurgulanan önemi, ancak ulusal düzenleyici kurumların birçoğunun iddialı serbestleşme programları uygulamakta gösterdikleri atalet
sonucunda, Avrupa Komisyonu teknik uyum ve kamu sektörü tekellerine tanınan özel ve münhasır hakların kaldırılması konusunda inisiyatifi eline almıştır. Bu konuda gerçekleştirilen ilk girişim
olan Telekomünikasyon Hizmetleri ve Teçhizatı için Ortak Pazarın Geliştirilmesine ilişkin 1987
tarihli Yeşil Kitap’ı, 9 Şubat 1988 tarihli Komisyon Tebliği ve 1992 yılını uygulamaya geçilmesi
için son tarih olarak belirleyen 30 Haziran 1988 tarihli Konsey kararı izlemiş; ancak belirlenen bu
son tarihe uyulamamıştır.10
Serbestleşme ilk olarak, AB Kuruluş Anlaşması’nın 86. maddesine dayanılarak yayınlanan
88/3201 sayılı yönerge uyarınca telekomünikasyon teçhizatına ve katma değerli hizmetlerin serbestleştirilmesinin temellerini atan 388/90 sayılı yönerge uyarınca telekom hizmetlerine odaklanmış; ancak sesli telefonu kapsamamıştır.11 388/90 sayılı yönerge uyarınca üye devletler: (i) katma
10 Dinamik bir Avrupa Ekonomisi için Yeşil Kitap. Telekomünikasyon Hizmetleri ve Ekipmanı için Ortak Pazarın Geliştirilmesine ilişkin Yeşil Kitap. COM (87) 290 final, 30 Haziran 1987.
11 Telekomünikasyon hizmetlerine ilişkin piyasalarda rekabet hakkında 28 Haziran 1990 tarih, 90/388/EEC
sayılı Komisyon yönergesi. OJ L 192, 24 Temmuz 1990, s. 9. Bu yönergenin 2. maddesinde, üye devletlerin,
sesli telefon hizmetleri dışında tüm telekomünikasyon hizmetlerinin sunulmasına ilişkin özel ya da münhasır hakları kaldırmaları gerektiği belirtilmektedir. Paket anahtarlamalı veri hizmetlerine ilişkin olarak, 3.
maddede, üye devletlerin, ekonomik işletmecilerin sadece halka yeniden satış amacı ile kiralık hat kapasitesi
sunmalarını yasaklamaları gerektiği belirtilmektedir. 4. maddede ise, kamu telekomünikasyon hizmetlerinin
sunumuna ve işletilmesine ilişkin özel ya da münhasır haklara sahip üye devletlerin, şebekelere, özellikle de
kiralık hatlara, erişimi düzenleyen koşulların adil ve ayrımcılıktan uzak olması için gereken önlemleri almaları
gerektiği belirtilmektedir. 5. maddede de, üye devletlerden, şebekelerin kullanımı için gereken teknik arayüz
özelliklerini 31 Aralık 1990 tarihinden önce yayınlamaları talep edilmiştir. Son olarak, 7. maddede, yönergede öngörülen görevleri yerine getirmek amacı ile 1 Temmuz 1991 tarihinden itibaren, bağımsız düzenleyici
kurumların oluşturulması öngörülmektedir.
32
değerli hizmetler sunulmasına ilişkin olarak kamu sektörü tekellerine tanınan özel ve münhasır
hakları kaldıracak; (ii) halka açık şebekelere erişim sağlanması için gerekli olan teknik arayüzlere
ilişkin bilgilerin 31 Aralık 1990 tarihine kadar yayınlanmasını sağlayacak; (iii) kamu telefon şebekelerine erişimin nesnel ve ayrımcılık gütmeyen koşullarda sağlanmasına yardımcı olacak önlemler alacaklardır.12 Bu yönerge daha sonraları defalarca tadil edilmiş ve kapsamı uydu şebekelerini
(94/46 sayılı yönerge), kablo şebekelerini (95/51 sayılı yönerge) ve cep telefonu şebekelerini (96/2
sayılı yönerge) de içerecek şekilde genişletilmiştir.
1.2.1. “1998 Paketi”
Yukarıda da bahsedildiği üzere, 338/90 sayılı yönergede sesli telefon hizmetlerine yönelik özel
ve münhasır hakların kaldırılması öngörülmemiş, bu tür haklara ilişkin olarak AB Kuruluş
Anlaşması’nın 90.2 sayılı maddesinde geçici bir istisna sağlanmıştır. Bu istisnanın temel nedeni,
hizmet sunmakla yerleşik işletmecilerin, büyük ölçüde sesli telefon hizmetlerinden elde edilen
gelirlere bağımlı olan mali kapasitelerinin ve evrensel hizmetlerin korunması gerekliliğidir. Komisyon, sesli telefon hizmetlerinin ve telekom altyapılarının tedarikine dair serbestleşmenin 1 Ocak
1998 tarihine kadar gerçekleştirileceğini, ancak 1996 yılında, 96/19 sayılı yönerge ile duyurmuştur. Bu yönergede üye devletlerin, yerleşik işletmecileri, referans arabağlantı tekliflerini en geç 1
Temmuz 1997 tarihine kadar sunmakla zorunlu tutarak, sabit telefon altyapısı ile şeffaf ve ayrımcılık gütmeyen bir arabağlantı kurmaları öngörülmektedir.
Evrensel hizmet yükümlülüğünün finansmanı konusu, telekomünikasyon sektöründe evrensel
hizmet ilkelerine ilişkin olarak 1994 yılında alınan Konsey Kararında ve “tam anlamıyla serbest
bir ortamda telekomünikasyona ilişkin evrensel hizmetlere” ilişkin olarak 1996 yılında yayınlanan
Komisyon Tebliğinde ele alınmıştır.13 Avrupa Parlamentosu’nun ve Konseyi’nin, “Telekomünikasyon sektöründe evrensel hizmetin sunulmasına ve Açık Şebeke Koşulları (ONP) ilkelerinin
uygulanması suretiyle birlikte çalışabilirliğin sağlanmasına yönelik ara bağlantıya” ilişkin 97/33
sayılı yönergesinde daha kesin bir tanımlama yapılmıştır. Evrensel hizmete daha geniş ve esnek bir
tanımlama getiren bu yönerge, “Telekomünikasyon Sektöründe Evrensel Hizmetin Maliyetlendirilmesi ve Finansmanı için Ulusal Programları Değerlendirme Kriterlerine ve Bu tür Programların
Yürütülmesine İlişkin Olarak Üye Devletler için Kılavuza” ilişkin Tebliğ ile birleştirilmiştir.14
Ancak birçok üye devlet, daha önce olduğu gibi, 96/19 sayılı yönergede belirtilen son uygulama
tarihine de uyamamıştır. Arabağlantı teklifleri yayınlanmamış ve ülkelerin tümünde ulusal düzen-
12 388/90/EEC sayılı yönerge, İspanya, Fransa, Belçika ve İtalya gibi üye devletlerin direnci ile karşılaşmıştır.
İspanya, Fransa’nın da desteğiyle, Avrupa Adalet Divanı’na, özel hakları etkilediği gerekçesiyle yönergenin
2., 8., ve 9. maddelerinin iptali için temyiz başvurusunda bulunmuştur. İtalya da 2., 4., ve 8. maddelerin tamamen iptali için, Belçika ise yönergenin tümünün iptali için başvuruda bulunmuştur. Adalet Divanı
“Mahkeme, Sözleşmenin 90(1) Maddesinde tanımlandığı şekliyle münhasırlık hakları sağlayarak hakim konum
yaratılmasının 86. madde ” [şimdiki 82. madde] ile çok fazla çelişmediği kanaatine varmıştır” şeklindeki kararını 17 Kasım 1992 tarihinde yayınlamıştır. Adalet Divanı ayrıca, “telefon şebekesinin kurulması ve işletilmesine
ilişkin tekelin kapsamının herhangi bir nesnel gerekçe gösterilmeksizin, Devletçe alınan bir önlem olarak rekabetin
ortadan kaldırılmasına yol açacak şekilde telefon teçhizatı piyasasını da içerecek biçimde genişletilmesi, 86. madde
ve 86. madde ile bağlantılı olarak 90(1) sayılı Madde tarafından yasaklanmıştır … Aynı kanaat, kurma ve işletme
konusundaki tekelin, telekomünikasyon hizmetleri piyasasını kapsayacak şekilde genişletildiği durumlarda da geçerlidir” demiştir. Adalet Divanının 17 Kasım 1992 tarihli kararı. – İspanya Krallığı, Belçika Krallığı ve İtalya
Cumhuriyeti ile Avrupa Topluluğu Komisyonu arasındaki – Telekomünikasyon hizmetlerinde rekabete ilişkin
dava. –C-271/90, C-281/90 ve C-289/90 sayılı davalar birleştirilmiştir. Lüksemburg, 17 Kasım 1992.
13 Bkz. telekomünikasyon sektöründe evrensel hizmet ilkelerine ilişkin 7 Şubat 1994 tarihli Konsey Kararı, OJ
C 48, 16.2.1994, p. 1–2; ve Tam anlamıyla serbest bir ortamda telekomünikasyona ilişkin evrensel hizmetler
hakkında Avrupa Parlamentosu’na, Konseye, Ekonomik ve Sosyal Komiteye ve Bölgeler Komitesine sunulan
Tebliğ, COM (96)73, 13 Mart 1996.
14 COM (96) 608 final, 27.11.1996
33
leyici kurumlar oluşturulmamıştır.15 Hayal kırıklığı yaratan bu sonuçlar, Komisyonun 1998 yılında telekom hizmetlerinin serbestleştirileceğini duyururken gösterdiği kararlılıkla ciddi bir şekilde
çelişmiş ve 1996 yılında çıkarılan Haberleşme Yasasının “Mükemmel bir an” olarak değerlendirildiği ABD’de yaşanılana benzer bir uyumsuzluk ortaya çıkmıştır.16 Bu nedenle, sonradan “Yeni
Düzenleyici Çerçeve” olarak adlandırılan ve AB-15’te 2003 yılı Temmuz ayında yürürlüğe giren
mevzuatı oluşturmak amacı ile “1999 yılı İncelemesi” gerçekleştirilmiştir.
1.2.2. “2002 Düzenleyici Çerçevesi” ve “Yatırım Merdiveni”
Beş yönergeden ve bir Konsey kararından oluşan 2002 Düzenleyici Çerçevesi, üç temel sütun
üzerine inşa edilmiştir:17
• Teknolojik yansızlık. Bu ilke; farklı teknolojilerin farklı düzenlemelere tabi olması gerektiğini
vurgulamakta ve sektörel oyuncular arasında eşit düzeyde bir hareket alanı sağlanabilmesini
için tüm teknolojilere esnek ve yatay bir düzenleyici rejim uygulanması gereğini öngörmektedir.
• Ex post rekabet politikasına tedrici geçiş. Piyasada yeterli rekabet düzeyi oluştuğunda, ex ante
sektörel düzenlemelerin zayıflaması ve piyasadaki rekabetin sadece ex post rekabet politikası
tarafından denetlenmesi beklenmektedir. Bu amaçla, ilgili piyasalara ilişkin olarak 2003
yılında yapılan önerilerde, piyasaların ex ante olarak düzenlenmesine ilişkin gereksinimin
değerlendirilmesinde dikkate alınacak üç temel ölçüt öngörülmüştür. “Üç Ölçüt Testi”
uyarınca, ilgili herhangi bir piyasada: (i) belirgin yapısal, yasal ya da düzenlemeye ilişkin
engel bulunması; (ii) rekabete yönelik uzun vadeli bir eğilimin bulunmaması ve (iii) ex post
rekabetin yetersiz kalmasına neden olacak özellikler taşıması ve bu piyasadaki oyunculardan
herhangi birinin Etkin Piyasa Gücüne (EPG) sahip olması durumunda söz konusu piyasanın
ex ante olarak düzenlenmesi gerekmektedir. 2003 yılında yapılan önerilerde Komisyon, üç
ölçüte de uyduğu öne sürülen on sekiz piyasa belirlemiştir. İlgili tüm Ulusal Düzenleyici
Kuruluşlar (UDK) bu on sekiz piyasayı analiz etmeye, etkin piyasa gücüne sahip oyuncuları
belirlemeye ve Erişim yönergesinde yer alan çeşitli seçeneklerden en uygun çareleri uygu-
15 1998 ile 1999 yılları arasında uluslararası çağrı ücretlerinin fiyatları ortalama %40, yurtiçi şehirlerarası çağrı
ücretlerinin fiyatları ortalama %30 ve yerel çağrı ücretleri %13 oranında düşmüş olmasına ve sektörün değerinin %12.6 oranında artarak 161 milyar Euro’ya ulaşmış olmasına rağmen, serbestleşme sürecinin kaydettiği
ilerleme, diğer bir deyişle, tatminkar değildi.
16 Bkz. Van Miert’in konuşması: http://ec.europa.eu/comm/competition/speeches/ text/sp1998_001_en.html.
Bkz. Renda (2005), Telecom Services: a Transatlantic Perspective, Hamilton, D.S. ve J. P. Quinlan, “Deep Integration. How Transatlantic Markets are Leading Globalization”, CEPS Paperback Books, Bölüm 11, 2005.
17 Yeni Düzenleyici Çerçeve, Ortak Düzenleyici Çerçeve hakkındaki yönerge (2002/21/EC), OJ L 108,
24.4.2002, s.33; Erişim ve Arabağlantı hakkındaki yönerge (2002/19/EC), OJ L 108, 24.4.2002, s.7; Yetkilendirme hakkındaki yönerge (2002/20/EC), OJ L 108, 24.4.2002,s.21; Evrensel Hizmet ve Kullanıcı Hakları hakkındaki yönerge (2002/21/EC), OJ L 108, 24.4.2002, s.51; elektronik haberleşme sektöründe kişisel
verilerin işlenmesi ve mahremiyetin korunması hakkındaki yönerge (2002/21/EC) (Mahremiyet ve elektronik
haberleşme hakkındaki yönerge), OJ L 201, 31.7.2002, s.37; Avrupa Parlamentosu ile Konseyinin, Avrupa
Topluluğunda radyo frekansı politikası için düzenleyici çerçeveye ilişkin 7 Mart 2002 tarih 676/2002/EC
sayılı Kararı (Radyo Frekansı Kararı), OJ L 108, 24.04.2002 ile oluşturulmuştur. Ayrıca Komisyon tarafından
iki adet öneri yayınlanmıştır: Avrupa Parlamentosu ile Konseyinin Elektronik komünikasyon şebekelerine ve
hizmetlerine ilişkin ortak düzenleyici çerçeve hakkındaki 7 Mart 2002 tarih 2002/21/EC sayılı yönergesinde
öngörülen zaman sınırlarına ve istişare sürecine ilişkin Komisyon Önerisi (C(2003)2647 final); ve Avrupa
Parlamentosu ile Konseyinin Elektronik komünikasyon şebekelerine ve hizmetlerine ilişkin ortak düzenleyici
çerçeve hakkındaki 2002/21/EC sayılı yönergesi uyarınca ex ante düzenlemeye tabi elektronik haberleşme
sektöründe İlgili Ürün ve Hizmet Piyasaları hakkında Tebliğ, C(2003)497, 11.02.2003. Son olarak, Topluluğun elektronik haberleşme şebekelerine ve hizmetlerine ilişkin düzenleyici çerçevesi kapsamında piyasa
analizi ve değerlendirmesi hakkındaki Komisyon kılavuzunu da hatırlatmakta fayda görülmektedir. (2002/C
165/03).
34
lamaya davet edilmişlerdir.18 Çerçeve yönergenin 7. maddesi uyarınca, Avrupa Komisyonu
UDK’ların pazar tanımı veya EPG mevcudiyetini sorgulama şansına sahip olacaktır, ancak
önerilen çareleri sorgulayamayacaktır.
• Gelişmekte olan piyasalar. Yeni düzenleyici çerçeve, rekabet dengesinin yeni oluştuğu ve
dolayısıyla zaman içerisinde EPG’nin oluşup oluşmayacağını tahmin etmenin güç olduğu,
gelişmekte olan piyasalara ihtiyatlı bir şekilde yaklaşmaktadır. Çerçeve yönergenin 4. maddesinde, bu varsayımlar altında ilgili piyasanın ex ante olarak düzenlenmemesi gerektiği belirtilmektedir.19
Teknoloji yansızlık ve antitröst denetimi araçlarının kapsamlı bir şekilde kullanılması Yeni düzenleyici çerçevenin en çok övgü alan özellikleri olmuş ve ABD’li bazı yorumcular, AB kurallarının
1996 Haberleşme Yasası’nın gözden geçirilmesi sırasında faydalı bir kaynak olarak kullanıldığını
belirtmişlerdir.20 Uygulama aşamasında, UDK’lar tarafından gerçekleştirilen düzenleyici faaliyetleri koordine etmek gibi zor bir görev üstlenen Avrupa Düzenleyici Kurumlar Grubu (European
Regulators Group - ERG) önemli bir rol oynamıştır.21 ERG; birçok kez, UDK’ların, ABD kaynaklı “atlama taşı” yaklaşımından geliştirilen ve Avrupa’ya Cave ve ark. (2001) tarafından önerilen
“yatırım merdiveni” modeline atıfta bulunmalarını tavsiye etmiştir. Bu referans modelinde, kısa
vadeli hizmete dayalı rekabet ile uzun vadede sürdürülebilir olarak değerlendirilen tek rekabet türü
olan ve çerçevenin gerçek amacını oluşturan, uzun vadeli altyapıya dayalı rekabet arasında bir alver ilişkisi bulunmamaktadır. Yatırım merdiveni aşağıda Şekil 1-2’de yer almaktadır.
Şekil 1-2: ‘Yatırım merdiveni’
Kaynak: Cave, 2006.
Cave’e göre (2006), merdivenin işlev görmesi amacı ile UDK’lardan aşağıda belirtilen eylemleri
sıralarını değiştirmeden uygulamaları istenmiştir.
• Tekrar edilebilirliğin tanımlanması. UDK’ların uymaları gereken temel ilke Komisyon
tarafından ilgili piyasalara yönelik önerilerde yer alan üç ölçütün ilki, yani giriş için “yüksek
ve sürekli” engeller bulunmasıdır. Doğal olarak bazı varlıklar kısa vadede tekrar edilebilir
18 Çare seçenekleri için bkz., 2003 ERG Common Position on the Approach to Appropriate Remedies in the
New Regulatory Framework, ERG(03)30 rev1.
19 Bkz., örneğin, 2002/21/EC sayılı yönergenin 27. Başlangıç Maddesi ve 2003 yılında yayınlanan İlgili Piyasalara ilişkin Önerilerin 15. Başlangıç maddesi, C(2003)497.
20 Speta (2006), Rewriting US Telecommunications Law with an Eye on Europe, in Preissl and Mueller, “Governance of Communications Networks“, Phisica-Verlag, 2006, at 11-36.
21 ERG, 29 Temmuz 2002 tarihinde kabul edilen 2002/627/EC sayılı Komisyon Kararı uyarınca oluşturulmuştur. UDK’ların başkanlarından oluşan bu grup, “elektronik haberleşme şebekelerine ve hizmetlerine ilişkin iç
piyasayı konsolide etme konusunda Komisyona yardımcı olmak ve fikir vermek amacı ile” UDK’lar ile Avrupa
Komisyonu arasında bir arabirim görevi görmektedir”. Bkz http://erg.eu.int.
35
nitelikte olmayacaktır. Bunlara en iyi örnek de yerel ağdır. Diğer varlıkların dahil edilmesi
de tekrar edilebilirliğin tanımının ne kadar geniş olduğuna bağlıdır.
• Erişimin düzenlenmesini gerektiren basamakların belirlenebilmesi için kolaylıkla tekrar edilebilen, tekrar edilemeyen ve bu ikisinin ortasında bulunan varlıkların tanımlanması gerekmektedir. Bunu gerçekleştirebilmek için, uzun vadede tekrar edilebilme olasılıklarının ve/veya
tesislere dayalı potansiyel rekabetin, çok detaylı ve geleceğe yönelik olarak değerlendirilmesi
gerekmektedir. Bu işlemin sonucunda, UDK’ların, gözlemlenen bileşenleri, gerçekleştirilebilir
hale geldiklerinde ya da yakın bir gelecekte gerçekleştirilebilir hale gelmeleri olasılığı yüksek
olduğunda, fiilen tekrar etmeleri gerekmektedir.
• Tekrar edilemeyen bileşenlerin değer zincirinde sıraya konulması. Diğer bir ifadeyle, UDK’lar
merdiveni oluşturmalı ve basamakları tanımlamalıdırlar. Basamakların aşamalı olarak
yapılması gereken yatırımlar açısından birbirlerinden fazla uzak olmamaları gerektiğinden ve
tesise dayalı rekabete geçişin rekabete zarar vermeden ve/veya piyasaya yeni giren oyunculara
arbitraj yapma olanağı sağlamadan hızlı bir şekilde gerçekleştirilebilmesi için zamanlamanın
hassas bir şekilde yapılması mecburiyeti bulunduğundan; bu adım hem zordur, hem de
hayati bir önem taşımaktadır.
• Piyasadaki oyuncuların merdivenin hangi basamağında bulunduklarının tespiti. Merdivenin
çok yavaş bir şekilde, hatta geriye doğru çalışmasını ve bu süreçte oyuncuların merdivenden
düşmelerini önlemeyi amaçlayan bu adım da oldukça hassas ve zordur. Bu konumlandırma
alıştırması yapılmadığı takdirde, arbitraj hemen hemen kaçınılmaz bir hal alacaktır:
düzenleyici kurumun, hangi oyuncunun hangi basamakta olduğunu bilmemesi halinde
merdivenin başarılı bir şekilde uygulanması mümkün olamayacaktır.
• Müdahalenin odaklanması gereken en uygun basamağın belirlenmesi. Martin Cave (2006)
tarafından da belirtildiği üzere, bu karar “çeşitli noktalarda ölçeğin ve oyuncuların projelerinin,
altyapı oluşturma konusunda daha ileride bulunan ve asgari pazar payı kriterini yerine getirenler
olarak tanımlanan “önde gelen rakiplerin” lehine olacak şekilde analizine” dayandırılmalıdır.
• Merdiveni çıkarken bir basamaktan diğerine ulaşmak için gereken yatırım tutarının tahmin edilmesi ve bu hareketin zamanlamasının doğru bir şekilde yapılması. Bu işlem belirlenen basamakların arasındaki mesafeye olduğu kadar, yeni giren bir oyuncunun merdiveni tırmanabilmek üzere yeterli ölçek ekonomisine ulaşabilmesi ve müşteri portföyünü
oluşturabilmesi için gereken süre gibi piyasa koşullarına da bağlıdır.
• Yatırım merdivenlerinde genellikle oyuncunun altyapısına maliyete yönelik fiyatlandırma
ile erişim sağlanması olan, en uygun çarenin belirlenmesi. Yapılacak yatırımın büyüklüğü
ve merdivenin doğası gereği, batık yatırımların kurtarılması olasılığının belirsizliği dikkate
alındığında, erişim fiyatlandırması sadece LRIC (long run incremental cost - uzun vadeli
marjinal maliyetler) ile ya da maliyete dayalı diğer fiyatlandırma yöntemleri ile sınırlı kalmayabilecek ve yatırım riskinin karşılanmasına yönelik, “reel opsiyon fiyatlandırması” gibi
yöntemleri de içerebilecektir.22
• Piyasa yapısının izlenmesi. Merdiven modelinde UDK’lar büyük bir sorumluluk üstlenmektedir: girişi özendirecek etkin teşvikleri doğru bir zamanlama ile sağlamaları gerekmektedir.
Bunun için UDK’nın belirlenen bir basamakta erişim ücretlerini düşük tutarken, diğer basamaklarda yüksek tutması gerekmektedir. Piyasaya yeni giren oyuncular yeterli düzeyde ölçek
ekonomisi sağladıktan sonra, UDK, söz konusu basamağa erişim ücretini artıracak ve daha
yukarıdaki basamaklara daha cazip ücretlerle erişilebilmesine yardımcı olarak oyuncuları
merdivenin üst basamaklarına tırmanmaya teşvik edecektir.23
22 Bkz. Cave (2006).
23 Bunun için yeni giriş yapanların merdiveni aynı anda tırmanmaya başlamaları en iyi sonucu verecektir: aksi
36
Alınan bilgilere göre birçok UDK, yeni çerçevenin yürürlüğe girmesini izleyen ilk birkaç yıl
içerisinde yatırım basamağı yaklaşımını izlemiştir. ERG ayrıca, yatırım merdiveni modelinin, yeni
çerçevenin başarısını sonuçsal olarak açıkladığını belirtmiştir.24
1.2.2.1. 2002 Yılında Yürürlüğe Giren Düzenleyici Çerçeve Sonuç
Alınmasında Başarılı Olabildi mi?
Telekomünikasyon sektörüne ilişkin olarak, Türkiye tarafından halen uygulanmakta olan düzenleyici çerçeve 1998 yılında yürürlüğe giren AB Düzenleyici Çerçevesini temel aldığından, AB tarafından atılan bir sonraki adım olan ve 2002 yılında yürürlüğe giren düzenleyici çerçevenin piyasaların rekabete açılması, büyüme artışı sağlanması ve istihdam olanakları yaratılması konularında
gerçekten başarılı sonuçlar sağlayıp sağlamadığının değerlendirilmesi uygun olacaktır. Böylelikle
Türkiye’nin 2002 çerçevesini tam anlamıyla benimsemesinin refahın iyileştirilmesine yönelik potansiyeli hakkında yorum yapma imkanına sahip olabiliriz.
Yeni Düzenleyici Çerçevenin yürürlüğe girdiği tarihten dört yıl sonra, yani bugün itibariyle
elde edilen sonuçlar farklılık arz etmektedir. Bir yanda, 12nci Raporda iyileşmeye yönelik birtakım elle tutulabilir belirtilerin varlığından söz edilmektedir. Özellikle halen devam etmekte olan
iç piyasanın birleştirilmesi süreci, AB içi, sınır ötesi yatırımlar için yeni fırsatlar yaratmıştır ve bazı
telekom şirketleri kazançlarının büyük bir kısmını yurt dışı piyasalarda elde etmektedir. Birleşme
ve satın alma faaliyetleri 2005 yılından bu yana yeniden canlanmış ve ölçek ekonomisi arayışları
ve Avrupa’ya yayılma stratejilerinin uygulanması sonucunda gerçekleştirilen sınır ötesi işlemlerin
tutarı, Avrupa Komisyonu tarafından, hem 2005 hem de 2006 yıllarında, muhafazakar bir yaklaşımla 70 milyar Euro olarak tahmin edilmiştir.25
Gerçekleştirilen en son birleşme işlemleri aşağıda yer almaktadır:
• İspanyol Telefonica şirketi İngiltere’de faaliyet gösteren cep telefonu operatörü O2’yi 24 milyar Euro’ya satın almıştır;
• Wind (İtalya) 12,1 milyar Euro karşılığında Orascom (Mısır) tarafından satın alınmıştır;
• Danimarkalı TDC şirketi, 8,2 milyar Euro karşılığında ABD/İngiltere şirketi NTC tarafından
satın alınmıştır;
• France Telecom şirketi, İspanyol cep telefonu operatörü Amena’yı 6,4 milyar Euro’ya satın
almıştır;
• İngiltere’de, NTL hem Telewest (5 milyar Euro) hem de Virgin Mobile (1,3 milyar Euro)
şirketlerini satın almıştır;
• Cesky Telecom (Çek Cumhuriyeti) Vodafone tarafından 3,7 milyar Euro karşılığında satın
alınmıştır;
• ABD merkezli Blackstone Grubu 2,7 milyar Euro tutarında bir yatırım ile Alman Deutsche
takdirde daha sonra giriş yapanlar, merdivenin daha üst basamaklarından giriş yapmak için gereken yüksek
düzeyde yatırımı elverişsiz bulabilecek ve UDK’ların yüksek erişim ücretleri uygulamak vasıtasıyla mevcut
oyuncuların alt kademelerde kalmalarını zorlaştırmaları durumunda, piyasaya alt kademelerden giriş yapma
konusunda da sorunlarla karşılaşabileceklerdir.
24 Bkz ERG, Broadband Market Competition Report, ERG(05)23, 25 Mayıs 2005.
25 Standard & Poor’s Sermaye Araştırmaları tarafından düzenlenen 20 Nisan raporuna göre, 2006 yılının ilk
çeyreğinde, işlem bedellerinin açıklandığı birleşme ve satın alma anlaşmalarının toplam tutarı 380 milyar
Euro’dur ve bu değer 2005 yılının aynı döneminde elde edilen rakamın yaklaşık üç katıdır. Ayrıca bkz. Avrupa Komisyonu, Avrupa Elektronik Haberleşme Düzenlemeleri ve Piyasaları, 12nci Rapor COM(2007)155, 29
Mart 2007, Cilt. 1, sayfa 10.
37
Telekom şirketinin %4,5 oranındaki hissesini satın almıştır;
• Deutsche Telekom da Avusturyalı Tele-ring şirketini 1,3 milyar Euro’ya satın almıştır.
Ayrıca Avrupalı oyuncular AB dışı operasyonlara gittikçe daha fazla yatırım yapmaya başlamıştır. Aşağıda Şekil 1-3’te de gösterildiği üzere, Vodafone, Telefonica, Telenor, Portugal Telecom ve
Deutsche Telekom gibi bazı oyuncular Avrupa sınırları dışında son derece aktiftir.
Bunun yanı sıra, büyük oyuncuların büyük bir çoğunluğu artık diğer ulusal piyasalarda da yer
almakta ve yeni üye devletlerde, hem eski oyuncular hem de Avrupa düzeyindeki ve yerel düzeydeki yeni oyuncular tarafından yapılan yatırımlar artmaktadır. Örneğin, 2006 yılında France Telecom mobil telefon şebekesi operasyonlarını on AB üye devletine yaymış (Orange markası altında)
ve Vodafone gibi büyük küresel oyuncuların konumunu zorlamaya başlamıştır.
Şekil 1-3: 2005 yılında önde gelen AB telekom şirketi satışlarının coğrafi dağılımı
* O2 satışı 2005 yılı sonu itibariyle Telefonica ile konsolide edilmemiştir
Kaynak: IDATE (2006)
Fiyat düzeyleriyle ilgili olarak, aşağıda yer alan Şekil 1-4’te yerel ve özellikle de ulusal görüşme
ücretlerinin 1998 yılından 2006 yılına kadar önemli ölçüde azaldığı görülmektedir.26
26 Bkz. Teligen, Report on Telecoms Price Developments from 1998 to 2006, a Report for the European Commission, Aralık 2006, http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/ doc/info_centre/studies_ext_
consult/price_developments_1998_2006/Infso_tariff_trends_report_1998_2006_en.pdf.
