Türkçe kitabın tamamı için tıklayınız.

EdamTR.indd 1
1/11/08 3:54:19 PM
İKİNCİ KUŞAK
YAPISAL REFORMLAR:
ALTYAPI SEKTÖRLERİNDE
DE-REGÜLASYON VE REKABET
Türkiye’de telekomünikasyon, enerji ve
ulaştırma sektörlerinin Avrupa Birliği’ne
uyum ışığında evrimi
Aralık 2007
EdamTR.indd 2-3
1/11/08 3:54:22 PM
Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM)
Centre for European Policy Studies (CEPS)
İKİNCİ KUŞAK YAPISAL REFORMLAR: ALTYAPI SEKTÖRLERİNDE DE-REGÜLASYON VE REKABET
Türkiye’de telekomünikasyon, enerji ve ulaştırma sektörlerinin Avrupa Birliği’ne uyum ışığında evrimi
Editör: Sinan Ülgen, EDAM
Araştırmacılar:
Sinan Ülgen, EDAM
İzak Atiyas, EDAM
Andrea Renda, CEPS
Jorge Nunez Ferrer, CEPS
Selen Guerin, CEPS
Mahmut Tekçe, CEPS
Katkı Sağlayanlar:
Gaye Eslen Özerkan, EDAM
Sevda Ceren Mutlu, EDAM
Daniel Gros, CEPS
George Dura, CEPS
Çeviri:
Gülden Şen, Tri-A Çeviri
Zeynep Ertan, g-yayın grubu
NR Çeviri Hizmetleri Ltd. Şti.
Bu yayın, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği tarafından yürütülen Avrupa Birliği Sivil Toplum Diyaloğu: Avrupa Bilgi Köprüleri Programı tarafından finanse edilmiştir.
Bu yayının içeriği sadece EDAM ve CEPS’in görüşlerinden oluşmaktadır ve hiçbir şekilde Avrupa Birliği’nin görüşlerini
yansıtmamaktadır.
© EDAM, 2007
Seher Yıldızı Sokak No:23/5
34337 Etiler-İstanbul
Tel: (0212) 352 18 54
Fax: (0212) 351 54 65
e-mail: [email protected]
ÖNSÖZ
Bu çalışma, Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM, İstanbul) ve Centre for European Policy Studies (CEPS, Brüksel) tarafından gerçekleştirilen “Temel Altyapı Sektörlerinde
(Telekomünikasyon, Enerji, Ulaştırma) Avrupa Birliği’ne Uyum ve Verimlilik Artışı” adlı araştırma projesinin bir çıktısıdır. Bu proje, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği tarafından yürütülmekte
olan Avrupa Birliği’nin Sivil Toplum Diyaloğu: Avrupa – Bilgi Köprüleri programı kapsamında
gerçekleştirilmiştir.
Türkiye’de makroekonomik istikrarın büyük ölçüde sağlanması sonrasında, ekonomik reformların
odağı ikinci kuşak yapısal reformlara yönelmiştir. Aynı zamanda Türkiye, birçok alanda mevzuat
uyumu gerektiren Avrupa Birliği ile üyelik müzakerelerine başlamıştır. Bu nedenle, AB’ye uyum
süreci ile ikinci kuşak yapısal reformların ve bunların arasındaki ilişkinin, Türkiye’nin konumundaki bir ülke için detaylı olarak analiz edilmesinde yarar görülmektedir.
Bu çalışma, üç temel altyapı sektöründe (telekomünikasyon, enerji ve ulaşım), de-regülasyon ve
ikinci kuşak yapısal reform çalışmalarına dair ayrıntılı bir analizi içermektedir. Sektörel analizlerin
ardından, nihai bölümde, AB müktesebat uyumu, düzenleyici çerçevenin evrimi ile iyi yönetişim
ilişkisi incelenmektedir.
Bu çalışmanın iki hedefi vardır. Birinci hedef, temel altyapı sektörlerinde AB’ye mevzuat uyumunun bulunduğu aşamayı tespit etmek ve uyum konusundaki en önemli eksikliklerin altını
çizmektir. Çalışmanın ikinci hedefi ise AB müktesebatının kabulü, iyi yönetişim ve verimlilik
artışı arasındaki ilişkiyi ortaya çıkarmaktır. Bu nedenle raporun odak noktası ekonomik verimlilik
üzerinde etkisi olan AB müktesebatıdır.
1. Baskı: İstanbul, Aralık 2007
ISBN: 978-9944-0133-1-4
g yayın grubu
Ferit Tek Sokak 36/2 Moda 34710 İstanbul
Telefon: (0216) 337 15 59
e-posta: [email protected]
www.gyayingrubu.com
Kitap Tasarımı: Gökçen Ergüven
Baskı: Jamanak Matbaası
İstiklâl Caddesi, Postacılar Sokak, No: 14
Beyoğlu, İstanbul
EdamTR.indd 4-5
1/11/08 3:54:23 PM
EDAM Hakkında
Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM) ekonomi ve dış politika alanlarında çalışan bağımsız bir düşünce kuruluşudur. Öncelikli hedefi Türkiye’nin AB’ye uyum ve AB ile bütünleşme sürecine katkı ve destek sağlayacak çalışmalar yapmaktır. EDAM bir taraftan Türkiye-AB
ilişkilerine odaklanırken, diğer taraftan da bu ilişkileri çok boyutlu küresel bir çerçevede analiz
ederek, Türkiye ve AB ülkelerindeki karar verici süreçlere etki edecek politika önerileri üretmeyi
hedeflemektedir.
EDAM ayrıca Türkiye’nin AB üyelik müzakereleri sürecini desteklemek ve kolaylaştırmak üzere
bilgi üretimine ve sivil toplum, akademi ve iş dünyasının müzakere sürecine katılmasına olanak
sağlamayı hedeflemektedir.
Daha fazla bilgi için www.edam.org.tr sayfasını inceleyebilirsiniz.
CEPS Hakkında
Brüksel’de 1983’te kurulan Centre for European Policy Studies (Avrupa Politikaları Çalışmaları
Merkezi - CEPS) Avrupa Birliği’nin en deneyimli ve önde gelen düşünce kuruluşları arasında yer
almaktadır. CEPS, AB konularında önemli bir tartışma platformu olarak da hizmet etmektedir.
CEPS’in en ayırt edici özelliği, tüm dünyadan düşünce kuruluşlarını içeren geniş bir ağ ile bütünleştirdiği yüksek araştırma kapasitesidir.
CEPS’in hedefleri; Avrupa’nın karşılaştığı zorluklara çözüm sağlayabilecek politika araştırmalarını
en gelişmiş tekniklerle devam ettirmek, tüm paydaşların Avrupa politika süreçlerine dahil olabilecekleri bir tartışma platformu oluşturmak ve araştırmacılar, yasa koyucular ve iş dünyası temsilcileri için ortak bir iletişim ağı oluşturmaktır. CEPS uzmanlık ve deneyimlerinden yararlandığı 120
kurumsal ve 130 destekleyici kuruluştan oluşan bir üyelik tabanına sahiptir.
Daha fazla bilgi için www.ceps.eu sayfasını inceleyebilirsiniz.
EdamTR.indd 6-7
1/11/08 3:54:24 PM
Yazarlar
İzak Atiyas, Doçent, Sabancı Üniversitesi Sosyal Bilimler Fakültesi Ekonomi Bölümü. Uzmanlık
alanları arasında endüstriyel organizasyon ve düzenlemeler; antitröst ve politik ekonomi yer almaktadır. Atiyas lisans eğitimini Boğaziçi Üniversitesi’nde tamamladıktan sonra, doktora derecesini New York Üniversitesi’nden almıştır.
Jorge Nunez Ferrer, araştırma görevlisi, CEPS. Uzmanlık alanları arasında bölgesel politikalar,
AB genişleme ve AB’ye katılım öncesi politikaları, DTO, tarımsal ticaret ve işgücü piyasası politikaları yer almaktadır. Nunez Ferrer, doktora derecesini Imperial College London’da, mastır derecesini Wye College, University of London’da, lisans derecesini ise London School of Economics
and Political Science’ta tamamlamıştır.
Selen Sarısoy Guerin, LUISS üyesi, Ticaret Politikaları Birimi Başkanı, CEPS. Uzmanlık alanları
arasında ticaret politikası, uluslararası ticaret, uluslararası yatırım, sermaye akışı; doğrudan yabancı
yatırım ve yolsuzluk bulunmaktadır. Guerin Boğaziçi Üniversitesi Uluslararası İlişkiler ve Siyaset
Bilimi bölümünü bitirdikten sonra, MBA derecesini University of Maine’de, ekonomi alanındaki
doktora derecesini ise Trinity College Dublin’de tamamlamıştır.
Andrea Renda, kıdemli araştırma görevlisi, CEPS. Uzmanlık alanları arasında rekabet politikası,
fikri mülkiyet ve yasal etki analizi; yeni medya ve telekomünikasyon ve endüstri politikası yer almaktadır. Renda mastır derecesini European Master in Law and Economics (LL.M.), University
of Hamburg’tan almış, lisans derecesini Roma Luiss Guido Carli Üniversitesi’nde ekonomi üzerine
tamamlamıştır.
Mahmut Tekçe, araştırma görevlisi, CEPS ve öğretim görevlisi, Marmara Üniversitesi Ekonomi
bölümü. Uzmanlık alanları arasında ticaret politikası, ekonomik gelişim, tarım ekonomisi, Türkiye-AB ilişkileri yer alan Tekçe, mastır ve doktora derecesini Marmara Üniversitesi Ekonomi
bölümünden almıştır.
Sinan Ülgen, Yönetim Kurulu Başkanı, EDAM ve İstanbul Ekonomi Danışmanlık Şirketi Yönetici Ortağı. Uzmanlık alanları arasında rekabet politikası, uluslararası ticaret politikası ve regülasyon ekonomisi yer almaktadır. Ülgen mastır derecesini ekonomik bütünleşme dalında College
of Europe’dan almış, lisans derecesini ise University of Virginia’dan bilgisayar mühendisliği ve
ekonomi üzerine çift anadal yaparak tamamlamıştır.
EdamTR.indd 8-9
1/11/08 3:54:24 PM
Katkı Sağlayanlar
George Dura, araştırma görevlisi, CEPS ve PhD adayı, Catholic University of Louvain. Uzmanlık alanları arasında AB genişleme, enerji politikaları, çatışma çözüm stratejileri ve dış politikada
Avrupalılaşma yer almaktadır. Dura, Kent Üniversitesi’nde Avrupa Politikaları üzerine lisans eğitimini tamamladıktan, sonra Vrije Universiteit Brussel’de Avrupa Entegrasyonu üzerine mastırını
tamamlamıştır.
Daniel Gros, Direktör, CEPS. Uzmanlık alanları arasında uluslararası ticaret politikası, sermaye
akışı, para politikaları ve genel anlamda Avrupa entegrasyonu yer almaktadır. Gros doktora derecesini Chicago Üniversitesi’nden ekonomi alanında ve Laurea derecesini ise Roma Üniversitesi’nden
almıştır.
Sevda Ceren Mutlu, araştırma görevlisi, EDAM. Uzmanlık alanları arasında Avrupa entegrasyonu
ve uluslararası politik ekonomi bulunmaktadır. Mutlu, Avrupa Çalışmaları üzerine mastır derecesini Katholieke Universiteit Leuven’den, Uluslararası İlişkiler üzerine lisans derecesini ise Koç
Üniversitesi’nden almıştır.
Gaye Eslen Özerkan, Genel Sekreter, EDAM. Uzmanlık alanları arasında AB ilişkileri, rekabetçilik, şirket yeniden yapılanmaları ve operasyonel verimlilik bulunmaktadır. Özerkan, Mühendislik
Yönetimi üzerine MBA derecesini City University’den, yöneylem araştırması üzerine yüksek lisans
sertifikasını Université Libre de Bruxelles’den, lisans derecesini ise Boğaziçi Üniversitesi Endüstri
Mühendisliği bölümünden almıştır.