38
Şekil 1-4: AB-25’de 1999-2006 döneminde yerel ve ulusal görüşme ücretleri
Yerel çağrı ücreti, 10 dakika
Ulusal çağrı ücreti, 10 dakika
EU 25 ağırlıklı ortalama
Euro, KDV dahil
Euro, KDV dahil
EU 25 ağırlıklı ortalama
Kaynak: Teligen (2006).
Ayrıca:
• Arayan öder (calling-party-pays - CPP) ilkesi nedeniyle Avrupa’daki geleneksel olarak yüksek tutulan mobil sonlandırma ücretleri, 2004 yılı Ekim ayından bu yana %22 oranında
azalarak ortalama 11,4 Eurocent/dakika düzeyine inmiştir.
• Aynı dönemde, ortalama mobil yayılım oranı da %84,6’dan %103,2’ye çıkmıştır. Bu durumun çarpıcı örneklerinden biri, 2004 yılında üye olan Polonya’da yaşanmış, mobil yayılım
oranı Ekim 2004 ile Ekim 2006 arasındaki dönemde %36 artış göstermiştir. Çoğu Güney
Avrupa ülkesinde (İtalya, İspanya, Portekiz, Yunanistan) ve yeni üye olan birçok devlette
(Çek Cumhuriyeti, Estonya, Litvanya, Letonya) yayılım oranı %100’ü aşmış durumdadır.
• Mobil sektöründe önde gelen işletmecilerin pazar payları Ekim 2004 ile Ekim 2006
arasındaki dönemde %40’tan %39,4’e gerilemiş olmasına rağmen, bazı ülkelerde (örneğin
Slovenya) en büyük işletmecinin pazar payı hala %70 ile %90 arasındadır.
• Sabit hat sektöründe ise, yerleşik işletmecilerin pazar payı son birkaç yıl içerisinde sürekli
olarak düşerek 2005 yılı Aralık ayı itibariyle %65,8 düzeyine inmiştir.
• Toptan hizmetlerde ise, AB’de aylık ortalama yerel ağa ayrıştırılmış erişim (local loop unbundling - LLU) ücreti Ekim 2004 ile Ekim 2006 arasındaki dönemde 13,3 Euro’dan 11,5
Euro’ya gerilemiştir.
• Komisyon, veri akış (bitstream) erişiminin (5,13 milyon hat) 2005 ve 2006 yıllarında hafif
bir azalma gösterdiğini, buna karşılık yerel ağ paylaşımının artarak 2006 yılı Ekim ayı itibariyle 13,9 milyon hatta ulaştığını (2005 yılı Ekim ayına oranla +%58) bildirerek, yatırım
merdivenini destekleyecek kanıtlar sunmuştur. Ancak, bu dönemde yeniden satış da önemli
ölçüde artmıştır.
Çerçevenin ulusal düzeyde uygulanmasında yaşanan gecikmeler – birincil mevzuatın kabulünü,
sadece bir tek üye devlet (Yunanistan) ancak Haziran 2006 yılında tamamlayabilmiştir – ve piyasa
analizi ile “merdiven” yaklaşımının uygulanmasında yaşanan zorluklar, birçok ulusal piyasanın
serbestleşmesini yavaşlatmış ve sektördeki oyuncular açısından yasal düzenlemelerde bir belirsizlik
oluşmasına neden olmuştur. Bu nedenle, birçok AB üye devletinde altyapıya dayalı gerçek bir
rekabet ortamı bulunmamaktadır.27 Avrupa Komisyonu üyesi Viviane Reding tarafından kısa bir
süre önce yapılan açıklamada hatırlatıldığı şekilde, Avrupa “çok sayıda hizmet sağlayıcının başarılı
27 Bkz. London Economics ile PwC tarafından Avrupa Komisyonu için yapılan araştırma; An Assesment of the
regulatory framework for electronic communications:growth and investment in the EU e-Communications
sector, Temmuz 2006.
39
bir şekilde faaliyet gösterdiği rekabetçi bir ortama geçiş yapmıştır. Bunu büyük oranda hizmete dayalı rekabete borçlu olmakla birlikte, mümkün olduğu ölçüde uzun vadede sürdürülebilir nitelikte
altyapıya dayalı rekabeti artırmaya çalışmalıyız.”28 Örneğin çok az sayıda Avrupa ülkesinde kablo
genişbant piyasasının belirgin bir kısmını elinde bulundurmaktadır, piyasaya genel olarak DSL
hakimdir ve 3G ise halen bu düzeyde bir müşteri deneyimi sunamamaktadır.
Centre for European Studies bu bağlamda (CEPS 2006) aşağıda belirtilen sorunlara dikkat
çekmiştir:
• Pazar analizleri hem UDK’lar hem de piyasadaki oyuncular için çok kaynak gerektirir ve zaman alıcıdır. Komisyon üyesi Reding tarafından da kabul edildiği üzere, en az 450 piyasayı
belirli bir süre içerisinde tanımlamak kolay bir görev değildir ve Yeni Düzenleyici Çerçeveyi
(YDÇ)’yi karmaşık bir hale getirmektedir.29 Ayrıca, Ulusal Düzenleyici Kuruluşların (UDK),
kısmen rekabet politikası uygulamalarından alınan yeni yöntemlere de uyum sağlamaları
gerekmekteydi; bu da süreci daha da yavaşlatmıştı. YDÇ uygulanmasını geciktiren nedenlerden biri de ulusal mahkemelerin temyiz usullerinin geciktirici etkisidir ve gözden geçirme
sırasında bu konuya dikkatle eğilmek gerekmektedir.
• YDÇ’nin rekabet politikası araçlarını sadece kısmen kullanması başka sorunlara da neden
olmuştur. Etkin piyasaca gücü (EPG) –başka bir deyişle hakimiyet- bulunması ile düzenleyici çarelerin uygulanması arasındaki denklem önceden var olan tekelleri açmak (örneğin
tekelci oyunculara, sabit şebekelerine erişim sağlama zorunluluğu getirerek) gerekliliği ile
izah edilebilse de, önceden tekelci oyuncuların bulunmadığı piyasalarda (örneğin mobil
sonlandırmada) izahı daha zordur. IP tabanlı (internet protokolü) şebekelere geçildiğinde
bu bağlantı daha da zayıflayacaktır. Ayrıca “üç ölçüt testi’nin” kısmen uygulanmasına
ilişkin endişeler de ortaya çıkmıştır. Üç ölçüt testi, belirli bir piyasada, pazar incelemesi
yapılmasının uygun olup olmadığının belirlenmesini amaçlayan bir kontrol mekanizması
olarak değerlendirildiğinden, belirsizlikler oluşabilecektir. Ancak, ulusal piyasaların kendilerine özgü özellikleri, Öneride sıralananlardan daha dar ya da (daha büyük bir olasılıkla)
daha geniş piyasaların tanımlanmasını gerektirebilecektir. Üç ölçüt testinin, genel olarak
sadece AB-25 için geçerli bir ex-ante kontrol mekanizması olarak uygulanması halinde,
düzenleyici müdahale, üç ölçütün tümünün uygulanması durumunda olduğu kadar kesin
bir sonuç sağlayamayacaktır.
• UDK’ların büyük bir çoğunluğu tarafından uyarlanan “yatırım merdiveni” modeli, AB-25’de
yatırımları ve altyapıya dayalı rekabeti artırma potansiyelini henüz tam anlamıyla gösterebilmiş
değildir. Özellikle bazı AB üye devletlerinde elde edilen yeni deneysel kanıtlar, merdiven
faraziyesini destekleyecek şekilde, Avrupa’da yeniden satışta azalma, veri akış erişiminde ve
paylaşımlı erişimde de artış olduğunu göstermektedir. Ancak, yatırım merdiveni benzetmesinin gerçek açıklayıcı gücü hakkında bir sonuca varmak için henüz çok erken olabilir.
• Gelişmekte olan piyasaların YDÇ’ye tabi tutulması düzenleyici mevzuat açısından belirsizliğe
neden olmuştur. Gelişmekte olan piyasaların tanımlanması konusunda UDK’lara yeteri kadar rehberlik sağlanmamıştır: mevcut yaklaşım, teknoloji-yansızlık ilkesi ile düzenleyici
mevzuatın yeni hizmetlere müsamaha göstermesi arasında bir kısa devreye neden olmuştur
ve halen önerilmekte olan SSNIP testi, gelişmekte olan bir piyasanın mevcut bir piyasadan
ayrı olduğunun reddine yol açtığından, uygun olmaktan uzak görünmektedir.
• 7. madde’de öngörülen usul, YDÇ’nin uygulanmasının uzun bir süre almasından sorumlu olmamakla birlikte, gelecekte sıkıntılara neden olabilecektir. Kapsamı, uzun vadede
28 Viviane Reding, SPEECH/06/697, 16 Kasım 2006.
29 Avrupa Komisyonu, kısa bir süre önce, 500’den fazla piyasanın üye devletler tarafından analiz edildiğini duyurmuştur.
40
sürdürülebilirliğini artıracak ve daha iyi düzenleyici mevzuat ilkeleriyle tutarlı olmasını
sağlayacak şekilde netleştirilmelidir.
Kısa bir süre önce, 2002 çerçevesinin uygulanmasına ilişkin 12nci Raporda çerçevenin düzgün
bir şekilde işlev gördüğü, ancak, “düzenleyici mevzuatın tutarlılığını sağlayacak araçların tümünün
tek pazarın tamamında mevcut olmaması” nedeniyle çeşitli alanlarda e-haberleşme hizmetlerinin “mevcut çerçeve kapsamında sunulmasının mümkün olmadığı” belirtilmiştir.30 Bu araçlarla,
frekans politikası, Komisyonun UDK’lar tarafından tercih edilen önlemleri veto etme imkanı ve
sınır ötesi hizmet olması nedeniyle 2002 çerçevesinin kapsamı dışında kalan roaming fiyatlarının
düzenlenmesi kastedilmektedir. İlk iki konu Düzenleyici Çerçevenin devam eden gözden geçirme
sürecinde ele alınmakta olup, üçüncü konu tüm Avrupa’da toptan ve perakende hizmetlerde tavan
fiyat uygulaması yapılmasını öngören ayrı bir mevzuat ile düzenlenmektedir.
1.2.2.2. 2002 Düzenleyici Çerçevesinin Devam Eden Gözden
Geçirme Süreci
Komisyon 2006 yılında, 2003 yılında yapılan öneride yer alan birçok perakende pazarını kaldırarak, ex ante düzenlemeye tabi olduğu varsayılan ilgili piyasalar listesinde önemli ölçüde basitleştirme yapılması önerisinde bulunmaya karar vermiştir.31 Diğer iki piyasa ile ilgili olarak, yani, toptan
mobil başlatma (önceki 15 sayılı piyasa) ve yayım iletim hizmetleri (önceki 18 sayılı piyasa), ex
ante düzenleme gerektiren piyasalar listesinde tutulmalarının sağlayacağı faydalar hususunda istişareye başlanması kararlaştırılmıştır. Komisyon toptan uluslararası roaming piyasasını (önceki
17 sayılı piyasa) ise ayrıca ele almış; perakende ve toptan düzeyinde roaming ücretlerinin düzenlenmesine ve roaming müşterilerinin zarar görmelerini önlemek amacı ile mobil işletmecilerinin
şeffaflık yükümlülüklerine tabi tutulmalarına ilişkin bir teklifte bulunmuştur.32
Önerilen son değişiklikler aşağıda yer almaktadır:
• Frekans politikasına yönelik daha koordineli bir yaklaşım uygulanması. Avrupa Komisyonu,
haklı olarak, Mobil TV gibi yeni hizmetlerin ya da WiMax gibi yeni teknolojilerin bir
“olurluk incelemesine” tabi tutulabilmesi için, en azından tüm Avrupa’ya yayılmış olmaları
ve frekans tahsisi konusunda belirli bir kesinliğe ulaşmış olmaları gerektiğini belirtmiştir.
Bu bağlamda, Avrupa çapında sunulan belirli hizmetlere tahsis edilecek kanalların, son
birkaç yıldır WAPECS projesi kapsamında gerçekleştirilen çalışmalar doğrultusunda belirlenmesini öngörmektedir. Frekans ticareti ile serbestleşmenin Avrupa’da yılda yaklaşık 900
milyar Euro gelir yaratması, serbestleşme sağlanmadan yapılacak ticaretin sağlayacağı refah
kazanımının ise yılda 900 milyon gibi çok düşük bir düzeyde kalacağı tahmin edilmektedir. Mott McDonald ve ark. (2006) tarafından yapılan yeni bir çalışmada, AB’de frekansın
toplu kullanımının uyumlaştırılmasının net bugünkü değerinin 463 milyar Euro ila 898
milyar Euro arasında olduğu tahmin edilmektedir; bu rakamlar GSYİH’ye yılda %0,17’ye
ulaşan bir katkıda bulunulması anlamını taşımaktadır. Yapılan son teklifler arasında, teknoloji ve hizmet yansızlığı ilkelerinin kabulü ve frekans ticareti/serbestleşme ve frekansın
lisanssız olarak kullanılması için belirli kanalların tanımlanması yer almaktadır. Komisyon
kısa bir süre önce, mobil yayıncılık için DVB-H standardının kabul edildiği ve üye devletlerden, kullanıma sunulduğu anda UHF bandı (470-862 MHz) da dahil olmak üzere,
mobil yayınlar için en kısa sürede frekans tahsisi yapılmasının talep edildiği “İç Mobil TV
30 Bkz. 12nci Rapor, alıntı, s. 19.
31 Üç temel ölçütü karşılayan piyasalar ex ante düzenleme gerektirmektedir: a) girişe ilişkin belirgin engellere
sahip olması; (ii) rekabete yönelik uzun vadeli bir eğilimin bulunmaması; ve (iii) rekabet yasasının piyasanın
başarısızlığını çözümlemekte yetersiz kalması.
32 Bkz. Komisyon tarafından önerilen yönetmelik, COM(2006)382, 12 Temmuz 2006.
41
Piyasasının Güçlendirilmesi hakkında Tebliğ”i yayınlamıştır.33 Komisyon ayrıca, şebeke
maliyetlerini %40 oranında azaltabilmek amacı ile, 3G ve internet telefonu hizmetlerine
tahsis edilecek 900Mhz ve 1800Mhz bantlarında daha fazla bant genişliği sunulmasını talep
etmiştir.34 Ancak, Avrupa’da frekansların serbestleştirilmesinin geleceği halen belirsizliğini
korumakta olup, frekans tahsisinde “komuta kontrol” yöntemi önümüzdeki birkaç yıl içerisinde AB-27’nin çoğunda sektöre hakim olacaktır. Komisyon’un, kablosuz erişim hizmetlerine ilişkin olarak belirlenen bazı bantlarda üye devletlerle mutabakata varma projesi halen
askıya alınmış olsa da, bazı ülkeler belirli bantlarda frekans kullanımının serbestleştirilmesine
yönelik çalışmalara başlamıştır.35 Frekans politikasında kaydedilen ilerlemelerin dikkate
değer bir örneği de İngiltere’de, mobil televizyon ve kablosuz genişbandın “sayısal planlama”
ihalesinin 2008 yılı sonlarında doğru yapılacak olmasıdır.
• UDK kararlarının temyizine ilişkin kısıtlamalar. Avrupa Komisyonu; düzenleyici mevzuata
ilişkin kararların düzenli olarak geciktirilmesi sorununun, 25 üye devletin en az 17’sinde
2002 çerçevesinin uygulanmasını geciktirdiği bildirilen 4. madde hükümlerinin, ulusal
mahkemelerin “UDK kararlarını temyizde askıya alma konusunda karar verirken” mutlaka
kullanmaları gereken yasal kriterler belirleyerek değiştirilmesi suretiyle ele alınmasını tavsiye
etmektedir.36 Komisyon UDK kararlarının “ancak temyiz eden tarafın onarılamaz bir şekilde
zarar gördüğü ispat edildiği” takdirde askıya alınmasını sağlamaya çalışmaktadır.
• AB kurallarının 27 üye devletin tümünde uygulanması konusunda daha yüksek düzeyde
uyum sağlanabilmesi amacıyla Çerçeve yönergesinin 7. maddesi ile Komisyon’a tanınan ve halen
sadece piyasa analizi ile EPG değerlendirmesi konularını kapsayan veto yetkisinin, UDK’lar
tarafından belirlenen tedbirleri de içerecek şekilde, genişletilmesi.37 Bu öneri, çerçevenin uygulanmaya başlandığı ilk dönemlerde benzer sorunların çözümünde UDK’lar tarafından
belirlenen tedbirler arasındaki belirgin farklılıklardan kaynaklanmaktadır. Ancak, bazı üye
devletler bu öneriye şiddetle karşı çıkmakta ve Komisyon’un vetoladığı tedbirlerin temyiz
edilmesi olasılığını gündeme getirmektedir.
• Evrensel hizmet tanımının güncellenmesi. Teknoloji geliştikçe, halen umumî aktarmalı telefon şebekesine (public switched telephone network - PSTN) dayalı olan evrensel hizmetin
tanımının da ayrıntılı bir şekilde yeniden değerlendirilmesi gerekliliği ortaya çıkmaktadır.
Avrupa Komisyonu 2007 yılı sonuna kadar evrensel hizmetin teknoloji yansız bir şekilde
tanımlanması olasılığı ve mümkün olduğu takdirde “IP erişiminin” de bu tanıma dahil edilmesi konularına ilişkin bir Yeşil Kitap yayınlamayı planlamaktadır.
Komisyon, ilginç bir şekilde, önerdiği gözden geçirme kapsamında, Yeni Nesil Şebeke’lerde (YNŞ)
yatırımların teşvik edilmesi konusunda belirli bir tutum sergilememiştir. Bu tutumu, mevcut çerçevenin, yeni teknolojileri düzenlemeye son derece uygun olmasını sağladığı iddia edilen, teknoloji
33 Bkz. SEC(2007) 409, 18 Temmuz 2007.
34 Bkz. Toplulukta, Avrupa çapında, hücresel sayısal karasal bazlı mobil haberleşmenin koordineli bir şekilde
sağlanması için tahsis edilecek frekans bantlarına ilişkin, 25 Haziran 1987 tarih ve 87/372/EEC sayılı Konsey
yönergesinin (GSM yönergesi) yürürlükten kaldırılmasına ilişkin olarak kısa bir süre önce sunulan Komisyon
teklifi, COM(2007)367 final, 25 Temmuz 2007.
35 WAPECS projesi. Bu konuda http://rspg.groups.eu.int/doc/documents/meeting/rspg8/rspg_05_102.pdf. adresinde yer alan, Radio Spectrum Policy Group tarafından hazırlanan nihai rapora başvurunuz.
36 Komisyon dahili çalışma belgesi – Elektronik haberleşme şebekesi ve hizmetleri hakkındaki AB Düzenleyici Çerçevesinin Gözden Geçirilmesine ilişkin olarak Komisyon tarafından Konsey’e, Avrupa Parlamentosu’na, Avrupa
Ekonomik ve Sosyal Komitesi’ne ve Bölgeler Komitesi’ne gönderilen Tebliğ’in eki {COM(2006) 334 final}.
37 Bkz. Elektronik haberleşme şebekesi ve hizmetleri hakkındaki AB Düzenleyici Çerçevesinin Gözden Geçirilmesine ilişkin olarak Komisyon tarafından Konsey’e, Avrupa Parlamentosu’na, Avrupa Ekonomik ve Sosyal Komitesi’ne ve Bölgeler Komitesi’ne gönderilen Tebliğ (SEC(2006) 816) (SEC(2006) 817), 29 Haziran
2006.
42
yansızlığından kaynaklanmaktadır. Ancak sektördeki birçok oyuncu ve bazı ulusal düzenleyici kurumlar Komisyon’un görüşüne katılmamaktadır. Bu nedenle, tüm IP şebekelerine yatırımın teşvik
edilmesi konusu tamamen ulusal düzeyde, birbirinden çok farklı yaklaşımlarla ele alınmaktadır.
Sektördeki bazı oyuncular, örneğin Deutsche Telekom, FTTH, FTTC ve DSL teknolojilerindeki yatırımları teşvik etmek amacı ile 2003 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nde uygulanmaya
başlayan “düzenleyici müsamaha” yaklaşımının bir benzerinin uygulanmasını savunmaktadır.38
Ancak, Avrupa Komisyonu üyesi Reding birçok kez, YNŞ’lere düzenleyici müsamaha gösterilmesinin, 2002 çerçevesinin gözden geçirilmesinde “bir seçenek olarak dikkate alınmadığını” belirtmiştir.39 British Telecom gibi bazı oyuncular ise bu yaklaşımı reddederek, bir temel YNŞ’nin yayılımı ve bu şebekelere alternatif işletmecilerin erişimi üzerinde odaklanmayı tercih etmişlerdir. Bu
yaklaşım piyasaya yeni giren oyuncuların erişim ücretlerinin belirlenmesinde, mevcut işletmecinin
yatırımlarının daha ayrıntılı bir şekilde dikkate alınmasını sağlamaktadır.
Bu gelişmelerin sonucunda büyük AB ülkelerinde, düzenleyici mevzuata ilişkin olarak birbirinden çok farklı en az iki yaklaşım ortaya çıkmıştır:
• İngiltere düzenleyici kurumu Ofcom, başlangıçta sektördeki tüm oyuncuların erişimine
sunulan tek bir temel YNŞ’ye (British Telecom tarafından sunulan 21st Century Network)
bağlı kalmayı tercih etmiştir. Ofcom, BT ile, BT’nin, aşağı yöndeki operasyonları ile rakip
oyuncular arasında girdi eşitliğini sağlamak ve birbirine rakip ürünlerin aynı anda piyasaya
sürülebilmesi için makul bir zamanlama ile yüksek katmanlarda hizmet sunmak isteyen tüm
oyunculara erişim olanağı sunmak amacıyla şebeke erişimini önlememe gibi taahhütlerde
bulunduğu bir anlaşmaya varmıştır.
• Almanya’da ayrıştırma işlemlerinin Deutsche Telekom’un şu anda Almanya’da 10 anakent
bölgesini kapsayan, yeni yüksek hızlı VDSL altyapısının ticari başarısını tehlikeye atacağı
endişeleri doğmuştur. Bu nedenle, hükümet kısa bir süre önce, IPTV ve VOD gibi yenilikçi hizmetler sunması koşuluyla, yerleşik işletmeci Deutsche Telekom’un yeni şebekeyi
ayrıştırma zorunluluğundan muaf tutulmasına ilişkin bir yasayı onaylamıştır. Bu tutum
Avrupa Komisyonu tarafından ağır bir şekilde eleştirilmiş ve Komisyon tepkisini, 2007 yılı
Şubat ayında “hızlandırılmış” bir ihlal davası açarak göstermiştir.40
Mevcut AB Düzenleyici Çerçevesi kapsamında UDK’lara sunulabilecek bir tedbir olan “işlevsel
ayırım” üzerinde çalışan Avrupa Komisyonu’nun gelişmekte olan bu iki modelden ilkini onayladığı anlaşılmaktadır.41 İtalya ve İsveç gibi diğer büyük Avrupa ülkelerinde, sektörel düzenleyici
kurum, İngiltere’de uygulanan modele uygun olarak dikey ayırım ve girdilerin eşitliği ilkelerini
uygulama niyetinde olduğunu açıklamıştır.42
Komisyon’un nihai önerisinin 2007 yılı Ekim ayından önce sunulması beklenmediğinden, yeni
çerçevenin Avrupa Parlamentosu’nda ve Konseyi’nde tartışılmasına 2007 sonu itibariyle başlanacaktır. Dolayısıyla, üye devletlerde uygulanması ancak 2010 yılından sonra tamamlanabilecektir
ve böylelikle, gözden geçirilen Düzenleyici Çerçeve “Lizbon sonrası” bir mevzuat olacak, yani
AB telekom sektörünü ancak sayısal dönüşüm ve Yeni Nesil Şebekeler gibi birçok önemli olayın
ardından yöneten bir dizi kural halini alacaktır. Gözden geçirmenin zaman çizelgesi aşağıda Şekil
1-5’de sunulmaktadır.
38 Bkz. Renda (2007a).
39 Viviane Reding, SPEECH/06/697, 16 Kasım 2006.
40 Bkz. Basın Duyurusu, Komisyon Deutsche Telekom’a avantaj sağladığı gerekçesiyle Almanya aleyhine “hızlandırılmış” bir ihlal davası açmıştır, 26 Şubat 2007, IP/07/237.
41 Viviane Reding, SPEECH/06/697, cit.
42 Bkz. UDK’sı Agcom, Başkanı Calabrò tarafından hazırlanan basın duyurusu, 26 Temmuz 2007.
43
Şekil 1-5: 2002 çerçevesinin gözden geçirilmesine ilişkin mevcut zaman çizelgesi
1.3. Türkiye’de Telekomünikasyon Sektörü
1.3.1. Türkiye’deki Düzenleyici Çerçeve43
Avrupa’da olduğu gibi, Türkiye’de de 1990’lara kadar telekomünikasyon hizmetleri haberleşmeden sorumlu bakanlığa bağlı olan Posta, Telgraf ve Telefon (PTT) tarafından sunulmaktaydı. Bu
kurumun yasal dayanağı, Cumhuriyet’in kuruluşundan bir yıl sonra, yani 1924 yılında yürürlüğe giren 406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanunuydu. Telekomünikasyon teçhizatının serbestleştirilmesi, PTT’nin bağlı kuruluşları olan teçhizat üreticilerinin özelleştirilmesiyle 1980’lerin başında
gerçekleşmişti. 1994 yılında 400 sayılı Kanun ile telekomünikasyon hizmetleri posta ve telgraf
hizmetlerinden ayrılmış ve özelleştirilmesine hazırlıkta ilk adım olarak, Türk Telekomünikasyon
AŞ (TTAŞ) anonim şirketi kurulmuştu. TTAŞ’a mobil dışında tüm telekom altyapılarının münhasır hakları verilmişti. Aynı kanun ile katma değerli hizmetler de serbestleştirilmiş ve Ulaştırma
Bakanlığı’na, tekele yol açmamak koşuluyla, özel şirketlere lisans düzenleme yetkisi tanınmıştır.
1994 yılında iki şirket TTAŞ ile gelir anlaşması yaparak GSM 900 standardı üzerinden mobil
telefon hizmetleri sunmaya başlamışlardı; bu gelir anlaşmaları 1998 yılında lisansa dönüşmüştür.
Özetle, mobil telefon sektöründe 1990’lı yıllarda rekabete yönelik birtakım unsurlar mevcuttu.
Ancak, sabit telefon pazarında, 1990’larda göreve gelen hükümetler esas olarak TTAŞ’ı özelleştirmeyi amaçlamışlardır ve bu nedenle rekabet ile erişim konularına gerekli önem verilmemiştir.
Dolayısıyla, girişi ve rekabeti teşvik edecek yasal bir çerçeve oluşturulması siyasi gündemde yer
almamıştır. TTAŞ’ı özelleştirme çabaları 2005 yılına kadar başarısız olmuştur.
Türkiye’de telekomünikasyon sektöründe Düzenleyici Çerçevenin ortaya çıkışı, 2000 yılında
4502 sayılı yasanın44 Meclis’te kabulü ile başlamıştır.45 4502 sayılı Kanun, 406 sayılı Kanun ile
Telsiz Yasasında (1983 tarihli 2183 sayılı Kanun) değişiklik yapmayı amaçlayan bir yasaydı. Bu
yasada öncelikle devletin sahip olduğu TTAŞ’ın tekel haklarının 31 Aralık 2003 tarihi itibariyle
sona erdirilmesi öngörülmekteydi. İlerleyen bölümlerde açıklanacağı üzere, Türkiye’de tekel hak43 Türkiye’deki telekomünikasyon sektörüne ilişkin değerlendirmeler için bkz. Yılmaz (2000), OECD (2002),
Başçı, Kandemir ve Locksley (2003), Atiyas (2005), Burnham (2006).
44 “Telgraf ve Telefon Yasasının Belirli Maddelerini Değiştiren Kanun, Ulaştırma Bakanlığı’nın Kuruluşu ve
Sorumlulukları hakkında Kanun ve Telsiz Yasası, Posta Telgraf ve Telefon İdaresinin Tasarruf ve Yardım Fonu
hakkında Kanun ve Genel Kadrolar ve Usuller Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye ekli Organizasyon
Şemaları”, 29 Ocak 2000 tarihli resmi gazetede yayınlanıştır.
45 Telekomünikasyon sektörüne ilişkin temel yasaların ve ikincil mevzuatın listesi Ek 1’de yer almaktadır.
44
larının sona erdirilmesi, piyasanın tamamen serbestleştirilmesi anlamına gelmemektedir; çünkü
kısıtlayıcı lisans rejimi ile yeni girişlerin önlenmesi mümkündür. Bu kanun ikinci olarak, ikincil
mevzuatı tasarlama ve uygulama yetkisine sahip bağımsız bir idari kurum olan Telekomünikasyon
Kurumu’nun (TK) kurulmasını öngörmektedir. TK özellikle telekomünikasyon sektörü için yönetmelikler hazırlama ve yayınlama, arabağlantı ve roaming hizmetlerini sunmakla sorumlu işletmecileri belirleme, tarifeleri düzenleme veya belirleme, uygunluğu izleme ve uygunsuzluğun tespiti halinde ceza uygulama, teknik standartlar yayınlama ve bu standartlara uyulup uyulmadığını
kontrol etmek amacı ile ekipmanı test etme gibi konularda yetkilendirilmiştir. Lisans düzenleme
yetkisi başlangıçta Ulaştırma Bakanlığı’nda kalmıştır. TK, 2000 yılı Ağustos ayında çalışmalarına
başlamıştır. Daha sonraları, kısmen IMF tarafından yapılan baskılar sonucunda lisans düzenleme
yetkisi 4673 sayılı Kanun (Mayıs 2001) ile TK’ya devredilmiştir. 46 Bu yasada ayrıca TTAŞ mülkiyetine ilişkin yeni kurallar da yer almaktaydı.
Türkiye’de telekomünikasyon sektöründe düzenleyici çerçevenin gelişimini çeşitli faktörler etkilemiştir. Bu faktörlerin en önemlilerinden biri, zamanlamadır. 4502 sayılı Kanun ile belirlenen
ilk çerçeve büyük ölçüde Avrupa Birliği’nin 1998 düzenleyici çerçevesinden esinlenerek hazırlanmıştı ve Açık Şebeke Koşulları (ONP) hükümleri ile büyük ölçüde aynı doğrultudaydı. 2003
yılında yürürlüğe giren yeni AB düzenleyici çerçevesinin “rekabet yasasına” dayalı mantığını içermemekteydi. TK tarafından yürürlüğe konulan ve etkin piyasa gücü (EPG) kavramına dayanan
ikincil mevzuat için 2003 paketi model olarak alınmıştı. Ancak, 4502 sayılı Kanun ile belirlenen
düzenleyici çerçeve TK’nın 2003 çerçevesine öykünmesini kısıtlamaktadır ve özellikle, aşağıda
belirtildiği üzere, yetkilendirme konusunda ciddi farklılıklar ortaya çıkmıştır.
İkinci önemli etken, TTAŞ’ın özelleştirilmesi projesiydi. Özelleştirme görünüşte ekonomik
verimliliği artırmaya yönelik bir araç olarak ifade edilirken, aslında gelirleri artırmak amacını taşımaktaydı. Özelleştirme gelirleri kamu borçlarının azaltılması ve kamu harcamaları üzerindeki
kısıtlamaların gevşetilmesi için bir araç olarak değerlendirilmekteydi. Aynı zamanda hükümetler,
kamu varlıklarını özel menfaat gruplarına düşük bedellerle sattıkları yönünde suçlamalarda bulunulmasını önleme arayışındaydılar. Rekabet tekel rantlarını azaltarak özelleştirmeden kaynaklanan
gelirleri düşürdüğü için, özelleştirme sürecinde gelir yaratma çabalarının hakim olması, rekabetin
piyasaya yerleştirilmesinin geciktirilmesi yönünde bir siyasi karar alınmasına neden olmaktadır.
Düzenleyici Çerçevenin gelişimini etkileyen bir diğer önemli etken de, düzenleyici kurumun
algılamalarıydı. En azından serbestleşmenin ilk yıllarında, düzenleyici kurum hızlı serbestleşmeden endişe duymaktaydı. Serbestleşme konusunda adım adım ilerleme yaklaşımının düzenleyici
kurumun olumsuz gelişmelere müdahale etmesine olanak sağlayacağı, hızlı bir şekilde serbestleşmenin ise geri dönülmesi mümkün olmayan gelişmelere neden olarak, zamanında müdahale
edilmesini engelleyeceği düşünülmekteydi. Bu endişeler ekonomik analizlerden ziyade, dünyanın diğer ülkelerinde yaşanmış başarısızlık hikayelerinden kaynaklanmaktaydı. Başlangıçta yüksek
miktarda ya da düşük kalitede giriş olacağı ve deneyimsiz işletmecilerin iflas etmesi halinde (ya da
daha kötüsü kısa süre içerisinde piyasadan para topladıktan sonra ortadan kayboldukları takdirde)
yanlış ve noksan bilgilendirilen tüketicilerin korunmasız kalacağı endişesi yaşanmaktaydı. Dünya
çapında bu görüş, zaman içerisinde, sektörün çok fazla rekabetten değil, tam aksine rekabetin yetersizliğinden zarar gördüğü anlaşıldığında, önemli ölçüde değişmiştir.
1.3.1.1. Telekomünikasyon Kurumu
Telekomünikasyon Kurumu’nun karar verme organı, bir Başkan ve Başkan Yardımcısı da dahil olmak üzere 7 üyeden oluşan Telekomünikasyon Kurulu’dur. Kurul Başkanı aynı zamanda Kurumun
46 “Telgraf ve Telefon Yasasının Belirli Maddelerini Değiştiren Kanun, Posta Telgraf ve Telefon İdaresinin Tasarruf ve Yardım Fonu hakkında Kanun ve Ulaştırma Bakanlığı’nın Kuruluşu ve Sorumlulukları Hakkında
Kanun”. 4502 ve 4673 sayılı yasaların İngilizce metinleri aşağıdaki adreste yer almaktadır: http://www.oib.
gov.tr/telekom/telecom_law.htm.
45
genel yönetiminden ve temsilinden de sorumludur. Kurul üyeleri 5 yıllık dönem için atanmakta
ve görev süreleri sona ermeden görevden alınmaları ancak ciddi rahatsızlık nedeniyle çalışamaz
hale gelme, görevi suistimal ya da cürüm işlemeleri nedeniyle Bakanlar Kurulu kararıyla mümkün
olabilmektedir.
4502 sayılı Kanunun 14. maddesinde (2813 sayılı Kanunun 5 Maddesini değiştiren) TK’nın
“kamu tüzel kişiliğine ve idari ve mali özerkliğe haiz özel bütçeli bir kurum olduğu” belirtilmektedir. TK; frekans ücretleri, işletmecilerin önceden belirlenmiş katkı payları, işletmecilere uygulanan
cezalar ve danışmanlık ve eğitim hizmeti gelirleri gibi bağımsız finansman kaynaklarına sahiptir.
TK’nın toplam gelirleri 2006 yılında yaklaşık 850 milyon YTL’dir (yaklaşık 485 milyon Euro ).
Bu gelirlerin yaklaşık 760 milyon YTL’lik kısmı Hazine’ye devredilmiş ve TK’nın işletme bütçesi
yaklaşık 93 milyon YTL’ye (yaklaşık 53 milyon Euro) baliğ olmuştur.
TK kurulduğunda, telekomünikasyon düzenlemelerinde yasalar ve ekonomi konusunda akademik çalışmalar hemen hemen yok denecek kadar azdı ve bu alanlar Türkiye’de halen çok gelişmiş
değildir. Bu nedenle, birçok Avrupa ülkesinin aksine, TK faydalanabileceği güçlü bir akademik
altyapıya sahip olmadan faaliyetlerini sürdürmektedir. İlk kurulduğunda, TK’nın insan kaynakları
oldukça kısıtlıydı. TK’nın kurulmasıyla, eski adıyla Telsiz Haberleşmesi Genel Müdürlüğü’nün
-çoğu düzenleyici mevzuat konusunda hiçbir geçmişe ya da deneyime sahip olmayan- frekans yönetimi uzmanlarından oluşan 350 kadar kamu görevlisi bu kuruma transfer edilmiştir. Bu durum,
düzenleyici kurumun kendi belirlemediği kişileri istihdam etmek zorunda kalmasına yol açmıştır.
TK’nın entelektüel kapasitesinin temel kaynağı, zaman içerisinde istihdam edilen genç üniversite
mezunlarından (“uzmanlar ve uzman yardımcıları”) oluşmuştur. TK’nın personel sayısı şu anda
500’ün üzerindedir. Bunlardan yaklaşık 100’ü düzenleme konusunda çalışmaktadır. TK bünyesinde, tümü giriş sınavları ile istihdam edilen 120 uzman ve uzman yardımcısı görev yapmaktadır.
TK’nın temel beyin gücünü bu uzmanlar ve uzman yardımcıları oluşturmaktadır.
TK, düzenleyici müdahalelerini üç ana enstrüman vasıtasıyla gerçekleştirmektedir. Yasal hiyerarşide, Yönetmelikler, Yasaların altında yer almaktadır. Genellikle yasal dayanaklarını Yönetmeliklerden alan Tebliğler, hiyerarşide ikinci sırada bulunmaktadır. Hiyerarşik sıranın en altında ise
Kurul kararları bulunmaktadır. İkincil mevzuat ile Kurul kararları yerel idari mahkemelerde ya da
Türkiye Cumhuriyeti’nin en yüksek idari mahkemesi olan Danıştay nezdinde temyiz edilebilmektedir. Düzenleme konularında yargı kararı verebilmek için gerekli uzmanlığı oluşturma konusunda
Danıştay’ın daha uygun olduğu düşünüldüğünden, Kurum tarafından yapılan müdahalelerin tek
temyiz merciinin Danıştay olmasını sağlayacak bir çalışma yapılması arzulanmaktadır. Bu çalışma
henüz gerçekleştirilmiş değildir.
1.3.1.2. Rekabet Kanunu’nun Sektöre Özgü Mevzuat Üzerindeki
Etkileri
Türkiye’de genel rekabet politikası 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’a tabidir
(1994 yılında yürürlüğe giren bu kanun kısaca Rekabet Kanunu olarak adlandırılmaktadır). Rekabet Kanunu’nun kritik önemi haiz maddeleri (bazı değişikliklerle) AB Antlaşmasının 81 ve 82.
maddelerini model olarak almıştır. Dolayısıyla, Rekabet Kanunu’nun 4. maddesi, rekabeti sınırlayıcı anlaşmaları ve uyumlu eylemleri; 6. maddesi ise hakim durumun kötüye kullanılmasını yasaklamaktadır. Yasanın 7. maddesi birleşmeleri düzenlemektedir. Rekabet Kanunu, Rekabet Kurumu
tarafından uygulanmaktadır.47
TK ile RK arasında sorumluluk paylaşımı çok kesin değildir. Telsiz Kanunu’nun 7. maddesi
(4502 sayılı Kanun ile Değiştirilen 2183 Sayılı Kanun, 16. madde), TK’ya telekomünikasyon sektöründe rekabeti önleyici uygulamaları araştırma yetkisi vermektedir. Ayrıca, Rekabet Kurumu’nun
(RK), telekomünikasyon sektörüne yönelik herhangi bir karar almadan önce TK’nın görüşünü
47 Türkiye’de rekabet yasasının ve politikasının ayrıntılı analiz için Bkz. OECD (2005).
46
alması gerektiği belirtilmektedir. Böylelikle Türkiye’de eşzamanlı yetkiye dayanan etkili bir sistem
oluşturulmuştur.
2002 yılında bu iki kurum bir işbirliği protokolü imzalamıştır. Bu protokol ortak bir çalışma
zemini sağlayan bir dizi kurallar sunsa da, pratikte, bu iki kurum arasında yoğun bir diyalog kurulamamış ve bazı durumlarda, iki kurum çatışmak zorunda kalmıştır. Zaman içerisinde bir denge
sağlanmış ve RK, TK tarafından düzenlenen alanlarla ilgili rekabeti önleyici uygulama iddialarını
soruşturmaktan vazgeçmiştir. Öte yandan, sektörde birleşmelerin denetimi RK tarafından gerçekleştirilmektedir.
RK, telekomünikasyon sektöründe, hem mobil hem de sabit hat pazarlarında bir dizi önemli
karar almıştır. Bu kararların bazıları aşağıda 1.3.3.6 sayılı maddede irdelenmektedir. RK, antitröst
kurallarının düzenli bir şekilde uygulanmasına ek olarak, ikinci bir kanaldan, yani, özelleştirme
kararlarına ilişkin gözetim mekanizmaları vasıtasıyla, sektörde rekabetin gelişimini etkilemektedir. RK’nın gözetim faaliyetleri RK’nın 1998 yılında yayınlamış olduğu 1998/4 sayılı Tebliğe
dayanmaktadır. Bu Tebliğ RK’nın iki farklı durumda müdahale etmesine olanak sağlamaktadır.
Bunlardan birincisi, belirli özelliklere sahip olan işlemleri içeren ihalelerde, önceden Kurul’a bilgi
verilip Kurul’un görüşünün alınması zorunluluğudur.48 Bu işlemin ardından, ihale gerçekleştirildikten sonra, (i) ön bildirim yükümlülüğünün bulunduğu veya (ii) satın alan şirketin, birleşme
öncesi pazar payının %25’i veya cirolarının 25 milyon YTL’yi aşması durumunda, işlemin RK’nın
onayına sunulması gerekmektedir. Dolayısıyla, önbildirim aşamasında RK bir danışmanlık görevi üstlenmekte, ancak satış sonrasında Rekabet Kanunu’nu uygulama görevini üstlenmektedir.
Aşağıda da açıklandığı şekilde, RK’nın gözetim görevi TTAŞ’ın özelleştirilmesinde önemli bir rol
oynamıştır.
1.3.1.3. Yetkilendirme
Türkiye’de yetkilendirme rejimi, Telekomünikasyon Hizmet ve Altyapılarına ilişkin Yönetmeliğe
tabidir (26.08.2004 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan bu yönetmelik, bundan böyle kısaca Yetkilendirme Yönetmeliği olarak adlandırılacaktır). Bu yönetmelikte, “münferit lisanslar rejimi” (yani
her bir farklı faaliyet için ayrı lisans tanımlanması) öngörülmektedir. Yönetmeliğin ana metninde
çeşitli yetkilendirme türleri tanımlanmakta ve bu yetkilerin tabi olduğu koşullar açıklanmaktadır.
Farklı hizmet türleri için gereken özel yetki türleri eklerde açıklanmaktadır. Zaman içerisinde
Yönetmelikte, çoğunluğu yeni hizmetlerin yetkilendirilmesine ilişkin yeni eklerin ilavesinden kaynaklanan çeşitli değişiklikler yapılmıştır. Yönetmelik en güncel haliyle (Haziran 2007 itibariyle),
aşağıda belirtilen yetki türlerini içermektedir:
• Hisselerinin %50’den fazlası devlete ait olan işletmeciler, Görev Sözleşmeleri vasıtasıyla yetkilendirilmektedir. Bu hüküm aslında TTAŞ ve onun mobil sektöründeki bağlı kuruluşu
için tasarlanmıştır. TTAŞ’ın özelleştirilmesinin ardından, görev sözleşmesinin yerini imtiyaz
sözleşmeleri almıştır. Halen, devlete ait olan uydu ve kablolu TV şirketi (Türksat) ve Sahil
Güvenlik Genel Müdürlüğü görevlendirme sözleşmesi kapsamında faaliyet göstermektedir.
• Sınırlı sayıda işletmeci tarafından ulusal çapta yürütülecek telekomünikasyon hizmetleri
ve/veya kurulacak ve işletilecek telekomünikasyon altyapıları, Kurumla imzalanan imtiyaz
sözleşmesiyle; yerel ya da bölgesel çapta kurulacak ve işletilecek olanlar ise “1. Tip Telekomünikasyon Ruhsatı” ile yetkilendirilir. Her iki tür yetkilendirme de ihale yoluyla yapılmaktadır.
Halen TTAŞ ve mobil işletmecileri imtiyaz sözleşmeleri ile yetkilendirilmişlerdir. Genişbant
sabit kablosuz erişim hizmetleri 1. Tip telekomünikasyon ruhsatları ile yetkilendirilecektir;
ancak henüz bu tür bir ruhsat düzenlenmemiştir.
• Sınırlı sayıda işletmeci tarafından yürütülmesi gerekmeyen telekomünikasyon hizmetleri ve
48 Kuruluşun pazar payının %20’nin üzerinde olması, cirosunun 20 milyon YTL’nin üzerinde olması, yasal bir
tekele sahip olması veya ilgili pazarda özel şirketlere tanınmayan yasal ayrıcalıklara sahip bulunması.
47
işletilecek telekomünikasyon altyapıları, 2. Tip Telekomünikasyon Ruhsatı ile yetkilendirilmektedir. Uzak mesafe ve uluslararası çağrı hizmetleri de 2. Tip Telekomünikasyon Ruhsatı
ile yetkilendirilmektedir (Bu ruhsatlar aşağıda açıklandığı şekilde A, B ve C türlerine
ayrılmaktadır). Uydu haberleşme hizmetlerine, uydu platform hizmetlerine, GMPCS mobil telefon hizmetlerine, rehberlik hizmetlerine, telefon mesaj hizmetlerine, karasal hatlar
üzerinden veri iletimi hizmetlerine, PMR/PAMR hizmetlerine, altyapı işletmeciliği hizmetlerine ve kablo platform hizmetlerine de 2. Tip Telekomünikasyon ruhsatları verilmektedir.
• Son olarak, internet servis sağlayıcılar (ISS) (kablolu ve kablosuz) ise Genel İzin vasıtasıyla
yetkilendirilmektedir.
AB rejiminden en farklı olan alan lisans düzenleme rejimidir. Yetkilendirme yönergesinde iki
tür yetkilendirme öngörülmektedir: Bunlardan ilki, işletmecilerin frekans, numara ya da geçiş
hakkı gibi kısıtlı kaynakları kullandıkları durumlarla sınırlı olan kullanım haklarıdır. İkinci tür ise,
özel bir idari karar ya da eylem gerektirmeyen ve usule ilişkin gerekliliklerin sadece bildirimle sınırlı olduğu genel yetkilendirmelerden oluşmaktadır. Türkiye’de, münferit lisanslar dar bir şekilde
tanımlanan hizmetler ve faaliyetler ile sınırlıdır. Bu faaliyetlerin sınırları her zaman net bir şekilde
belirlenmediğinden, lisans düzenleme rejimi düzenleyici ve yasal belirsizliğin artmasına neden
olmaktadır. Danıştay kısa bir süre önce, işletmeciye birden çok hizmet sunma fırsatı sağladığı gerekçesiyle “kablo platform hizmetini” iptal etmiştir.
Türkiye ile AB rejimi arasındaki önemli farklılıklardan biri de Türkiye’de farklı türde yetkilerin
“asgari ücretlerinin” Ulaştırma Bakanlığı tarafından belirlenmesidir. Ayrıca AB rejiminde, idari
ücretler yetkilendirme rejiminin yönetim, denetim ve uygulanmasından kaynaklanan idari giderleri karşılayacak tutarlarla sınırlı iken, Türkiye’de bu tür bir uygulama bulunmamaktadır. Aslında,
aşağıda da açıklandığı üzere, Türkiye’de lisans ücretleri yüksektir ve görünürde, yeni giriş yapacak
oyuncuları elemek amacı ile kullanılmaktadır. 2007 yılı Temmuz ayı itibariyle, yerel telefon hizmetleri için henüz bir yetkilendirme yapılmamıştır (Türk terminolojisinde, yerel çağrıları ve ankesörlü telefonlar ile katma değerli hizmetleri de içeren “sabit telekomünikasyon hizmetleri”). Bu
nedenle yerel çağrılar alanında rekabet henüz yasal olarak mümkün değildir.49
2005 yılı Ekim ayında Meclis’e sunulan Elektronik Haberleşme Kanun Tasarısında, lisans düzenleme rejimi 2003 AB çerçevesine biraz daha yaklaştırılmıştır. Ancak, bu kanun yürürlüğe girmemiştir. İlgili Meclis Komisyonunda görüşülmüş ve yasalaşması için Genel Kurul’a sunulmuştur.
Ancak, hükümet kısa bir süre önce, nedenleri hakkında kamuoyuna herhangi bir açıklama yapmaksızın, bu kanun tasarısını Genel Kurul’dan geri çekerek Komisyona iade etmiştir.
Türkiye’deki lisans düzenleme rejimi hiç şüphesiz, yeni giriş yapacak tüm oyuncular için bir
engel teşkil etmektedir. Bu rejim aynı zamanda düzenleyici kurumun serbestleşme konusundaki
aşırı ihtiyatlı yaklaşımına da uymaktadır.
1.3.1.4. Erişim ve Arabağlantı
TK’nın erişime ilişkin yükümlülükler getirme yetkisi 406 sayılı Kanun ile tanınmaktadır (özellikle
4502 sayılı Kanun ile değiştirilen 10. maddede). TK ilk olarak 2003 yılı Mayıs ayında Erişim ve
arabağlantı Yönetmeliğini yayınlamıştır; bu Yönetmelik 2007 yılı Haziran ayında yeni bir Yönetmelikle değiştirilmiştir. (Bkz. Ek, Bölüm 1.4). Güncel rejimin temel mantığı AB’ninkine yakındır.
TK piyasa analizleri yapmakta ve bunlara dayanarak ex ante düzenlemeye tabi olabilecek piyasaları ve EPG’ye sahip işletmecileri belirlemektedir. Bu analizlere dayanarak işletmecilere çeşitli
yükümlülükler getirmektedir. Yönetmeliğin 7. maddesi uyarınca TK, ilgili pazarda etkin piyasa
gücüne sahip bir işletmecinin diğer işletmecilerin erişimine izin vermemesinin veya aynı sonucu
49 TK’nın yerel çağrı hizmetlerini yetkilendirme sürecine devam etmeye karar verdiği ve Bakanlar Kurulu’nun
asgari lisans ücretlerini belirlemesini beklediği haberi günlük basında yer almıştır (30 Temmuz 2007, http://
turk.internet.com/haber/yazigoster.php3?yaziid=18772 ).
48
doğuracak şekilde erişim için makul olmayan süre veya şartlar ileri sürmesinin, rekabet ortamının
oluşumunu engelleyeceğine veya ortaya çıkacak durumun kullanıcıların aleyhine olacağına karar
vermesi halinde, etkin piyasa gücüne sahip söz konusu işletmeciye erişim sağlama yükümlülüğü
getirebilmektedir. Yönetmeliğin 8. maddesinde EPG’ye sahip işletmecilerin arabağlantı yükümlüsü oldukları belirtilmektedir. TK, bir işletmecinin arabağlantıya izin vermemesinin veya aynı
sonucu doğuracak şekilde makul olmayan süre veya şartlar ileri sürmesinin, rekabet ortamının
oluşumunu engellediğine veya ortaya çıkacak durumun kullanıcıların aleyhine olduğuna karar
vermesi halinde, söz konusu işletmeciyi arabağlantı yükümlüsü olarak belirleyebilmektedir.
TK’nın EPG işletmeciler üzerine getirebileceği diğer yükümlüklerden bazıları aşağıda belirtilmektedir:
• Ayrım gözetmeme (9. madde)
• Şeffaflık; yeterince ayrıştırılmış Referans Arabağlantı Teklifleri (RAT) hazırlama yükümlülüğü
de dahil olmak üzere. TK, RAT’de değişiklik yapılması talebinde bulunabilecektir ve operatör bu değişiklikleri uygulamakla yükümlüdür (10. madde)
• Maliyet esaslı tarife belirleme; TK, tarifelerin maliyet esaslı belirlenmediğine karar verdiği
takdirde, bu tarifeleri doğrudan kendisi belirleyebilecektir (11. madde)
• Hesap ayrımı ve maliyet muhasebesi (12. madde)
• Taşıyıcı seçimi (15. madde; ön seçimi de içermektedir).
Öte yandan, bütün işletmecilere ortak yerleşim ve tesis paylaşımı yükümlülükleri getirilebilmektedir (sırasıyla 13. ve 14. maddeler).
16. maddenin c. bendinde, arabağlantı yükümlüsü işletmecilerin (8. madde uyarınca tüm EPG
işletmeciler bu yükümlülük kapsamına girmektedir), her halükarda ayrım gözetmeme, şeffaflık
ve tarifelerini maliyet esaslı belirleme yükümlülüklerine tabi olmaları öngörülmektedir. TK piyasa analizi sonucu ilgili pazarlarda etkin piyasa gücüne sahip işletmecileri belirledikten sonra, bu
işletmeciler otomatik olarak ayrım gözetmeme, şeffaflık ve tarifelerini maliyet esaslı belirleme yükümlülüklerine tabi olmaktadırlar (16/b sayılı Madde). Bu durum, Erişim yönergesinin 8-13üncü
maddeleri uyarınca, EPG’lere getirilecek gerekliliklerin “orantılı” olmasını öngören AB rejiminden
oldukça farklıdır. Bu farklılık büyük ölçüde, 10. maddesinde, arabağlantı yükümlülüğü bulunan
tüm işletmecilerin, bu tür talepleri, adalet, şeffaflık ve maliyet esası ilkelerine uygun bir şekilde karşılamaları gerektiği öngörülen 406 sayılı Kanundan kaynaklanmaktadır.50 Hesap ayrımı ve maliyet
muhasebesi yükümlülükleri ile taşıyıcı seçimi yükümlülüğü TK’nın inisiyatifine bırakılmıştır.
2007 tarihinde yayınlanan Yönetmelik, 2003 yılında yayınlanan Yönetmeliğe göre önemli değişiklikler içermekte ve bu değişiklikler Türk rejimini AB rejimine yaklaştırmaktadır. İlk olarak,
2003 yılında yayınlanan Yönetmelikte, maliyet muhasebesi yükümlülüğü EPG işletmecilere otomatik olarak getirilmekteydi. Ayrıca, 2003 yılında yayınlanan Yönetmelikte, işletmecinin, diğer
işletmecilerin erişimine izin vermemesinin veya makul olmayan şartlar ileri sürmesinin rekabet
ortamının oluşumunu engelleyeceğine kanaat getirilmesi halinde, TK herhangi bir işletmeciye
erişim sağlama yükümlülüğü getirebilmekteydi; ancak yeni yönetmelikte bu durum sadece EPG
işletmecilerle sınırlandırılmıştır. Son olarak, 2003 yılında yayınlanan Yönetmelikte taşıyıcı seçimi
yükümlülüğü tüm işletmecilere uygulanırken 2007 yılında yayınlanan Yönetmelikte bu yükümlülük sadece EPG’ye sahip işletmecilerle sınırlandırılmıştır.
50 İlginç bir şekilde, 4502 sayılı Kanun ile değiştirilen 406 Sayılı Yasada, “erişim” kavramından değil, sadece
arabağlantıdan bahsedilmektedir. TK tarafından yayınlanan Erişim Yönetmeliği’ne, yasada belirtilmediği için
TK’nın erişime ilişkin yükümlülükler getirme yetkisinin bulunmadığı gerekçesiyle itiraz edilmiştir. Ancak,
Danıştay davayı reddetmiştir.
49
İşletmeciler, arabağlantı anlaşmaları akdetmekte serbesttir. 3 ay içerisinde bir anlaşmaya varılamaması halinde, taraflar ihtilafın TK tarafından çözülmesini talep edebilmektedir. Tarafların yine
de bir mutabakata varamamaları durumunda, anlaşmanın hüküm ve koşullarını TK belirleyebilmektedir. Anlaşma sağlanana kadar geçen süre içerisinde, TK, arabağlantı tarifelerinin belirlenmesi de dahil olmak üzere geçici önlemler alabilmektedir (18. madde).
TK, 2004 yılı Temmuz ayında, TK Yerel Ağa Ayrıştırılmış (ULL) Erişime İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında bir Tebliğ yayınlamıştır. Bu Tebliğ uyarınca Türk Telekom’un, yeni erişim şebekeleri için
altyapı inşası gerektiren durumlar dışında, yerel ağa tam ya da paylaşımlı erişim konusunda yapılan
tüm makul talepleri yerine getirmesi gerekmektedir. Tebliğde, veri akış erişimi ele alınmamakta,
ancak Kurumun bu konuda ilave yönetmelikler yayınlayabileceğinden bahsedilmektedir. Tebliğde
ayrıca, Türk Telekom’un bir referans yerel ağa erişim teklifi hazırlaması gerektiği öngörülmektedir.
TTAŞ’ın bir teklif hazırlayarak, Tebliğ’in yürürlüğe girmesinden itibaren üç ay içerisinde onay için
TK’ya sunması gerekmektedir. TK referans teklifte değişiklik yapma yetkisine sahiptir. Bu Tebliğ 1
Temmuz 2005 tarihi itibariyle yürürlüğe girmiştir. Yerel ağa ayrıştırılmış erişim ve veri akış erişimi
konularında yaşanan gelişmeler 1.3.2.4 sayılı bölümde daha ayrıntılı bir şekilde ele alınmaktadır.
1.3.1.5. Piyasaların İncelenmesi ve EPG İşletmecilerinin Belirlenmesi
Türkiye’de EPG’ye sahip işletmecilerin belirlenmesine ilişkin prosedürler belirli bir evrim geçirmiştir. 4502 sayılı Çerçeve Yasada “etkin piyasa gücüne sahip işletmecilerden” bahsedilmemektedir.
Sadece, TK’nın, işletmecinin ilgili telekomünikasyon hizmetinde hakim konumda bulunduğunu
belirlediği hallerde, tarifelerin üst sınırlarını ve hesaplama yöntemlerini belirleme yetkisine sahip
olduğunun belirtildiği 6. maddede, “hakim konumda bulunan işletmeciler” terimi kullanılmıştır.
EPG kavramı, daha sonraki tarihlerde yayınlanan, Tarife Yönetmeliği (2001) ile Erişim ve arabağlantı Yönetmeliği (2003) gibi ikincil mevzuatta gündeme getirilmiştir. Bu ikinci yönetmeliğin
ardından, TK piyasa hakimiyetinin ve EPG’nin tanımlandığı iki Tebliği yayınlamıştır (Haziran
2003). “Etkin piyasa gücü”, bir işletmecinin ya da bir grup işletmecinin, kullanıcılara ya da diğer
işletmecilere sattıkları hizmetlerin satış ya da satın alma fiyatları, arz ve talep hacmi, piyasa koşulları, kullanıcılara telekomünikasyon hizmetleri ve erişim sunulmasında kullanılan ana telekomünikasyon şebekesi bileşenleri gibi ekonomik parametreleri etkileme gücü olarak tanımlanmıştır.
Öte yandan “piyasa hakimiyeti” kavramı ise, bir ya da birden fazla işletmecinin fiyat, üretim ve
dağıtım hacmi gibi ekonomik parametreleri belirleme gücü olarak tanımlanmıştır. Hakimiyet daha
güçlü bir kavram olduğundan, piyasa hakimiyetine sahip bir operatör aynı zamanda etkin piyasa
gücüne (EPG) sahip bir operatördür; ancak bunun tersi doğru değildir. Buradaki karışıklık Türk
yetkili makamlarının entelektüel olarak hazır olmadıklarını ve TK’nın, ulaşmak istediği 2003 AB
çerçevesini yansıtmayan bir çerçeve kanun altında görev yapmasının doğurduğu sınırlamaları yansıtmaktadır.
Her durumda, TK, ikincil mevzuata dayanarak, 2003 yılı Ağustos ayında, Turkcell’in mobil
hizmetler piyasasında, Turkcell ile Telsim’in ise mobil çağrı sonlandırma piyasasında etkin piyasa
gücüne sahip olduğunu belirlemiştir. 2004 yılı Haziran ayında Turkcell mobil telekomünikasyon
pazarında piyasa hakimiyetine sahip bir operatör olarak, 2004 yılı Aralık ayında ise mobil çağrı
sonlandırma pazarında etkin piyasa gücüne sahip bir operatör olarak belirlenmiştir. Telsim’in artık
etkin piyasa gücüne sahip olmadığına kanaat getirilmiştir.51 Bu belirlemelerin hiçbiri, ilgili piyasalar üzerinde gerçekleştirilen ve kamuoyuna duyurulan analizlere dayanmamaktadır.