EdamTR.indd 10-11
1/11/08 3:54:24 PM
İÇİNDEKİLER
YÖNETİCİ ÖZETİ������������������������������������������������������������������������������������� 19
Genel Bakış ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 19
Sektörel Bakış��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21
1. Telekomünikasyon����������������������������������������������������������������������������������� 27
1.1. Giriş���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 29
1.2. E-haberleşme Konusunda AB Müktesebatı������������������������������������������������������������������������ 32
1.2.1. “1998 Paketi”��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 33
1.2.2. “2002 Düzenleyici Çerçevesi” ve “Yatırım Merdiveni”�������������������������������������������������� 34
1.2.2.1. 2002 Yılında Yürürlüğe Giren Düzenleyici Çerçeve Sonuç Alınmasında Başarılı Olabildi
mi?����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 37
1.2.2.2. 2002 Düzenleyici Çerçevesinin Devam Eden Gözden Geçirme Süreci����������������������� 41
1.3. Türkiye’de Telekomünikasyon Sektörü������������������������������������������������������������������������������� 44
1.3.1. Türkiye’deki Düzenleyici Çerçeve���������������������������������������������������������������������������������� 44
1.3.1.1. Telekomünikasyon Kurumu �������������������������������������������������������������������������������������� 45
1.3.1.2. Rekabet Kanunu’nun Sektöre Özgü Mevzuat Üzerindeki Etkileri������������������������������� 46
1.3.1.3. Yetkilendirme������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 47
1.3.1.4. Erişim ve Arabağlantı������������������������������������������������������������������������������������������������ 48
1.3.1.5. Piyasaların İncelenmesi ve EPG İşletmecilerinin Belirlenmesi������������������������������������� 50
1.3.1.6. Perakende Fiyatların Denetimi����������������������������������������������������������������������������������� 52
1.3.1.7. Evrensel Hizmet�������������������������������������������������������������������������������������������������������� 53
1.3.1.8. Elektronik Haberleşme Kanunu Tasarısı ������������������������������������������������������������������� 55
1.3.1.9. Bilgi Toplumu Stratejisi ve Eylem Planı �������������������������������������������������������������������� 55
1.3.1.10. Telekom Çerçevesinin Ötesinde������������������������������������������������������������������������������� 57
1.3.2. Piyasadaki Gelişmelere Genel Bakış ����������������������������������������������������������������������������� 57
1.3.2.1. Sabit Telefonculuk Piyasasında Rekabet��������������������������������������������������������������������� 58
1.3.2.2. Türk Telekom’un Özelleştirilmesi������������������������������������������������������������������������������� 61
1.3.2.3. Mobil Haberleşme Alanındaki Gelişmeler ����������������������������������������������������������������� 62
1.3.2.4. İnternet ve Genişbant������������������������������������������������������������������������������������������������ 67
1.3.2.5. Kablo TV������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 71
1.3.2.6. Rekabet Kanunu’nun Uygulanmasının Etkisi������������������������������������������������������������� 72
1.3.2.7. Cep Telefonu Ücretlerinin Vergilendirilmesi�������������������������������������������������������������� 74
1.3.3. Türkiye’nin Telekomünikasyon Sektöründe AB Müktesebatına Uyum Sağlamasının Doğurabileceği Sonuçlar�������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 75
1.3.4. Değerlendirme ve Öneriler������������������������������������������������������������������������������������������� 78
1.3.4.1. Türkiye Koşullarına Uygun Politika Paketinin Oluşturulması������������������������������������� 78
1.3.4.2. Düzenleyici Çerçeveye ve Kapasiteye ilişkin Hususlar������������������������������������������������� 79
1.3.4.3. Yapılması Gerekenler ������������������������������������������������������������������������������������������������ 81
Ek 1-1: Türk Telekomünikasyon Sektörünün Düzenleyici Çerçevesinin Ana Bileşenleri������������ 82
2. Enerji ������������������������������������������������������������������������������������������������������ 85
2.1. Giriş���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 87
2.2. Avrupa Birliği’nde Enerji Piyasası�������������������������������������������������������������������������������������� 87
2.2.1. AB’de Enerji Alanındaki Düzenleyici Çerçevenin Gözden Geçirilmesi��������������������������� 87
2.2.1.1. Birinci Serbestleşme Paketi���������������������������������������������������������������������������������������� 88
2.2.1.2. İkinci Serbestleşme Paketi veya İvme Paketi��������������������������������������������������������������� 88
2.2.1.3. Üçüncü Serbestleşme Paketi İhtiyacı�������������������������������������������������������������������������� 89
2.2.1.4. Enerjide İç Piyasanın Tamamlanması Doğrultusunda Sonraki Adımlar���������������������� 90
2.2.1.5. Enerji Güvenliği, Etkinliği ve Yenilenebilir Enerji������������������������������������������������������ 92
2.2.2. Enerji Serbestleşme Düzenlemelerinin Uygulanmasındaki Durum�������������������������������� 92
2.2.2.1. Yasal Uyum ve Uygulama – İlerleme ve Engeller�������������������������������������������������������� 93
2.2.2.2. Serbestleşmeye Farklı Yaklaşımlar������������������������������������������������������������������������������� 94
EdamTR.indd 12-13
1/11/08 3:54:24 PM
Fransa������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 94
Almanya��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 97
İngiltere���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 97
Farklı Piyasalarda Uygulamalar����������������������������������������������������������������������������������������������� 98
2.2.3. Güncel AB Düzenleme Çerçevesinin Etki Değerlendirmesi����������������������������������������� 100
2.2.3.1. Piyasa Yapısındaki Değişiklikler������������������������������������������������������������������������������� 100
2.2.3.2. Ayrıştırma��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 102
2.2.3.3. Sınırötesi Şebekelerin Geliştirilmesi������������������������������������������������������������������������� 104
2.2.3.4. Yenilenebilir Enerjinin Serbestleşmesi���������������������������������������������������������������������� 105
2.2.3.5. Sonuçlar������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 105
2.3. Türk Enerji Sektöründe Yeniden Yapılanma��������������������������������������������������������������������� 106
2.3.1. Elektrik Sektörünün Güncel Yapısı����������������������������������������������������������������������������� 107
2.3.1.1. Talep, Kapasite ve Üretim���������������������������������������������������������������������������������������� 107
2.3.1.2. Yeni Kapasite İhtiyacı���������������������������������������������������������������������������������������������� 108
2.3.1.3. İşleri Zorlaştıran Unsur: Dağıtımdaki Kayıplar�������������������������������������������������������� 109
2.3.2. Elektrik Sektöründe Yasal Ortam ve Düzenleme Ortamı �������������������������������������������� 110
2.3.2.1. Kısa Tarihçe������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 110
2.3.2.2. EPK Çerçevesinde Öngörülen Piyasa Yapısı������������������������������������������������������������� 111
2.3.2.3. Yeni Piyasa Modelinin Uygulama Stratejisi�������������������������������������������������������������� 114
2.3.2.4. Özelleştirme������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 115
2.3.2.5. Yenilenebilir Enerji Politikası����������������������������������������������������������������������������������� 117
2.3.2.6. Elektrik Sektöründe Rekabet Politikası�������������������������������������������������������������������� 118
2.3.3. Geçişle İlgili İkilemler: Özel Sektörün Tepkisi(zliği) ve Dengeleme Mekanizmasının Başlatılması�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 118
2.3.4. Doğal Gaz Sektöründeki Gelişmeler��������������������������������������������������������������������������� 121
2.3.5. Önümüzdeki Yol�������������������������������������������������������������������������������������������������������� 124
2.3.5.1. Genel Stratejik Yönelim������������������������������������������������������������������������������������������� 124
2.3.5.2. Ayrıştırma��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 125
2.3.5.3. Yönetişim Sorunları: İnanılırlık, Şeffaflık ve Hesap Verebilirlik��������������������������������� 125
2.3.6. Son Sözler ve Politika Önerileri���������������������������������������������������������������������������������� 126
3. Ulaştırma����������������������������������������������������������������������������������������������� 129
3.1. Giriş�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 131
3.1.1. Türkiye’de Ulaştırma Sektörüne Genel Bakış��������������������������������������������������������������� 131
3.1.2. Avrupa Birliği ve Türkiye’deki Düzenleyici Çerçeveye Genel Bakış ����������������������������� 132
3.2. Demiryolu Ulaşımı���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 134
3.2.1. Avrupa Birliği’nde Demiryolu Ulaşımı������������������������������������������������������������������������ 134
3.2.1.1. Demiryolu Ulaşımında Azalan Rekabet������������������������������������������������������������������� 134
3.2.1.2. AB’de Demiryolu Ulaşımı Mevzuatı������������������������������������������������������������������������� 135
3.2.1.3. Düzenleyici Çerçevenin Üye Devletler Tarafından Uygulanması������������������������������ 136
3.2.2. Türkiye’de Demiryolu Ulaşımı������������������������������������������������������������������������������������ 137
3.2.2.1. Demiryolu Altyapısı������������������������������������������������������������������������������������������������ 137
3.2.2.2. Türkiye’de Demiryolu Ulaşımı Mevzuatı������������������������������������������������������������������ 139
3.2.2.3. Pazara Genel Bakış: Devlet İktisadi Teşebbüsünün Revizyonu���������������������������������� 140
Altyapı Ücretlendirme���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 142
Mali Durum ve Devlet Yardımları���������������������������������������������������������������������������������������� 142
3.2.2.4. Verimlilik Etki Değerlendirmesi������������������������������������������������������������������������������� 143
3.2.2.5. Değerlendirme��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 144
3.3. Karayolu Ulaşımı������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 146
3.3.1. Avrupa Birliği’nde Karayolu Ulaşımı��������������������������������������������������������������������������� 146
3.3.1.1. AB’de Karayolu Ulaşımı Mevzuatı���������������������������������������������������������������������������� 147
Pazara Giriş�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 147
Yük Taşımacılığı������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 149
Yol Ücretleri������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 150
Sosyal Düzenlemeler������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 152
AB-Dışı Ülkelerle Bağlantılar������������������������������������������������������������������������������������������������ 153
EdamTR.indd 14-15
Yol Güvenliği����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 153
3.3.2. Türkiye’de Karayolu Ulaşımı �������������������������������������������������������������������������������������� 153
3.3.2.1. Pazara Genel Bakış �������������������������������������������������������������������������������������������������� 155
Pazar Yapısı�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 155
Fiyatlandırma����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 157
Kombine Taşımacılık������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 157
Ro-Ro Taşımacılığı��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 158
Ro-La Taşımacılığı���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 158
Avrupa Pazarına Girişte Engeller������������������������������������������������������������������������������������������� 158
3.3.2.2. Türkiye’de Karayolu Ulaşımı Mevzuatı��������������������������������������������������������������������� 159
Pazara Giriş�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 159
Mali Yeterlilik����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 159
Mesleki Yeterlilik������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 160
AB Eşleştirme Projesi������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 160
Düzenlemenin Uygulanması ve Haksız Rekabet�������������������������������������������������������������������� 160
Sektörel İstatistikler�������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 161
3.3.2.3. Verimlilik Etki Değerlendirmesi������������������������������������������������������������������������������� 161
3.3.2.4. Değerlendirme��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 162
3.4. Hava Ulaşımı������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 163
3.4.1. Avrupa Birliği’nde Hava Ulaşımı�������������������������������������������������������������������������������� 163
3.4.1.1. AB’de Hava Ulaşımı Mevzuatı��������������������������������������������������������������������������������� 163
Pazar Erişimi ve Rekabet������������������������������������������������������������������������������������������������������� 163
Uluslararası Havacılık: Açık Semalar������������������������������������������������������������������������������������� 165
Havalimanları����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 166
Hava Güvenliği�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 166
Hava Ulaşımı ve Çevre��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 166
3.4.2. Türkiye’de Hava Ulaşımı��������������������������������������������������������������������������������������������� 167
3.4.2.1. Türkiye’de Hava Ulaşımı Mevzuatı��������������������������������������������������������������������������� 167
3.4.2.2. Pazara Genel Bakış��������������������������������������������������������������������������������������������������� 168
3.4.2.3. Havalimanı Kapasitesi ve Gelişimi �������������������������������������������������������������������������� 169
3.4.2.4. Düzenleme ve Rekabet: Belirgin Özellikler�������������������������������������������������������������� 170
Ruhsatlandırma ve Fiyatlandırma Düzenlemeleri������������������������������������������������������������������ 170
Uçuş İzinleri ve Slot Tahsisi�������������������������������������������������������������������������������������������������� 170
Fiyatlandırma����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 171
Kamu Hizmeti Yükümlülüğü������������������������������������������������������������������������������������������������ 171
Uluslararası Hava Taşımacılığı Anlaşmaları��������������������������������������������������������������������������� 172
Devlet Yardımları����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 172
Yer Hizmetleri���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 172
3.4.2.5. Verimlilik Etki Değerlendirmesi������������������������������������������������������������������������������� 173
3.4.2.6. Değerlendirme��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 174
Artan Rekabet���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 174
Düzenlemenin Maliyet ve Kalitesi���������������������������������������������������������������������������������������� 175
Adil Rekabet������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 175
3.5. Deniz Taşımacılığı����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 176
3.5.1. Avrupa Birliği’nde Deniz Taşımacılığı������������������������������������������������������������������������� 176
3.5.1.1. AB’de Deniz Taşımacılığı Mevzuatı�������������������������������������������������������������������������� 177
Pazara Giriş ve Rekabet��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 177
Deniz Güvenliği Reform ve Düzenlemeleri��������������������������������������������������������������������������� 177
3.5.2. Türkiye’de Deniz Yolu Ulaşımı������������������������������������������������������������������������������������ 178
3.5.2.1. Liman Hizmetleri: Yönetimi, Kapasitesi ve Fiyatlandırma���������������������������������������� 178
Fiyatlandırma����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 180
3.5.2.2. Türk Denizcilik Pazarına Genel Bakış���������������������������������������������������������������������� 181
Transit Taşımacılık���������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 182
Kabotaj�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 182
İhracat ve İthalat Taşımaları�������������������������������������������������������������������������������������������������� 183
3.5.2.3. Düzenleyici Çerçeve ����������������������������������������������������������������������������������������������� 183
1/11/08 3:54:26 PM
Uluslararası Kurallar ve Düzenlemeler���������������������������������������������������������������������������������� 183
Gümrük Düzenlemeleri�������������������������������������������������������������������������������������������������������� 184
Kabotaj�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 184
Gemi Sicili Uygulamaları������������������������������������������������������������������������������������������������������ 184
3.5.2.4. Verimlilik Etki Değerlendirmesi ������������������������������������������������������������������������������ 184
3.5.2.5. Değerlendirme �������������������������������������������������������������������������������������������������������� 186
Ek 3-1 – Bazı Üye Devletlerde Demiryolu İşletmelerinin Yapıları����������������������������������������� 186
4. Düzenleyici Reformlar ve AB Uyumu: Bir Değerlendirme���������������������� 191
4.1. Giriş�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 193
4.2. Düzenleyici Reformların Tarihçesi ���������������������������������������������������������������������������������� 194
4.3. Uyum Konusundaki İlerlemeler��������������������������������������������������������������������������������������� 195
4.4. Düzenleme, Verimlilik ve Doğrudan Yabancı Yatırım Ortamı ������������������������������������������ 198
4.5. Rekabet Yasası����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 200
4.5.1. Rekabet Kurumu ile Diğer Düzenleyici Kurumlar Arasındaki İlişki ���������������������������� 200
4.5.2. Devlet Yardımlarının Durumu������������������������������������������������������������������������������������ 202
4.6. Kamu Hizmeti Yükümlülüklerinin Düzenlenmesi ����������������������������������������������������������� 203
4.7. Özelleştirme�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 204
4.8. Düzenleyici Kurumlar����������������������������������������������������������������������������������������������������� 205
4.8.1. Politika ve Düzenleme������������������������������������������������������������������������������������������������ 206
4.8.2. Düzenleyicilerin Düzenlenmesi����������������������������������������������������������������������������������� 207
4.8.3. Düzenleyicilerin Belirlenmesi������������������������������������������������������������������������������������� 207
4.8.4. Düzenleyicilerin Denetlenmesi ���������������������������������������������������������������������������������� 208
4.8.5. Yüksek Kaliteli Düzenlemeleri Tasarlama ve Uygulama Kapasitesi������������������������������� 209
4.9. Düzenleyici Çerçevenin Genel Verimlilik Üzerindeki Etkisi���������������������������������������������� 209
4.10. Sonu��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 211
Kaynakça���������������������������������������������������������������������������������������������������� 215
Telekomünikasyon �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Enerji ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Transport�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Düzenleyici Reformlar ve AB Uyumu: Bir Değerlendirme �����������������������������������������������������������
Telekomünikasyon ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 217
Enerji ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 219
Transport������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 220
Düzenleyici Reformlar ve AB Uyumu: Bir Değerlendirme ����������������������������������������������������� 228
EdamTR.indd 16-17
1/11/08 3:54:27 PM
YÖNETİCİ ÖZETİ
Genel Bakış
Son birkaç yıl içerisinde, Türkiye, yürürlükteki regülasyonların kapsamını daraltmak ve düzenleyici çerçevenin kamu çıkarlarına daha iyi hizmet vermesini sağlamak amacı ile önemli reformlar gerçekleştirmiştir. Sektörler arasında önemli farklılıklar olsa da, bu reformlar genellikle, bir taraftan
piyasaların açılmasını ve özelleştirmeyi, diğer taraftan da piyasaya girişe, fiyatlara ve normal ticari
uygulamalara ilişkin kısıtlamaların serbestleştirilmesini ve darboğaz unsurlarına rekabetçi erişimin
sağlanmasını içermektedir.