2005 yılında, AB müktesebatının 19. Başlığı altında açıklanan uygulamalara uyum sağlamak
amacı ile TK, bir piyasa analizi süreci başlatmıştır. “İlgili Piyasa ve Etkin Piyasa Gücü Kavramları”
adını taşıyan açıklayıcı belgede (Mart 2005)52 TK, bu belgenin Avrupa Komisyonu’nun Önerile51 Bkz. TK “İlgili Piyasa ve Etkin Piyasa Gücü Kavramları,” Mart 2005, Ankara. http://www.tk.gov.tr/srth/2005R-0-1.pdf.
52 Ibid.
50
rinde belirlenen piyasalara odaklandığını ve kamuoyu görüşünün alınmasını sağlayacağını belirtmiştir. Bu süreç 2006 yılında sona ermiştir. Türkiye henüz elektronik haberleşme konusunda AB
2003 müktesebatının kabulüne ilişkin resmi bir süreç başlatmadığından, TK’nın almış olduğu
piyasa analizi kararlarını Komisyon’a bildirme yükümlülüğü bulunmamaktadır.
2006 yılında aşağıda belirtilen raporların sonuçları yayınlanmıştır:53
• Mobil şebekelere erişim ve çağrı başlatma piyasası (Aralık 2005)
• Mobil çağrı sonlandırma piyasası (Aralık 2005)
• Sabit şebekede çağrı başlatma ve çağrı taşıma piyasası (Şubat 2006)
• Sabit kamu telefon şebekelerinde toptan çağrı sonlandırma piyasası (Şubat 20006)
• Sabit telefon şebekesine erişim piyasası (Şubat 2006)
• Sabit şebeke üzerinden arama hizmetlerine yönelik ilgili piyasalar (Şubat 2006)
• Kiralık hatlara yönelik ilgili piyasalar (Şubat 2006)
• Veri akış erişimini içeren toptan genişbant erişimi piyasası (Şubat 2006)
• Genişbant ve ses hizmetlerinin sunumu için bakır kablo ağına paylaşımlı erişimi de içeren
toptan ayrıştırılmış erişim piyasası (Şubat 2006)
Telekomünikasyon Kurumu yukarıda yer almayan iki piyasanın, yani mobil kamu telefon şebekelerinde uluslararası roaming için toptan ulusal piyasa (n. 17) ve yayın iletim hizmetleri (n.18)
analiz çalışmalarını tamamlamak üzeredir. 54
TK tarafından kabul edilen piyasa tanımları ile Komisyonun önerileri önemli ölçüde örtüşse
de, hala bazı farklılıklar bulunmaktadır. Örneğin Avrupa çerçevesinde, mobil şebekeler üzerinden
çağrı sonlandırma piyasası, münferit şebekeler düzeyinde tanımlanmakta iken, TK bu piyasayı
tüm işletmecileri kapsayan tek bir piyasa olarak değerlendirmektedir.
Gerçekleştirilen piyasa analizleri sonucunda çeşitli işletmeciler EPG olarak değerlendirilmiştir.
2005 yılı Aralık ayında, mobil hizmetlere ilişkin analizlerin sonuçlandırılmasının ardından, TK,
Turkcell’in mobil erişim ve çağrı başlatma piyasasında; Turkcell, Telsim ve Avea’nın da mobil çağrı
sonlandırma piyasasında EPG’ye sahip olduğunu belirten bir karar yayınlamıştır. 2006 yılı Şubat
ayında alınan bir başka kararda, Türk Telekom’un ilgili sabit piyasalarda EPG’ye sahip olduğu
belirtilmiştir.
Son olarak 2007 yılı Ocak ayında, TK, Etkin Piyasa Gücüne Sahip İşletmecilerin Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki Tüzüğü yayınlamıştır. Bu Tüzük uyarınca, piyasa analizinde
uyulması gereken esaslar, teknolojik yansızlık, şeffaflık, ayrım yapmama ve etkin rekabet ortamının sağlanması olarak belirlenmiştir. TK tarafından belirlenen ilgili piyasalara ilişkin analizlerin
en geç üç yılda bir tekrarlanması öngörülmüştür. Piyasa analizi süreci; ilgili pazarın tanımlanması,
ilgili pazardaki rekabet seviyesinin analiz edilmesi ve ilgili pazarda etkin piyasa gücüne sahip işletmecilerin belirlenmesi faaliyetlerinden oluşmaktadır. Bu ilkeler AB yaklaşımına büyük ölçüde
uymaktadır. 10. maddede, EPG’ye sahip işletmecilere getirilebilecek yükümlülükler açıklanmaktadır: şeffaflık, referans erişim ve/veya arabağlantı tekliflerinin yayınlanması, ayrım gözetmeme,
hesap ayrımı, erişim sağlama, fiyat denetimi ve maliyet muhasebesi. 11. maddede, aynı piyasada
faaliyet gösteren işletmecilerin farklı yükümlülüklere tabi olabilecekleri belirtilmektedir. Böylece,
53 Bkz http://www.tk.gov.tr/srth/piyasa-analizleri.htm
54 Frontier Economics (2007), Country Analysis 2007, A report for NATPII, Ocak 2007, adres: http://www.
natp2.org/midtermnews/Country%20analysis%202007.pdf (Son ziyaret tarihi: 29 Temmuz 2007).
51
piyasa analizine ilişkin yasal çerçeveyi belirlemek amacı ile düzenlenen yönetmelik, piyasa analizleri tamamlandıktan sonra yayınlanmıştır.
2004 yılı Şubat ayında, iki yıllık bir geçiş süreci tanınarak, EPG işletmecilere hesap ayrımı ve
maliyet muhasebesi yükümlülükleri getirilmiş; ancak kullanılacak yöntem ve uygulamaya geçme
tarihleri konusunda bir açıklık bulunmadığı belirtilmiştir.55
1.3.1.6. Perakende Fiyatların Denetimi
Perakende tarifelerinin denetimi, Tarife Yönetmeliğince düzenlenmektedir (Ağustos 2001).56 Bu
Yönetmelikte, tekel olan ya da piyasada hakim konuma veya etkin piyasa gücüne sahip bulunan
işletmecilerin telekom tarifelerinin onayında ve denetiminde izlenmesi gereken prosedürler açıklanmaktadır. Bu Yönetmelikle TK’ya tarifeleri “belirleme” değil “onaylama” yetkisi tanınmaktadır.
Böylelikle, TK’nın fazla müdahaleci olmama arzusu dikkate alınmış ve 4502 sayılı Kanundan daha
dar yetkiler tanınmıştır. Yönetmelik taslağı müzakereye açıldığında bu ayrım fark edilemeyecek kadar azdı. TTAŞ, TK’nın TTAŞ’a ISS’lere veri akış erişimi sağlama yükümlülüğü getiren kararına,
bu yönetmeliğe dayanarak itiraz etmiştir (Bkz. 1.3.2.4).
Yönetmeliğe göre, tarife onayında izlenmesi gereken temel esaslar şu şekilde sıralanmaktadır
(madde 6): tarifeler verimli bir şekilde sağlanan hizmetlerin maliyetine dayalı olacaktır, işletmecinin etkin piyasa gücüne sahip olmasından kaynaklanabilecek aşırı yüksek fiyatları ve rekabeti
kısıtlayabilecek fiyat indirimlerini içermeyecektir. Tarifeler ayrıca adil olacak, farklı kullanıcılar
arasında ayrımcılık gözetmeyecek ve haklı bir gerekçeye dayanmadıkça bazı hizmetlerin maliyetinin başka hizmetlerin ücretlerinden desteklenmesine veya karşılanmasına olanak vermeyecektir.
Yönetmelikte tarifelerin onaylanmasına yönelik iki farklı yöntem öngörülmektedir (madde 7):
“verimli bir şekilde sağlanan hizmetlerin maliyetine dayalı yöntem,”57 “bir hizmet sepetindeki tarife değişikliklerinin ortalamasına uygulanacak tavan fiyat yöntemi.” Verimli bir şekilde sağlanan
hizmetlerin maliyeti “hizmeti sunmak için yatırılması gereken sermayeden makul bir geri dönüşü içerecek biçimde, hizmetin uzun dönem artan maliyeti ile miktardan bağımsız ortak maliyetlerin o hizmetle ilişkilendirilebilen kısmının toplamı” şeklinde tanımlanmaktadır. Ancak, Telekomünikasyon
Kurumu henüz kesin maliyet modeli yaklaşımını belirlemediği için, LRIC modelinin bu gerekliliği pratikte uygulanamamıştır. Halihazırda, tüm tarife onayları uluslararası karşılaştırmalı analize
dayanmaktadır; ancak yakın bir gelecekte LRIC’ye dayandırılacaktır. Onay amacı ile kullanılacak
yöntemler 2 yıllık dönemler için belirlenmekte ve TK bu dönemi bir yıl daha uzatabilmektedir.
TK, yönetmeliğin yayınlandığı tarihten bu yana perakende fiyatların denetimine yönelik üç
tebliğ yayınlamıştır (“tavan fiyat tebliğleri”, Bkz. Ek, Bölüm 1.4). 2002 yılı Ocak ayında yayınlanan ve 2003 yılı sonuna kadar yürürlükte kalan ilk tebliğde, TK iki farklı fiyat sepeti için tavan
fiyat uygulaması getirmiştir: sabit hatlar üzerinden sunulan hizmetler ve kiralık hatlar. Rekabet
ortamı söz konusu olduğundan, Türk Telekom’un tarifelerinin önemli ölçüde revize edilmesi
gerekmekteydi (Bkz. Bölüm 1.3.2) ve bir tavan fiyat belirlenerek düzenleme yapılmasının Türk
Telekom’a ihtiyaç duyduğu esnekliği sağlayacağı düşünülmüştü. Bu tebliğin 4. maddesinde, 1
Ocak 2003 tarihinden itibaren kiralık hat tarifelerinin verimli bir şekilde sağlanan hizmetlerin
maliyetine dayalı yöntem ile onaylanabileceği belirtilmekte ve TTAŞ’ın gerekli hazırlıkları yapması
talep edilmektedir. Uygulamada, kiralık hat tarifelerinin maliyete dayalı düzenlemesine ancak 1
Haziran 2004 tarihinde başlanabilmiştir; çünkü TTAŞ maliyet muhasebesi ve hesapların ayrımı
55 Frontier Economics (2007), alıntı
56 Bu Yönetmelik, Tarife Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılması Hakkındaki Yönetmelik ile tadil edilmiştir (Ocak
2007). Bu değişikliğin amacı, güncelliklerini kaybetmeleri nedeniyle, hakimiyet ve EPG tanımlarını çıkarmaktır.
57 Bu da, uzun dönem artan maliyet artı ortak maliyetin ilgili hizmet ile ilişkilendirilebilecek kısmı olarak tanımlanmaktadır.
52
konularındaki hazırlıkları yapmakta gecikmiştir.
2003 yılının sonunda yayınlanan ikinci tebliğde, tavan fiyat revize edilmiş ve tek bir sepet tanımlanmış; ancak bu kez, tavan fiyatlar TK’nın tarifelerin revizyonunun yeterli olmadığını düşündüğü münferit ürünlere uygulanmıştır. Sepette bağlantı ücretleri, aktarma ücretleri, PSTN, ISDN
-PA ve ISDN-BA hizmetleri için aylık kiralama ücretleri ile şehir içi, şehirlerarası, uluslararası ve
internet çağrıları için dakika ücretleri yer almaktaydı. Bunlardan ISDN-PA bağlantısı, aktarma ve
aylık kira ücretleri ile uluslararası çağrılar ve internet çağrıları münferit tavan altı fiyatlara sahiptir.58
En son tebliğ 2007 yılında yapılmıştır ve 2008 yılı sonuna kadar yürürlükte kalacaktır. Bu
tebliğde hizmet sepetinde 1) Sabit telefon şebekesine erişim piyasasındaki ilgili hizmetler: PSTN,
ISDN-BA, ISDN-PA Bağlantısı, Aktarma ve Aylık Kira ile 2) Sabit şebeke üzerinden çağrı hizmetleri piyasasındaki ilgili hizmetler: Yerel, Ulusal, İnternet, PSTN-GSM ve Uluslararası Çağrı
Hizmetleri yer almaktadır. ISDN-PA Aylık Kira fiyatları ve yerel fiyatlar münferit tavan fiyatlara
tabidir.
Genel olarak, bu tebliğlerde kullanılan tavan fiyatlar tüketici fiyat endeksindeki artış oranı eksi
belirli bir üretkenlik faktörü üzerinden belirlenmektedir. Son tebliğde üretkenlik faktörü sepet ve
yerel çağrılar için %3,3, ISDN aylık kira bedeli için de sıfır olarak belirlenmiştir.
Mobil işletmecilerle yapılan imtiyaz sözleşmelerinde de, tavanların düzenleyici kurum tarafından her altı ayda bir revize edildiği bir tavan fiyat rejimi uygulanmaktadır. Mobil işletmecileri
tarifelerde yaptıkları değişiklikleri ya da yeni tarifeleri, yayınlamadan bir hafta önce TK’ya sunmakla yükümlüdürler. Ancak 2001 yılında yaşanan ciddi makroekonomik kriz sırasındaki kısa
bir dönem dışında, cep telefonu tarifelerine uygulanan tavanlar bağlayıcı olmamış, çünkü rekabet
fiyatların tavanın çok altına inmesine neden olmuştur.
1.3.1.7. Evrensel Hizmet
Evrensel hizmet rejiminin tasarımı Ulaştırma Bakanlığı’nın yetkisi altında bulunmaktadır. Evrensel Hizmet Kanunu 2005 yılı Haziran ayında yürürlüğe girmiştir. Kanunun 3. maddesinde,
evrensel hizmetlerin ülkenin kişi başı gayrisafi yurtiçi hasılası dikkate alınarak makul fiyatlarla
sunulacağı ve düşük gelirlilerin, engellilerin ve sosyal desteğe gereksinim duyan grupların evrensel
hizmetleri kullanabilmelerini sağlamak için gereken tedbirlerin alınacağı belirtilmektedir. Evrensel
hizmet politikası Bakanlık tarafından uygulanacaktır. TK kalite kontrolden sorumlu olacaktır.
Evrensel hizmetin kapsamı sabit telefon hizmetlerini, ankesörlü telefon hizmetlerini, basılı veya
elektronik ortamda sunulacak telefon rehberi hizmetlerini, acil çağrı hizmetlerini, temel internet
hizmetlerini, ulaşımı yalnız deniz yoluyla sağlanabilen yerleşim alanları­na yapılan yolcu taşıma
hizmetleri ile denizde tehlike ve emniyete ilişkin ha­berleşme hizmetlerini içermektedir. (4. madde). Anlaşıldığı kadarıyla, yolcu taşıma hizmetleri, Ege Denizi’nde bulunan ve özel şirketlerin kış
aylarında hizmet sunma konusunda pek istekli olmadıkları iki adaya ilişkin olarak öngörülmektedir. Bu listeye daha sonra Bakanlar Kurulu kararı ile iki ekleme yapılmıştır: (i) bilgi toplumunun
geliştirilmesine katkı sağlamak amacıyla bilgisayar okuryazarlığı da dahil olmak üzere bilgi teknolojilerinin yaygınlaştı­rılmasına yönelik hizmetler (Şubat 2006) ve (ii) farklı yayın ortamları ve
teknolojisi kullanılarak yapılan sayısal yayıncılığın karasal sayısal veri­ciler üzerinden ülkemizdeki
yerleşim alanlarının tamamını kapsayacak şekilde sunulmasına yönelik hizmet­ler (Nisan 2006).
Evrensel hizmet gelirleri aşağıda belirtilen kalemlerden oluşmaktadır (6. madde):
• Telekomünikasyon Kurumu tarafından tahsil edilen yetkilendirme ücretlerinin %2’si,
58 Bunlar, uluslararası çağrılardan, internet erişimi için çevirme ücretlerinden ve ISDN-PA kiralık hatlarından
oluşmaktadır.
53
• Mobil işletmeciler dışındaki tüm işletmecilerin net satış hasılatlarının %1’i,
• Mobil işletmecilerin Hazine’ye ödedikleri payın %10’u,
• Telekomünikasyon Kurumu tarafından tahsil edilen idari cezaların %20’si,
• Her türlü giderinin karşılanmasının ardından Telekomünikasyon Kurumu’nun bütçesinde
kalan tutarın %20’si.
Bakanlar Kurulu, yukarıda belirtilen oranları %20’si kadar artırmaya yetkilidir. Bu gelirler
kamu bütçesine gelir kaydedilerek Ulaştırma Bakanlığı bütçesine tahsis edilmektedir.
Evrensel hizmetin net maliyeti; yerleşik işletmeci, hizmetleri evrensel hizmet kapsamında karşılamadığı zaman ile evrensel hizmet yükümlüsü olarak karşıladığı zamanki net maliyetleri arasındaki fark esas alınarak hesaplanır. Ancak, evrensel hizmetin net maliyetinin hesaplanmasında,
işletmecilerin evrensel hizmet yükümlüsü olması dolayısıyla elde edeceği faydalar da göz önüne
alınarak değerlendirme yapılır. (7. madde). Net maliyetin hesaplanmasında kullanılacak yöntem
Ulaştırma Bakanlığı tarafından belirlenir (8. madde). 4052 sayılı Kanun ile değiştirilen 406 sayılı
Kanunda, Türk Telekom’un evrensel hizmet sunma yükümlülüğü bulunduğu belirtilmektedir. Evrensel hizmete ilişkin yeni yasada bu yükümlülük kaldırılmıştır. Ancak, Türk Telekom’un evrensel
hizmet sunma yükümlülüğü, Telekomünikasyon Kurumu ile imzaladığı imtiyaz sözleşmesi uyarınca devam etmektedir.
Ulaştırma Bakanlığı, 2006 yılı Haziran ayında, Evrensel Hizmet Gelirlerinin Tahsili ve Giderlerin Yapılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliği yayınlamıştır. Bu yönetmelikte,
evrensel hizmet fonunun finansmanına ilişkin mekanizma ve belirlenen evrensel hizmet sağlayıcıların maliyetlerinin karşılanmasına ilişkin usuller tanımlanmaktadır.
8. maddede, evrensel hizmet yükümlüsünün Bakanlık tarafından belirlenmesine ilişkin mekanizma açıklanmaktadır. Bakanlık ilk olarak, evrensel hizmetin unsurlarını ve bu hizmetlerin sunulacağı yerleri tespit etmektedir. Bu işlemin ardından evrensel hizmet sağlayıcıları bir ihale usulü
yardımıyla belirlenmektedir. Hizmet sunum maliyetlerinin yüksek olduğu kırsal alanlarda, Bakanlık, evrensel hizmet sağlayıcılarını, pazar paylarını göz önünde bulundurarak belirleyebilmektedir.
Bu durumda belirlenen işletmecilerin “maliyetlerinin” evrensel hizmet fonundan tazminat almaya
uygun olduğunu ispat etmeleri gerekmektedir.
10. maddede evrensel hizmet sunumunun, yükümlü işletmecinin hizmetleri evrensel hizmet
kapsamında karşılamadığı zaman ile evrensel hizmet yükümlüsü olarak karşıladığı zamanki net
maliyetleri arasındaki farka dayanan net maliyetlerinin hesaplanma ilkeleri açıklanmaktadır. Net
maliyetler, her bir evrensel hizmetin veya unsurun işletmecinin mevcut hizmet programına dahil
edilmesi halinde sabit ve değişken maliyetlerdeki uzun dönem artan değişiklikler esas alınarak
hesaplanmaktadır. Bu hesaplamada, işletmecilerin evrensel hizmet yükümlüsü olması dolayısıyla
elde edeceği faydalar da değerlendirilmektedir.
11. maddede, Bakanlığın düşük gelirlilere, özürlülere ve sosyal desteğe ihtiyacı olan gruplara
yönelik özel tedbirler alabileceği hükmü de yer almaktadır. Bu grupların evrensel hizmetlere uygun
fiyatlarla erişebilmesini sağlamak amacı ile Bakanlık evrensel hizmetlerin fiyatlarını, belirlenen
evrensel hizmet sağlayıcısının bildireceği maliyet bilgilerine dayanarak belirleyecektir. Bakanlık
fiyatları doğrudan belirleyebileceği gibi, TK’nın görüşünü aldıktan sonra da belirleyebilecektir.
Evrensel hizmet mevzuatının uygulanmasına henüz başlanmamıştır. Dolayısıyla, 2007 yılı Temmuz ayı itibariyle, sadece TTAŞ evrensel hizmet sağlayıcısı olarak belirlenmiş olup, bu işletmeciye
rakip çıkartacak başka bir ihale henüz yapılmamıştır. TTAŞ, yapmış olduğu imtiyaz sözleşmesinin
10. maddesi hükümleri uyarınca evrensel hizmet sağlayıcısı olarak belirlenmiştir. Dolayısıyla mevcut durum, Evrensel Hizmete ilişkin AB yönergesinin üye devletlerin, yükümlülerin “etkin, nesnel, şeffaf ve ayrımcılık gözetmeyen ve hiçbir yükümlünün değerlendirme dışı bırakılmayacağı bir
54
değerlendirme mekanizması” vasıtasıyla belirlemelerini öngören hükümlerine aykırıdır. (Madde
8/2). Ayrıca, Bakanlar Kurulu tarafından belirlenen evrensel hizmetlerin kapsamı Evrensel Hizmet
yönergesinde öngörülen kapsamın dışına çıkmaktadır. Son olarak, Akdemir (2006) tarafından da
vurgulandığı üzere, Evrensel Hizmet Fonunun denetimi Bakanlığa bırakılmıştır ve bu fonun ne
amaçla kullanılacağına yönelik net bir politika belirlenmemiş olması, AB rejimi ile Türkiye’deki
rejim arasındaki mesafenin daha da açılmasına neden olmaktadır. 59
1.3.1.8. Elektronik Haberleşme Kanunu Tasarısı
Yukarıda da belirtildiği üzere, 2005 yılı Ekim ayında Meclis’e bir Elektronik Haberleşme Kanunu
tasarısı sunulmuştur. Meclisin ilgili Komisyonunda müzakere edildikten ve yasalaşması amacı ile
genel kurula sunulduktan sonra, bu tasarı kısa bir süre önce geri çekilip Komisyona iade edilmiştir. Bu kanun mevcut mevzuata kıyasla belirgin iyileştirmeler sağlamakla birlikte, hala birçok
önemli açıdan AB çerçevesinden farklılık göstermektedir. Kanunun getirdiği en önemli iyileştirme, yetkilendirme alanındadır: kanun tasarısında iki temel yetkilendirme türü öngörülmektedir:
bildirim ve kullanım hakkının verilmesi. Kuruma bildirimde bulunan şirketler, sunmak istedikleri
elektronik haberleşme hizmeti için kaynak tahsisine (örneğin frekans) ihtiyaç duymuyorlar ise,
bildirimle birlikte yetkilendirilmiş sayılırlar. Bildirimde bulunan şirketin kaynak tahsisine ihtiyaç
duyması halinde ise, TK kullanım hakkı sayısının sınırlandırılmasının gerekip gerekmediğini belirlemek durumunda kalmaktadır. Kullanım hakkı sayısının sınırlandırılmasının gerekmediğinin
tespit edilmesi halinde, TK kullanım hakkını 30 gün içerisinde verecektir. Bir sınırlama yapılması
gerektiği ve faaliyetin uydu pozisyonuna ya da ulusal frekans bandına ihtiyaç duyduğu durumlarda, hizmetin başlama zamanı, yetkilendirme süresi ve hizmeti sunacak işletmeci sayısı Bakanlık
tarafından belirlenir. Diğer hallerde yetkilendirme işlemleri TK tarafından yürütülür. Her iki durumda da TK, kaynakların ihaleler vasıtasıyla verimli bir şekilde tahsisi için gereken prosedürleri
uygulayacaktır.
Erişim ve arabağlantı konularında, bu kanun tasarısı, AB çerçevesine yakınlık açısından, yürürlükteki ikincil mevzuatın (2007 yılında yürürlüğe giren Erişim ve Arabağlantı Yönetmeliği)
gerisinde olup revize edilmesi gerekmektedir. Örneğin, kanun tasarısında, TK’nın herhangi bir
işletmeciye erişim sağlama yükümlülüğü getirebileceği belirtilmektedir (16. madde), ancak Yönetmelikte bu tür bir yükümlülüğün sadece EPG’ye sahip işletmecilere getirilebileceği açık bir
şekilde belirtilmektedir. Genel anlamda, Yönetmelik EPG ve EPG dışı işletmecilere getirilebilecek
yükümlülükler konusunda AB yönergelerine daha yakındır.
1.3.1.9. Bilgi Toplumu Stratejisi ve Eylem Planı
Türkiye 28 Haziran 2006 tarihinde, bir Bilgi Toplumu Stratejisi ve Eylem Planını yürürlüğe koymuştur.60 Bu stratejiye göre Türkiye’nin bir bilgi toplumuna dönüşmesi süreci aşağıda belirtilen
temel stratejik öncelikler çerçevesinde gerçekleştirilecektir: Sosyal Dönüşüm; Bilgi ve İletişim Teknolojilerinin İş Dünyasına Nüfuzu; Vatandaş Odaklı Hizmet Dönüşümü; Kamu Yönetiminde
Modernizasyon; Küresel Rekabetçi Bilgi Teknolojileri Sektörü; Rekabetçi, Yaygın ve Ucuz İletişim
Altyapı ve Hizmetleri ve Araştırma Geliştirme (ArGe) ve Yenilikçiliğin Geliştirilmesi. Bu strateji,
7 stratejik öncelik çerçevesinde 111 eylemden oluşan bir eylem planına sahiptir. Bu strateji vatandaşlar, kamu sektörü, iş dünyası ve sivil toplum kuruluşları, yani toplumun tüm kesimleri için
temel kaynak belgesi olacaktır.
Strateji’de öngörülen hedefler Tablo 1-1’de yer almaktadır.
59 Örneğin kısa süre önce Bakanlığın kişisel bilgisayarlarının güncellenmesinin evrensel hizmet fonundan finanse
edildiği ileri sürülmektedir.
60 Bkz. http://www.bilgitoplumu.gov.tr.
55
Tablo 1-1: Türkiye’nin bilgi toplumu stratejisi hedefleri, 2006-2010
Sosyal Dönüşüm
Güncel durum
2010
İnternet kullanıcısı yayılımı
%14
%51
Genişbant abonesi yayılımı
%2
%12,5
Kamuya açık internet erişim noktalarının sayısı
geçerli değildir
4,500
Bilgisayarı bulunan şirketler
%87
%95
Genişbant erişim imkanına sahip şirketler
%20
%70
Elektronik kamu hizmetleri sunumu
geçerli değildir
%70
Elektronik ortamda gerçekleştirilen hizmetler
geçerli değildir
%33
AB’nin 20 temel kamu hizmetinin sunulması
%53
%100
Kullanıcı memnuniyeti
geçerli değildir
%80
Kamu satın alımlarının elektronik ortamda yapılması
geçerli değildir
%90
Mevcut harcamalardan tasarruf
geçerli değildir
%9
Çevrimiçi destek ofisi hizmetleri
geçerli değildir
%100
BT sektörünün GSYİH’deki payı
%0,8
%2,2
İhracat (yazılım ve hizmet) (Milyon ABD doları)
80
407
Genişbant kapsama alanı
%75
%95
Genişbandın son kullanıcıya maliyeti/kişi başı milli gelir
%5,4
%2
ArGe’nin GSYİH içerisindeki oranı
%0,8
%2
BİT ArGe’nin GSYİH içerisindeki oranı
geçerli değildir
%20
Toplam araştırmacı sayısı
28,964
40,000
Bilgi ve İletişim Teknolojilerinin İş Dünyasına Nüfuzu
Vatandaş Odaklı Hizmet Dönüşümü
Kamu Yönetiminde Modernizasyon
Küresel Rekabetçi Bilgi Teknolojileri Sektöründe Türkiye
Rekabetçi, Yaygın ve Ucuz İletişim Altyapı ve Hizmetleri
ArGe ve Yenilikçiliğin Geliştirilmesi
Kaynak: Developments in the Information Society: Turkey, 1st European Summit: Observing the IT Society’de sunulan tebliğ, Çakal,
2006
Yukarıdaki tablodan da anlaşılacağı üzere, hükümet tarafından belirlenen hedefler oldukça iddialıdır ve hükümetin “devlet, vatandaş ve işletmeler arasında ve bunların kendi aralarındaki ilişkilerin bilgi ve iletişim teknolojileri üzerine inşa edilmesiyle oluşacak ağ etkisi sonucunda verimliliğini ve küresel rekabet gücünü artırarak sürdürülebilir ekonomik büyüme” sağlanması arzusunu
yansıtmaktadır.61
Bu denli geniş kapsamlı bir stratejinin uygulanmasının beklenen etkileri, aşağıda belirtilen
hedefleri de içermektedir:
• %0,6’sı istihdam artışı yoluyla ve %1,4’ü işgücü verimliliği artışı yoluyla oluşacak yıllık ortalama %2 seviyelerinde ilave GSMH büyümesi,
• Bilgi teknolojileri ihracatının yıllık ortalama %38’lik büyüme oranı ile 80 milyon ABD
doları seviyesinden 400 milyon ABD doları seviyesine çıkartılması,
• Bilgi teknolojileri iç pazarının ise yıllık ortalama %24 düzeyinde büyüyerek 2010 yılında
9.160 milyon ABD doları seviyesine erişmesi,
• Veri ve internet hizmetleri üzerindeki yüksek vergi yükü azaltılarak haberleşme hizmetlerinin
yaygınlaştırılması ve bu yolla 2010 yılı itibarıyla GSYİH büyüme hızında yıllık %0,38’lik
artış sağlanması.
61 Bilgi toplumu stratejisi, Temmuz 2006, alıntı, sayfa 4-5.
56
• 2010 yılı sonuna kadar, aylık genişbant erişim maliyetlerinin, OECD ülkeleri ortalaması olan kişi
başı milli gelirin %2’sine düşürülmesi
1.3.1.10. Telekom Çerçevesinin Ötesinde
Bu bölümde, Türkiye’nin kurallarının, e-haberleşmeye ilişkin 2002 Düzenleyici Çerçevesinin
sonrasında AB müktesebatına uyumlandırılması konusuna kısaca değinilmektedir. Teknolojik entegrasyon, içerik, görsel işitsel hizmetler ve veri koruma alanlarındaki kuralların önemini artırdığından, bu kurallar, önümüzdeki yıllarda Türkiye’de yeni ürünler ve hizmetler geliştirilmesinin
teşviki açısından çok büyük bir önem taşımaktadır. Bu bağlamda, AB’nin Türkiye 2006 İlerleme
Raporu’nda aşağıda belirtilen görüşlere yer verilmektedir:
• Görsel-işitsel hizmetler. “Türkiye’nin AB’nin görsel-işitsel müktesebatıyla uyum düzeyi
reklamcılık ve küçüklerin korunmasına ilişkin bazı hükümlerle sınırlı kalmıştır.” Ayrıca,
Radyo ve Televizyon Yayınlarının Kuruluşuna ilişkin Kanun, tanımlar, yetki, yayın alma
özgürlüğü, başlıca olaylar, bağımsız eserlerin teşviki ve yabancı sermayenin televizyon
kuruluşlarındaki payına ilişkin kısıtlamalar bakımından sürekli olarak sorun yaratmaktadır.
Yayıncılık sektörünün idaresi hususunda, Radyo Televizyon Üst Kurulu (RTÜK) frekansların
yeniden tahsisini ve geçici lisansların etkin şekilde gözden geçirilmesini sağlayamamıştır.
• E-ticaret. “Türkiye elektronik ticaret ve şarta bağlı hizmetler konularında AB standartları ile
uyumlu değildir.”
• Sanal suç mevzuatı. “Sanal suç mevzuatı kabul edilmemiştir.”
• Veri koruma. Henüz bu konuda herhangi bir kanun kabul edilmemiştir. 2000 yılı Nisan
ayında hükümet Başbakanlığa bağlı bir Ulusal Bilgi Güvenliği Konseyi kurulmasına ve
bu kurulun Görevlerine ilişkin bir kanun tasarısı sunmuştur. Bu Konseyin veri koruma,
şifreleme ve bilgi sistemlerinin güvenliği konularında çalışmalar yapması öngörülmüştür.
Kanun tasarısı ağır eleştiriler almış ve sonuçta geri çekilmiştir. Türk mevzuatının Avrupa
Birliği mevzuatı ile uyumlaştırılmasına yönelik olarak 2003 yılında yayınlanan Ulusal Program çerçevesinde, hükümet mevzuat uyumu çalışmalarına başlamıştır. Bu çerçevede büyük
oranda 95/46/EC sayılı AB yönergesine uyumlu bir Kanun Tasarısı kabul edilmiştir.62
Sonuç itibariyle, telekomünikasyon hizmetlerine ilişkin olarak, e-haberleşme hizmetleri sağlayıcıları ve kullanıcıları için ilgili iş ortamını şekillendiren çerçeve açısından, Türkiye ile AB arasında oldukça geniş bir mesafe bulunmaktadır.
1.3.2. Piyasadaki Gelişmelere Genel Bakış
Tablo 1-2’de, Türkiye’deki telekomünikasyon piyasasının genel durumunu gösteren bazı veriler
yer almaktadır. Sabit hat yayılım oranı %26-27 ile %45 olan Avrupa ortalamasının gerisindedir.
Mobil piyasası son birkaç yıl içerisinde hızla gelişmiş olmasına rağmen, yayılım düzeyi (2007’de
her 100 sakinde 65 abone) hala Avrupa’ya kıyasla çok düşüktür (her 100 sakinde 103 abone).63
İnternet ve genişbant da, çok düşük olmalarına rağmen artmaya devam etmektedir.
Mobil pazarında ve çevirmeli internet piyasasında rekabet 1990’ların sonundan bu yana mevcuttur. Sabit hat yurt içi uzak mesafe ve uluslararası çağrı piyasasında da rekabet yavaş da olsa,
oluşmaya başlamıştır. Yasal ve düzenleyici altyapıları oluşturulmuş olmasına rağmen yerel ağın
ayrıştırılması ve veri akışı hizmetleri henüz mevcut değildir.
62 Kanun Tasarısının kişisel verilerin, temel hakların ve özgürlüklerin korunması; verilerin yasalara uygun şekilde
açık bir biçimde belirtilmiş belirli amaçlar için kaydedilmesi ve kullanılması; verilerin güvenirliği ve doğruluğu, gerektiğinde yenilenmesi ve silinmesi; ırk, siyasi görüş, din, sağlık, cinsel yaşam gibi gizli kişisel bilgilerin
güvenliği ve kişilerin kendilerine ilişkin bilgileri sunma hakkı gibi konuları içermesi öngörülmektedir.
63 Avrupa Komisyonu, 12nci Uygulama Raporu.
57
Tablo 1-2: Türkiye’nin Temel Telekomünikasyon Göstergeleri
Her 100 sakin
başına düşen
ana telefon
hattı (sabit hat)
sayısı
Her 100
sakin başına
düşen mobil
cep telefonu
abonesi sayısı
Her 100
sakin başına
düşen kişisel
bilgisayar
sayısı
Her 100 sakin
başına düşen
internet abonesi
sayısı (toplam
genişbant)
(Toplam) Her
100 sakin
başına düşen
internet
abonesi sayısı
Her 100
sakin başına
düşen internet
kullanıcısı sayısı
1990
12,0
0,1
0,5
..
..
0,0
1995
21,0
0,7
1,5
..
..
0,1
2000
27,0
23,6
3,7
0,0
2,2
3,7
2001
27,3
28,3
3,9
0,0
..
5,1
2002
26,9
33,2
4,3
0,0
..
6,1
2003
26,5
39,1
4,7
0,3
1,7
8,4
2004
26,5
48,1
5,1
0,8
2,1
14,2
2005
25,9
59,6
..
2,2
3,1
15,3
Kaynak: ITU
Henüz 3G/UMTS hizmetleri sunulmamaktadır. 2007 yılı Mayıs ayında 4 UMTS lisansı için
bir ihale yapılması planlanmış, ancak daha sonra iptal edilmiştir. TK Başkan Yardımcısı ihalenin
yeteri kadar ilgi gösterilmediği için iptal edildiğini belirtmiştir. TK 16 Haziran 2007 tarihinde, 7
Eylül 2007 tarihinde yapılacak ihalelerle, 4 adet IMT-2000/UMTS lisansı verileceğini duyurmuştur. Bu ihaleye sadece Turkcell girmiş ve 311 milyon Euro artı KDV tutarındaki teklifi bir adet
lisans almaya hak kazanmıştır. Diğer lisanslar satılamamıştır.64
1.3.2.1. Sabit Telefonculuk Piyasasında Rekabet
Sabit uzak mesafe ve uluslararası çağrı piyasasında üç farklı tür lisans bulunmaktadır: A Tipi lisanslar, taşıyıcı ön seçimi yapacak olan işletmecilere tahsis edilmektedir. B Tipi lisanslar ise, sadece
çağrı bazında taşıyıcı seçimi yapacak olan işletmecilere kullandırılmaktadır. Son olarak, C Tipi
lisanslar da, 10 haneli erişim kodu kullanarak hizmet sunacak olan işletmecilere ayrılmıştır (arama
kartları vasıtasıyla). Bu lisansların ücretleri oldukça yüksektir: Bir kereye mahsus olarak ödenmesi
gereken ücret, A tipi için 200.000 Euro’dan fazladır, B tipi lisanslar için yaklaşık 100.000 Euro,
C tipi için de yaklaşık 50.000 Euro tutarındadır. Bu ücretlere ilave olarak, tüm tiplerde, yıllık
satışların %0,5’i ile bir sefere mahsus olan ücretin 1/15’inden hangisi yüksek ise, bu tutar kadar
yıllık bir ücret ödenmektedir. Lisans ücretleri, yeni giriş yapacak işletmeciler için bir eleme tedbiri
oluşturmak amacı ile yüksek tutulmuştur.
Uzak mesafe çağrı piyasasında rekabetin gelişimi oldukça yavaş ilerlemektedir. Lisanslar, Türk
Telekom’un tekel haklarının kaldırıldığı tarihten 4 ay sonra verilmiştir. Ancak TTAŞ ile arabağlantı anlaşmalarının yapılması uzun bir süre aldığından, bu lisanslar kullanılamamıştır. TTAŞ’ın
B Tipi ve A Tipi lisanslar için gerekli hazırlıkları sırasıyla 2005 yılı Kasım ayında ve 2005 yılı
Mayıs ayında tamamlaması gerekmekteydi; ancak bu süreye uyulmamıştır. B Tipi lisans sahibi
işletmeciler, Türk Telekom ilk arabağlantı anlaşmalarını 2006 yılı Mart ayında yapmışlardır. A
Tipi lisans sahibi beş işletmeci ise (Superonline, Global İletişim, Borusan Telekom, Koç.net ve
Doğan Telekom) TTAŞ ile arabağlantı anlaşmalarını 2006 yılı Temmuz ayında yapabilmişlerdir.
2007 yılı Temmuz ayı itibariyle, piyasada 12 adet A Tipi, 13 adet B Tipi ve 9 adet C Tipi Lisans
bulunmaktadır. 2005 yılında 50’den fazla işletmeci lisans almıştır, ancak bunlardan bazıları piyasadan çıkmış, bir kısmı ise diğerleriyle birleşmişlerdir.66 Halen C Tipi lisanslar tam kapasite ile
65
64 İhaleye sadece bir isteklinin katılmasının yasal bir sorun yaratıp yaratmayacağı henüz (10 Eylül 2007 itibariyle) açık değildir.
65 O tarihte toplam 27 adet lisans verilmişti: 7 Tip A, 13 tip B ve 11 Tip C lisans.
66 Referans Gazetesi, 29.11. 2006; Doğan Telekom ile röportaj.
58
faaliyet göstermektedir; taşıyıcı seçimi ve ön taşıyıcı seçimi hizmetleri ise çok sınırlı bir şekilde
sunulabilmektedir.
Arabağlantı politikasının gelişimi, bu bağlamda oldukça açıklayıcıdır. TTAŞ tarafından yapılan
ilk teklifler, bölge içi ve bölge dışı alanlar için sırasıyla 2,7 ve 3,7 Eurocent/dakika düzeyindeydi.67
Çoğu işletmeci, Türk Telekom ile anlaşma yapmaktan imtina ederek ihtilafın çözümü amacı ile
TK’ya başvurmuşlardır. TK, 2004 yılı Eylül ayında, Standart Arabağlantı Referans Ücretlerini
(SARÜT) duyurmuştur. SARÜT’te duyurulan tarifelere uyma zorunluluğu bulunmamaktadır.
Ancak, işletmecilerin arabağlantı anlaşmalarını yapamamaları ve ihtilafın çözümü için TK’ya başvurmaları durumunda, TK’nın SARÜT’te belirlenen arabağlantı tarifelerini uygulamaları yönünde bir karar vereceği anlaşılmaktadır.68
SARÜT’te belirlenen ücretler aşağıda Tablo 1-3’te yer almaktadır. Kıyaslama yapılabilmesini
sağlamak amacı ile bu tabloda ayrıca, sabit hat yükümlüsünün şebekesi üzerinden çağrı sonlandırma hizmeti için AB Komisyonu’nun 12. Uygulama Raporundan alınan AB ortalamaları ve TK’nın
daha sonraki tarihlerde belirlediği SARÜT’ler sunulmaktadır. Bu tablodan, SARÜT tarifelerinin
düşme eğilimine girdiği anlaşılmaktadır. Aslında, başlangıçta TK tarafından belirlenen tarifeler
ile AB ortalaması arasında büyük bir fark bulunmaktaydı. Bu fark, 2006 yılı sonundan itibaren
önemli ölçüde kapanmaya başlamıştır. Ekim-Aralık 2004 dönemine ilişkin ilk tarife sadece AB’nin
2004 yılı ortalamasından değil, aynı zamanda Komisyon’un 1998 yılında tavsiye ettiği en iyi uygulamalardan da yüksektir (tek transit için 0,9-1,8 Eurocent, çift transit için 1,5-2,6 Eurocent, Bkz.
Avrupa Komisyonu Uygulama Raporu, 1998). Yüksek erişim ücretleri yeni girenlerin karlılığının
düşük olması sonucunu doğurmaktadır. TK tarafından belirlenen arabağlantı tarifeleri, TK’nın o
tarihte rekabeti getirme konusunda aceleci davrandığını göstermemektedir. Aşağıda 1.3.2.3 sayılı
bölümde daha ayrıntılı bir şekilde açıklanacağı üzere, TK mobil sektöründe rekabeti daha çok
destekler bir tutum içerisine girmiştir.
Sabit hat çağrı hizmetlerinde yeni giren oyuncuların pazar payları, hala çok küçük olmasına
rağmen, uluslararası çağrılarda artmaktadır. 2005-2006 döneminde, TTAŞ’ın gelirlerinin yaklaşık
%50’si, yurtiçi uzak mesafe çağrıları ile uluslararası çağrıların paylarının sırasıyla %16 ve 4,6 olduğu yerel çağrılardan elde edilmiştir.69 TTAŞ’tan mobil işletmecilerine yapılan çağrıların gelir payı
%27 civarındadır. Yeni girenlerin uzak mesafe çağrılarındaki pazar payları (dakika cinsinden çağrı
süresi üzerinden) hala çok düşüktür (yaklaşık %5). Yeni girenlerin yapılan uluslararası çağrılardaki
pazar payları yaklaşık %14 olup, alınan uluslararası çağrılardaki payları ise 2005-2006 döneminde
%39’dan %67’ye yükselmiştir. Yeni uzak mesafe işletmecilerinin bir etki yarattıkları bir diğer alan
da, dakika cinsinden çağrı süreci üzerinden 2006 yılında %34 pazar payı ile sabit hatlardan mobil
telefonlara yapılan çağrılardır.
67 O tarihteki (Eylül 2004) döviz kuru üzerinden, 1 Euro= 1,875,000 TL. Bölge içi-bölge dışı erişim alanları,
şebeke hiyerarşisinde fiziki arabağlantının gerçekleştirilme düzeyi ile ilgilidir. Çift yönlü bu sınıflandırma, AB
tarafından kullanılan üç yönlü sınıflandırmadan (yerel, tek transit, çift transit) farklıdır. Genel bir tanımla,
bölge içi alanların yerel ve tek transit anahtarları arasında, bölge dışı alanların da tek ve çift transit arasında
olduğu söylenebilir.
68 Arabağlantı ücretleri halen uluslararası göstergelerle marj analizlerine bağlı olarak belirlenmektedir; ancak
Telekomünikasyon Kurumu uzun vadede maliyete dayılı ücretlendirme yapmayı planlamaktadır.
69 Karabacak’dan alınan veriler (2007), özellikle Bölüm 8.
59
Tablo 1-3: Telekomünikasyon Kurumu tarafından belirlenen Standart Arabağlantı Tarifeleri
TTAŞ Şebekesi Üzerinde Çağrı Başlatma ve Çağrı Sonlandırma
Geçerlik Süresi
Alan İçi
AB Ortalaması(*)
Alan Dışı
Ykr/dk
Eurocent/dk
5,90
Eurocent/dk
Tek
Transit
Çift
Transit
01.10.2004
- 31.12.2004
4,10
2,28
5,10
3,28
1,01
1,61
01.01.2005
-30.09.2005
3,40
1,89
3,70
2,83
0,94
1,39
01.10.2005
- 01.03.2007
2,00
1,11
3,00
2,06
0,86
1,25
01.03.2007-
1,89
1,05
3,00
1,67
1 Euro = 1,8 YTL
Not: Vergiler hariç.
(*) Kaynak: Avrupa Komisyonu 12. Uygulama Raporu, Ek 2 (2006)
Karabacak (2007), 2003-2006 döneminde, 1960’lardan bu yana hüküm süren eğilimin aksine,
TTAŞ’ın sabit çağrı hizmetlerinden elde ettiği gelirlerde %45 civarında bir düşüş yaşandığını belirtmektedir. Bu, serbestleşmenin 2003 yılı sonu itibariyle başlamasının ardından tarifelerde yapılan ciddi indirimler de dahil olmak üzere, çeşitli etkenlerden kaynaklanmaktadır. Ancak TTAŞ’ın
gittikçe artan bir şekilde, mobil işletmecilerin rekabeti ile karşılaştığını gösteren emareler de mevcuttur. Yukarıda da açıklandığı üzere, yeni uzak mesafe işletmecileri henüz piyasada önemli bir söz
sahibi olmamalarına rağmen, yurtiçi uzak mesafe çağrı dakikalarında %35 civarında bir azalma
söz konusudur. Yurtiçi uzak mesafe çağrılarındaki rekabet tehdidi, büyük bir olasılıkla mobil işletmecilerden kaynaklanmaktadır.
Yeni girişlerin oluşturduğu tehdit, uzak mesafe ve uluslararası çağrı ücretlerini belirgin bir şekilde etkilemiştir. 2004 yılı yaz aylarında, TTAŞ uluslararası çağrı tarifesinde %50-70 arasında
bir indirime gittiğinde önemli bir değişiklik yaşanmıştır. Tablo 1-4’te, sabit hat çağrı tarifeleri
AB ortalamalarıyla karşılaştırılmaktadır. Bu tabloda, aylık kira ücretlerinin AB ortalamalarından
düşük olduğu dikkati çekmektedir. Yerel çağrılar ve yurtiçi uzak mesafe çağrıları itibari olarak AB
ortalamalarına yakın olmakla birlikte, satın alma gücü paritesi (PPP) ayarlaması yapıldığında daha
yüksektirler. Bunun aksine, uluslararası çağrılar itibari olarak AB ortalamalarından düşüktür, PPP
ayarlaması yapıldıktan sonra da AB ortalamalarına yakın değerdedir.
TTAŞ 2007 yılı başlarında, tarifelerinde, 1 Mart 2007 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere
radikal bir değişiklik daha yapmıştır. Bu kez, sabit aylık ücretler ve yerel çağrı tarifeleri sırasıyla
%23 ve %18 oranlarında arttırılmış, öte yandan, yurtiçi uzak mesafe ve uluslararası çağrılar ile
mobil işletmecilerine yapılan çağrıların tarifeleri %50–60 arasında azaltılmıştır. TTAŞ’ın rekabetin yaşandığı pazarlarda tarifelerini düşürüp, hala etkin bir tekel olarak hüküm sürdüğü çağrıların
tarifelerini arttırması büyük bir haksızlık yaratmıştır. TK bu tarifeleri onaylamıştır. Kararı destekleyecek herhangi bir resmi analiz yapılmamış, ancak, enflasyon oranı %10’un üzerinde olmasına
rağmen, TTAŞ’ın yerel çağrı ücretlerine yaklaşık iki yıldır zam yapmamış olduğu belirtilmiştir.
60
Tablo 1-4: Sabit Hat Çağrı Tarifeleri (Eurocent, 2006)
Standart Aylık Kiralık konut kullanıcıları (KDV dahil)
Türk
Telekom
Türk
Telekom
PPP
Türkiye’deki
alternatif
işletmeci
AB 25
Ortalaması(1)
5,8
10,4
14,3
Standart Aylık Kiralık ticari kullanıcılar (KDV dahil)
4,9
14,0
3 dakikalık yerel çağrı
10,9
19,4
13,1
10 dakikalık yerel çağrı
36,0
64,3
36,5
3 dakikalık yurtiçi uzak mesafe çağrısı
29,8
53,2
25,2
25,0
10 dakikalık yurtiçi uzak mesafe çağrısı
90,0
160,7
80,0
73,9
Birleşik Krallığa 10 dakikalık uluslararası çağrı
1,3
2,3
1,0
2,3
ABD’ye dakikalık uluslararası çağrı
1,3
2,3
1,0
2,1
Kaynak: Cullen International (2007)
Türkiye için PPP faktörü: 0,56
Türkiye Serbest Telekomünikasyon İşletmecileri Derneği’nin (Telkoder), TK’nın tarifeleri
onaylama kararına itiraz etmesi üzerine Danıştay yürütmeyi durdurma kararı vermiştir.
1.3.2.2. Türk Telekom’un Özelleştirilmesi
TTAŞ’ın özelleştirilmesine yönelik ilk girişimler, 1990’larda başlamıştır. 1994 tarihli 4000 sayılı
Kanun, telekomünikasyon hizmetlerini Bakanlıktan ayırmış, TTAŞ’ın bir anonim şirket olarak
kurulmasını sağlamış ve Bakanlığa, şirketin hisselerinin %49’unun satışı için gerekli kuralları ve
usulleri belirleme yetkisi vermiştir. Anayasa mahkemesi, özelleştirmenin Bakanlık kararı ile değil,
yasalar vasıtasıyla yapılması gerektiği gerekçesiyle, özelleştirmeye ilişkin hükümleri geçersiz kılmıştır. 1995 yılında yapılan bir diğer girişim de, Türk Telekom’un satışına ilişkin ihale koşullarının
belirlenmesi görevinin bir idari kuruma (Özelleştirme Yüksek Kurulu) devredilemeyeceği, bu konunun yasalar tarafından belirlenmesi gerektiği gerekçesi ile Danıştay tarafından engellenmiştir.70
Özelleştirme Kanunu’nun (1994) çeşitli maddeleri de, Anayasa Mahkemesi tarafından benzer gerekçelerle iptal edilmiştir. Türk Telekom’un özelleştirilmesinin yasal dayanağı, en sonunda, 1996
yılında 4161 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesi ile tamamlanmıştır. Bu kanun uyarınca, TTAŞ’ın
%51’i hükümetin elinde kalacak, %20’si stratejik yatırımcılardan oluşan bir konsorsiyuma blok
halinde satılacak, %14’ü borsada işlem görecek, %5’i çalışanlara satılacak, %10’u da posta idaresine devredilecekti. 2000 yılında yapılan ihaleden başarılı bir sonuç alınamamıştır. Bunun ardından,
2001 yılında, %1 oranındaki altın hissenin Hazine tarafından muhafaza edilmesini, çalışanlara
%5 oranında hisse verilmesini ve diğer hisselerin de blok satış ya da halka arz yoluyla satılmasını
öngören 4673 sayılı Kanun yürürlüğe girmiştir. Bu yasada yabancıların sahip olabileceği hisse
oranı %45 ile sınırlandırılmıştır. Bu sınır daha sonra, 2004 yılı Temmuz ayında kabul edilen 5189
sayılı Kanun ile kaldırılmıştır.
Sonuçta 2005 yılı Temmuz ayında bir ihale düzenlenmiş ve Oger Telecom, TTAŞ hisselerinin
%55’ini satın almıştır. İhaleyi kazanan konsorsiyumun küçük ortağı olan Telecom Italia, TTAŞ ile
Avea’daki hisselerini 2006 yılında satmıştır (Bkz. bölüm 1.3.2.3).
TTAŞ, halen TK ile imzalamış olduğu 25 yıl süreli bir imtiyaz sözleşmesi kapsamında faaliyet
göstermektedir. Sözleşme süresinin sona ermesinin ardından neler olacağı, imtiyaz sözleşmesinin
sorunlara gebe hususlarından biridir. Sözleşmeye göre, TTAŞ, TK’dan sözleşmenin yenilenmesini
talep edebilecektir. Ancak TK’nın, sözleşmeyi yenileme ya da yenilememe kararını neye dayanarak vereceği konusunda yol gösterici bir kılavuz bulunmamaktadır. Sözleşme hükümleri uyarınca,
sözleşmenin yenilenmemesi halinde, TTAŞ’ın altyapısı TK’ya ya da TK tarafından belirlenecek bir
kuruma devredilecektir. Büyük ölçüde belirsizlikler içeren bu hüküm, sözleşme süresinin son yılla70 Türkiye’de özelleştirmenin gelişimi hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. Atiyas ve Oder (2007) .
61
rında TTAŞ’ın yatırım teşviklerini önemli ölçüde etkileyebilecektir.71 Mobil işletmecilerin imtiyaz
sözleşmeleri de benzer hükümler içermektedir.
1.3.2.3. Mobil Haberleşme Alanındaki Gelişmeler72
Türkiye’deki mobil telekomünikasyon sektörü, üç GSM (900) işletmecisinden oluşmaktadır, Turkcell, Vodafone (önceki adıyla Telsim) ve Avea. Bu sektör, Turkcell ile Telsim’in 1994 yılında TTAŞ
ile gelir paylaşımı anlaşmaları imzalayarak piyasaya girmeleriyle doğmuştur. Takdire değer bir şekilde ve birçok Avrupa ülkesindeki uygulamaların aksine, yetkili makamlar, yükümlü sabit hat işletmecisini bu piyasaya girmeye zorlamamıştır. Hem Turkcell hem de Telsim, özel sektörde sanayi
ve finansal hizmetler alanlarında faaliyet gösteren grupların bağlı kuruluşlarıdır. Turkcell’in kurucu ortakları, Finlandiya’nın önde gelen telekomünikasyon şirketlerinden Sonera Holding (şimdiki
adıyla Telia Sonera) ile, özellikle bankacılık sektörü de dahil olmak üzere, çok çeşitli sektörlerde
faaliyet gösteren, Türkiye’nin üçüncü büyük şirketler topluluğu olan Çukurova grubudur. Telsim
ise, enerji ve bankacılık sektörü de dahil olmak üzere çeşitli sektörlerde faaliyet gösteren ve Uzan
ailesine ait olan, Rumeli Holding adındaki Türk şirketler topluluğu tarafından kurulmuştur.
1998 yılında bu iki işletmeci ile imtiyaz sözleşmeleri imzalanmıştır (beher sözleşmenin bedeli
500 milyon ABD dolarıdır). 1998 yılı iki nedenden ötürü, sektöre gerçek rekabetin geldiği yıl olarak değerlendirilebilir. Bunlardan birincisi, gelir anlaşmaları altında TTAŞ’ın denetimi altında olan
perakende tarifelerinin kontrolünün imtiyaz sözleşmeleri ile bu iki işletmeciye geçmesidir. İmtiyaz
sözleşmesi uyarınca, tarifeler sadece bir tavan fiyat düzenlemesine tabidir; bu tavan, fiyatlarda genelde kısıtlayıcı olmamıştır. İkinci olarak, lisanslar yolu ile iki işletmeci şirket karlarının tek sahibi
haline gelmiştir, bu ise yatırım yapma ve şebekeyi genişletme eğilimlerini güçlendirmiştir.
ITU World Telecommunications Indicators’dan (ITU Dünya Telekomünikasyon Göstergeleri)
derlenerek Tablo 1-5’te sunulan veriler, 1997 yılında 1 ABD dolarının üzerinde olan 3 dakikalık
çağrı ücretlerinin, 1998 yılında büyük bir düşüş ile yaklaşık 60 cent’e gerilediğini göstermektedir.
Bu dönemde gerçekleştirilen bir rekabet araştırmasında elde edilen verilere göre, Turkcell 1996
yılında 136 milyon ABD doları olan yatırımlarını 2000 yılında 1 milyar ABD dolarının üzerine
çıkartmıştır.73
Kapsanan nüfus (%)
Mobil cep telefonu abone
sayısı (toplam, 1000)
Mobil cep telefonu abone
sayısı (100 kişi başına)
Mobil haberleşme gelirleri
(1000 ABD doları)
Abone başına gelir
Mobil telefon bağlantı
ücreti (ABD doları)
Mobil telefon aylık
abonman (ABD doları)
Mobil telefon – 3 dakikalık
yerel çağrı ücreti (azami
– ABD doları)
Tablo 1-5: Mobil sektör göstergeleri
1994
..
175
0,3
60.590
347
338
6,8
0,9
1995
..
437
0,7
142.763
327
262
5,5
1,0
1996
..
806
1,3
302.181
375
184
6,1
1,1
1997
..
1.610
2,5
621.506
386
153
12,3
1,5
1998
50,2
3.506
5,3
416.985
119
..
5,8
0,6
1999
..
8.122
12,1
2.303.847
284
29
4,8
0,5
71 Bu belirsizlik, Türkiye’de uygulanmakta olan imtiyaz rejimi vasıtasıyla kısmen azaltılmıştır. 1910 yılından
gelen İmtiyaz Kanununda yer alan bazı hükümler, yüklenicinin belirli koşullar altında yatırım maliyetlerini
telafi etmesine olanak sağlamaktadır.
72 Bu bölüm, büyük bir ölçüde Atiyas ve Doğan (2007) çalışmasından alınmıştır.
73 Atiyas ve Doğan (2007) çalışmasından alıntıdır.
62
Kapsanan nüfus (%)
Mobil cep telefonu abone
sayısı (toplam, 1000)
Mobil cep telefonu abone
sayısı (100 kişi başına)
Mobil haberleşme gelirleri
(1000 ABD doları)
Abone başına gelir
Mobil telefon bağlantı
ücreti (ABD doları)
Mobil telefon aylık
abonman (ABD doları)
Mobil telefon – 3 dakikalık
yerel çağrı ücreti (azami
– ABD doları)
2000
50,2
16.133
23,6
3.484.559
216
NA
3,4
0,6
2001
87,5
19.573
28,3
2.819.831
144
NA
2,9
0,6
2002
88,2
23.323
33,2
2.816.250
121
NA
0,0
0,5
2003
95,0
27.888
39,1
3.655.993
131
NA
NA
0,6
2004
95,0
34.708
48,1
4.764.767
137
NA
NA
NA
96.3
43,609
59.6
6,418,805
Kaynak: ITU World Telecommunications Indicators (ITU Dünya Telekomünikasyon Göstergeleri)
Yetkili makamlar, 2000 yılında üç mobil işletme lisansı daha vermeyi kararlaştırmışlardı. Bu lisanslardan ikisi rekabetçi ihaleler vasıtasıyla satılacak, biri ise mobil piyasasında faaliyet gösterecek
bir bağlı şirket kuracak olan Türk Telekom’a verilecekti. Ancak sonuç itibariyle, yetkili makamlar
ancak iki tane lisans satabilmişlerdir.74 Bunlardan ilki Telecom Italia’nın mobil sektöründeki bağlı
kuruluşu olan (Telecom Italia Mobile) TIM ile İş Bankası tarafından kurulmuş bir konsorsiyum
olan Is-TIM tarafından 2.5 milyar ABD doları bedelle satın alınmıştı. Üçüncü lisans ise Is-TIM ile
aynı bedeli ödeyen Türk Telekom tarafından satın alınmıştı. Is-Tim faaliyetlerine 2001 yılı Mart
ayında Aria markası altında, Türk Telekom’un bağlı kuruluşu olan Aycell ise faaliyetlerine 2001
yılı Aralık ayında başlamıştır. 2003 yılında Aria ile Aycell birleşmesiyle Avea kurulmuştur. Telsim
ise 2005 yılında Vodafone’a satılmıştır.