Bu çalışma, temel şebeke altyapısı sektörlerinde (telekomünikasyon, enerji ve ulaşım) gerçekleştirilen düzenleyici reformlara odaklanmaktadır. Bu sektörlerin düzenlenmesi, “dolaylı etkileri” nedeniyle tüm ekonominin performansı için önem taşımaktadır. Bu endüstrilerde sektörel düzenleme sadece ilgili sektörlerde piyasa koşulları üzerinde doğrudan bir etki yaratmakla kalmayıp, aynı
zamanda bu endüstrilerin çıktılarını üretim süreçlerinde ara girdi olarak kullanan birçok farklı
sektörü de dolaylı olarak etkilemektedir. Ayrıca, birçok gelişmiş ülkede hizmete dayalı ekonomiye
geçiş yaşandığı göz önüne alındığında, temel altyapı sektörlerinin mikro düzeydeki performansı
ile ulusal ekonomilerin makro düzeydeki performansı arasındaki bağ her geçen gün daha da güçlenmektedir. Dolayısıyla, bu sektörlerin doğru bir şekilde düzenlenmesi daha da büyük bir önem
kazanmaktadır.
Son birkaç yıl içerisinde, hem yerel hem de küresel etkenler, Türkiye’de düzenleyici reformlara
yönelik çalışmaları tetiklemiştir. Şebeke sektörlerindeki düzenleyici reformların en temel özelliği,
katı yönetmelikler ya da işletmelerin devlete ait olması gibi kamu politikası enstrümanlarının
zorlayıcı unsurlar olarak kullanılmasından, tedrici olarak, piyasa mekanizmalarına ve özel yatırıma
daha fazla ağırlık verilmesine yapılan geçiştir. Türkiye’nin AB müktesebatına uyum sürecindeki
gelişimi, her sektörde eşit düzeyde olmamakla birlikte genel olarak başarılıdır. Yasal çerçevedeki
mesafeye kıyasla, uygulama ve etki, yani etkin rekabetin gelişim düzeyi konusundaki mesafenin
daha büyük olduğu gözlenmektedir. Bunun nedenleri aşağıda açıklanmaktadır.
Rekabetin düzenlenmesi, genel düzenleyici yaklaşımın ayrılmaz bir parçasıdır. Dolayısıyla, rekabet kurallarının uygulanması ve Rekabet Kurumu ile sektörel bağımsız düzenleyici kurumlar
arasındaki ilişkinin türü, sektörel politikalar üzerinde önemli bir etkiye sahiptir. Türkiye’de rekabet
yasasının uygulanmasında önemli ilerlemeler kaydedilmiştir. Ancak özellikle üç alanda hala sorunlar mevcuttur: a) Rekabet Kurumu ile diğer düzenleyici kurumlar arasındaki ilişkiler, b) Devlet
yardımları ve c) Adli inceleme.
Rekabet yasaları ile sektörel yasaların mükerrer olarak uygulanması ve çakışmasının işletmeler
açısından doğurduğu belirsizlik son derece ciddi bir sorun oluşturmaktadır. Yatırıma yönelik engel
teşkil etmesini önlemek amacı ile Rekabet Kurumu ile Bağımsız Düzenleyici Kurumlar (BDK)
arasındaki ilişkinin yasalarla düzenlenmesi gerekmektedir. Bu bağlamda, yasalar açık bir şekilde
belirlenmiş terminler içeren istişare yükümlülükleri getirmelidir. Yasalarda ayrıca, Rekabet Kurumu ile BDK’lar arasındaki görev bölümü de çok açık ve net bir şekilde tanımlanmalıdır.
Türkiye’de devlet yardımlarına yönelik bir mevzuatın bulunmaması, altyapı sektörlerinde rekabetin gelişmesinin önünde bir engel teşkil etmektedir. Altyapıda devlet mülkiyetinin ağırlıklı
olduğu göz önünde bulundurulduğunda, kamunun karar ve eylemlerinin rekabeti önleyici etki
yaratmasını engellemek amacı ile, devlet yardımlarına ilişkin mevzuatın düzenlenmesi şarttır. Türkiye Gümrük Birliği Kararı ile, devlet yardımlarını izlemeye yönelik bir rejimi 1997 yılına kadar
kabul etme sorumluluğunu üstlenmiştir. Türkiye’deki kanun koyucular, o tarihten bu yana, ülkenin Gümrük Birliği’nden kaynaklanan taahhütlerini yerine getirmek amacı ile, devlet yardımlarının izlenmesine yönelik bir mevzuat çıkartılması konusunda varolan kurumsal çekişmeyi aşama-
19
EdamTR.indd 18-19
1/11/08 3:54:27 PM
mışlardır. Bu arada üyelik müzakerelerinde rekabet faslının görüşmelere açılabilmesi için devlet
yardımlarına ilişkin mevzuatın kabulü bir ön şart haline gelmiştir.
Bazı hizmet sektörlerinde de-regülasyon ve rekabetin getirilmesi genellikle bu hizmetlerin bütün topluma sürekli olarak sunulabilirliği sorusunu gündeme getirmektedir. AB, rekabetçi bir çerçeve kapsamında, toplum menfaatine yönelik hizmetlerin sunulması konusunu çözümleyebilmek
için belirli bir strateji geliştirmiştir. Devlete ait şirketlere, hatta özel şirketlere, işletmenin zarar
eden kısmının şeffaf ve ayrımcılık gütmeyen bir şekilde finanse edilmesi koşuluyla, kamu hizmeti
sunma yükümlülüğü getirilmektedir. Bu çerçeve hem hizmet sağlayıcılar için eşit bir rekabet alanı
yaratmakta hem de temel hizmetlerin evrensel düzeyde sunulmasına olanak sağlamaktadır.
Türkiye’de bu kritik konuya ilişkin özel bir çerçeve bulunmamaktadır. Kamu hizmetleri yükümlülüğü konusu yeknesak ve şeffaf bir şekilde ele alınmamaktadır. Sosyal amaçlarla rekabetin
geliştirilmesi arasındaki potansiyel çatışmaları asgari düzeye indirme amacı güttüğünden, kamu
hizmeti yükümlülüğüne ilişkin yasal ve düzenleyici çerçeve, düzenleyici reformun kritik önem taşıyan bir bileşenidir. Tüm hizmet sektörlerine yönelik, kurallara dayanan ve şeffaf kamu hizmetleri
yükümlülüğü metodolojisinin uygulanması gerektiğini dikkate alan uygun bir düzenleyici çerçevenin yokluğu, devlet makamlarının temel hizmetlerin yaygın bir şekilde sunulmasına yönelik olarak
anlık çözümler üretmelerini gerektirmektedir. Bu durum, en iyi ihtimalle maliyetlerin artmasına,
en kötü ihtimalle de rant peşinde koşanların teşvik edilmesine neden olmaktadır. Evrensel erişimin bu tür anlık çözümlerle sağlanabileceği de oldukça şüphelidir. Kamu hizmeti yükümlülüğüne
ilişkin genel bir çerçevenin bulunmaması, şebeke sektörlerinde faaliyet gösteren ve her an, evrensel
hizmet hedeflerine ulaşma çabasındaki resmi makamlar tarafından uygulanan kısıtlamalar ya da
koşullarla karşı karşıya kalan işletmeciler için de belirsizlikler yaratmaktadır.
Rekabeti destekleyen düzenlemelerin yanı sıra, doğrudan yabancı yatırımlar da (DYY), düzenleyici reformlar ile üretkenlik arasında bağlantı kuran ilave bir boyut oluşturmaktadır. DYY’nin
genellikle sektörel verimlilik üzerinde olumlu bir etkisi olduğuna inanılmaktadır. Dolayısıyla,
DYY’yi kolaylaştıran bir düzenleyici ortam, verimliliğin daha fazla artmasına da katkıda bulunacaktır. Bu açıdan bakıldığında, şebeke sektöründe AB müktesebatının kabulü, Türkiye’nin ilgili
sektörlerde yabancı yatırımı cezbetme potansiyelini önemli ölçüde arttıracaktır; çünkü Türkiye’nin
enerji, havayolu taşımacılığı ve denizyolu taşımacılığına dair sektörel mevzuatında hala yabancı yatırımlara engel hükümler bulunmaktadır.
Şebeke sektörlerine yönelik düzenleyici reformların kilit bileşenlerinden biri de özelleştirme
sürecidir. AB mevzuatı, mülkiyetin türü konusunda bir kıstas belirlememiştir. Diğer bir deyişle,
AB mevzuatında, devlet şirketlerinin ya da tekellerinin özelleştirilmesine yönelik bir yükümlülük
öngörülmemektedir. AB müktesebatı daha çok, önceden devlet tekelinde bulunan sektörlere rekabetin getirilmesi ve düzenlenmesi ile ilgilenmektedir. Dolayısıyla, AB müktesebatının kabulüne
ilişkin yükümlülük, Türkiye’nin şebeke sektörlerinde özelleştirmeye ilişkin yaklaşımında bir rol
oynamamıştır. Birbirini takip eden Türk hükümetlerinin özelleştirmeye ilişkin yaklaşımları, daha
çok, mali dengenin korunmasını sağlamak amacı ile gelir elde etme ihtiyacından etkilenmiştir.
Makro ekonomik istikrar sağlandıktan sonra bile, hükümetin birincil amacı hala azami düzeyde
gelir yaratmaktır. Bu yaklaşımın dezavantajı, ex post düzenleyici çerçeveye gerekli önemin verilmemesidir. Özelleştirme kanalıyla sağlanacak gelirler en önemli amaç olmayı sürdürdükçe, ilgili
sektörde uzun vadede etkin piyasa sonuçlarının elde edilmesine yeteri kadar ilgi gösterilmeyecektir. Gelirlerin azami düzeye çıkartılması hedefi, en azından kısa vadede, ilgili sektörlerde rekabetin geliştirilmesinin sağlanması için alınması gereken önlemlerle çelişecektir. Türkiye’de, yetkili
makamlar, bu denklemi, gelirlere daha fazla ve rekabete daha az önem vererek çözmüşlerdir. Hem
telekomünikasyon hem de elektrik sektörlerinde bu savın kanıtlarına rastlamak mümkündür. Genel olarak, yetkili makamların, mülkiyet değişiminden sosyal refah elde edilmesinde rekabetin
önemini dikkate almadıkları görüntüsünü verdikleri söylenebilir.
BDK’ların performanslarında iyileştirme sağlanması mümkündür. Yeni rekabet çerçevesinin
20
EdamTR.indd 20-21
uygulanmasında düzenleyici kurumların oynadığı rolün önemi göz önüne alındığında, bu kurumların performanslarının düzenleme kapsamındaki sektörün performansı üzerinde ciddi bir
etkiye sahip olduğu görülmektedir. Türkiye’de bağımsız düzenleyici kurumların başarı sicilleri
farklı düzeylerdedir. Profesyonel ve gerekli bilgi ile donatılmış “bilge kişiler”den oluşan bir yönetişim yapısının oluşturulmasını sağlamak amacı ile görevlendirme mekanizmalarının iyileştirilmesi, BDK’ların performansının artırılmasını sağlayacaktır. Düzenleyici kurumların performansı,
yönetim kuruluna seçilen kişilerin etkinlik düzeyine bağlıdır. Örneğin, Rekabet Kurumu gerekli
beceriye sahip, yetkin bir kuruluş olarak yapılanmayı hızlı bir şekilde başarmıştır. Kurumsal bir
kültür oluşturulmasına öncelik vermiştir. Ayrıca, insan kaynaklarının zenginleştirilmesine yatırım
yapmıştır. Türkiye’de rekabet kurallarının uygulanmasına ilişkin diğer sorunlar -örneğin, Rekabet Kurumu’nun devlet yardımları konusunda yasal bir yetkisi olmaması ya da Türkiye’nin idari
hukuk sistemi nedeniyle yargı tarafından yapılan incelemelerin yetersizliği gibi- Rekabet Kurumu açısından harici nitelikte olan sorunlardır. Süreci daha şeffaf bir hale getirmek ve adayların
paydaşlar tarafından sorgulanmasını sağlamak suretiyle atama mekanizmasında da iyileştirmeler
yapılabilecektir. Düzenlemelerin tasarım ve uygulama kalitesini artırabilmek amacı ile alınacak ek
önlemler arasında şunlar yer almaktadır: şeffaflığın ve hesap verebilirliğin daha da iyileştirilmesi,
özellikle BDK’ların vermiş oldukları kararların gerekçelerini sunmalarının sağlanması; istişare mekanizmalarının kalitesinin artırılması ve özellikle ekonomi alanında, bir “baş ekonomist” pozisyonu oluşturmak suretiyle BDK’ların teknik kapasitesinin artırılması. Son olarak, Rekabet Kurumu
ile sektörel düzenleyici kurumların yetki alanlarının net bir şekilde belirlenmesi düzenleyiciler
konusundaki belirsizliği azaltacaktır.
Altyapı sektörlerinde gerçekleştirilecek reformlar, ancak net bir şekilde belirlenmiş bir strateji
ile yönlendirilmesi ve siyasilerce güçlü bir şekilde sahiplenilmesi halinde refahın artmasına katkıda
bulunabilecektir. Türkiye’de yaşanan deneyimler, bu iki destek olmadan, düzenleyici reformların
fayda sağlama konusunda çok geç kalabileceğini, hatta daha da kötüsü, hiç fayda sağlamayabileceğini göstermiştir. Dolayısıyla, düzenleyici reformların başarıya ulaşabilmesi için yapılacak en
önemli tavsiyelerden biri, reform çabalarının politik düzeyde açık bir şekilde sahiplenilmesidir.
Ancak, sahiplenmek yeterli değildir. Reform politikasının bir uygulama stratejisine dönüştürülmesi gerekmektedir.
Sektörel Bakış
Telekomünikasyon: Türk telekomünikasyon piyasası, kamu işletmecisinin özelleştirilmesi ve mobil telefon hizmetlerinin önemli ölçüde yaygınlaşmasıyla, son bir kaç yıl içerisinde önemli değişikliklere sahne olmuştur: sabit telefon hizmetlerinde yayılım oranı %27’ye, 2G mobil hizmetlerinde
ise %60’a ulaşmış; buna karşılık geniş bant hizmetlerinde çok düşük kalmıştır. 3G hizmetlerinde
ise büyüme potansiyeli bulunmaktadır. Rekabetin korunmasına yönelik tedbirlerinin yetersiz kalması ve zayıf yatırım ortamı, geniş bant hizmetlerinin Türkiye’de yeterli düzeyde gelişememesinin
temel nedenleri arasına yer almaktadır.
Serbestleşme süreci 2004 yılında başlamış olmasına rağmen sınırlı alanları kapsamakta ve yavaş
ilerlemektedir. 2006 yılında AB müktesebatı paralelinde çeşitli yasal değişiklikler yapılmıştır. Ancak bu değişikliklerin bir kısmı henüz piyasada uygulamaya konulmamıştır. Özellikle, Telekomünikasyon Kurumu’nun müdahalelerini uygulama ve hayata geçirme konusunda daha hızlı ve etkin
bir şekilde hareket etmesi gerekmektedir. Ayrıca münferit lisans düzenleme rejiminin, piyasaya
girmek isteyen işletmeciler için büyük bir engel teşkil ettiği anlaşılmaktadır. Mobil sektörde, yüksek vergiler yayılım oranının artmasını engellemektedir.
Ancak, AB müktesebatına tamamen uyum sağlanması da Türkiye’yi diğer AB ülkeleri ile aynı
düzeye getirmeye yetmeyebilir. Türk telekomünikasyon pazarının daha hızlı büyümesi için iş ortamının geliştirilmesi, özellikle mobil hizmetlerdeki çok ağır vergi yükünün azaltılması; rekabet sürecinde, sektörel düzenleyicilerin bağımsızlıklarının kazandırılması ve yargıda ilerleme sağlanması
gerekmektedir. Ayrıca pazar lideri işletmecinin işbirliğinde bulunmasının sağlanması da sektörde
21
1/11/08 3:54:27 PM
rekabetin gelişmesi açısından büyük önem taşımaktadır. Yine de Türkiye’nin AB müktesebatı ile
uyum sağlamasının ve aynı zamanda İngiltere ve Finlandiya’da uygulanana benzer bir serbest telekomünikasyon politikasını kabul etmesinin Türkiye’nin GSYİH’ sini %0.428 oranında arttıracağı
tahmin edilmektedir.
Elektrik: Türkiye 2001 yılında, önceden dikey olarak entegre olan sektörde serbestleştirme ve
özelleştirme vasıtasıyla rekabetin oluşmasını sağlamak amacı ile iddialı bir program başlatmıştır.
Elektrik Piyasası Kanunu (EPK) Türk elektrik sektörünün organizasyonunda, radikal olarak nitelendirilebilecek yeni bir düzenleyici ve yasal çerçeve oluşmasını sağlamıştır. Yeni piyasa yapısında,
elektrik üretimi ile perakende elektrik arzının rekabete dayalı bir şekilde gelişmesi öngörülmüş,
elektrik iletimi ile dağıtımı ise, piyasadaki tüm katılımcıların ayrımcılığa tabi olmadan erişim
sağlayabilecekleri bir şekilde düzenlenmiştir. Bu kanun ile ayrıca Enerji Piyasaları Düzenleme
Kurumu da (EPDK) kurulmuştur. Gerekli düzenleyici çerçevenin, ikincil mevzuatı, tüzükleri ve
tebliğleri de içeren önemli bir bölümü de hazırlanmış ve yürürlüğe konmuştur. Ancak daha sonra
ilerleme yavaşlamıştır.
Türk elektrik sektörünün yeniden yapılandırılmasında, devletin sahip olduğu şirketlere rekabetin getirilmesindense, dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesine ağırlık verilmesi benimsenmiştir.
İletim sistemi, AB 2003 yönergesinin ayrıştırmaya ilişkin hükümlerine uygun şekilde ayrı bir devlet teşekkülü olarak organize edilmiştir. Ancak dağıtım alt pazarında durum farklıdır. Ayrıştırma,
hesap ayrıştırılması, yasal ayrıştırma ve mülkiyetin ayrıştırılması gibi farklı şekillerde gerçekleştirilebilmektedir. Türkiye’de, elektrik üretimi ile dağıtımı sadece hesap ayrımına tabidir. Dağıtımın
perakende elektrik arzı işinden ayrıştırılmasına ilişkin olarak da, Elektrik Piyasası Kanunu’nda
sadece hesap ayrımı yeterli görülmektedir. Dolayısıyla mevcut düzenlemeler, AB yönergeleri ile
uyumlu değildir. Bu durumda, konu, Rekabet Kurulu’nun, özelleştirme sonrası yasal ayrım gerekeceğine dair kararı ile dengelenmektedir. Türkiye’de dikey ayrıştırma düzeyinin yetersiz olduğu
göz önüne alındığında, yeni yatırım yapılmaması ve buna bağlı olarak arz güvenliğinin sağlanamaması sektörün en acil ve önemli sorunları arasında bulunmaktadır.
Doğal Gaz: Elektrik üretiminin doğal gaza bağımlılığı göz önüne alındığında, doğal gaz arzında
güvenlik ve ekonominin sağlanması sektörün büyümesi için önemli bir koşuldur. 2001 yılı Nisan
ayında yürürlüğe giren Doğal Gaz Piyasası Kanunu, “ulusal iletim hatları” dışında, BOTAŞ’ın
tekeline son vermiştir. Mevcut sisteme bağlanmaları koşuluyla, özel iletim şirketlerinin iletim hatları inşa edip bunlara sahip olmalarına izin verilmektedir. Doğal gaz dağıtımını belediyeler ve özel
şirketler üstlenmiştir. Uyum konusunda bir miktar ilerleme kaydedilmiş olmasına rağmen, doğal
gaz sektöründe fiili rekabet henüz oluşmamıştır ve BOTAŞ’ın tekel konumunu korumasına olanak
sağlanmıştır.
AB müktesebatı ile uyum konusunda ilerleme kaydedilmiş olmasına rağmen, doğal gaz sektöründe rekabetin gelişmesi, elektrik sektöründe olduğundan daha derin sorunlarla karşı karşıyadır. Bu konuda temel sorun, BOTAŞ’ın hakimiyetidir. Yeni girenlere karşı ayrımcılık yapılmasına
neden olabilecek teşvikleri önlemek amacı ile, BOTAŞ’ın dikey olarak ayrıştırılması planlandığı
şekilde uygulanmalıdır. Dağıtım şebekelerinin yasal olarak ayrıştırılması da, AB müktesebatına
uyum konusunda atılacak önemli bir adım olarak beklemektedir.
Demiryolu Taşımacılığı: Ulaştırma sektöründe demiryolu taşımacılığının payı, hem Avrupa’da
hem de Türkiye’de, önemli ölçüde azalmıştır. 1950 yılında Türkiye’de yük taşımacılığının %78’i
demiryolu ile yapılırken 1999 yılında bu oran %5’e düşmüştür. Demiryolu taşımacılığının verimli
olabilmesi için, bir yandan coğrafi erişimi, teknoloji düzeyini ve birlikte çalışabilirliği arttırabilmek
amacı ile demiryolu altyapısına yatırım yapılırken, diğer yandan, kamu mülkiyetindeki demiryolu
işletmecisinin yeniden yapılandırılması, piyasanın, yeni girişe olanak sağlayacak şekilde serbestleştirilmesi ve özellikle karayolu taşımacılığından pazar payı alabilmek için, demiryolu taşımacılığı
sektöründe rekabetin arttırılması gerekmektedir.
22
EdamTR.indd 22-23
81 il merkezinden sadece 37’sine ulaşan Türk demiryolu altyapısına yeteri kadar yatırım yapılmamıştır. Ayrıca bu konuda Türkiye’deki düzenleyici çerçeve de yetersizdir. Demiryolu piyasasında rekabete AB müktesebatına uygun bir şekilde geçilmesini sağlamak amacı ile gerekli yasal ve kurumsal çerçevenin oluşturulması için “Demiryolu Çerçeve Kanunu” adını taşıyan bir kanun taslağı
hazırlanmıştır. Bu kanun tasarısına göre, altyapı yönetimi ile operasyonlar, bir holding yapısının
ortak çatısının altında, ayrı Genel Müdürlükler olarak faaliyet gösterecektir. Yeni çerçeve kanun,
demiryolu piyasasında adil rekabete olanak sağlayabilmek amacı ile, güvenlik, ruhsatlar ve birlikte
çalışma ile ilgili konularda demiryolu şirketlerini ve altyapı yöneticisini denetleyecek, demiryolu
taşımacılığına ilişkin bağımsız bir demiryolu düzenleme kurumu oluşturulmasını öngörmektedir.
TCDD’nin dikey olarak ayrıştırılması, taşımacılık hizmeti sunan şirketlerin altyapıya, ayrımcılık
gütmeyen ücretlerle eşit düzeyde erişim hakkına sahip olarak rekabet edebilmeleri için demiryolu
sektörü reformunda atılması gereken bir adımdır.
Demiryolu hizmetlerinin kamu hakimiyetinden çıkartılması ve serbestleştirilmesi, karmaşık ve
zor bir süreçtir. AB’de demiryolu hizmetlerinin serbestleştirilmesi süreci halen devam etmektedir.
Demiryolu sektöründe AB düzenlemelerinin belkemiğini muhasebe düzeyinde ya da kurumsal
düzeyde dikey ayrışma oluşturmaktadır. Bunu, demiryolu şebekesine, serbest ve ayrımcılık gütmeyen erişim sağlanması; yolcu ve yük taşımacılık hizmetleriyle kamu hizmeti yükümlülüklerinin
muhasebe hesaplarının ayrılması desteklemektedir. Türkiye, AB müktesebatını yapacağı düzenleyici reformlar için bir model olarak kullanmaktadır. Düzenleyici reformlar, piyasalarda rekabete daha uygun koşullar sağlanmasını, müşterilere rekabetçi fiyatlarla kaliteli hizmet sunulmasını,
şeffaflığı ve hesap verebilirliği amaçlamaktadır. Ayrıca, verimsiz ve zarar eden operasyonların daha
iyi bir şekilde tespit edilmesini ve rekabetçi faaliyetlerin zarar vermek amacı ile, rekabetçi olmayan
faaliyetlerden çapraz sübvansiyonunu önlemeyi hedeflemektedir.
Karayolu Taşımacılığı: Karayolu, Türkiye’de en çok kullanılan taşımacılık yöntemidir. Son 20 yıl
içerisinde karayollarına yapılan yatırımlar sayesinde Türkiye’de karayolu ağı oldukça gelişmiştir.
Sektörde çok sayıda hizmet sağlayıcı bulunmaktadır. Bunun sonucunda bu sektör, alternatif taşımacılık yöntemlerine kıyasla son derece rekabetçi bir ortam sunmaktadır. 2005 yılında Türkiye’de
toplam yük taşımacılığının %95’i karayolu ile gerçekleştirilmiştir.
Türk karayolu taşımacılığı mevzuatının AB müktesebatı ile uyumlaştırılması konusunda ciddi
bir ilerleme kaydedilmiştir. 2003 ve 2004 yıllarında kabul edilen yeni Karayolu Taşımacılığı Kanunu ve ilgili yönetmelikler, karayolu taşımacılığı hizmetleri için AB’dekine benzeyen bir düzenleyici
çerçeve oluşturmuş ve piyasaya erişim kurallarını, yine AB’de olduğu gibi, mesleki saygınlık, mali
yeterlilik ve mesleki yetkinliğe sahip olma ölçütlerine göre tanımlamıştır. Bununla beraber düzenleyici çerçevede, piyasa yapısından kaynaklanan bir takım farklılıklar bulunmaktadır. Karayolu
Taşımacılığı Kanunu ve ilgili yönetmelikler, sektörün çok fazla bölünmüş olduğu ve oyuncuların
büyük bir çoğunluğunun küçük firmalardan oluştuğu gerçeği göz önünde bulundurularak hazırlanmıştır. Bunun sonucunda, piyasaya erişim kuralları ve ruhsat işlemleri Türk piyasasına göre
uyarlanmıştır. Yasaların usulü çerçevesinde uygulanması halinde, sektörde bir birleşme ve dönüşüm yaşanmasına yardımcı olması ve piyasadaki oyuncuların ölçek ekonomisine ulaşmalarını sağlaması beklenmektedir. Böylelikle, sektörün AB yönergelerini daha doğru bir şekilde uygulaması
mümkün olacaktır.
Havayolu Taşımacılığı: Tarifelerin serbestleştirilmesine yönelik olarak 2001 yılında kabul edilen
kanun, havayolu sektörünün hızlı bir şekilde gelişmesine olanak sağlamıştır. Geçtiğimiz üç yıl
içerisinde uçak sayısı 150’de 261’e yükselmiştir; iç hat yolcu sayısı 9,1 milyondan 28,8 milyona,
iç hat sefer sayısı da 156.301’den 343.956’ya çıkmıştır. Kamu sektörü özel sektör ortaklığı modeli
ve özellikle de yap işlet devret seçeneği sayesinde son birkaç yıl içerisinde havaalanı inşasına 1,15
milyar ABD doları aktarılmıştır.
Havayolu taşımacılığı konusunda Türk mevzuatı, ruhsatlandırma, uçuş izinleri ve slot tahsisi
gibi birçok açıdan AB müktesebatına uyumludur, ancak uyum süreci henüz tamamlanmamıştır.
23
1/11/08 3:54:28 PM
Güzergah izinleri verilebilmesi için havayolu taşıyıcılarına kamu hizmeti yükümlülüğü getiren
şeffaf olmayan mevcut sistemin, AB müktesebatı ile uyumlu olan, daha nesnel ve şeffaf bir dizi
kural ve koşul ile değiştirilmesi gerekmektedir. Düzenleyici çerçevenin uyumu ayrıca, Türkiye’nin
mevcut iki taraflı havayolu taşımacılığı anlaşmalarını da tadil etmesini gerektirecek ve bazı uluslararası güzergahlarda milli havayolu şirketi olan THY’nin lehine düzenlenmiş olan yasal düopolleri
ve fiyat belirlemeye yönelik hükümleri ortadan kaldıracaktır. Bu durum, özel sektöre ait olan
diğer havayolu şirketlerinin bu güzergahlarda THY ile eşit koşullarda rekabet etmelerine olanak
sağlayacaktır. Ayrıca Türkiye, henüz devlet yardımlarının izlenmesine ilişkin mevzuatı yürürlüğe
koymamıştır. Bazı alanlarda halen rekabet kurallarına ters düşen uygulamalar mevcuttur.
AB müktesebatı ile uyumun arttırılması; rekabetin, verimliliğin ve şeffaflığın artması gibi ek
avantajlar sağlayacak ve hem maliyet hem de kalite üzerinde olumlu etkiler yaratacaktır. Türkiye’nin
Tek Avrupa Seması’na dahil edilmesi, AB taşıyıcılarının Türk piyasasına hizmet vermesini ve Türk
taşıyıcılarının da herhangi bir ayrıma maruz kalmadan AB ülkeleri arasında çalışmasını sağlayarak
sektörde rekabeti arttıracaktır.
Denizyolu Taşımacılığı: Türk denizcilik sektörü, devletin mülkiyetinde olan ve devlet tarafından işletilen varlıklardan, aşamalı olarak özel kuruluşlara geçiş sürecindedir. Özelleştirme süreci
liman yönetimi konusunda, önemli bir mesafe kat etmiş ve Türkiye’nin ana limanlarından bazıları
başarılı bir şekilde özelleştirilmiştir. Denizyolu taşımacılığı alanında ise, kabotajın ve transit taşımacılığın büyümesinin önündeki engellerin ortadan kaldırılmasını sağlamak amacı ile, ticarete
daha elverişli bir düzenlemenin gerektiği görülmektedir. Avrupa Komisyonu’nun Türkiye İlerleme
Raporu’nun denizyolu taşımacılığına ilişkin bölümünde de ifade edildiği üzere, ilerleme sadece
AB müktesebatına yasal uyum ile sınırlı kalmıştır. Uluslararası Denizcilik Örgütünün SOLAS
78, SOLAS 88, Load Line 88 ve Mar-Pol gibi deniz emniyetine ve güvenliğine yönelik düzenlemeleri, henüz Türkiye tarafından kabul edilmemiştir. Piyasaya giriş düzenlemeleri konusunda
ise, gemi tesciline yönelik ayrımcılık güden hükümler elden geçirilmelidir. Son olarak, kurumsal
uygulama kapasitesine yapılacak yatırımlar, uluslararası sularda yolculuk yapan Türk gemilerinin
itibarının artmasını sağlayacaktır. Böylelikle alıkoyma oranları daha da azalacak ve Türk filolarının
uluslararası taşımacılık hizmetleri sunma konusunda daha rekabetçi olması sağlanacaktır. Denizyolu taşımacılığı sektöründe AB müktesebatının kabul edilmesi, kabotaj hizmetlerinde rekabetin
artmasına ve liman hizmetleri ile gümrük prosedürleri konularında bürokrasinin azaltılmasına
yardımcı olarak sektör üzerinde önemli bir etki yaratacaktır.