Tablo 1-5’ten de anlaşılabileceği üzere, bu yeni girişin ardından mobil yayılım oranı önemli
ölçüde artarak 2001 yılında %28’den, 2006 yılında %60’a yükselmiştir. Abone başı gelirlerin 200
ABD dolarından, 150 ABD dolarının altına düşmesinin bu yeni girişlerden kaynaklanmış olması
mümkündür. Tablo 1-6’da, Türkiye’deki işletmecilerin pazar paylarının yeni girişin öncesindeki ve
sonrasındaki gelişimi yer almaktadır. Tablodan, Turkcell’in ilk andan itibaren pazarda hakimiyet
kurduğu ve yeni girişin bu hakimiyeti kırmakta pek de başarılı olamadığı anlaşılmaktadır. Yetkili
makamların mobil sektöründeki rekabete yaklaşımlarının sabit hat pazarlarındaki tutumlarından
çok daha agresif olduğu göz önünde bulundurulduğunda, bu tablo daha da ilginç bir hal almaktadır. Aşağıda da açıklandığı üzere, bu tutumları, ulusal roaming’e ve arabağlantıya gösterdikleri
yaklaşımdan açık bir şekilde anlaşılmaktadır. Bu daha agresif yaklaşıma rağmen, mobil sektöründe
yoğunluk hala oldukça yüksektir.
Tablo 1-6: Mobil İşletmecilerin Pazar Payları
Mobil
İşletmeci
Turkcell
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
78,0
68,0
80,0
76,9
68,5
69,2
69,0
67,0
67,3
67,9
67,0
63,0
Telsim
22,0
32,0
20,0
23,1
31,5
30,8
31,0
29,2
25,4
19,6
19,0
20,5
Aria
--
--
--
--
--
--
--
2,7
5,1
--
--
--
Aycell
--
--
--
--
--
--
--
1,1
2,1
--
--
--
Avea
--
--
--
--
--
--
--
--
--
12,5
14,0
16,5
Kaynak: Atiyas ve Doğan (2007) Tablo 2.
74 Üçüncü lisansın satılamaması ihalenin tasarımının kötü olmasına bağlanmıştır. Ayrıntılı bilgi için bkz. Atiyas
ve Doğan (2007).
63
Atiyas ve Doğan (2007) tarafından yapılan çalışmada ayrıntılı bir şekilde açıklandığı üzere, bu
sorunun yanıtı, mobil sektörünün, asimetrik abone tabanından kaynaklanan ciddi bir ilk giriş
avantajına sahip olduğu gerçeğinde yatmaktadır. Sektörün iki diğer önemli özelliği, yani, şebeke
dışsallığı ve işletmeci değiştirme maliyetleri bu ilk giriş avantajlarını daha da kuvvetlendirmektedir. Yetkili makamlar ilk girişin bu avantajlarını ortadan kaldıracak çeşitli araçlara sahiptirler: roaming politikası, arabağlantı rejimi ve numara taşınabilirliği. Yetkili makamlar roaming politikasını
uygulamayı denemişler, ancak işletmeciler yasal yollara başvurmak suretiyle bu politikanın etkili
olmasını engellemişlerdir. TK’nın arabağlantı politikası, özellikle sabit hat piyasasındaki ile kıyaslandığında, yeni giren oyuncuların lehine olmuştur; ancak yeni giren oyuncular bu avantajdan
gerektiği şekilde faydalanmamıştır. Son olarak numara taşınabilirliği bu dönemde hiçbir zaman
uygulanamamıştır; Numara Taşınabilirliği Yönetmeliği ancak 2007 yılında yayınlanabilmiştir ve
henüz yürürlüğe girmemiştir. Bu konular aşağıda daha ayrıntılı bir şekilde ele alınmaktadır.
İlk girişin avantajı sektörün ilk yıllarında net bir şekilde görülmektedir. Turkcell piyasaya
Telsim’den bir kaç ay daha önce girmiştir. Ayrıca Telsim’in büyümesini engelleyen bir başka unsur, faaliyetlerinin 1995 yılı Kasım ayı ile 1996 yılı Aralık ayı arasında askıya alınmış olmasıdır. Turkcell’in başta yakaladığı avantajın etkilerini Telsim asla silememiştir. Yeni giriş öncesinde
Turkcell’in pazar payı %70 civarındaydı. Aslında, yetkili makamların yeni lisansları vermek için
7 yıl beklemeleri yeni girenlere önemli bir dezavantaj yaratmıştır. Tablo 1-6’da Turkcell’in pazar
payının yeni girişlerden sonra bir miktar düştüğü ancak Telsim’in yeni girenlere kaptırdığı pazar
payının daha yüksek olduğu görülmektedir. Yine de girişten bu yana 4 yıl geçmiş olmasına rağmen
yeni giren işletmecinin pazar payı hala %20’nin altındadır.
Pazara geç girişin ardından yeni giren işletmecilerin karşı karşıya kaldığı önemli sorunlardan
biri de yerleşik işletmecilerin önceden kapsama alanlarını oldukça genişletmiş olmalarıdır. Başlangıçta sıfır ya da çok düşük kapsama alanı ile piyasaya giren yeni işletmecilerin şebekelerini genişletinceye kadar abone cezbetmeleri bir hayli güçtür. Bu sorunun farkında olan yetkililer, 4502 sayılı
Kanunun 6. maddesinde yer verilen, “mobil telekomünikasyon, data işletmecileri veya Kurum’un
belirleyeceği diğer hizmet veya altyapı işletmecileri, aynı alandaki diğer işletmecilerin makul, ekonomik açıdan oranlı ve teknik açıdan imkan dahilindeki roaming taleplerini karşılamakla yükümlüdürler” şeklindeki zorunlu ulusal roaming hükmünü uygulama sokmaya çalışmıştır. TK 2000
yılında, Ulusal Roaming Konusundaki Anlaşmazlıklarda Uygulanacak Uzlaştırma İşlemine İlişkin
Usul ve Esasları, 2002 yılında da, Roaming Anlaşmaları Yapılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki Yönetmeliği yayınlamıştır. Bu belgeler TK’nın zorunlu roaming uygulaması için müdahale
etmesine olanak sağlayacak yasal dayanağı oluşturmaktadır. Uygulanan politika gereği, taraflar ilk
olarak aralarında anlaşma yoluna gideceklerdir. Bu şekilde bir anlaşmaya varılamaması halinde ve
taraflardan birinin uzlaştırma talebinde bulunması halinde, TK anlaşma hükümlerini belirleme
yetkisi ile müdahale edecektir.
Mevcut oyuncularla yeni girenler roaming anlaşması yapamadıklarından TK, 2001 yılı Kasım
ayında müdahalede bulunmuş ve anlaşmanın hüküm ve koşullarını belirlemiştir. Mevcut işletmeciler hem hukuk mahkemesine hem de idari mahkemeye başvurmuşlar ve TK’nın kararının
aleyhine bir sonuç almayı başarmışlardır. Ayrıca Turkcell’in, TK tarafından belirlenen hüküm ve
koşulları içeren bir roaming anlaşması imzalama yükümlülüğü bulunmadığı gerekçesiyle Uluslararası Ticaret Odası (ICC) Uluslararası Tahkim Mahkemesi’ne de başvuruda bulunmuşlardır.
Zorunlu roaming ancak fazla gecikmeden uygulanması halinde etkili olabilecektir, çünkü yeni
girenlerin imtiyaz sözleşmelerinde 3 yıl içerisinde %50, 5 yıl içerisinde de %90 oranında kapsama
alanına sahip olmaları öngörülmektedir. Yasal itirazlardan kaynaklanan gecikmeler bu seçeneği
etkisiz kılmak için yeterli olmuştur. 2003 yılında Is-TIM de ICC nezdinde, TK aleyhine, taahhüt
edilen roaming anlaşmasının yapılmasının mümkün olmamasından kaynaklanan zararlarının tazmini için bir dava açmıştır. Bu çıkmaz, nihayet, dönemin İtalyan ve Türk başbakanları arasında
yapılan bir toplantıda çözülmüş ve Is-TIM’in Aycell ile birleşmesine karar verilmiştir.
64
Yeni girenlerin karşılaşabilecekleri bir diğer sorun da şebeke dışsallıklarının mevcudiyetidir.
“Arayan öder” ilkesinin geçerli olduğu ülkelerde, rakip bir kuruluşun şebekesinde sonlandırılan
çağrıların (şebeke dışı çağrılar) maliyeti, mobil işletmecisinin söz konusu rakip kuruluşa ödediği
mobil sonlandırma ücretine bağlıdır. Bu ücret yüksek olduğu takdirde, fiziki maliyetleri arasında
çok fazla bir fark bulunmasa dahi, şebeke dışı bir çağrının algılanan maliyeti, ilgili işletmecinin
kendi şebekesinde sonlandırılan bir çağrının maliyetinden daha yüksek olacaktır. Bu durum şebeke içi ve şebeke dışı perakende tarifeleri arasında bir fark yaratacaktır. Böylelikle, daha geniş bir
şebekede herhangi bir abonenin arayacağı kişinin şebeke içi olması olasılığı şebeke dışı olması olasılığından daha yüksek olduğundan, abone tabanı daha geniş olan işletmeciler potansiyel müşteriler için daha cazip bir hale gelecektir. Bu durum “tarife aracılığıyla gerçekleştirilen şebeke dışsallığı” olarak adlandırılmakta ve işletmecilerin giriş avantajlarını daha da artırmaktadır. Düzenleyici
makamlar uygulayacakları arabağlantı politikaları vasıtasıyla, yani mobil sonlandırma ücretlerini
düzenleyerek bu dışsallığa karşı koymaya çalışabileceklerdir.
Aria’nın 2001 yılı Mart ayında piyasaya girmesinden kısa bir süre önce, piyasada faaliyet gösteren iki işletmeci arabağlantı anlaşmalarını yenilemişler ve çağrı sonlandırma ücretlerini 1,4 ABD
cent/dakikadan 20 ABD cent/dakikaya çıkarmışlardır. Yeni giriş yapan işletmeciler de şebeke dışı
çağrılarının ücretlerini yükselterek olumsuz bir şebeke dışsallığı yaratacak olmasına rağmen, 20
ABD cent/dakika üzerinden arabağlantı anlaşmaları imzalamışlardır. Yeni giriş yapan işletmeciler
daha düşük sonlandırma ücreti talep etme ya da TK nezdinde çözüm arama şansına sahip olmalarına rağmen, yüksek sonlandırma ücretlerinin gelen çağrılardan yüksek gelir elde etmelerini sağlayacağını düşünerek ve başlangıçta aboneleri cezbetme konusunda güçlükler yaşayacakları gerçeğini
göz ardı ederek, bu yola başvurmamışlardır.
Bu arabağlantı anlaşmaları, Erişim ve Arabağlantı Yönetmeliği’nin yürürlüğe girdiği ve mevcut
anlaşmaların bu yönetmelik çerçevesinde revize edilmesini öngördüğü 2003 yılına kadar devam
etmiştir. Ancak bu kez taraflar bir anlaşma sağlayamamışlardır. TK 2003 yılı Eylül ayında müdahale ederek arabağlantı ücretlerini belirlemiş ve Aria ile Aycell şebekelerinde sonlandırılan çağrıların
sonlandırma ücretini, söz konusu tarihte geçerli olan döviz kuru ile 14 Eurocent/dakikaya karşılık
gelen 233,75 TL/dakika olarak tayin etmiştir. Turkcell ve Telsim şebekelerinde sonlandırılan çağrıların sonlandırma ücreti de 178,75 TL ya da yaklaşık 11 Eurocent/dakika olarak belirlenmiştir.
2003 yılı Temmuz ayı itibariyle, Avrupa Birliği’nde, sonlandırma ücretlerinin ağırlıklı ortalaması
EPG işletmeciler için 13,7 Eurocent/dakika, EPG dışı işletmeciler için de, yaklaşık 16,4 Eurocent/
dakika idi. Türkiye’de belirlenen sonlandırma ücretleri, AB ağırlıklı ortalamasının biraz altında
kalmıştır.
TK 2004 yılı Ekim ayında SARÜT’ü yayınlamıştır. TK’nın rekabetin gelişmesinde sergilediği
genel tutumu yansıtması açısından SARÜT büyük bir önem taşımaktadır. Çeşitli tarihlerde yayınlanan SARÜT’lerde belirlenen ücretler Tablo 1-7’de yer almaktadır. Bu tabloya göre, mobil
sonlandırma ücretleri, 2006 yılı Uygulama Raporunda açıklanan AB ortalamalarından belirgin
ölçüde düşüktür. Tablo 1-3’de yer alan verilerle kıyaslandığında, TK’nın yeni giriş yapan işletmecilere, mobil piyasalarda, sabit piyasalara oranla, daha fazla müsamahakar davrandığı rahatlıkla söylenebilir. Bu kıyaslamalardan bir sonuç daha çıkartılabilir: Türkiye’de sabit şebeke üzerinden çağrı
sonlandırma ile mobil şebeke üzerinden çağrı sonlandırma arasındaki ücret farkı Avrupa’dakinden
daha azdır. Dolayısıyla, TK’nın yerleşik sabit hat işletmecisine, mobil sektöründeki işletmecilerden daha müsamahakar davrandığı söylenebilir.
65
Tablo 1-7: Mobil çağrı sonlandırma ücretleri: SARÜT ile AB ortalamasının karşılaştırması
Standart arabağlantı referans tarifeleri
Uygulandığı
Ykr/dakika
Eurocent/dakika
işletmeciler
AB Ortalaması (*)
EPG
tarih
01.10.2004
- 31.12.2004
EPG işletmeci
15,60
8,67
14,58
Temmuz
2004
01.01.2005
-30.09.2005
EPG
işletmeci
14,80
8,22
12,53
Ekim
2005
01.10.2005
- 01.03.2007
EPG
işletmeci
14,00
7,78
11,40
Ekim
2006
14,00
15,20
7,78
01.03.2007-
Turkcell
Vodafone
Avea
17,50
9,72
Geçerlilik
süresi
8,44
geçerli değildir
1 Euro = 1,8 YTL
(*) Kaynak= Avrupa Komisyonu, 12nci Uygulama Raporu 2006
Başlangıçta yapılan arabağlantı anlaşmaları, yeni giren işletmecilerin rekabet şansını önemli
ölçüde kısıtlamıştır. Yeni işletmecilerin pazara girişinin hemen öncesinde, Turkcell, şebeke içi tarifelerin önemli ölçüde düşürüldüğü ve şebeke dışı tarifelerin yükseltildiği yeni bir tarife paketi
sunmuştur. Oldukça asimetrik abone tabanlarının bulunması, tüketicilerin yeni giriş yapan işletmecilerin şebeke dışı tarifeleriyle, mevcut işletmecilerin şebeke dışı tarifelerini kıyaslayacakları
anlamına gelmekteydi. Yeni giriş yapan işletmecilerin şebeke dışı tarifeleri yüksek sonlandırma ücretleri ile kısıtlandırılmıştı. Aria bu duruma ilk başlarda, şebeke içi ve şebeke dışı çağrılar arasında
bir ayrım yapmayan tarifeler sunarak karşılık vermeye çalıştıysa da, sonuç olarak, Aria’nın şebeke
dışı fiyatları Turkcell’in şebeke içi fiyatlarından oldukça yüksek kalmıştır. Bu durum Aria/Avea’nın
pazar payı elde etme kabiliyetini sınırlandırmıştır.
Son olarak perakende fiyat düzeyleri hakkında yorumda bulunabiliriz. Paketlerin çeşitliliği nedeniyle fiyatların karşılaştırılması son derece zordur. Atiyas ve Doğan, Türk mobil sektöründe
tarifelerin nispeten yüksek olduğunu belirtmektedir. PPP bazında OECD verilerine göre (2005),
2004 yılında Turkcell’in tarifeleri Avrupa’daki en yüksek tarifeler arasında yer almaktaydı. Avrupalı
işletmecilerle karşılaştırma yapıldığında da karşımıza benzer bir tablo çıkmaktadır. Cullen International (2007, Bkz. Şekiller 42–44) tarafından mobil tarifelerine ilişkin olarak sunulan veriler
nominal değerleri yansıtmaktadır. Ancak 0,56 PPP faktörü ile (Bkz. Tablo 1-4) ayarlama yapılan
tarifeler AB’deki orta değerlerin üzerine çıkmaktadır.
Tablo 1-8’de OECD Communications Outlook 2007 (OECD Haberleşme Raporu) raporundan alınan daha güncel veriler sunulmaktadır. Bu tabloda, OECD ülkeleri arasında Türkiye’nin
düşük kullanım düzeyinde mobil çağrı sepeti için en pahalı ücretler arasında beşinci sırada yer
aldığı, yüksek kullanım düzeyi sepetinde ise en pahalı ücretlere sahip olduğu görülmektedir.75
75 Mobil sektöründeki önemli sorunlardan biri de, 1.3.2.7 sayılı bölümde yer verilen yüksek vergilerdir.
66
Tablo 1-8: OECD mobil telefon ücretleri sepeti (2005, ABD doları PPP)
Ülke, Hizmet
Danimarka, TDC Mobil
Düşük
Orta
Yüksek
kullanım
kullanım
kullanım
68,82
89,16
184,39
İsveç, Tele 2 Comviq
87,92
184,70
319,07
Finlandiya, Elisa
99,89
177,91
296,79
Norveç, Telenor
111,20
219,21
386,77
Lüksemburg, Tango
112,84
216,33
400,14
Hollanda, Vodafone
119,63
187,99
341,80
Almanya, T-Mobile
123,55
411,43
703,18
İzlanda, Siminn
142,61
335,96
580,99
İsviçre, Sunrise
145,11
369,24
496,18
İngiltere, T-Mobile
170,53
392,61
490,76
Belçika, Mobistar
175,51
437,56
651,47
Kanada, Rogers
177,14
474,95
513,59
Portekiz, Vodafone
178,44
471,49
891,74
ABD, Cingular
190,31
629,04
636,92
Avusturya, Mobilkom
193,43
379,32
640,38
İrlanda, Vodafone
202,95
390,22
552,50
Polonya, Orange
209,79
414,37
845,22
Yeni Zellanda, Vodafone
221,38
441,97
655,23
Kore, SK Telecom
225,62
328,43
548,63
Macaristan, Pannon
230,48
491,66
641,10
İtalya, Vodafone
233,39
576,57
797,98
Fransa, SFR
239,68
409,86
619,70
Australya, Optus
243,57
426,73
815,83
Slovakya, Orange
255,40
504,70
951,35
İspanya, MoviStar
258,02
525,13
999,81
Türkiye, Telsim
280,31
635,07
1 165,94
Yunanistan, Cosmote
302,47
451,36
680,63
Çek Cumhuriyeti, O2
302,98
673,37
1 066,33
Meksika, Telcel
309,30
434,01
727,71
Japonya, KDDI au
319,71
574,33
888,90
OECD ortalaması
197,73
408,49
649,70
Kaynak: OECD (2007)
1.3.2.4. İnternet ve Genişbant
Halen Türkiye’de 73 adet internet servis sağlayıcı (ISS) faaliyet göstermektedir. Türkiye’de özel sektöre ait ISS’ler 1990’ların ikinci yarısından bu yana faaliyet göstermekte olup Telekom’un, internet
yan kuruluşu TTNet 1998 yılında kurulmuştur. TTNet, hem internet ana hattını işletmekte hem
de son kullanıcılara internet erişimi hizmeti sunmaktadır. TTNet, 26 Nisan 2006 tarihinde yasal olarak Türk Telekom’dan ayrılmış ve bir anonim şirket olarak kurulmuştur. Bu gelişme, Türk
Telekom’un özelleştirilmesinin onaylanması için Rekabet Kurumu’nun öngördüğü koşullar uyarınca gerçekleşmiştir.
ITU verileri uyarınca, 2005 yılında Türkiye’de 100 kişi başına 3,1 internet abonesi ve 15,3
internet kullanıcısı düşmektedir. Cullen International (2007) raporunda 100 kişi başına 18,1 internet kullanıcısı ve 100 hane başına 75 internet kullanıcısı düştüğü belirtilmektedir. Türkiye’deki
internet kullanıcısı sayısı, 100 kişi başına 40 kişinin düştüğü AB ortalamasının oldukça gerisindedir. En güncel OECD istatistiklerine göre, internet erişim oranı ise, kentsel alanlarda %19 ile
daha yüksek olmasına rağmen, kırsal alanlarda %6’ya gerilemektedir. Erkekler arasında internet
67
kullanım oranı %19 iken, bu oran kadınlarda %9’a düşmektedir.
Türkiye’de çevirmeli internet hizmetleri piyasası, oluştuğu günden bu yana belirli düzeyde bir
rekabete sahne olmuştur. Ancak alınan en son veriler, bu durumun değişmekte olabileceğini göstermektedir. Cullen International (2007, Şekil 73) raporunda, TTNet’in 2004 yılında %50 civarında olan payının 2006 yılında %80’in üzerine çıktığı belirtilmektedir.
OECD genişbant istatistiklerine göre76, 2006 yılı Aralık ayı itibariyle, Türkiye, 100 kişi başına
düşen 3,8 kullanıcı ile 30 OECD ülkesi arasında 29uncu sırada yer almaktadır. Türkiye’den daha
düşük bir genişbant yayılım oranına sahip tek OECD ülkesi Meksika’dır (3,8). Her 100 kişi başına
düşen abone sayısında, OECD ortalaması 16,9, AB-15 ortalaması ise 18,6 kişidir. Yerleşik işletmecinin pazar payı %99’un üzerindedir. Halihazırda özel sektör faaliyetleri, ancak yeniden satış
şeklinde gerçekleşebilmektedir.
TTAŞ, bu konuda piyasadaki tek hizmet sağlayıcı olarak, ADSL hizmetlerini sunmaya 2003 yılında başlamıştır. 2004 yılı Şubat ayında, TK, TTAŞ tarafından kurulan ADSL portlarının küçük
bir bölümü için bir yeniden satış düzenlemiş (yeniden satış yapacak işletmecilere %18 kar marjı
sağlayacak şekilde); ancak bu düzenleme özel ISS’ler tarafından fazla rağbet görmemiştir. 2004 yılı
Ekim ayında TK, veri akışı erişimini kurmaya karar vermiş ve bu konuda bir karar almıştır. Bu
tarihte Türk Telekom iki tür perakende ADSL ürünü sunmaktaydı: tarifeleri kullanım miktarına
bağlı olanlar ve olmayanlar. Kullanım miktarına bağlı tarifeler, abonelerin aylık olarak indirdiği
verinin, önceden belirlenen miktarın (3 GB ve 5 GB) altında kalması koşuluyla daha düşüktü.
ISS’lere sunulan veri akış erişimi, perakende-eksi bazında fiyatlandırılmaktaydı ve TTAŞ’ın kullanım miktarına bağlı olmayan ürünlerinde, ISS’lere %40-50 arasında bir kar marjı sunmaktaydı.
Ancak kullanım miktarına bağlı ürünlerde kar marjları daha düşüktü. ADSL sektörünün ilk tepkisi, bu kar marjları ile TTAŞ’ın kullanım miktarına bağlı ürünleriyle rekabet edilmesinin imkansız
olduğu doğrultusundaydı.
TTAŞ, TK’nın kararına itiraz etmiş ve bu karar, idari bir mahkeme tarafından, TK’nın TTAŞ
tarafından önerilen tarifeleri onaylama yetkisine sahip olduğu, ancak tarifeleri dikte etme yetkisine
sahip olmadığı gerekçesiyle bozulmuştur.
TTAŞ, 2005 yılı Temmuz ayında veri akış erişimi için yeni bir tarife teklifinde bulunmuştur.
Bu kez, TTAŞ’ın kullanım miktarına bağlı olmayan ADSL tarifeleri ile veri akış erişimi tarifeleri
arasındaki fark, kullanım miktarına bağlı olmayan TTAŞ tarifelerine kıyasla, ISS’lere %30-35
arasında bir kar marjı sağlamaktaydı. Sadece yeniden satış, bu kez de %18 kar marjı ile sunulmaktaydı. ISS’lerin bu teklife verdikleri tepki de teklifin kullanım miktarına bağlı olmayan ADSL
ürünlerinde rekabete olanak sağladığı, ancak TTAŞ’ın kullanım miktarına bağlı ürünlerinde sunulan kar marjının yetersiz olduğu yönündeydi.77 ISS’ler ayrıca, veri akış erişimi sorununa kapsamlı
bir şekilde eğilinmemesinden şikayetçi olmuşlardı; veri akış erişiminin ticari açıdan kullanılabilir
hale gelebilmesi için tarife dışında çözülmesi gereken birçok sorun bulunmaktaydı. ISS’lerden biri
2006 yılı Mayıs ayında ihtilaf çözümü amacı ile TK’ya başvurmuş ve bu başvurusu 2007 yılı Şubat
ayında bir anlaşmaya varılmasıyla sonuçlanmıştı. 2007 yılı Temmuz ayı itibariyle sektörde mevcut
tek veri akış erişimi anlaşması böyle düzenlenmiştir.
Bu sorunların TK’yı toptan genişbant erişimi konusunda daha yapılandırılmış bir yaklaşım
benimsemeye itmiş olduğu görülmektedir ve 2007 yılının Mart ayında TK, TTAŞ’tan toptan genişbant ürünleri için referans teklifler hazırlamasını talep etmiştir. TTAŞ, 2007 yılı Haziran ayında
hem yeniden satış hem de veri akışı ADSL için referans teklif taslakları hazırlamış ve TK bu teklifleri kamuoyunun istişaresine sunmuştur.
Bu esnada TTAŞ’ın referans ayrıştırma teklifi de 2005 yılı Aralık ayında istişareye sunulmuş
76 Bkz. http://www.oecd.org/sti/ict/broadband.
77 Bkz http://turk.internet.com/haber/yaziyaz.php3?yaziid=13460
68
ve 2006 yılı Kasım ayında sonuçlanmıştır. İki ISS, yani Netone ile Superonline, 2007 yılı Mayıs
ayında TTAŞ ile yerel ağa erişim anlaşmaları imzalamışlardır.78 2007 yılı Temmuz ayı itibariyle,
veri akış ya da yerel ağ üzerinden hizmet sunumuna henüz başlanmamıştır.
TK’nın başlangıçtaki tutumu “yatırım merdiveni” yaklaşımı ile belirli bir uyum göstermekteydi
(Bkz. bölüm 1.2.2). ERG (2005) tarafından hazırlanan “Genişbant Rekabet Raporunda” (Broadband Competition Report) yer verilen bulgulardan biri de, yeni giriş yapan hizmet sağlayıcıların
yeniden satış yönteminden veri akış erişimi ve ayrıştırılmış erişim yöntemine geçmekte oldukları,
yani düşük yatırım düzeyinden yüksek yatırım düzeyindeki adımlara atlayarak, “yatırım merdivenini tırmanmaya başladıkları” yönündedir. TK, saf yeniden satış ve veri akışı konularında hızlı
davranmaya karar vermiş ve özellikle veri akışının, TTAŞ’ın referans ayrıştırma teklifi hazırlanmadan önce, ISS’lere sunulması yönünde çaba göstermiştir. Ancak TTAŞ’ın TK tarafından verilen
kararlara yargı nezdinde yaptığı itirazlardan olumlu sonuç alması ve TK’nın ilk başlarda veri akışı
düzenlemesini, sadece fiyatlandırmadan ibaret bir konu olarak değerlendirmesi, veri akışının ticari
olarak kullanılmasında gecikmelere neden olmuştur.
Türkiye’de genişbant hizmetleri pahalıdır. 2005 yılı itibariyle, OECD ülkeleri arasında, en yüksek, genişbant ve erişim maliyetleri ile kişi başı ortalama milli gelir oranına Türkiye sahiptir (Şekil
1-6).
Şekil 1-6 – Genişbant erişim maliyetleri ile kişi başı milli gelir oranı, 2005
Kaynak: OECD Communications Outlook 2005
Türk ekonomisinin önünde gelişme yolunda kat etmesi gereken büyük bir mesafe bulunduğu
gerçeğinden hareketle, genişbandın Türkiye’de diğer ülkelere kıyasla fazla gelişmemiş olması hiç
de şaşırtıcı değildir. Öte yandan, bazı yazarlar, genişbandın Türkiye’de oldukça iyi bir performansa
sahip olduğunu gözlemlemişlerdir. Ford, Koutsky ve Spiwak (2007) tarafından hazırlanan Genişbant Performans Endeksinde (The Broadband Performance Index - BPI), ülkeler, beklentileri,
fiyat düzeyleri, kişi başı GSYİH, eğitim düzeyi, gelir eşitsizliği, ülkenin en büyük kentinde yaşayan
nüfusun oranı, 100 kişi başına düşen telefon sayısı (karasal hat ve cep telefonu) vb. de içeren çeşitli
değişkenlere göre sıralanmıştır. Şekil 1-7’de görüleceği üzere, Türkiye yukarıda belirtilen tüm bu
verilere ilişkin performansı açısından beşinci sırada yer almaktadır. Bu açıdan Türkiye, OECD
sıralaması ile BPI sıralaması arasında en çarpıcı farka sahip ülke olarak dikkat çekmektedir.
78 http://turk.internet.com/haber/yazigoster.php3?yaziid=18324
69
Şekil 1-7: 2006 yılı Aralık ayı itibariyle Genişbant Performans Endeksinde Türkiye’nin konumu
Kaynak: Ford, Koutsky ve Spiwak (2007), OECD verileri üzerine
Türkiye gelişmiş hizmetlere yönelik olarak, çift ürünlü paketleri piyasaya sürmüştür. Ancak
aşağıda Tablo 1-9’dan da görüleceği gibi bu ürünlerin fiyatları hala oldukça yüksektir.
70
Tablo 1-9: OECD ülkelerinde çift ürünler (ses ve veri), ABD doları, Eylül 2005
Şirket
Tür
Ülke
Fiyat (ABD
doları) (PPP)
Fiyat (ABD
doları)
İndirme
(kbits/s)
Bit tavanı
(MB)
Arcor
Og Vadafone
Dial Telecom
T-Com
Hanaro
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
Almanya
İzlanda
Slovakya
Almanya
Kore
48,23
49,89
50,44
54,66
55,74
6.000
6. 000
2. 000
Glocalnet
ADSL
İsveç
56,11
Versatel
Jazztel
ADSL
ADSL
Belçika
İspanya
Intemode
ADSL
Avusturya
OTE
Bluewin
ADSL
ADSL
Hive
ADSL
Tele2
Cybercity
Cegecom
Eircom
İnode
Telmex
Slovak Telecom
Nextra
GTS Datanet
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
Yunanistan
İsviçre
İzlanda
İsviçre
Danimarka
Birleşik Kr.
Lüksemburg
Irlanda
Avusturya
Meksika
Slovakya
Çek Cum.
Macaristan
63,50
70,08
70,40
71,92
72,47
73,34
74,12
74,28
81,48
85,16
86,30
111,40
113,59
118,05
125,97
136,93
54,98
80,33
29,76
62,31
47,94
69,02
69,85
65,88
75,33
64,73
103,63
118,08
106,00
106,22
91,25
94,53
115,64
124,77
80,65
69,65
75,58
90,37
Vivodi
ADSL
Yunanistan
149,14
134,23
4. 096
TP
T-Com
ADSL
ADSL
Polonya
Macaristan
196,41
200,00
Dialog
ADSL
Polonya
221,86
Portugal Telecom
Turk Telecom
ADSL
ADSL
Portekiz
Türkiye
Cesky Telecom
ADSL
Çek Cum.
243,19
265,29
276,00
117,85
132,00
133,12
201,85
185,70
165,60
6. 144
2. 048
2. 000
8. 000
2. 048
1. 024
BT
512
6. 016
50. 000
24. 000
1. 000
4. 000
24. 000
1. 024
2. 400
12. 000
2. 400
3. 072
2.200
2. 000
2. 048
4. 096
1. 024
1. 024
4. 096
3. 008
500
30. 000
15. 000
25. 000
16. 000
20. 000
1.3.2.5. Kablo TV
TTAŞ ilk olarak 1994 yılına kadar, 9 geleneksel tek yönlü kablolu TV altyapısı yatırımı yapmıştır.
Bu gelişme, bütçenin kısıtlı olması nedeniyle durdurulmuştur. TTAŞ daha sonra 1997 yılında, ilave 11 şehirde, çift yönlü veri ve ses trafiğine olanak sağlayacak kablo altyapısını yap ve işlet modeli
ile kurmak üzere özel sektöre ait işletmecilerle gelir anlaşmaları akdetmiştir. Yapılan ilk yatırımlar
1998 yılında gelir paylaşımı anlaşmalarına dönüştürülmüştür. Bu anlaşmalarda, yatırımlar ile şebekenin bakım ve onarım işlemlerinin işletmeciler tarafından, içerik sunumu ile abone hizmetlerinin TTAŞ tarafından gerçekleştirilmesi öngörülmekteydi. Bu anlaşmalar 10 yıl süreliydi ve 10
yılın sonunda şebekenin TTAŞ’a devredilmesi öngörülmekteydi.
ITU verilerine göre, 2005 yılında yaklaşık 1,2 milyon kablolu TV abonesi bulunmaktaydı ve
kablolu modem abonelerinin sayısı da 50.000 gibi oldukça düşük bir düzeydeydi. Bu nedenle,
kablolu TV altyapısının oluşturulmasına 1990’larda başlanmış olmasına rağmen kablolu TV’nin
genişbandın gelişimine katkısı düşük kalmıştır. Kablolu TV şebekesi üzerinden internet hizmetlerini sadece TTNet sunmaktadır.
Kablolu TV şebekesinin gelişememesinin nedenlerinden biri de teşviklerin yetersiz olmasıdır.
İşletmeciler, özellikle sözleşme döneminin sonuna yaklaşıldığında, nihayetinde TTAŞ’a devrede-
71
cekleri için, altyapı yatırımları konusunda oldukça isteksiz davranmışlardır (Decdeli, 2004).
Kablolu TV’ye ilişkin en önemli gelişmelerden biri de TTAŞ’ın özelleştirilmesi sırasında yaşanmıştır. Önbildirim aşamasında özelleştirme projesini inceleme görevi kapsamında, Rekabet Kurumu, kablolu TV altyapısının, Türk Telekom’un mülkiyetinin devredildiği tarihten itibaren bir yıl
içerisinde, tüm mülkiyet ve işletme hakları ile birlikte, ayrı bir tüzel kişilik olarak düzenlenmesi
gerektiği yönünde görüş bildirmiştir.79 RK’nın bu kararı almasının temel nedeni, kablolu TV’nin,
rekabete dayalı tesislerin sektöre kazandırılmasında rol alabilecek bir şebeke olmasıdır.80 Nihayetinde, Kablolu TV şebekesi TTAŞ’tan ayrılmış ve devlete ait uydu operatörü Türksat’ın mülkiyetine geçmiştir.81 Yukarıda da belirtildiği üzere, Rekabet Kurumu aynı karar kapsamında, Türk
Telekom’un internet sektöründeki şirketi olan TTNet’in de ayrı bir bağlı kuruluş oluşturulması
suretiyle, yasal olarak Türk Telekom’dan ayrılmasını talep etmiştir.
TK, 2005 yılı Şubat ayında, kablolu TV işletmecileri için Kablo TV Platformu Lisansları adı altında bir yetkilendirme yapmıştır. Bu düzenleme Yetkilendirme Yönetmeliğine Ek-10 olarak ilave
edilmiştir. Kablo platformu hizmetleri, her türlü ses, veri, görüntü ve radyo/TV sinyalinin kablo
platformu şebekesi üzerinden tek yönlü ve çift yönlü olarak sunulması şeklinde tanımlandığından,
radyo ile TV’nin yanı sıra telefon hizmetlerini de içermektedir. Bu yetkilendirme, yerel kablosuz
internet hizmetlerinin sunulmasını da kapsamaktadır. Ayrıca altyapı oluşturulmasını da içermektedir. Bu yetkilendirme kapsamında 20 yıl süreli 2. tip telekomünikasyon lisansı alınması gerekmektedir. Bakanlar Kurulu uygulanacak asgari ücretleri ancak 2005 yılı Aralık ayında belirleyebildiğinden, lisansların düzenlenmesinde gecikme yaşanmıştır. TK kablolu TV yayını hizmetlerine
ilişkin ilk lisansları 2006 yılı Nisan ayında Kablonet, Ultra Kablo ve Interaktif adındaki şirketlere,
2006 yılı Haziran ayında da Topaz’a vermiştir.
Ancak kablolu TV sağlayıcıları şu anda Türksat ile yasal bir ihtilaf yaşamaktadırlar. Kablolu TV
sağlayıcıları, Türksat ile 2007 yılında sona erecek olan gelir paylaşımı anlaşmaları imzalamışlardır.
Türksat, kablolu TV sağlayıcıları lisanslarını aldıktan sonra gelir paylaşımı anlaşmalarının geçerliliğini yitirdiğini ve kablolu TV şebekesi altyapısının Türksat’a iade edilmesi ve işletmecilerin kendi
altyapılarını kurmaları gerektiğini savunmuştur.
Bu arada, kablo platform hizmetlerinin yetkilendirilmesi, farklı hizmetlerin sunulabilmesi için
ayrı lisanslar düzenlenmesi gerektiği gerekçesiyle Danıştay tarafından iptal edilmiş ve kablolu
TV’nin karşı karşıya kaldığı yasal karışıklık daha da artmıştır.
1.3.2.6. Rekabet Kanunu’nun Uygulanmasının Etkisi
Türkiye, rekabet politikasının uygulanması konusunda AB müktesebatına daha uyumludur.82
Yukarıda da belirtildiği üzere, 2183 sayılı Kanun bile, Telekomünikasyon Kurumu ile Rekabet
Kurumu’nun arasındaki iş bölümü konusunda açık hükümler bulundurmasa da, günümüzde uygulama, RK’nın TK’nın düzenleme sorumluluğu altındaki alanlarda Rekabet Kanunu’nun ihlaline
ilişkin iddiaları incelememesi yönündedir. Ancak RK, sektörü ilgilendiren çeşitli önemli kararlara
imza atmıştır.
Mobil sektörünü ilgilendiren ilk önemli karar, 1999 yılının Eylül ayında, Telsim tarafından,
79 “Rekabet Kurumu’nun Türk Telekom’un Özelleştirilmesi konusundaki önceki görüşü,” http://www.rekabet.
gov.tr/word/gorus/telekom.doc
80 Bu karara da itiraz edilmiştir. TK’nın konuya ilişkin olarak kamuoyuna bir açıklamama yapmamış olmasına
karşın, TK’nın o tarihteki başkanı, kablolu TV şebekesinin tasfiye edilmesine gerek olmadığını, yasal olarak
ayrılmasının yeterli olduğunu ve rekabete ilişkin itirazlarla TK’nın ilgileneceğini belirtmiştir. (31.10.2004
tarihli Hürriyet gazetesinde yayınlanan röportaj). Sonunda RK’nın dediği olmuştur.
81 5335 sayılı Kanun vasıtasıyla gerçekleştirilmiştir (Resmi Gazete, 27 Nisan 2005).
82 Bkz. Renda ve ark. (2007).
72
Turkcell’in cep telefonu cihazı distribütörleri ve bayileri ile yaptığı münhasırlık anlaşmalarının
rekabeti engellediği ve Telsim’in girişine engel teşkil ettiği yönündeki iddialarına ilişkin olarak
alınmıştır. Turkcell, önde gelen cep telefonu markalarının (örneğin Ericsson) satışını Turkcell
abonmanlığının satın alınması koşuluna bağlayarak Telsim’in bu markaları tercih eden müşterileri
abone olarak kendisine çekmesinin maliyetini artırmıştır. Türkiye’de cep telefonu cihazları genellikle işletmecilerin SIM kartları ve abone hatları ile birlikte satılmaktadır ve anlaşıldığı kadarıyla,
bu uygulama GSM standartlarına uygun olmayan cep telefonu cihazlarının satılmasını önlemek
amacı ile geliştirilmiştir. Yapılan araştırmalar, Turkcell’in Ericsson ve Panasonic gibi önde gelen
cep telefonu cihazı markalarının distribütörleriyle yapmış olduğu anlaşmaların, bu distribütörlerin Telsim SIM kartlarını ve abone hatlarını pazarlamalarını önlediğini ortaya çıkartmıştır. Bu
münhasırlık hükümleri, son kullanıcıların bu markalara ait cep telefonu cihazlarını Telsim abone
hatlarıyla kullanma kabiliyetlerini sınırlandırmaktaydı; diğer bir deyişle, bu hükümler, potansiyel
Telsim müşterilerinin bu cep telefonu cihazlarına erişimini zorlaştırmaktaydı. Bu markaların cep
telefonları piyasada aranan cihazlar olduklarından, bu münhasırlık hükümleri Telsim’in aboneleri
kendisine çekmesini zorlaştırmaktaydı. Turkcell yaptığı ticaret hacmini ve/veya cep telefonu cihazı
sübvansiyonlarını azaltmak suretiyle, münhasırlık anlaşmasını kabul etmeyen distribütörleri etkili
bir şekilde cezalandırmaktaydı. Turkcell’in ayrıca, mobil çağrı piyasasındaki hakimiyetinden faydalanmak suretiyle, kendinin de mülkiyet bağına sahip olduğu bir distribütör şirket lehine ayrımcılık yaparak, cep telefonu cihazı pazarındaki rekabeti de bozduğu anlaşılmıştı. Rekabet Kurumu,
Turkcell’in Rekabet Kanunu’nu ihlal ettiğine kanaat getirmiş ve yaklaşık 5 milyon ABD doları
tutarında bir ceza uygulamıştır.
Mobil sektörü ilgilendiren bir diğer önemli karar da roaming konusunda alınmıştır. Turkcell
ve Telsim yeni giriş yapan işletmeciler Aria ve Aycell ile roaming anlaşmaları yapamayınca, RK
bu durumun Rekabet Kanunu’nun ihlali anlamını taşıyıp taşımadığını belirlemek amacı ile bir
soruşturma başlatmıştır. RK ilk olarak, Turkcell ile Telsim’in GSM altyapısı piyasasında birlikte
hakim durumda olduklarına kanaat getirmiştir. Kurul daha sonra, Turkcell ile Telsim’in roaming
hizmetleri sunmayı bilinçli bir şekilde reddettiklerini ve bu durumun, zorunlu unsur erişimini
reddetmek suretiyle hakim durumun kötüye kullanımı anlamına geldiğini belirtmiştir. Zorunlu
unsur doktrini, normal koşullar altında, piyasada faaliyet gösteren rakiplerden birinin, hizmetlerini sunabilmek için gerekli olan bir tesisin aynısını kurma konusunda gerçekçi imkanlara sahip
olmadığı durumları kapsamaktadır. Türkiye’deki roaming vakasında ise, yeni giriş yapan işletmeciler, sonuç itibariyle, lisanslarının tabi olduğu hükümler doğrultusunda, bir GSM altyapısı kurmak mecburiyetindeydiler. Dolayısıyla, RK’nın zorunlu unsura ilişkin görüşü, yeni giriş yapan
işletmecilerin GSM altyapısı oluşturma imkanına sahip olmadıklarını değil, tesisin kurularak tam
anlamıyla hizmete girmesinin zaman alacağını ve geçen bu sürenin Aria’nın aboneleri cezbetmesini
daha da zorlaştıracağını yansıtmaktaydı. RK bu tür bir altyapının kısa bir süre içerisinde (örneğin
bir yıl), kurulmasını engelleyecek teknik, yasal ve ekonomik zorlukları sıralamış, tam kapsama sağlanmasında yaşanacak gecikmelerin aboneleri cezbetme maliyetlerini ciddi bir şekilde artıracağına
dikkat çekmiş ve gelir elde edilmesinde yaşanacak bu gecikmenin şirketin hayatta kalabilme şansını tehlikeye atacağını ve mevcut işletmecilerle rekabet etme kabiliyetini azaltacağını belirtmiştir.
Bu soruşturma, 2003 yılı Temmuz ayında sonuçlanmış, Turkcell ile Telsim’e sırasıyla 15,4 milyon
ABD doları ve 6,1 milyon ABD doları ceza uygulanmıştır. Ancak Kurul’un bu kararı Danıştay
tarafından iptal edilmiştir.
RK sabit hat piyasasına ilişkin olarak da çeşitli önemli kararlar almıştır. Bu önemli kararlardan
biri de, TTAŞ’ın, diğerlerine ilaveten, özellikle genişbant internet hizmetleri için gereken altyapı unsurlarını temin etmeyi reddetmek, TTNet’in rakiplerine uygulanan kiralık hat tarifelerini
ayrımcılık güderek artırmak ve TTNet’in maliyetinden düşük perakende fiyatlar uygulamasını
sağlamak suretiyle, internet ve internet altyapısı piyasalarındaki hakim konumunu kötüye kullanmak iddiaları üzerine 2001 yılında verilmiştir. Kurul TTAŞ’ın, (genişbant) hizmetlerini hem
bireysel hem de kurumsal kullanıcılara, ISS’lere kiraladığı hatların maliyetinden daha düşük bir
tarife ile sunarak hakim konumunu kötüye kullandığına kanaat getirmiştir. Kurul 1,1 trilyon lira
73
(ilgili tarihteki döviz kuru ile yaklaşık 700 milyon ABD doları karşılığı) ceza uygulamıştır. RK,
2003 yılında aldığı bir başka kararla, TTAŞ’ı, TK’nın erişime ilişkin düzenlemeleri yayınlayacağı
tarihe kadar, yeni ADSL aboneliği almamaya zorlamıştır. Kurul 2005 yılında, TTAŞ’ın bağımsız
ISS’lerin kablolu TV şebekesi üzerinden internet hizmetleri sunmalarına olanak sağlamamasının,
hakim konumun kötüye kullanımı anlamını taşıyıp taşımadığını belirlemek amacı ile bir soruşturma başlatmıştır. RK, TTAŞ’ın hakim konumunu kötüye kullandığına kanaat getirmiş ancak;
TTAŞ’ın kablolu TV şebekesini internet hizmeti sağlayıcılarına açmak amacı ile TK ile işbirliği
yaptığının tespit edilmesi nedeniyle, herhangi bir ceza uygulamamıştır.
RK son bir kaç yıl içerisinde, TTAŞ’ın rekabeti önleyici uygulamalarına ilişkin olarak alternatif
işletmecilerden çok sayıda şikayet almıştır. Bu iddiaların TK’nın sorumluluk alanına giren konularla ilgili olmaları nedeniyle, RK bu şikayetlere ilişkin herhangi bir işlem yapmayı reddetmiştir.
Örneğin 2005 yılında, bağımsız bir ISS RK’ya, TTAŞ’nin ADSL hizmetlerinde, öğretmenlere ve
öğrencilere yönelik olarak başlattığı fiyat indirimi kampanyasının hakim durumun kötüye kullanılması olduğu iddiasıyla bir şikayette bulunmuştur. RK kampanyanın TK’nın onayı ile gerçekleştirilmesi nedeniyle Rekabet Kanunu kapsamında incelenmesinin mümkün olmadığına kanaat
getirmiştir. Yine 2005 yılında, TTAŞ’ın, arabağlantı anlaşmaları ve alternatif işletmecilerin hizmetlerini sunabilmeleri için gereken teknik hazırlıklar gibi konularda, çeşitli oyalayıcı taktikler
uygulamak suretiyle uzak mesafe hizmet sağlayıcılarına zorluk çıkardığı yönünde bir şikayette
bulunulmuştur. RK bu tür şikayetlerin doğru adresinin TK olduğunu belirtmekle yetinmiştir.
RK’nın kısa bir süre önce aldığı önemli bir karar da, TTNet tarafından uygulanan ve perakende
ücretlerde %50’ye varan indirimler sunan “ADSL yaz kampanyası”na ilişkindir. Basından edinilen bilgilere göre, RK TTNet’ten indirime son vermesini istemiştir. Perakende genişbant piyasasına ilişkin bir
düzenleme bulunmadığından, RK’nın bu piyasaya müdahalesi çok da şaşırtıcı değildir. Ancak, TK’nın
bu vakaya ilişkin kararı henüz yayınlanmadığından, bu kararı ne bazda aldığı da bilinememektedir.
Rekabet politikasına ilişkin tüm bu gelişmeler, Türkiye’nin de aynı AB gibi ex ante düzenlemeler ile ex post rekabet politikalarını, ABD’de yıllarca yapıldığı gibi, piyasasının serbestleştirilmesine
alternatif yollar olarak değil, tamamlayıcı araçlar olarak kullandığını göstermektedir.83
1.3.2.7. Cep Telefonu Ücretlerinin Vergilendirilmesi
Türkiye’de mobil işletmeciler, Özel İletişim Vergisi, Hazine Payı, Damga Vergisi ve TGM Cep
Telefonu Cihazı Lisans Harcı gibi çok çeşitli vergilere tabidir. Bunun sonucunda, dünyadaki en
yüksek vergi oranına %60 ile Türkiye sahiptir. Türkiye’de faaliyet gösteren mobil işletmecileri,
müşterilerinden elde ettikleri gelirlerin %60’dan fazlasını vergi olarak öderken, bu oran AB’de
ortalama %20 düzeyindedir. Türkiye’de faaliyet gösteren işletmeciler, tipik bir ön ödemeli müşteriden ilk yıl elde ettikleri gelirlerin %80’ini doğrudan devlete ödemektedir.
Vergi oranlarının bu denli yüksek olması, kaçınılmaz bir şekilde yayılım oranı üzerinde sınırlayıcı bir etki yaratmaktadır. Daha düşük oranlarla, şu anda %60 olan yayılım oranının çok daha
yukarılara çıkartılması mümkün olabilecektir.
Yüksek vergi oranlarına ilişkin benzer bir endişe de 2004, yılı Mart ayında yayınlanan ve önemli
tavsiyelerinden biri “BIT üzerindeki vergi ve düzenleme yükünün azaltılması” olan, “Bilgi Ekonomisi Değerlendirme Çalışmasında” Dünya Bankası tarafından dile getirilmiştir. Mobil İşletmeciler
Birliği (GSM Association – GSMA) tarafından 2005 yılında yayınlanan vergilendirmenin mobil
piyasanın büyümesi üzerindeki etkilerine ilişkin çalışmada, “birçok ülkede vergilendirmenin kullanıcılar için bir engel oluşturarak, potansiyel olarak yüz milyonlarca kişinin mobil haberleşmeden
faydalanmasını engellemek suretiyle ekonomik büyümeyi ve sosyal kalkınmayı yavaşlattığı” belirtilmekte ve aşağıda Şekil 1-8’de de gösterildiği gibi Türkiye’deki “anormal” durumun ciddiyeti
vurgulanmaktadır.
83 Bkz. Verizon Communications Inc. v. Law Offices of Curtis V. Trinko, LLP, 540 U.S. 398 (2004).
74
Şekil 1-8 – Mobil hizmet maliyetlerinde verginin payı –Türkiye’deki ‘anormal’ durum
1.3.3. Türkiye’nin Telekomünikasyon Sektöründe AB Müktesebatına
Uyum Sağlamasının Doğurabileceği Sonuçlar
Türkiye’nin yeni Telekomünikasyon Kanunu’nu müzakereye açması beklenen bu günlerde, durumu iyice tartarak, Türkiye’nin düzenleyici rejiminin AB müktesebatına tam olarak uyumlaştırılmasının üretkenlik ve büyüme açılarından doğuracağı etkilerin değerlendirilmesi önem taşımaktadır. Bu bağlamda, bir önceki bölüm, 2006 yılında Türkiye’de yaşanan çeşitli yasal değişikliklerin,
her ne kadar bu değişikliklerin bir kısmı henüz piyasada uygulamaya konulmadıysa da, müktesebat ile daha yüksek bir oranda uyum sağlanmasına yardımcı olduğuna kanaat getirmemizi sağlamıştır. Özellikle, Telekomünikasyon Kurumu’nun müdahalelerini uygulamakta ve hayata geçirme
konusunda daha hızlı ve etkin bir şekilde hareket etmesi gerekmektedir. Ayrıca münferit lisans
düzenleme rejiminin, piyasaya girmek isteyen işletmeciler için büyük bir engel teşkil ettiği anlaşılmaktadır. Potansiyel yatırımcılar için en ümit verici sektör olan mobil sektöründe vergilendirme,
yayılım oranına olduğu kadar, 3G’ye ve daha gelişmiş genişbant teknolojilerine geçişe de engel
olabilecektir. Son olarak frekans politikası hala esnek olmayan bir “komuta ve kontrol” yönetimine
dayanmakta ve frekansların daha değerli kullanım amaçları için tahsis edilebileceği ikincil piyasalardan ya da ihalelerden yoksun bulunmaktadır.
Böyle bir geçmişe karşın, Avrupa Komisyonu telekomünikasyon hizmetleri alanında, Türkiye’nin
AB müktesebatına yönelik olarak devam eden uyum çalışmalarını tatminkar bulduğuna ilişkin
raporlar yayınlamıştır. Bununla birlikte, Avrupa Komisyonu tarafından yayınlanan 2006 Türkiye
İlerleme Raporu’nda, Türkiye’nin elektronik ticaret ve şarta bağlı hizmetler konularında AB standartları ile uyumlu olmadığı ve “bu alandaki genel uyumun sınırlı olduğu” belirtilmiştir. Ayrıca,
Türk mevzuatının görsel işitsel hizmetler konusunda AB müktesebatıyla ve Avrupa Standartlarıyla
uyum düzeyine ilişkin belirgin endişeler dile getirilmiş ve “Katılım Ortaklığı Belgesi’nde konuya
ilişkin olarak yer alan önceliklerde ilerlemelerin ciddi şekilde geciktiği” belirtilmiştir.
Daha genel bir not olarak, Türkiye’nin iş ortamının ve düzenleyicilerin etkinliğinin önümüzdeki bir kaç yıl içerisinde daha da iyileştirilmesi için gereken temelin hazır olduğu söylenebilir.
Yetkin ekonomik çalışmalarda, Türkiye’nin en büyük potansiyelinin müktesebat ile uyumda de-
75
ğil, kurumsal istikrarın, düzenleyicilerin şeffaflığının ve hesap verebilirliğinin iyileştirilmesinde ve
yolsuzluğun azaltılmasında yattığı belirtilmektedir.84 Burnham (2007) tarafından da belirtildiği
üzere, Türkiye hala Dünya Bankası’nın Doing Business ve Dünya Ekonomik Forumu’nun (World
Economic Forum – WEF) Küresel Rekabetçilik sıralamasında alt sıralarda yer almaktadır. Renda
ve ark. da (2007), Türkiye’nin Rekabet Kanunu’nun hala uygulamaya yönelik çeşitli sorunlarla
meşgul olduğunu belirtmişlerdir. Daha genel bağlamda, düzenleyicilerin etkinliği ile yatırım düzeyleri arasındaki pozitif ilişki ECTA puan tablosu ve Jones ile Salsas (2006) gibi yazarlar tarafından birçok defa vurgulanmıştır.
Sonuç olarak, Türkiye’nin AB müktesebatına uyum konusunda daha fazla ilerleme kaydetmesinin ülkeye büyük avantajlar sağlayacağını söylemek yanlış olmayacaktır. Ancak, bu doğal olarak
müktesebatın doğru bir şekilde uygulanmasına bağlıdır. Daha iyi telekomünikasyon düzenlemeleri vasıtasıyla büyümenin ve istihdamın artmasının ön koşulu, her şeyden önce, düzenlemelerde
belirsizliğinin giderilmesi ve yatırım ile yenilikçiliği destekleyici bir iş ortamının sağlanmasıdır. Bu
bağlamda, Telekomünikasyon Kurumu’nun kurumsal kapasitesini ve yetkinliğini iyileştirmek için
birçok şey yapılabilecektir.
Türkiye’nin sabit ve mobil düzenlemelerini etkin bir şekilde hayata geçirebilmesi halinde, bunun ilk görünür etkisi fiyatların düşmesi olacaktır. Akdemir ve ark. (2007) kısa bir süre önce yayınlanan bir çalışmada, Türkiye’nin Düzenleyici Çerçevesinin AB müktesebatına uyumlaştırılması
ve bunun ardından da İngiltere ve Finlandiya’da uygulanana benzer bir serbest telekomünikasyon
politikasının kabul edilmesi durumunda ortaya çıkabilecek fiyat indirimini hesaplamışlardır.
Bu çalışmanın yazarları, Boylaud ve Nicoletti (2000), Warren (2000) ve Kimura ve diğerleri tarafından da kullanılan bir dizi kısıtlayıcılık endeksinden faydalanmak suretiyle, fiyatlar üzerindeki
potansiyel etkisini belirleyebilmek amacı ile telekomünikasyon hizmetleri sektörünün engellerinin
değer olarak karşılığını belirlemişlerdir. Bu çalışmanın sonucunda, fiyatların ortalama %33,53 oranında düşeceği ve ekonomiye kaydadeğer fayda sağlanacağı belirlenmiştir. Akdemir ve ark. (2007)
tarafından yapılan çalışmadan alınan aşağıdaki Tablo 1-9’da, telekomünikasyon hizmetlerine ilişkin
olarak Warren (2000) tarafından derlenen ve 2000 yılında Türkiye’nin, Malta dışında AB-27’nin
tamamına kıyasla en alt sırada yer aldığı, kısıtlayıcılık endeksi puanları yer almaktadır.
Tablo 1-10: Telekom hizmetleri kısıtlayıcılık endeksi puanları, AB-27 ve Türkiye
Yerli Endeks
Günlük Operasyona Yönelik
Kısıtlamalar
Kuruluşa
yönelik toplam
kısıtlamalar
Sınır ötesi
ticarete yönelik
kısıtlamalar
Günlük
operasyona
yönelik toplam
kısıtlamalar
Toplam yerli
endeks
Finlandiya
İngiltere
Hollanda
Danimarka
Almanya
Fransa
İsveç
Belçika
Avusturya
Cep telefonu
hizmetlerinde
doğrudan
yatırıma yönelik
kısıtlamalar
Ekonomi
Sabit şebeke
hizmetlerinde
doğrudan
yatırıma yönelik
kısıtlamalar
Kuruluş Kısıtlamaları
0,0000
0,0000
0,0150
0,0000
0,0247
0,0250
0,0667
0,0167
0,1000
0,0000
0,0000
0,0150
0,0333
0,0247
0,0250
0,0333
0,0167
0,0333
0,0000
0,0000
0,0300
0,0333
0,0493
0,0500
0,1000
0,0334
0,1333
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0667
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0667
0,0000
0,0000
0,0000
0,0300
0,0333
0,0493
0,0500
0,1000
0,1001
0,1333
84 Bkz. Lejour ve De Mooij (2005).
76
Yerli Endeks
Günlük Operasyona Yönelik
Kısıtlamalar
Kuruluşa
yönelik toplam
kısıtlamalar
Sınır ötesi
ticarete yönelik
kısıtlamalar
Günlük
operasyona
yönelik toplam
kısıtlamalar
Toplam yerli
endeks
İtalya
Luksemburg
İrlanda
Estonya
İspanya
Litvanya
Yunanistan
Çek
Cumhuriyeti
Macaristan
Romanya
Portekiz
Slovakya
Polonya
Letonya
Bulgaristan
Kıbrıs
Türkiye
Malta
Cep telefonu
hizmetlerinde
doğrudan
yatırıma yönelik
kısıtlamalar
Ekonomi
Sabit şebeke
hizmetlerinde
doğrudan
yatırıma yönelik
kısıtlamalar
Kuruluş Kısıtlamaları
0,0851
0,1000
0,1333
0,1170
0,1197
0,1333
0,1338
0,0518
0,0667
0,0600
0,0170
0,0597
0,0333
0,0271
0,1369
0,1667
0,1933
0,1340
0,1793
0,1667
0,1609
0,0000
0,0000
0,0000
0,0667
0,0333
0,0667
0,1000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0667
0,0333
0,0667
0,1000
0,1369
0,1667
0,1933
0,2007
0,2127
0,2333
0,2609
0,1170
0,0170
0,1340
0,1333
0,1333
0,2673
0,1087
0,1333
0,1017
0,1400
0,1267
0,1370
0,1533
0,1667
0,1667
0,1667
0,0020
0,0333
0,0083
0,0667
0,0333
0,0503
0,0667
0,1667
0,1000
0,1667
0,1107
0,1667
0,1100
0,0667
0,1600
0,1873
0,2200
0,3333
0,2667
0,3333
0,1667
0,1333
0,2000
0,1333
0,2000
0,2000
0,2000
0,1333
0,2000
0,2000
0,1667
0,1333
0,2000
0,1333
0,2000
0,2000
0,2000
0,1333
0,2000
0,2000
0,2774
0,3000
0,3100
0,3400
0,3600
0,3873
0,4200
0,4666
0,4667
0,5333
Kaynak: Warren, T. 2000, “The identification of impediments to trade and investment in telecommunications services”, Findlay, C., ve
Warren, T. (eds) 2000, Impediments to Trade in Services: Measurement and Policy Implications, Routledge, Londra ve New York.