24
EdamTR.indd 24-25
1/11/08 3:54:28 PM
1. Telekomünikasyon
İzak Atiyas, Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM) ve
Sabancı Üniversitesi
Andrea Renda, Centre for European Policy Studies (CEPS)
EdamTR.indd 26-27
1/11/08 3:54:29 PM
1.1. Giriş
Son yirmi-otuz yıl içerisinde birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede telekomünikasyon hizmetlerinin serbestleşmesi (liberalizasyonu), ekonomik büyümeye ve rekabete önemli ölçüde katkıda bulunmuştur. Ekonomistler, rekabetçi telekomünikasyon altyapılarının yenilikçi hizmetlerin
geliştirilmesine açılan yolu döşeyerek, rekabeti ve istihdamı artırdığı, büyümeyi hızlandırdığı ve
böylelikle tüketicilere de avantaj sağladığı hususunda büyük ölçüde görüş birliğine varmışlardır.
Ekonomi literatüründe bu konuda yapılan çok sayıda çalışmadan birinde, Roller ile Waverman
(2001) 21 OECD ülkesinden oluşan bir grup ülkede 1970 ile 1990 yılları arasındaki 20 yıllık
dönemde gerçekleşen ekonomik büyümenin üçte birinin telekomünikasyon sektörüne yapılan yatırımların doğrudan veya dolaylı etkilerinden kaynaklandığını ortaya çıkarmışlardır. Günümüzde
AB-27’nin verimliliğindeki büyümenin en az %45’i, elektronik haberleşmeden kaynaklanmakta
olup, bu oran ABD ve Uzak Doğu gibi diğer coğrafi bölgelerde daha da yüksektir.
İktisatçılar ayrıca Bilgi Teknolojileri (BT) yatırımlarının üretkenliğin temel itici güçlerinden
biri olduğu konusunda da hemfikirdir. Canlı ve rekabetçi bir telekomünikasyon sektörü, benzer
şekilde, doğrudan veya dolaylı birçok kanal vasıtasıyla ekonomik büyümeye ve Toplam Faktör
Verimliliğinin (TFV) artmasına katkıda bulunmaktadır. Avrupa’da BT’nin işletmeler tarafından
benimsenmesindeki yavaşlık, son birkaç yıl içerisinde işgücü verimliliğinin artışını olumsuz etkilese de, 2006 yılında bu eğilimin tersine döndüğü gözlenmiştir. Telekom sektöründe saatlik işgücü
verimliliğindeki artış 1980-1995 ila 1996-2004 dönemlerinde %4,9’dan %8,4’e çıkmıştır. 2007
yılında Avrupa Komisyonu tarafından yayınlanan i2010 stratejisine yönelik ilerleme raporunda,
günümüzde elektronik haberleşme hizmetlerinin “BT sektörünün katma değerinin %35’ini veya
AB ekonomisinin %1,8’ini karşıladığı ve işgücü verimliliğindeki toplam artışın %12’sini sağladığı” belirtilmektedir.
Telekom hizmetlerinin serbestleşmesi doğal olarak, sonradan “büyüme ve istihdam için ortaklık” olarak adlandırılan AB Lizbon stratejisinin temel taşlarından biri haline gelmiş ve elektronik
haberleşmeye yönelik 2002 düzenleyici çerçevesinin yürürlüğe girmesinin ardından “dünya çapında rekabetçi bir telekomünikasyon altyapısı” oluşturma yönünde ciddi adımlar atılmıştır. 2005
yılı Haziran ayında i2010 stratejisinin kabulü ile Avrupa’da “herkes için bilgi toplumu” oluşturma
yönünde yeni bir adım atılmıştır ve Brüksel’deki karar alıcılar, AB gündeminde belirlenen yüksek
hedeflere ulaşabilmek amacı ile rekabetçi ve yenilikçi telekom piyasaları oluşturmak için büyük bir
çaba harcamaktadırlar.
2002 düzenleyici çerçevesinin uygulanmasına ilişkin olarak kısa bir süre önce yayınlanan 12nci
Raporda, telekom hizmetlerinin serbestleşmesine yönelik olarak Avrupa’da önemli ilerlemeler kaydedildiği doğrulanmaktadır. Avrupa Rekabetçi Telekomünikasyon Birliği (European Competitive
Telecommunications Association – ECTA) tarafından yayınlanan puan tablosu gibi sektöre ait
çeşitli belgeler tarafından da teyit edilen bu eğilim, daha yüksek bir olgunluk seviyesine sahip
olan sabit ve 2G mobil piyasaları, 3G telefonculuk hizmetlerinin yavaş gelişimi ve “herkes için
bilgi toplumunu” şekillendirecek sayısal etkileşimli platformların oluşturulmasında önemli katkı
Bkz. Renda (2007), Transatlantic Telecoms: the Pros and Cons of Convergence, yayın aşamasında “Sleeping Gant”,
Johns Hopkins University.
ECB Başkanı Jean Claude Trichet kısa bir süre önce yaptığı bir konuşmasında, ABD’de aynı dönemlerde, telekomünikasyon sektöründe saatlik işgücü randımanının %3,4 ve %4,4 oranlarında artış göstermiş olduğunu
belirtmiştir. Bkz. The need for structural reforms in Europe, 4 Haziran 2007, http://www.ecb.int/press/key/
date/2007/html/ sp070604.en.html
Düşük telekomünikasyon maliyetlerinin üretkenliği arttırmasına yönelik örnekler için bkz, Burnham (2007),
s.3.
Tebliğ Avrupa Komisyonu, Avrupa Elektronik Haberleşme Düzenlemeleri ve Piyasaları, 12nci Rapor
COM(2007)155, 29 Mart 2007.
29
EdamTR.indd 28-29
1/11/08 3:54:29 PM
sağlayacağı kesin olan Yeni Nesil Erişim Ağlarına yatırımın teşvik edilmesinin gerekliliği gibi daha
genel bir bakış açısının ışığı altında dikkatli bir şekilde değerlendirilmelidir. Bu bağlamda, Avrupa
Birliği halen 2002 çerçevesinin gözden geçirilmesi üzerinde çalışmaktadır. Bu çalışmalar büyük
bir ihtimalle, bazı perakende piyasalarda ex ante düzenlemelerin kaldırılması, frekans politikasında
daha fazla koordinasyon sağlanması ve evrensel hizmet ve kullanıcı hakları tanımlarının revize
edilmesi gibi konuları kapsayacaktır.
altyapısı tamamen DSL teknolojisine bağımlı olup, 3G de dahil olmak üzere, kablo, fiber/LAN
ve diğer teknolojiler hemen hemen hiç kullanılmamaktadır. Bu nedenlerle, Türkiye halen %10,8
olan OECD ortalama yayılım oranının bir hayli gerisindedir.
Şekil 1-1: OECD ülkelerinde genişbant yayılım oranları, Aralık 2006
Avrupa’nın genişleme sürecinde, telekomünikasyon sektöründe AB müktesebatının uygulanması (Müktesebatın 19. başlığı), giriş sürecindeki ülkelerin karşı karşıya kaldıkları en zor ödevlerden biri olmuştur: üyeliğe yeni kabul edilen ülkeler, kısa sayılabilecek bir süre içerisinde yeni
düzenleyici çerçeveye uygunluk sağlamakla yükümlü kılınmıştır ve bu ülkelerin birçoğu halen bu
çerçevenin karmaşıklığının içinden çıkmaya çalışmaktadır. Bunun sonucunda, Avrupa’da telekom
sektörünün serbestleşmesi, oldukça karışık bir görüntü arz etmektedir. Bazı ülkeler ve özellikle
daha önceden kablolu altyapılara sahip olanlar hızlı bir büyüme ve dinamik bir ortam içerisine
girerken, aralarında Güney Avrupa ülkelerinin büyük bir kısmının bulunduğu diğer ülkeler, düzenleyici çerçevenin uygulanması ve dolayısıyla genişbant hizmetlerinin yayılımı, yeni oyuncuların
piyasaya girmesi ve tüketicilere yaratıcı ve cazip hizmetler sunulması konularında geride kalmışlardır.
Öte yandan Türk telekomünikasyon piyasası, yerleşik işletmeci Türk Telekom’un özelleştirilmesi ve mobil telefon hizmetlerinin önemli ölçüde yaygınlaşmasıyla, son bir kaç yıl içerisinde önemli
değişikliklere sahne olmuştur. Birçok Akdeniz ülkesi gibi, Türkiye de genel anlamda AB çerçevesi
doğrultusunda bir düzenleyici rejime geçmiştir ancak ana mevzuatı daha geniş kapsamlı yeni düzenleyici çerçeveden ziyade (“Açık Şebeke Koşulları” olarak adlandırılan) 1998 çerçevesine daha
yakındır. 2006 yılı ilerleme raporunda Avrupa Komisyonu tarafından belirtildiği üzere, birçok
alanda “Türkiye, kendisini 2002 çerçevesi ile uyumlaştıracak yeni mevzuatı kabul etmemiştir”.
Türkiye günümüzde gelişen telekomünikasyon pazarlarının en önemlilerinden biridir: 70 milyon kişiye ulaşan nüfusu, OECD ülkeleri arasındaki en düşük kişi başı GSYİH’si, sabit telefon
hizmetlerinde %27 yayılım oranı, 2G mobil hizmetlerinde %60 yayılım oranı, genişbant hizmetlerinde çok düşük yayılım oranı, 3G hizmetlerinde büyüme potansiyeli ve önemli düzenleyici
reformlarıyla, bu ülkenin ciddi bir kalkınma potansiyeline sahip olduğunu söylemek hatalı olmayacaktır. Mobil işletmecisi Telsim’in 2005 yılı sonunda Vodafone tarafından satın alınması Türk
piyasasının yabancı, küresel işletmeciler için ne kadar cazip olduğunun ve büyüme potansiyelinin
bir göstergesidir.
Rekabeti korumaya dönük tedbirlerin yeterli düzeyde olmaması ve zayıf yatırım ortamı genişbant hizmetlerinin Türkiye’de yeterli düzeyde gelişememesinin temel nedenleri olarak değerlendirilmektedir. Şekil 1-1’de, %3,8 yayılım oranı ile Türkiye’nin birçok OECD ülkesinin gerisinde
kaldığı görülmektedir. Türkiye ayrıca en düşük abonelik oranına da sahiptir. Yani genişbant hizmetleri tüm bölgeyi kapsasa dahi, yapılan son hesaplamalara göre, genişbant abonelikleri %21,8’in
üzerine çıkamayacaktır. Ayrıca, yine aşağıdaki şekilden anlaşılacağı üzere, Türkiye’nin genişbant
Komisyondan Konseye, Avrupa Parlamentosu’na, Avrupa Ekonomik ve Sosyal komitesine ve Bölgeler Komitesine gönderilen, elektronik haberleşme şebekeleri ve hizmetleri hakkındaki AB düzenleyici çerçevesinin
gözden geçirilmesine ilişkin tebliğ, COM(2006) 334 final, 28 Haziran 2006.
Bkz Türkiye 2006 İlerleme Raporu, SEC(2006) 1390, 8 Kasım 2006, s. 42.
Bkz. Burnham, J. B., (2007), Telecommunications Policy in Turkey: Dismantling Barriers to Growth, Telecommunications Policy 31, s. 197–208.
Bkz. http://www.vodafone.com/start/media_relations/news/group_press_releases/2005/
press_release13_12.html adresindeki Vodafone basın duyurusu
Bkz. Ford, Koutsky and Spiwak, (2007), The Broadband Performance Index: A Policy-Relevant Method of Comparing Broadband Adoption Among Countries, Phoenix Center Policy Paper n. 29, Temmuz 2007.
30
EdamTR.indd 30-31
Kaynak: OECD
Doğal olarak, Avrupa’daki sabit ve mobil telefon piyasaları olgunlaştıkça, Türkiye’nin telekom
altyapısına yönelik yatırımlar artacağından ve oldukça cazip pazarına refahı artırıcı, ciddi AB’li
oyuncular gireceğinden, Türk telekom mevzuatının AB müktesebatına uyumlaştırılması konusunda hızlı ilerlemeler olabilir. Ancak, AB müktesebatının tamamen uyarlanması da Türkiye’yi
diğer AB ülkeleri ile aynı düzeye getirmeye yetmeyebilir. İş ortamını geliştirmek için rekabet politikasında, sektörel düzenleme kurumlarının bağımsızlığında ve yargıda ilerleme kaydedilmesi ve
özellikle mobil hizmetlerin tabi olduğu ağır vergi yükünün kaldırılması, Türk telekomünikasyon
piyasasındaki hizmet sağlayıcıların gelişim hızının artırılması için hayati bir önem taşımaktadır.
Öte yandan, Türkiye gelecekteki düzenleyici çerçevesini tasarlarken geçmişteki deneyimlerden
faydalanabilecektir. Birincisi, birçok yeni üye devlette, 2001 yılından bu yana cep telefonu, sabit
hat yayılımını geride bırakmış ve birçok hane halkı “sadece cep telefonu” kullanmaya başlamıştır.
Türkiye’de mobil hizmetlerinin yayılım düzeyi %70’lere yaklaşmıştır. Bu durum, Şekil 1-1’de açıklanan boşluğu doldurmak amacı ile genişbant hizmetlerine yapılacak yatırımların, mobil genişbant
hizmetlerinin yanı sıra genişbant kablosuz erişim teknolojilere odaklanabileceğini göstermektedir.
Böylelikle Türkiye, WiFi ile WiMax’ın önemli ölçüde yaygınlaştığı Baltık devletlerinde olduğu
gibi, genişbanttaki boşluğu nispeten hızlı bir şekilde doldurabilecektir.
İkincisi, Türkiye’deki düzenleyici çerçeve halen kısmen ONP (Open Network Provision Açık Şebeke Koşulları) rejimine dayalı olduğundan, AB müktesebatına tam uyum sağlanması,
Türkiye’nin, 2002 çerçevesinin uygulanmaya başlandığı 2003 yılı ortalarından bu yana Avrupa’nın
edindiği tecrübeden faydalanmasını sağlayacaktır. 2002 çerçevesine uyum sağlamaya çalışırken AB
ülkelerinin karşılaştığı, örneğin çerçevenin parça parça uygulanması, külfetli bir iş olan piyasanın
gözden geçirilmesi süreci ve uzun süren temyiz süreci gibi temel sorunları çözmeyi amaçlayan sürekli gözden geçirme sürecinden de faydalı dersler alınabilecektir.