Notlar: Kısıtlayıcılık endeksleri Warren 2000 temelinde hesaplanmıştır. Yerli ve yabancı kısıtlayıcılık endeksi puanları,
0’dan 1’e kadardır. Puan ne kadar yüksek ise, ekonomi üzerindeki kısıtlamalar da o denli yüksektir.
Akdemir ve ark. (2007) tarafından bulunan fiyat azaltma etkisi, ekonominin tüm sektörlerinde
tüketime yansıyacaktır. Telekom hizmetlerinin diğer ürünlerin girdisi olarak etkisini ölçmek amacı
ile yazarlar Türk ekonomisinde yer alan 97 sektör için bir fiyat vektörü hazırlamışlardır. Her bir
sektör için talep esnekliğinin belirlenmesini içeren karmaşık bir hesaplama gerektirdiğinden, fiyat
indiriminin sağlayacağı talep artışını dikkate almadan, yazarlar, Türkiye’nin AB müktesebatı ile
uyum sağlaması ve bunun ardından da İngiltere ve Finlandiya’da uygulanana benzer bir serbest telekomünikasyon politikasını kabul etmesi durumunda ortaya çıkabilecek potansiyel refah artışına
ilişkin muhafazakar bir tahminde bulunmuşlardır. Bu tahmin, Türkiye Cumhuriyeti GSYİH’sinin
%0,428 oranında artacağını göstermektedir.
Bu değerin Avrupa Komisyonu tarafından 2003 yılında hesaplanan “Lizbon dışı ekonomik maliyet” tahmininin ışığı altında değerlendirilmesinde yarar görülmektedir. O tarihte AB-15, 2002
çerçevesini, 1998 çerçevesinin gerektiği gibi işlev görmemesi nedeniyle, telekom piyasasının hala
yerleşik işletmecilerin hakimiyeti altında olduğu ve birçok piyasada telekom hizmetlerinin serbestleştirilmesinin sağlayacağı gerçek refah ve büyüme potansiyelinin henüz açığa çıkmadığı bir
ortamda uygulamaya başlamak üzereydi. Komisyon, telekomünikasyon ve elektrik piyasalarının
tamamen serbestleştirilmesinden dört yıl sonra, GSYİH ve istihdam düzeylerinin sırasıyla %0,4 ve
%0,6 oranında artacağı, serbestleşmeden 10 yıl sonra da, GSYİH düzeyinin %0,6 oranında daha
artacağı tahmininde bulunmuştur.85
85 Avrupa Komisyonu, 2. Bölüm – AB’de iş ve ürün piyasalarında yapısal reformlar ve makroekonomik perfor-
77
Komisyon daha yakın bir zamanda, AB’de toplam ArGe harcamalarının 2010 yılına kadar (Lizbon hedefine ulaşabilmek için) GSYİH’nin %1,9’undan %3’üne çıkartılması halinde, mevcut durumun değişmediği (yani ArGe harcamalarında bir artış olmayan) bir senaryoya kıyasla, 2010 yılına kadar GSYİH düzeyinin %1,7 (yılda %0,25), Toplam Faktör Verimliliğinin %0,8, istihdamın
%1,4 ve reel gelirlerin %3 oranında artacağını, GSYİH’nin 2015, 2020 ve 2030 yıllarına kadar
da sırasıyla, %4,2, %7,5 ve %12,1 oranlarında artacağını hesaplamıştır.86 Türkiye OECD ülkeleri
arasında en düşük kişi başı GSYİH oranına sahip ülkelerden biri olduğundan, Türkiye’nin i2010
stratejisini izleyerek, öngörülen iddialı hedefe ulaştığı, yani 2010 yılına kadar ArGe yatırımını
GSYİH’nin (%3’ü) düzeyine çıkartabildiği takdirde, sağlayacağı büyüme potansiyeli çok daha
yüksek olacaktır.87 2006–2010 bilgi toplumu stratejisinde öngörülen hedef GSYİH’nin %2’sidir.
Ancak bu denli zorlu bir hedefe ulaşmaya çalışan Türkiye, Avrupa’nın 2002 düzenleyici çerçevesine ilişkin olarak son birkaç yıl içerisinde yaşadığı deneyimlerden faydalanarak “herkes için bilgi
toplumu”nun gerçekleştirilmesine doğru daha hızlı bir şekilde yol alabilecektir. Türkiye’nin en
zayıf olduğu alanlar, düşük sabit hat ve genişbant yayılım oranı ile daha yüksek ancak yine de tatmin edici olmayan mobil yayılım oranı olduğundan, evrensel hizmetin yayılması, değerli frekans
kaynaklarının kullanılması ve mobil perakende hizmetlerinden verginin kaldırılması önümüzdeki
birkaç yıl için en önemli öncelikler olacaktır.
1.3.4. Değerlendirme ve Öneriler
Telekomünikasyon sektörüne rekabetin getirilmesine yönelik ciddi bir ilerleme kaydedilmiş olmasına rağmen, Türkiye hala rekabetin ilk aşamalarındadır ve düzenleyici çerçeveyi geliştirmek
için yapılacak çok iş vardır. Rekabetin daha da geliştirilmesi, refah konusunda büyük kazanımlar
sağlayabilecektir.
1.3.4.1. Türkiye Koşullarına Uygun Politika Paketinin Oluşturulması
Yukarıdaki bölümlerde gördüğümüz üzere, Türkiye’nin düzenleyici çerçevesinin AB müktesebatı
ile uyumlaştırılması faydalı olacaktır; ancak Türkiye’nin sayısal çağa girmesini sağlayacak nihai
adım değildir. Avrupa’da yaşanan deneyimler, altyapıya dayalı rekabetin bulunduğu ülkelerde statik ve dinamik rekabetin daha hızlı geliştiğini; sabit kablo altyapısına sahip olmayan ülkelerin,
sabit hat piyasalarını ve özellikle genişbant kablosuz erişim teknolojilerini zaman içerisinde serbestleştirebilmek için, Yeni Nesil Şebekelerin oluşumuna kestirme bir yol sağlayabilmek amacı ile
yerel ağ sayısını artırmayı çok ciddi bir şekilde değerlendirmeleri gerektiğini göstermektedir.
Bu açıklananlar, AB üyesi ve AB-dışı ülkelerde yaşanılan ulusal deneyimlerin gözlemlenmesinden çıkartılabilecek daha genel bir ilkeye örnek olarak sunulmuştur: herhangi bir ülkenin kendine
özgü coğrafyası ve teknolojik sermayesi, doğru politika karmasının tanımlanmasında hayati bir
önem taşıyan etkenlerdir. Örneğin sabit bir kablo altyapısının bulunmadığı, yani Eli Noam’ın tanımıyla “0.x” ya da “1.x” olarak adlandırılan piyasalarda, altyapıya dayalı rekabete giden yol, kısa
vadede hizmete dayalı rekabetten, yani yatırım merdiveninin dikkatli bir şekilde uygulanmasından
ve piyasanın sınırlı düzeyde mikro-yönetiminden geçecektir.88 Aynı zamanda, uzun süreli rekabetin sağlanabilmesi için, alternatif erişim teknolojilerinin uygulanması gerekecektir.
Ancak bu, hikayenin sadece bir parçasıdır. Bilgi toplumunun oluşturulabilmesi için hem arz
tarafında hem de talep tarafında politikalara ihtiyaç duyulmaktadır. Arz tarafında, sabit hat yamans: The EU Economy: 2002 Review.
86 Avrupa komisyonu, A 3% R&D effort in Europe in 2010: an analysis of the consequences, Avrupa Komisyonu
Araştırma Müdürlüğü tarafından hazırlanan bir çalışma, 2004.
87 Bkz http://trendchart.cordis.lu/tc_article.cfm?ID=3475&NEWSID=20.
88 Bkz. Noam, E. (2005), American Telecom 2005: Directions for Change, http://www.thinktel.org/documenti/051117-250.pdf
78
yılımının iyileştirilebilmesi için, erişim yükümlülüklerinin yanı sıra, frekans tahsisi ve telekomünikasyon altyapısı yatırımlarının teşviki de gerekmektedir. Talebin yeterince harekete geçirilmesi
durumunda, Türkiye’de, anakent bölgelerinde, FTTx teknolojilerinin bir olurluk incelemesine
sahip olması mümkündür. Ancak 3G ihalesinin, işletmecilerin yeterince ilgi göstermemeleri nedeniyle, 2007 yılının Mayıs ayından Eylül ayına ertelenmesi, Türkiye’de bu tür gelişmiş çoklu ortam
hizmetlerine olan talebin hala çok düşük düzeyde olduğunu göstermektedir. Aşırı yük getiren
vergilendirmenin kaldırılması ve mobil ücretlerinin tedrici olarak düşürülmesini hedefleyen politikalar, kamunun kilit öncelikleri olarak dikkat çekmektedir.
Ayrıca, sayısal çağ için doğru politika paketinin geliştirilmesi, içerik ve uygulama alanlarında
etkin mevzuatın yürürlüğe girmesini de gerektirmektedir. Sayısal platformların katmanlı mimarisinde, yenilikçi hizmetlerin geliştirilmesi, çok büyük oranda, şebeke işletmecilerinin trafik önceliklendirmesinden ve reklamlardan gelir elde edip edemeyeceklerine bağlıdır. Bu durum, kısa bir
süre önce İngiltere’de düzenleyici otorite konumundaki Ofcom tarafından, Yeni Nesil Şebekeler
hakkındaki istişare belgesinde ele alınan, şebeke yansızlığı gibi önemli konuları gündeme getirmektedir.
Son olarak, bilgi toplumuna geçişin teşvik edilmesinde, müşterinin yaşadığı deneyimin kalitesi
de büyük bir rol oynamaktadır. Bu bağlamda, modern iş modellerinin en zayıf halkası genellikle
tüketicilerdir: nihai kullanıcıların ilgisini çekmek için rekabet eden işletmeciler, nihai kullanıcılara, birinci sınıf içeriği, fark yaratan devrimsel nitelikte uygulamaları, sayısal hakların korunmasını,
mahremiyeti arttıran teknolojileri ve tüketicinin güvenini arttıran ödeme sitemlerini içeren, kapsamlı bir dizi hizmeti sunan çok amaçlı paketlerle internet kullanımını arttırmaktadırlar.
1.3.4.2. Düzenleyici Çerçeveye ve Kapasiteye ilişkin Hususlar
AB’nin 2003 düzenleyici çerçevesi, TK’ya izlemesi gereken bir dizi önemli ilke ve yönlendirici
tavsiye sunmuştur. Hazırlanmakta olan düzenleyici çerçeve, AB düzenleyici çerçevesinden gittikçe
artan oranlarda esinlenmektedir, ancak yine de bir takım önemli farklılıklar mevcuttur. Bunlardan
en belirgini, hantal, yüksek maliyetli ve girişi engelleyici bir işlev gören yetkilendirme rejimidir. Yetkilendirme rejiminde yapılacak iyileştirmeler için birincil mevzuatta değişikliğe gidilmesi gerekmektedir. İkinci alan ise, evrensel hizmettir. Evrensel hizmetin şu andaki (genişletilmiş)
kapsamı, Evrensel Hizmet yönergesinde belirlenenin ötesine geçmiştir. Evrensel hizmet sunacak
işletmecilerin ve finansman kaynaklarının belirlenmesinde kullanılacak usuller, AB rejimine yakın
olsa da, mevzuatın uygulanmasına henüz başlanmamıştır.
TK’nın karşılaştığı zorluklar, kısmen, başlangıçta eski (1998) ile yeni (2003) AB düzenleyici
çerçevesinin arasında kalmasından kaynaklanmaktadır. 4502 sayılı Çerçeve Kanun (ya da bu kanun ile 406 ve 2183 sayılı Kanunlarda yapılan değişiklikler), büyük bir oranda 1998 çerçevesinden
esinlenmiştir. Ancak TK kendisini yeni çerçeveye uyarlamaya gayret göstermektedir. Dolayısıyla,
şu anda atılması gereken en önemli adım, ex ante düzenleme için sağlam bir yasal dayanak oluşturmak amacı ile geniş kapsamlı bir Elektronik Haberleşme Kanunu’nun yürürlüğe konulması
olacaktır. Halen TBMM’nin ilgili Komisyonunda incelenen kanun tasarısı iyi bir başlangıç olsa
da, AB çerçevesinin temel yaklaşımını daha iyi bir şekilde yansıtabilmesi için revize edilmesi gerekmektedir.
İkinci olarak, daha sağlam bir yasal temelin yanı sıra, yetkililerin, politika önlemlerinin sıralamasını belirlemek amacı ile orta vade için, geniş kapsamlı bir politika çerçevesi oluşturmaları
gerekmektedir. Geleceğe yönelik daha net bir yaklaşımın benimsenebilmesi için, bir belge, örneğin
bir “beyaz kitap” faydalı olacaktır. Çoğu durumda, yeni girişlerde ve rekabette, TK’nın rekabeti
arttırma konusundaki niyetine ve çabalarına rağmen, yaşanan gecikmelerin nedeni tutarlı ve stratejik bir çerçevenin bulunmaması olduğundan, bu tür bir yaklaşım önemli katkılar sağlayacaktır.
Bu konuya örnek olarak, yukarıda açıklanan, zorunlu ulusal roaming politikasını gösterebiliriz. Bu
örnekte, mevcut yerleşik işletmeciler, mevzuatın uygulanmasını, söz konusu mevzuat geçerliliğini
79
kaybedene kadar geciktirebilmek için yargı sisteminden faydalanmışlardır. Bir diğer önemli örnek
de TK’nın veri akış erişimini getirebilmek için gösterdiği çabadır. Bu örnekte de yerleşik işletmeci
uygulamayı geciktirebilmek için yargı sisteminden faydalanmıştır. Ayrıca, veri akışının etkin bir
şekilde uygulanmasını sağlayabilmek için, tarifelerin ve kar marjlarının belirlenmesinden daha
ileriye giderek, fiyat dışı unsurları da içeren bir yaklaşım benimsenmesi gerektiği ortaya çıkmıştır. Her iki örnekte de, daha yüksek bir öngörü kapasitesi, uygulamanın etkinliğini artıracaktır.
Roaming vakasında, böyle bir öngörü, roaming yükümlülüklerinin yerleşik işletmecilerin imtiyaz
sözleşmelerine dahil edilmesini gerektirmekteydi. Veri akışında ise, başlangıçtan itibaren, veri akışı
erişiminin fiyat dışı unsurlarına odaklanan daha geniş kapsamlı bir yaklaşımın uygulanmasını
gerektirmekteydi.
Rekabetin gelişiminde yaşanan gecikmeler, özellikle Bakanlık tarafında belirli ölçüde bir kararsızlığı yansıtmaktadır. Bu durum özellikle, TTAŞ’ın özelleştirilmesinden önce, TTAŞ’ın satış
değerinin artırılması amacı ile serbestleşmenin ve yeni girişlerin geciktirilmesinde ortaya çıkmıştır.
Ancak serbestleşme sürecinin bu aşaması artık geride kalmıştır. Yine de, Bakanlığın rekabetin daha
da geliştirilmesini sağlamak amacı ile daha güçlü bir politik duruş sergilemesi gerektiği düşünülmektedir. Prensip olarak, rekabetin sağlanması hedefi öncelikle siyasi olarak Bakanlık tarafından
sahiplenilmeli, TK uygulama açısından hesap verecek konumda olmalıdır. Mevcut durumda siyasi
sahiplenme eksiktir.
Düzenlemenin genel kalitesini etkileyen önemli bir faktör de, düzenleyici makamların şeffaflık
ve hesap verebilirlik düzeyleridir. Hesap verebilirliğin arttırılması, düzenleyici bağımsızlığını artırmakta, düzenleyicinin sektörün hakimiyeti altına girmesi riskini azaltmakta, daha iyi düzenleme
yapılması için motivasyonu arttırmakta, düzenlemelerin gizliliğini azaltmakta, düzenleyicilerin
itibarını arttırmakta ve belirsizliğini azaltmaktadır.
Geleneksel idari kurumlara kıyasla, Türkiye’deki düzenleyici makamlar daha şeffaftır ve hesap
verebilirlik düzeyleri daha yüksektir. İkincil mevzuat taslaklarının kamuoyunun istişaresine açılmasının düzenli bir uygulama haline getirilmiş olması da çok önemli bir gelişmedir. Ancak hesap
verebilirliğin arttırılabilmesi için yapılabilecek daha birçok şey bulunmaktadır. İlk olarak, her ne
kadar yönetmelikler ve tebliğler Resmi Gazete’de yayınlanmakta ve TK’nın internet sitesi vasıtasıyla duyurulmakta ise de, TK’nın Kurul kararlarını duyurma yükümlülüğü bulunmamaktadır. Kurul kararlarının kamuoyuna duyurulup duyurulmaması Kurul’a bırakılmıştır. Kurul almış olduğu
kararların sadece küçük bir bölümünü internet sitesi vasıtasıyla duyurmaktadır.
İkinci olarak, TK’nın ikincil mevzuat taslaklarının, ikinci mevzuatın nihai halinin ya da Kurul
kararlarının gerekçelerini açıklama yükümlülüğü bulunmamaktadır. Kurulun, personeli tarafından
hazırlanan ve kararlarını alırken kullandığı teknik raporları da kamuoyuna açıklama yükümlülüğü
bulunmamaktadır. Bu nedenle, örneğin Kurul yerleşik bir işletmecinin tarifelerini onaylarken ya
da erişim ücretlerini belirlerken bu kararlara nasıl ulaşıldığını açıklamamaktadır. Düzenleme ve
kararların gerekçelerinin kamuoyuna açıklanması, TK’nın daha sıkı bir disipline sahip olmasını
sağlayarak hesap verebilirliğini artıracaktır.
TK’nın kararlarının perde arkasını açıklamakta çekingen davranması, aldığı tüm kararları yeterince gerekçelendirecek teknik kapasiteye sahip olmamasından kaynaklanıyor olabilir. Diğer bir
deyişle, Kurul bazı vakalarda genel kurallar ya da açık bir şekilde gerekçelendirilmesi mümkün
olmayan düşüncelerle hareket ediyor, veya henüz tam olarak geliştirilmemiş modellerden faydalanıyor olabilir. Kararların açıklanmamasının nedenlerinden biri de Kurul’un temyiz taleplerine ve
yasal itirazlara maruz kalmaktan çekinmesi olabilir. Ancak hangi nedenle olursa olsun şeffaflık bulunmamasının, her zaman TK’nın lehine sonuçlar doğurduğu da çok kesin değildir. Gerekçelerin
yetersizliği, temyiz kurumlarının daha yüksek oranda takdir hakkı kullanmasına ve “boşlukların”
bu kurumlar tarafından doldurulmasına neden olmaktadır.
Bununla bağlantılı bir başka husus da, kamuoyunun istişaresinde açılan konularda TK’nın
80
almış olduğu görüşleri kamuoyu ile paylaşmamasıdır. Bu durum kamuoyu istişarelerinin toplu
öğrenme etkisini azaltmaktadır. Ancak bu konuda ilerleme kaydedilmektedir. Piyasa analizlerinin
nihai raporlarında, istişare sürecinde alınan yorumlara ve TK’nın bu yorumlara verdiği yanıtlara
ilişkin bilgiler yer almaktadır. 89
Şeffaflık ve hesap verebilirlik konusunda, Rekabet Kurumu’nun kurucu yasası daha iyi bir örnek teşkil etmektedir. TK’nın tüm Kurul kararlarını Resmi Gazete’de ilan etme yükümlülüğü
bulunmaktadır. Ayrıca Kurul kararlarının gerekçelerin yanı sıra, antitröst ve birleşme vakalarında soruşturmayı yürüten komitenin yaptığı analizlerin ve aldığı temel kararların bir özetini de
paylaşması gerekmektedir. Ancak soruşturma komitesi tarafından hazırlanan raporların tamamı
kamuoyuna açıklanmamaktadır.
Şeffaflık konusunda gündeme getirilmesi gereken bir diğer konu da, Yönetmeliklere ve Kurul
kararlarına karşı yapılan temyiz talepleri ile ilgilidir. İdari mahkeme ve Danıştay kararları kamuoyuna açıklanmamaktadır. Danıştay’ın almış olduğu tüm kararları yayınlama yükümlülüğü
bulunmamaktadır ve telekomünikasyon düzenlemelerine ilişkin olarak alınan önemli kararlardan
bazıları Danıştay’ın internet sitesinde yer almamaktadır.90 Bu kararların TK’nın internet sitesi vasıtasıyla kamuoyuna açıklanması şeffaflığı önemli ölçüde artıracaktır.
Çeşitli paydaşlar, Telekomünikasyon Kurumu’nun, almış olduğu kararların EPG işletmecileri
tarafından uygulanmasını ve EPG işletmecilerin yükümlülüklerini yerine getirmelerini sağlama
becerisinden yoksun olduğu konusundaki endişelerini dile getirmişlerdir. Örneğin Türk Telekom
birçok kez, yükümlülüklerini tanınan süreler içerisinde yerine getirememiştir (örneğin referans
ayrıştırma teklifinin sunulması). Düzenleyici, yükümlülüklerin zamanında yerine getirilmemiş olmasını çoğu kez cezalandırmayarak, Kurumun kararlarını uygulatma becerisi konusunda endişelerin doğmasına neden olmuştur.
1.3.4.3. Yapılması Gerekenler
Yukarıdaki bölümlerde çıkartılan sonuçların ışığı altında geliştirilen öneriler Türkiye’nin bilgi toplumuna geçişi sağlamak için uygulayacağı en uygun stratejiyi belirlemek amacı ile sunulmaktadır:
1. Yayılım. Telekom altyapısında ve buna bağlı olarak sabit ve mobil şebekelerde yatırımların
teşviki, sayısal planlamaya köprü oluşturma,
2. Evrensel hizmet. Hem kentsel hem de kırsal alanlarda internet erişimi ve kullanımının
yaygınlaştırılması amacı ile kullanılacak evrensel hizmet fonunun yönlendirilmesinde
şeffaflığın artırılması, örneğin Wi-Fi ve WiMAX teknolojileri vasıtasıyla;
3. Numara taşınabilirliği. Numara taşınabilirliği yönetmeliğine işlerlik kazandırılması;
4. Müktesebat ile tam uyum. Çevrim içi verilerin korunması, çevrim içi mahremiyet, sanal
suçlar ve görsel-işitsel hizmetler konularında müktesebat ile uyum sağlayacak yasaların
çıkartılması;
5. Vergilendirme. Cep telefonu kullanımını arttırmak ve mobil yayılım oranını yükseltmek için
mobil hizmetler üzerindeki vergi yükünün büyük ölçüde azaltılması;
6. Toptan erişim politikası. Sabit şebekelerde zorunlu şebeke paylaşımının dikkatli bir şekilde
uygulanması ve aynı zamanda, sabit hat sektöründe yeterli rekabet oluştuğunda, ex post rekabet politikasına yönelik net bir geçiş yolu oluşturulması;
89 Örneğin, Telekomünikasyon Kurumu görevlilerinden Handan Karacabey’in ITU Global Regulators Exchange Database’e verdiği yanıta göre, Telekomünikasyon Kurumu “resmi bir ortam yaratarak samimi ve etkin bir
müzakereyi engellediği” gerekçesiyle, kamuoyuna açık görüşmelerde tutanak tutmamaktadır.
90 Örneğin, Danıştay’ın kablo platform hizmetlerinin yetkilendirmesini iptal ettiği dava.
81
7. Entegrasyon. Teknolojik entegrasyonu sağlamak amacı ile Telekomünikasyon Kurumu ile
Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK) yetkilerinin birleştirilmesi/koordine edilmesi;
8. Bağımsızlık. Telekomünikasyon Kurumu’nun statüsünün, bağımsızlığının ve yetkilerinin
iyileştirilmesi;
9. Daha iyi düzenleme. Geniş kapsamlı bir elektronik haberleşme yasası çıkartılması; düzenleyicilerin şeffaflığının ve hesap verebilirliğinin artırılması; özellikle, münferit lisans rejiminin
yerine genel bir yetkilendirme rejimi uygulanması;
10. Yasaların uygulanması. Fikri mülkiyet hakları, düzenleyici kararlar, korsanlığı önleyici
yasalar gibi alanlarda yasaların uygulanma düzeyinin iyileştirilmesi.
Ek 1-1: Türk Telekomünikasyon Sektörünün Düzenleyici
Çerçevesinin Ana Bileşenleri
Genel
Tadil eden 4502 sayılı Kanun, Ocak 2000 – Türk Telekom’un Tekel hakları 31 Aralık 2003 tarihi
itibariyle kaldırılacaktır. Telekomünikasyon Kurumu bağımsız bir düzenleyici olarak kurulmuştur.
arabağlantı gibi konular da yer almaktadır,
4673 sayılı Kanun, Mayıs 2001. Bu kanun ile lisans düzenleme Ulaştırma Bakanlığı’ndan TK’ya
devredilmektedir.
406 sayılı Kanun – İlk olarak 1924 yılında çıkartılan Telgraf ve Telefon Kanunu.
2183 sayılı Kanun– İlk olarak 1931 yılında çıkartılan Telsiz Kanunu.
Yetkilendirme
Mart 2001 – Telekomünikasyon Hizmetleri Yönetmeliği (2004 yılında yerini Telekomünikasyon
Hizmet ve Altyapılarına İlişkin Yetkilendirme Yönetmeliğine Bırakmıştır)
Ağustos 2004 – Telekomünikasyon Hizmet ve Altyapılarına İlişkin Yetkilendirme Yönetmeliği
(Resmi Gazete, 26.08.2004). Yönetmeliğin orijinal halinde, GSM mobil hizmetlerinin, uydu haberleşme hizmetlerinin, uydu platform hizmetlerinin, GMPCS cep telefonu hizmetlerinin, telefon
mesaj hizmetlerinin, ISS hizmetlerinin, Karasal hatlar üzerinden veri iletim hizmetlerinin, PAMR
hizmetlerinin ve uzak mesafe telefon hizmetlerinin yetkilendirilmesine ilişkin 9 adet Ek bulunmaktaydı. Bu Yönetmelik, daha sonra kablo platform hizmetlerini, (Ek A10, Şubat 2005-Danıştay
tarafından iptal edilmiştir), genişbant sabit kablosuz erişimi (Ek A11, Şubat 2005), altyapı hizmetleri (Ek A12, Eylül 2005), rehberlik hizmetleri (Ek A13, Temmuz 2006) de içerecek şekilde tadil
edilmiştir.
Erişim ve arabağlantı
Mayıs 2003 – Erişim ve Arabağlantı Yönetmeliği Mayıs 2003 (Resmi Gazete, 23.05.03)
Aralık 2003 – Ortak Yerleşim ve Tesis Paylaşımı Usul ve Esaslarına İlişkin Tebliğ (Resmi Gazete,
31.12.2003, No. 25333)
Temmuz 2004 – Yerel Ağa Ayrıştırılmış Erişime İlişkin Usul ve Esaslara İlişkin Tebliğ (Resmi
Gazete, 20.07.2004; 2007 yılında Yerel Ağa Ayrıştırılmış Erişime İlişkin Usul ve Esaslara İlişkin
Tebliğde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Tebliğ ile tadil edilmiştir (Resmi Gazete, 14.06.2007).
Eylül 2004 – TK Standart Arabağlantı Referans Tarifelerini yayınlamıştır
82
Ekim 2004 – TK ADSL yeniden satışına ve veri akış erişimine ilişkin bir karar almıştır (Kurul
Kararı No. 2004/535 6.10.2004, resmi gazetede yayınlanmamıştır).
Haziran 2007 –Erişim ve Arabağlantı Tebliği (Resmi Gazete, 14.06.2007).
Perakende Fiyatların Denetimi
Ağustos 2001 –Tarife Tebliği (Resmi Gazete, 28.08.2001, No. 24507)
Ocak 2002 – Türk Telekom Tarifelerine Tavan Fiyat Düzenlenmesi Uygulanmasına İlişkin Usul ve
Esaslar Hakkında Tebliğ (Resmi Gazete, 11.01.2002) (I. Tavan Fiyat Tebliği)
Aralık 2003 – II. Tavan Fiyat Tebliği (Resmi Gazete, 31.12.2003)
Ocak 2007 – Tarife Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılması Hakkında Yönetmelik (Resmi Gazete,
7.01.2007).
Ocak 2007 –III. Tavan Fiyat Tebliği (Resmi Gazete, 16.01.2007)
Piyasa Analizi / EPG İşletmeciler
Haziran 2003 – Önemli Piyasa Gücüne Sahip İşletmecilerin Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Tebliğ (Resmi Gazete, 3.06.2003, No. 25127)
Haziran 2003 – Hakim Konumda Bulunan İşletmecilerin Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Tebliğ (Resmi Gazete, 3.06.2003, No. 25127)
Ocak 2007 – Etkin Piyasa Gücüne Sahip İşletmecilerin Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Tebliğ (Resmi Gazete, 7.01.2007, No. 26396)
Evrensel Hizmet
Haziran 2005 –5369 Sayılı Kanun – Evrensel Hizmetin Sağlanması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanun (Resmi Gazete, 25.06.2005).
Haziran 2006 – Evrensel Hizmet Gelirlerinin Tahsili ve Giderlerinin Yapılmasına İlişkin Usul ve
Esaslar Hakkında Yönetmelik (Resmi Gazete, 29.06.2006)
Diğer
Eylül 2000 – TK Ulusal Roaming Konusundaki Anlaşmazlıklarda Uygulanacak Uzlaştırma İşlemine İlişkin Usul ve Esasları yayınlamıştır
Mart 2002 – Roaming Anlaşmaları Yapılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki Yönetmelik
Şubat 2004 – Numaralandırma Yönetmeliği
Şubat 2004 – Kişisel Bilgilerin İşlenmesi ve Gizliliğinin Korunması Hakkında Yönetmelik (Resmi
Gazete, 26.02.2004)
Mayıs 2006 – Telekomünikasyon Hizmetlerinde Geçiş Hakkı Yönetmeliği
Şubat 2007 – Numara Taşınabilirliği Yönetmeliği
83