Üçüncü olarak Türkiye, resmin bütününü gözden kaçırmayacak, esnek ve belirli bir teknolojiye
bağlı olmayan bir düzenleyici rejim oluşturmaya çalışan güncel AB müktesebatından da faydalı
dersler çıkartabilecektir. Örneğin frekans tahsisinin ve yönetiminin önem verilmesi, sayısal ortamda
içeriğin ve Fikri Mülkiyet Hakları’nın (FMH) korunması ve bir “iş modeli” yaklaşımının benimsenmesi ile sayısal platformlar oluşturulması, Türk tüketicilerin faydalanabileceği etkin ve verimli
bir dizi kuralın belirlenmesine katkıda bulunabilecektir. Sonuç olarak, telekom sektörüne ilişkin AB
müktesebatı sadece e-haberleşmeye yönelik 2002 düzenleyici çerçevesini oluşturan beş yönergeden
ibaret değildir: ilgili piyasalara ilişkin önerileri, Sınırları Aşan Televizyon yönergesini, verilerin ko-
31
1/11/08 3:54:30 PM
runmasına ilişkin yönergeleri, 2002 Radyo Frekansı Kararını, tüketicilerin ve FMH’nin korunmasına yönelik gelişmiş bir mevzuat külliyatını ve olgunlaşmış rekabet yasasını da içermektedir.
Bu çalışmada, e-haberleşmeye ilişkin AB ve Türkiye’nin düzenleyici çerçeveleri ve bu iki bölgedeki piyasalarda yaşanan gelişmeler karşılaştırmalı olarak analiz edilmekte ve Türkiye’nin bu alanda AB müktesebatına tam uyum sağlamasının Türk vatandaşlarının refahında nasıl bir iyileştirme
yaratacağı değerlendirilmektedir. Bir sonraki bölümde şu konular irdelenmektedir: Türkiye’deki
Düzenleyici Çerçeve AB’dekine kıyasla ne konumdadır? Türkiye AB telekomünikasyon müktesebatına uyum sağlamakla ne kazanacaktır? Telekom hizmetlerinin fiyatlarının, üretkenlik ve istihdam üzerinde ne tür etkileri hissedilecektir? 2002 düzenleyici çerçevesinin halen devam eden
gözden geçirme sürecinde Türkiye’nin AB müktesebatına uyum sağlamasını önemli ölçüde etkileyebilecek ne tür unsurlar yer almaktadır?
Bölüm 1.2’de telekom alanındaki AB müktesebatı kısaca özetlenmekte, güncel sorunlar ve (revize edilen) düzenleyici çerçevenin önümüzdeki yıllarda uygulanmasına ilişkin hususlar irdelenmektedir. Bölüm 1.3’te ise Türkiye’deki düzenleyici rejimin güncel durumu açıklanmakta, piyasaya ilişkin en güncel veriler ele alınmakta ve AB üye devletlerine ilişkin verilerle kıyaslanmaktadır.
Bölüm 1.4’de Türkiye’nin düzenleyici rejiminin AB müktesebatına uyumlaştırılmasının doğuracağı temel etkiler açıklanmakta, son bölümde ise tavsiye ve politika önerilerine yer verilmektedir.
1.2. E-haberleşme Konusunda AB Müktesebatı
Avrupa’da elektronik haberleşme konusunda uygulanan güncel düzenleyici çerçeve, telekom teçhizatının, altyapısının ve hizmetlerinin serbestleştirilmesine yönelik yirmi yıllık sürekli bir çabanın
ürünüdür. Doksanlı yılların ortalarına kadar, AB telekom sektörü, şebekeleri işletme ve telekom
hizmetleri sunma konularında münhasır hak sahibi olan, devlete ait şirketlerin hakimiyeti altındaydı. Sektörün, Maastricht Anlaşması’nın ardından kazandığı ve AB Kuruluş Anlaşması’nın 154.
maddesinde yer alan Trans-Avrupa Ağları’na dahil edilmesi ile vurgulanan önemi, ancak ulusal düzenleyici kurumların birçoğunun iddialı serbestleşme programları uygulamakta gösterdikleri atalet
sonucunda, Avrupa Komisyonu teknik uyum ve kamu sektörü tekellerine tanınan özel ve münhasır hakların kaldırılması konusunda inisiyatifi eline almıştır. Bu konuda gerçekleştirilen ilk girişim
olan Telekomünikasyon Hizmetleri ve Teçhizatı için Ortak Pazarın Geliştirilmesine ilişkin 1987
tarihli Yeşil Kitap’ı, 9 Şubat 1988 tarihli Komisyon Tebliği ve 1992 yılını uygulamaya geçilmesi
için son tarih olarak belirleyen 30 Haziran 1988 tarihli Konsey kararı izlemiş; ancak belirlenen bu
son tarihe uyulamamıştır.10
Serbestleşme ilk olarak, AB Kuruluş Anlaşması’nın 86. maddesine dayanılarak yayınlanan
88/3201 sayılı yönerge uyarınca telekomünikasyon teçhizatına ve katma değerli hizmetlerin serbestleştirilmesinin temellerini atan 388/90 sayılı yönerge uyarınca telekom hizmetlerine odaklanmış; ancak sesli telefonu kapsamamıştır.11 388/90 sayılı yönerge uyarınca üye devletler: (i) katma
10 Dinamik bir Avrupa Ekonomisi için Yeşil Kitap. Telekomünikasyon Hizmetleri ve Ekipmanı için Ortak Pazarın Geliştirilmesine ilişkin Yeşil Kitap. COM (87) 290 final, 30 Haziran 1987.
11 Telekomünikasyon hizmetlerine ilişkin piyasalarda rekabet hakkında 28 Haziran 1990 tarih, 90/388/EEC
sayılı Komisyon yönergesi. OJ L 192, 24 Temmuz 1990, s. 9. Bu yönergenin 2. maddesinde, üye devletlerin,
sesli telefon hizmetleri dışında tüm telekomünikasyon hizmetlerinin sunulmasına ilişkin özel ya da münhasır hakları kaldırmaları gerektiği belirtilmektedir. Paket anahtarlamalı veri hizmetlerine ilişkin olarak, 3.
maddede, üye devletlerin, ekonomik işletmecilerin sadece halka yeniden satış amacı ile kiralık hat kapasitesi
sunmalarını yasaklamaları gerektiği belirtilmektedir. 4. maddede ise, kamu telekomünikasyon hizmetlerinin
sunumuna ve işletilmesine ilişkin özel ya da münhasır haklara sahip üye devletlerin, şebekelere, özellikle de
kiralık hatlara, erişimi düzenleyen koşulların adil ve ayrımcılıktan uzak olması için gereken önlemleri almaları
gerektiği belirtilmektedir. 5. maddede de, üye devletlerden, şebekelerin kullanımı için gereken teknik arayüz
özelliklerini 31 Aralık 1990 tarihinden önce yayınlamaları talep edilmiştir. Son olarak, 7. maddede, yönergede öngörülen görevleri yerine getirmek amacı ile 1 Temmuz 1991 tarihinden itibaren, bağımsız düzenleyici
kurumların oluşturulması öngörülmektedir.
32
EdamTR.indd 32-33
değerli hizmetler sunulmasına ilişkin olarak kamu sektörü tekellerine tanınan özel ve münhasır
hakları kaldıracak; (ii) halka açık şebekelere erişim sağlanması için gerekli olan teknik arayüzlere
ilişkin bilgilerin 31 Aralık 1990 tarihine kadar yayınlanmasını sağlayacak; (iii) kamu telefon şebekelerine erişimin nesnel ve ayrımcılık gütmeyen koşullarda sağlanmasına yardımcı olacak önlemler alacaklardır.12 Bu yönerge daha sonraları defalarca tadil edilmiş ve kapsamı uydu şebekelerini
(94/46 sayılı yönerge), kablo şebekelerini (95/51 sayılı yönerge) ve cep telefonu şebekelerini (96/2
sayılı yönerge) de içerecek şekilde genişletilmiştir.
1.2.1. “1998 Paketi”
Yukarıda da bahsedildiği üzere, 338/90 sayılı yönergede sesli telefon hizmetlerine yönelik özel
ve münhasır hakların kaldırılması öngörülmemiş, bu tür haklara ilişkin olarak AB Kuruluş
Anlaşması’nın 90.2 sayılı maddesinde geçici bir istisna sağlanmıştır. Bu istisnanın temel nedeni,
hizmet sunmakla yerleşik işletmecilerin, büyük ölçüde sesli telefon hizmetlerinden elde edilen
gelirlere bağımlı olan mali kapasitelerinin ve evrensel hizmetlerin korunması gerekliliğidir. Komisyon, sesli telefon hizmetlerinin ve telekom altyapılarının tedarikine dair serbestleşmenin 1 Ocak
1998 tarihine kadar gerçekleştirileceğini, ancak 1996 yılında, 96/19 sayılı yönerge ile duyurmuştur. Bu yönergede üye devletlerin, yerleşik işletmecileri, referans arabağlantı tekliflerini en geç 1
Temmuz 1997 tarihine kadar sunmakla zorunlu tutarak, sabit telefon altyapısı ile şeffaf ve ayrımcılık gütmeyen bir arabağlantı kurmaları öngörülmektedir.
Evrensel hizmet yükümlülüğünün finansmanı konusu, telekomünikasyon sektöründe evrensel
hizmet ilkelerine ilişkin olarak 1994 yılında alınan Konsey Kararında ve “tam anlamıyla serbest
bir ortamda telekomünikasyona ilişkin evrensel hizmetlere” ilişkin olarak 1996 yılında yayınlanan
Komisyon Tebliğinde ele alınmıştır.13 Avrupa Parlamentosu’nun ve Konseyi’nin, “Telekomünikasyon sektöründe evrensel hizmetin sunulmasına ve Açık Şebeke Koşulları (ONP) ilkelerinin
uygulanması suretiyle birlikte çalışabilirliğin sağlanmasına yönelik ara bağlantıya” ilişkin 97/33
sayılı yönergesinde daha kesin bir tanımlama yapılmıştır. Evrensel hizmete daha geniş ve esnek bir
tanımlama getiren bu yönerge, “Telekomünikasyon Sektöründe Evrensel Hizmetin Maliyetlendirilmesi ve Finansmanı için Ulusal Programları Değerlendirme Kriterlerine ve Bu tür Programların
Yürütülmesine İlişkin Olarak Üye Devletler için Kılavuza” ilişkin Tebliğ ile birleştirilmiştir.14
Ancak birçok üye devlet, daha önce olduğu gibi, 96/19 sayılı yönergede belirtilen son uygulama
tarihine de uyamamıştır. Arabağlantı teklifleri yayınlanmamış ve ülkelerin tümünde ulusal düzen-
12 388/90/EEC sayılı yönerge, İspanya, Fransa, Belçika ve İtalya gibi üye devletlerin direnci ile karşılaşmıştır.
İspanya, Fransa’nın da desteğiyle, Avrupa Adalet Divanı’na, özel hakları etkilediği gerekçesiyle yönergenin
2., 8., ve 9. maddelerinin iptali için temyiz başvurusunda bulunmuştur. İtalya da 2., 4., ve 8. maddelerin tamamen iptali için, Belçika ise yönergenin tümünün iptali için başvuruda bulunmuştur. Adalet Divanı
“Mahkeme, Sözleşmenin 90(1) Maddesinde tanımlandığı şekliyle münhasırlık hakları sağlayarak hakim konum
yaratılmasının 86. madde ” [şimdiki 82. madde] ile çok fazla çelişmediği kanaatine varmıştır” şeklindeki kararını 17 Kasım 1992 tarihinde yayınlamıştır. Adalet Divanı ayrıca, “telefon şebekesinin kurulması ve işletilmesine
ilişkin tekelin kapsamının herhangi bir nesnel gerekçe gösterilmeksizin, Devletçe alınan bir önlem olarak rekabetin
ortadan kaldırılmasına yol açacak şekilde telefon teçhizatı piyasasını da içerecek biçimde genişletilmesi, 86. madde
ve 86. madde ile bağlantılı olarak 90(1) sayılı Madde tarafından yasaklanmıştır … Aynı kanaat, kurma ve işletme
konusundaki tekelin, telekomünikasyon hizmetleri piyasasını kapsayacak şekilde genişletildiği durumlarda da geçerlidir” demiştir. Adalet Divanının 17 Kasım 1992 tarihli kararı. – İspanya Krallığı, Belçika Krallığı ve İtalya
Cumhuriyeti ile Avrupa Topluluğu Komisyonu arasındaki – Telekomünikasyon hizmetlerinde rekabete ilişkin
dava. –C-271/90, C-281/90 ve C-289/90 sayılı davalar birleştirilmiştir. Lüksemburg, 17 Kasım 1992.
13 Bkz. telekomünikasyon sektöründe evrensel hizmet ilkelerine ilişkin 7 Şubat 1994 tarihli Konsey Kararı, OJ
C 48, 16.2.1994, p. 1–2; ve Tam anlamıyla serbest bir ortamda telekomünikasyona ilişkin evrensel hizmetler
hakkında Avrupa Parlamentosu’na, Konseye, Ekonomik ve Sosyal Komiteye ve Bölgeler Komitesine sunulan
Tebliğ, COM (96)73, 13 Mart 1996.
14 COM (96) 608 final, 27.11.1996
33
1/11/08 3:54:30 PM
leyici kurumlar oluşturulmamıştır.15 Hayal kırıklığı yaratan bu sonuçlar, Komisyonun 1998 yılında telekom hizmetlerinin serbestleştirileceğini duyururken gösterdiği kararlılıkla ciddi bir şekilde
çelişmiş ve 1996 yılında çıkarılan Haberleşme Yasasının “Mükemmel bir an” olarak değerlendirildiği ABD’de yaşanılana benzer bir uyumsuzluk ortaya çıkmıştır.16 Bu nedenle, sonradan “Yeni
Düzenleyici Çerçeve” olarak adlandırılan ve AB-15’te 2003 yılı Temmuz ayında yürürlüğe giren
mevzuatı oluşturmak amacı ile “1999 yılı İncelemesi” gerçekleştirilmiştir.
1.2.2. “2002 Düzenleyici Çerçevesi” ve “Yatırım Merdiveni”
Beş yönergeden ve bir Konsey kararından oluşan 2002 Düzenleyici Çerçevesi, üç temel sütun
üzerine inşa edilmiştir:17
• Teknolojik yansızlık. Bu ilke; farklı teknolojilerin farklı düzenlemelere tabi olması gerektiğini
vurgulamakta ve sektörel oyuncular arasında eşit düzeyde bir hareket alanı sağlanabilmesini
için tüm teknolojilere esnek ve yatay bir düzenleyici rejim uygulanması gereğini öngörmektedir.
• Ex post rekabet politikasına tedrici geçiş. Piyasada yeterli rekabet düzeyi oluştuğunda, ex ante
sektörel düzenlemelerin zayıflaması ve piyasadaki rekabetin sadece ex post rekabet politikası
tarafından denetlenmesi beklenmektedir. Bu amaçla, ilgili piyasalara ilişkin olarak 2003
yılında yapılan önerilerde, piyasaların ex ante olarak düzenlenmesine ilişkin gereksinimin
değerlendirilmesinde dikkate alınacak üç temel ölçüt öngörülmüştür. “Üç Ölçüt Testi”
uyarınca, ilgili herhangi bir piyasada: (i) belirgin yapısal, yasal ya da düzenlemeye ilişkin
engel bulunması; (ii) rekabete yönelik uzun vadeli bir eğilimin bulunmaması ve (iii) ex post
rekabetin yetersiz kalmasına neden olacak özellikler taşıması ve bu piyasadaki oyunculardan
herhangi birinin Etkin Piyasa Gücüne (EPG) sahip olması durumunda söz konusu piyasanın
ex ante olarak düzenlenmesi gerekmektedir. 2003 yılında yapılan önerilerde Komisyon, üç
ölçüte de uyduğu öne sürülen on sekiz piyasa belirlemiştir. İlgili tüm Ulusal Düzenleyici
Kuruluşlar (UDK) bu on sekiz piyasayı analiz etmeye, etkin piyasa gücüne sahip oyuncuları
belirlemeye ve Erişim yönergesinde yer alan çeşitli seçeneklerden en uygun çareleri uygu-
15 1998 ile 1999 yılları arasında uluslararası çağrı ücretlerinin fiyatları ortalama %40, yurtiçi şehirlerarası çağrı
ücretlerinin fiyatları ortalama %30 ve yerel çağrı ücretleri %13 oranında düşmüş olmasına ve sektörün değerinin %12.6 oranında artarak 161 milyar Euro’ya ulaşmış olmasına rağmen, serbestleşme sürecinin kaydettiği
ilerleme, diğer bir deyişle, tatminkar değildi.
16 Bkz. Van Miert’in konuşması: http://ec.europa.eu/comm/competition/speeches/ text/sp1998_001_en.html.
Bkz. Renda (2005), Telecom Services: a Transatlantic Perspective, Hamilton, D.S. ve J. P. Quinlan, “Deep Integration. How Transatlantic Markets are Leading Globalization”, CEPS Paperback Books, Bölüm 11, 2005.
17 Yeni Düzenleyici Çerçeve, Ortak Düzenleyici Çerçeve hakkındaki yönerge (2002/21/EC), OJ L 108,
24.4.2002, s.33; Erişim ve Arabağlantı hakkındaki yönerge (2002/19/EC), OJ L 108, 24.4.2002, s.7; Yetkilendirme hakkındaki yönerge (2002/20/EC), OJ L 108, 24.4.2002,s.21; Evrensel Hizmet ve Kullanıcı Hakları hakkındaki yönerge (2002/21/EC), OJ L 108, 24.4.2002, s.51; elektronik haberleşme sektöründe kişisel
verilerin işlenmesi ve mahremiyetin korunması hakkındaki yönerge (2002/21/EC) (Mahremiyet ve elektronik
haberleşme hakkındaki yönerge), OJ L 201, 31.7.2002, s.37; Avrupa Parlamentosu ile Konseyinin, Avrupa
Topluluğunda radyo frekansı politikası için düzenleyici çerçeveye ilişkin 7 Mart 2002 tarih 676/2002/EC
sayılı Kararı (Radyo Frekansı Kararı), OJ L 108, 24.04.2002 ile oluşturulmuştur. Ayrıca Komisyon tarafından
iki adet öneri yayınlanmıştır: Avrupa Parlamentosu ile Konseyinin Elektronik komünikasyon şebekelerine ve
hizmetlerine ilişkin ortak düzenleyici çerçeve hakkındaki 7 Mart 2002 tarih 2002/21/EC sayılı yönergesinde
öngörülen zaman sınırlarına ve istişare sürecine ilişkin Komisyon Önerisi (C(2003)2647 final); ve Avrupa
Parlamentosu ile Konseyinin Elektronik komünikasyon şebekelerine ve hizmetlerine ilişkin ortak düzenleyici
çerçeve hakkındaki 2002/21/EC sayılı yönergesi uyarınca ex ante düzenlemeye tabi elektronik haberleşme
sektöründe İlgili Ürün ve Hizmet Piyasaları hakkında Tebliğ, C(2003)497, 11.02.2003. Son olarak, Topluluğun elektronik haberleşme şebekelerine ve hizmetlerine ilişkin düzenleyici çerçevesi kapsamında piyasa
analizi ve değerlendirmesi hakkındaki Komisyon kılavuzunu da hatırlatmakta fayda görülmektedir. (2002/C
165/03).
34
EdamTR.indd 34-35
lamaya davet edilmişlerdir.18 Çerçeve yönergenin 7. maddesi uyarınca, Avrupa Komisyonu
UDK’ların pazar tanımı veya EPG mevcudiyetini sorgulama şansına sahip olacaktır, ancak
önerilen çareleri sorgulayamayacaktır.
• Gelişmekte olan piyasalar. Yeni düzenleyici çerçeve, rekabet dengesinin yeni oluştuğu ve
dolayısıyla zaman içerisinde EPG’nin oluşup oluşmayacağını tahmin etmenin güç olduğu,
gelişmekte olan piyasalara ihtiyatlı bir şekilde yaklaşmaktadır. Çerçeve yönergenin 4. maddesinde, bu varsayımlar altında ilgili piyasanın ex ante olarak düzenlenmemesi gerektiği belirtilmektedir.19
Teknoloji yansızlık ve antitröst denetimi araçlarının kapsamlı bir şekilde kullanılması Yeni düzenleyici çerçevenin en çok övgü alan özellikleri olmuş ve ABD’li bazı yorumcular, AB kurallarının
1996 Haberleşme Yasası’nın gözden geçirilmesi sırasında faydalı bir kaynak olarak kullanıldığını
belirtmişlerdir.20 Uygulama aşamasında, UDK’lar tarafından gerçekleştirilen düzenleyici faaliyetleri koordine etmek gibi zor bir görev üstlenen Avrupa Düzenleyici Kurumlar Grubu (European
Regulators Group - ERG) önemli bir rol oynamıştır.21 ERG; birçok kez, UDK’ların, ABD kaynaklı “atlama taşı” yaklaşımından geliştirilen ve Avrupa’ya Cave ve ark. (2001) tarafından önerilen
“yatırım merdiveni” modeline atıfta bulunmalarını tavsiye etmiştir. Bu referans modelinde, kısa
vadeli hizmete dayalı rekabet ile uzun vadede sürdürülebilir olarak değerlendirilen tek rekabet türü
olan ve çerçevenin gerçek amacını oluşturan, uzun vadeli altyapıya dayalı rekabet arasında bir alver ilişkisi bulunmamaktadır. Yatırım merdiveni aşağıda Şekil 1-2’de yer almaktadır.
Şekil 1-2: ‘Yatırım merdiveni’
Kaynak: Cave, 2006.
Cave’e göre (2006), merdivenin işlev görmesi amacı ile UDK’lardan aşağıda belirtilen eylemleri
sıralarını değiştirmeden uygulamaları istenmiştir.
• Tekrar edilebilirliğin tanımlanması. UDK’ların uymaları gereken temel ilke Komisyon
tarafından ilgili piyasalara yönelik önerilerde yer alan üç ölçütün ilki, yani giriş için “yüksek
ve sürekli” engeller bulunmasıdır. Doğal olarak bazı varlıklar kısa vadede tekrar edilebilir
18 Çare seçenekleri için bkz., 2003 ERG Common Position on the Approach to Appropriate Remedies in the
New Regulatory Framework, ERG(03)30 rev1.
19 Bkz., örneğin, 2002/21/EC sayılı yönergenin 27. Başlangıç Maddesi ve 2003 yılında yayınlanan İlgili Piyasalara ilişkin Önerilerin 15. Başlangıç maddesi, C(2003)497.
20 Speta (2006), Rewriting US Telecommunications Law with an Eye on Europe, in Preissl and Mueller, “Governance of Communications Networks“, Phisica-Verlag, 2006, at 11-36.
21 ERG, 29 Temmuz 2002 tarihinde kabul edilen 2002/627/EC sayılı Komisyon Kararı uyarınca oluşturulmuştur. UDK’ların başkanlarından oluşan bu grup, “elektronik haberleşme şebekelerine ve hizmetlerine ilişkin iç
piyasayı konsolide etme konusunda Komisyona yardımcı olmak ve fikir vermek amacı ile” UDK’lar ile Avrupa
Komisyonu arasında bir arabirim görevi görmektedir”. Bkz http://erg.eu.int.
35
1/11/08 3:54:31 PM
nitelikte olmayacaktır. Bunlara en iyi örnek de yerel ağdır. Diğer varlıkların dahil edilmesi
de tekrar edilebilirliğin tanımının ne kadar geniş olduğuna bağlıdır.
• Erişimin düzenlenmesini gerektiren basamakların belirlenebilmesi için kolaylıkla tekrar edilebilen, tekrar edilemeyen ve bu ikisinin ortasında bulunan varlıkların tanımlanması gerekmektedir. Bunu gerçekleştirebilmek için, uzun vadede tekrar edilebilme olasılıklarının ve/veya
tesislere dayalı potansiyel rekabetin, çok detaylı ve geleceğe yönelik olarak değerlendirilmesi
gerekmektedir. Bu işlemin sonucunda, UDK’ların, gözlemlenen bileşenleri, gerçekleştirilebilir
hale geldiklerinde ya da yakın bir gelecekte gerçekleştirilebilir hale gelmeleri olasılığı yüksek
olduğunda, fiilen tekrar etmeleri gerekmektedir.
• Tekrar edilemeyen bileşenlerin değer zincirinde sıraya konulması. Diğer bir ifadeyle, UDK’lar
merdiveni oluşturmalı ve basamakları tanımlamalıdırlar. Basamakların aşamalı olarak
yapılması gereken yatırımlar açısından birbirlerinden fazla uzak olmamaları gerektiğinden ve
tesise dayalı rekabete geçişin rekabete zarar vermeden ve/veya piyasaya yeni giren oyunculara
arbitraj yapma olanağı sağlamadan hızlı bir şekilde gerçekleştirilebilmesi için zamanlamanın
hassas bir şekilde yapılması mecburiyeti bulunduğundan; bu adım hem zordur, hem de
hayati bir önem taşımaktadır.
• Piyasadaki oyuncuların merdivenin hangi basamağında bulunduklarının tespiti. Merdivenin
çok yavaş bir şekilde, hatta geriye doğru çalışmasını ve bu süreçte oyuncuların merdivenden
düşmelerini önlemeyi amaçlayan bu adım da oldukça hassas ve zordur. Bu konumlandırma
alıştırması yapılmadığı takdirde, arbitraj hemen hemen kaçınılmaz bir hal alacaktır:
düzenleyici kurumun, hangi oyuncunun hangi basamakta olduğunu bilmemesi halinde
merdivenin başarılı bir şekilde uygulanması mümkün olamayacaktır.
• Müdahalenin odaklanması gereken en uygun basamağın belirlenmesi. Martin Cave (2006)
tarafından da belirtildiği üzere, bu karar “çeşitli noktalarda ölçeğin ve oyuncuların projelerinin,
altyapı oluşturma konusunda daha ileride bulunan ve asgari pazar payı kriterini yerine getirenler
olarak tanımlanan “önde gelen rakiplerin” lehine olacak şekilde analizine” dayandırılmalıdır.
• Merdiveni çıkarken bir basamaktan diğerine ulaşmak için gereken yatırım tutarının tahmin edilmesi ve bu hareketin zamanlamasının doğru bir şekilde yapılması. Bu işlem belirlenen basamakların arasındaki mesafeye olduğu kadar, yeni giren bir oyuncunun merdiveni tırmanabilmek üzere yeterli ölçek ekonomisine ulaşabilmesi ve müşteri portföyünü
oluşturabilmesi için gereken süre gibi piyasa koşullarına da bağlıdır.
• Yatırım merdivenlerinde genellikle oyuncunun altyapısına maliyete yönelik fiyatlandırma
ile erişim sağlanması olan, en uygun çarenin belirlenmesi. Yapılacak yatırımın büyüklüğü
ve merdivenin doğası gereği, batık yatırımların kurtarılması olasılığının belirsizliği dikkate
alındığında, erişim fiyatlandırması sadece LRIC (long run incremental cost - uzun vadeli
marjinal maliyetler) ile ya da maliyete dayalı diğer fiyatlandırma yöntemleri ile sınırlı kalmayabilecek ve yatırım riskinin karşılanmasına yönelik, “reel opsiyon fiyatlandırması” gibi
yöntemleri de içerebilecektir.22
• Piyasa yapısının izlenmesi. Merdiven modelinde UDK’lar büyük bir sorumluluk üstlenmektedir: girişi özendirecek etkin teşvikleri doğru bir zamanlama ile sağlamaları gerekmektedir.
Bunun için UDK’nın belirlenen bir basamakta erişim ücretlerini düşük tutarken, diğer basamaklarda yüksek tutması gerekmektedir. Piyasaya yeni giren oyuncular yeterli düzeyde ölçek
ekonomisi sağladıktan sonra, UDK, söz konusu basamağa erişim ücretini artıracak ve daha
yukarıdaki basamaklara daha cazip ücretlerle erişilebilmesine yardımcı olarak oyuncuları
merdivenin üst basamaklarına tırmanmaya teşvik edecektir.23
22 Bkz. Cave (2006).
23 Bunun için yeni giriş yapanların merdiveni aynı anda tırmanmaya başlamaları en iyi sonucu verecektir: aksi
36
EdamTR.indd 36-37
Alınan bilgilere göre birçok UDK, yeni çerçevenin yürürlüğe girmesini izleyen ilk birkaç yıl
içerisinde yatırım basamağı yaklaşımını izlemiştir. ERG ayrıca, yatırım merdiveni modelinin, yeni
çerçevenin başarısını sonuçsal olarak açıkladığını belirtmiştir.24
1.2.2.1. 2002 Yılında Yürürlüğe Giren Düzenleyici Çerçeve Sonuç
Alınmasında Başarılı Olabildi mi?
Telekomünikasyon sektörüne ilişkin olarak, Türkiye tarafından halen uygulanmakta olan düzenleyici çerçeve 1998 yılında yürürlüğe giren AB Düzenleyici Çerçevesini temel aldığından, AB tarafından atılan bir sonraki adım olan ve 2002 yılında yürürlüğe giren düzenleyici çerçevenin piyasaların rekabete açılması, büyüme artışı sağlanması ve istihdam olanakları yaratılması konularında
gerçekten başarılı sonuçlar sağlayıp sağlamadığının değerlendirilmesi uygun olacaktır. Böylelikle
Türkiye’nin 2002 çerçevesini tam anlamıyla benimsemesinin refahın iyileştirilmesine yönelik potansiyeli hakkında yorum yapma imkanına sahip olabiliriz.
Yeni Düzenleyici Çerçevenin yürürlüğe girdiği tarihten dört yıl sonra, yani bugün itibariyle
elde edilen sonuçlar farklılık arz etmektedir. Bir yanda, 12nci Raporda iyileşmeye yönelik birtakım elle tutulabilir belirtilerin varlığından söz edilmektedir. Özellikle halen devam etmekte olan
iç piyasanın birleştirilmesi süreci, AB içi, sınır ötesi yatırımlar için yeni fırsatlar yaratmıştır ve bazı
telekom şirketleri kazançlarının büyük bir kısmını yurt dışı piyasalarda elde etmektedir. Birleşme
ve satın alma faaliyetleri 2005 yılından bu yana yeniden canlanmış ve ölçek ekonomisi arayışları
ve Avrupa’ya yayılma stratejilerinin uygulanması sonucunda gerçekleştirilen sınır ötesi işlemlerin
tutarı, Avrupa Komisyonu tarafından, hem 2005 hem de 2006 yıllarında, muhafazakar bir yaklaşımla 70 milyar Euro olarak tahmin edilmiştir.25
Gerçekleştirilen en son birleşme işlemleri aşağıda yer almaktadır:
• İspanyol Telefonica şirketi İngiltere’de faaliyet gösteren cep telefonu operatörü O2’yi 24 milyar Euro’ya satın almıştır;
• Wind (İtalya) 12,1 milyar Euro karşılığında Orascom (Mısır) tarafından satın alınmıştır;
• Danimarkalı TDC şirketi, 8,2 milyar Euro karşılığında ABD/İngiltere şirketi NTC tarafından
satın alınmıştır;
• France Telecom şirketi, İspanyol cep telefonu operatörü Amena’yı 6,4 milyar Euro’ya satın
almıştır;
• İngiltere’de, NTL hem Telewest (5 milyar Euro) hem de Virgin Mobile (1,3 milyar Euro)
şirketlerini satın almıştır;
• Cesky Telecom (Çek Cumhuriyeti) Vodafone tarafından 3,7 milyar Euro karşılığında satın
alınmıştır;
• ABD merkezli Blackstone Grubu 2,7 milyar Euro tutarında bir yatırım ile Alman Deutsche
takdirde daha sonra giriş yapanlar, merdivenin daha üst basamaklarından giriş yapmak için gereken yüksek
düzeyde yatırımı elverişsiz bulabilecek ve UDK’ların yüksek erişim ücretleri uygulamak vasıtasıyla mevcut
oyuncuların alt kademelerde kalmalarını zorlaştırmaları durumunda, piyasaya alt kademelerden giriş yapma
konusunda da sorunlarla karşılaşabileceklerdir.
24 Bkz ERG, Broadband Market Competition Report, ERG(05)23, 25 Mayıs 2005.
25 Standard & Poor’s Sermaye Araştırmaları tarafından düzenlenen 20 Nisan raporuna göre, 2006 yılının ilk
çeyreğinde, işlem bedellerinin açıklandığı birleşme ve satın alma anlaşmalarının toplam tutarı 380 milyar
Euro’dur ve bu değer 2005 yılının aynı döneminde elde edilen rakamın yaklaşık üç katıdır. Ayrıca bkz. Avrupa Komisyonu, Avrupa Elektronik Haberleşme Düzenlemeleri ve Piyasaları, 12nci Rapor COM(2007)155, 29
Mart 2007, Cilt. 1, sayfa 10.
37
1/11/08 3:54:32 PM
Telekom şirketinin %4,5 oranındaki hissesini satın almıştır;
Şekil 1-4: AB-25’de 1999-2006 döneminde yerel ve ulusal görüşme ücretleri
Yerel çağrı ücreti, 10 dakika
• Deutsche Telekom da Avusturyalı Tele-ring şirketini 1,3 milyar Euro’ya satın almıştır.
Şekil 1-3: 2005 yılında önde gelen AB telekom şirketi satışlarının coğrafi dağılımı
EU 25 ağırlıklı ortalama
Euro, KDV dahil
Bunun yanı sıra, büyük oyuncuların büyük bir çoğunluğu artık diğer ulusal piyasalarda da yer
almakta ve yeni üye devletlerde, hem eski oyuncular hem de Avrupa düzeyindeki ve yerel düzeydeki yeni oyuncular tarafından yapılan yatırımlar artmaktadır. Örneğin, 2006 yılında France Telecom mobil telefon şebekesi operasyonlarını on AB üye devletine yaymış (Orange markası altında)
ve Vodafone gibi büyük küresel oyuncuların konumunu zorlamaya başlamıştır.
Euro, KDV dahil
Ayrıca Avrupalı oyuncular AB dışı operasyonlara gittikçe daha fazla yatırım yapmaya başlamıştır. Aşağıda Şekil 1-3’te de gösterildiği üzere, Vodafone, Telefonica, Telenor, Portugal Telecom ve
Deutsche Telekom gibi bazı oyuncular Avrupa sınırları dışında son derece aktiftir.
Ulusal çağrı ücreti, 10 dakika
EU 25 ağırlıklı ortalama
Kaynak: Teligen (2006).
Ayrıca:
• Arayan öder (calling-party-pays - CPP) ilkesi nedeniyle Avrupa’daki geleneksel olarak yüksek tutulan mobil sonlandırma ücretleri, 2004 yılı Ekim ayından bu yana %22 oranında
azalarak ortalama 11,4 Eurocent/dakika düzeyine inmiştir.
• Aynı dönemde, ortalama mobil yayılım oranı da %84,6’dan %103,2’ye çıkmıştır. Bu durumun çarpıcı örneklerinden biri, 2004 yılında üye olan Polonya’da yaşanmış, mobil yayılım
oranı Ekim 2004 ile Ekim 2006 arasındaki dönemde %36 artış göstermiştir. Çoğu Güney
Avrupa ülkesinde (İtalya, İspanya, Portekiz, Yunanistan) ve yeni üye olan birçok devlette
(Çek Cumhuriyeti, Estonya, Litvanya, Letonya) yayılım oranı %100’ü aşmış durumdadır.
• Mobil sektöründe önde gelen işletmecilerin pazar payları Ekim 2004 ile Ekim 2006
arasındaki dönemde %40’tan %39,4’e gerilemiş olmasına rağmen, bazı ülkelerde (örneğin
Slovenya) en büyük işletmecinin pazar payı hala %70 ile %90 arasındadır.
• Sabit hat sektöründe ise, yerleşik işletmecilerin pazar payı son birkaç yıl içerisinde sürekli
olarak düşerek 2005 yılı Aralık ayı itibariyle %65,8 düzeyine inmiştir.
• Toptan hizmetlerde ise, AB’de aylık ortalama yerel ağa ayrıştırılmış erişim (local loop unbundling - LLU) ücreti Ekim 2004 ile Ekim 2006 arasındaki dönemde 13,3 Euro’dan 11,5
Euro’ya gerilemiştir.
* O2 satışı 2005 yılı sonu itibariyle Telefonica ile konsolide edilmemiştir
Kaynak: IDATE (2006)
Fiyat düzeyleriyle ilgili olarak, aşağıda yer alan Şekil 1-4’te yerel ve özellikle de ulusal görüşme
ücretlerinin 1998 yılından 2006 yılına kadar önemli ölçüde azaldığı görülmektedir.26
26 Bkz. Teligen, Report on Telecoms Price Developments from 1998 to 2006, a Report for the European Commission, Aralık 2006, http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/ doc/info_centre/studies_ext_
consult/price_developments_1998_2006/Infso_tariff_trends_report_1998_2006_en.pdf.
38
EdamTR.indd 38-39
• Komisyon, veri akış (bitstream) erişiminin (5,13 milyon hat) 2005 ve 2006 yıllarında hafif
bir azalma gösterdiğini, buna karşılık yerel ağ paylaşımının artarak 2006 yılı Ekim ayı itibariyle 13,9 milyon hatta ulaştığını (2005 yılı Ekim ayına oranla +%58) bildirerek, yatırım
merdivenini destekleyecek kanıtlar sunmuştur. Ancak, bu dönemde yeniden satış da önemli
ölçüde artmıştır.
Çerçevenin ulusal düzeyde uygulanmasında yaşanan gecikmeler – birincil mevzuatın kabulünü,
sadece bir tek üye devlet (Yunanistan) ancak Haziran 2006 yılında tamamlayabilmiştir – ve piyasa
analizi ile “merdiven” yaklaşımının uygulanmasında yaşanan zorluklar, birçok ulusal piyasanın
serbestleşmesini yavaşlatmış ve sektördeki oyuncular açısından yasal düzenlemelerde bir belirsizlik
oluşmasına neden olmuştur. Bu nedenle, birçok AB üye devletinde altyapıya dayalı gerçek bir
rekabet ortamı bulunmamaktadır.27 Avrupa Komisyonu üyesi Viviane Reding tarafından kısa bir
süre önce yapılan açıklamada hatırlatıldığı şekilde, Avrupa “çok sayıda hizmet sağlayıcının başarılı
27 Bkz. London Economics ile PwC tarafından Avrupa Komisyonu için yapılan araştırma; An Assesment of the
regulatory framework for electronic communications:growth and investment in the EU e-Communications
sector, Temmuz 2006.
39
1/11/08 3:54:33 PM
bir şekilde faaliyet gösterdiği rekabetçi bir ortama geçiş yapmıştır. Bunu büyük oranda hizmete dayalı rekabete borçlu olmakla birlikte, mümkün olduğu ölçüde uzun vadede sürdürülebilir nitelikte
altyapıya dayalı rekabeti artırmaya çalışmalıyız.”28 Örneğin çok az sayıda Avrupa ülkesinde kablo
genişbant piyasasının belirgin bir kısmını elinde bulundurmaktadır, piyasaya genel olarak DSL
hakimdir ve 3G ise halen bu düzeyde bir müşteri deneyimi sunamamaktadır.
Centre for European Studies bu bağlamda (CEPS 2006) aşağıda belirtilen sorunlara dikkat
çekmiştir:
• Pazar analizleri hem UDK’lar hem de piyasadaki oyuncular için çok kaynak gerektirir ve zaman alıcıdır. Komisyon üyesi Reding tarafından da kabul edildiği üzere, en az 450 piyasayı
belirli bir süre içerisinde tanımlamak kolay bir görev değildir ve Yeni Düzenleyici Çerçeveyi
(YDÇ)’yi karmaşık bir hale getirmektedir.29 Ayrıca, Ulusal Düzenleyici Kuruluşların (UDK),
kısmen rekabet politikası uygulamalarından alınan yeni yöntemlere de uyum sağlamaları
gerekmekteydi; bu da süreci daha da yavaşlatmıştı. YDÇ uygulanmasını geciktiren nedenlerden biri de ulusal mahkemelerin temyiz usullerinin geciktirici etkisidir ve gözden geçirme
sırasında bu konuya dikkatle eğilmek gerekmektedir.
• YDÇ’nin rekabet politikası araçlarını sadece kısmen kullanması başka sorunlara da neden
olmuştur. Etkin piyasaca gücü (EPG) –başka bir deyişle hakimiyet- bulunması ile düzenleyici çarelerin uygulanması arasındaki denklem önceden var olan tekelleri açmak (örneğin
tekelci oyunculara, sabit şebekelerine erişim sağlama zorunluluğu getirerek) gerekliliği ile
izah edilebilse de, önceden tekelci oyuncuların bulunmadığı piyasalarda (örneğin mobil
sonlandırmada) izahı daha zordur. IP tabanlı (internet protokolü) şebekelere geçildiğinde
bu bağlantı daha da zayıflayacaktır. Ayrıca “üç ölçüt testi’nin” kısmen uygulanmasına
ilişkin endişeler de ortaya çıkmıştır. Üç ölçüt testi, belirli bir piyasada, pazar incelemesi
yapılmasının uygun olup olmadığının belirlenmesini amaçlayan bir kontrol mekanizması
olarak değerlendirildiğinden, belirsizlikler oluşabilecektir. Ancak, ulusal piyasaların kendilerine özgü özellikleri, Öneride sıralananlardan daha dar ya da (daha büyük bir olasılıkla)
daha geniş piyasaların tanımlanmasını gerektirebilecektir. Üç ölçüt testinin, genel olarak
sadece AB-25 için geçerli bir ex-ante kontrol mekanizması olarak uygulanması halinde,
düzenleyici müdahale, üç ölçütün tümünün uygulanması durumunda olduğu kadar kesin
bir sonuç sağlayamayacaktır.
• UDK’ların büyük bir çoğunluğu tarafından uyarlanan “yatırım merdiveni” modeli, AB-25’de
yatırımları ve altyapıya dayalı rekabeti artırma potansiyelini henüz tam anlamıyla gösterebilmiş
değildir. Özellikle bazı AB üye devletlerinde elde edilen yeni deneysel kanıtlar, merdiven
faraziyesini destekleyecek şekilde, Avrupa’da yeniden satışta azalma, veri akış erişiminde ve
paylaşımlı erişimde de artış olduğunu göstermektedir. Ancak, yatırım merdiveni benzetmesinin gerçek açıklayıcı gücü hakkında bir sonuca varmak için henüz çok erken olabilir.
• Gelişmekte olan piyasaların YDÇ’ye tabi tutulması düzenleyici mevzuat açısından belirsizliğe
neden olmuştur. Gelişmekte olan piyasaların tanımlanması konusunda UDK’lara yeteri kadar rehberlik sağlanmamıştır: mevcut yaklaşım, teknoloji-yansızlık ilkesi ile düzenleyici
mevzuatın yeni hizmetlere müsamaha göstermesi arasında bir kısa devreye neden olmuştur
ve halen önerilmekte olan SSNIP testi, gelişmekte olan bir piyasanın mevcut bir piyasadan
ayrı olduğunun reddine yol açtığından, uygun olmaktan uzak görünmektedir.
• 7. madde’de öngörülen usul, YDÇ’nin uygulanmasının uzun bir süre almasından sorumlu olmamakla birlikte, gelecekte sıkıntılara neden olabilecektir. Kapsamı, uzun vadede
28 Viviane Reding, SPEECH/06/697, 16 Kasım 2006.
29 Avrupa Komisyonu, kısa bir süre önce, 500’den fazla piyasanın üye devletler tarafından analiz edildiğini duyurmuştur.
40
EdamTR.indd 40-41
sürdürülebilirliğini artıracak ve daha iyi düzenleyici mevzuat ilkeleriyle tutarlı olmasını
sağlayacak şekilde netleştirilmelidir.
Kısa bir süre önce, 2002 çerçevesinin uygulanmasına ilişkin 12nci Raporda çerçevenin düzgün
bir şekilde işlev gördüğü, ancak, “düzenleyici mevzuatın tutarlılığını sağlayacak araçların tümünün
tek pazarın tamamında mevcut olmaması” nedeniyle çeşitli alanlarda e-haberleşme hizmetlerinin “mevcut çerçeve kapsamında sunulmasının mümkün olmadığı” belirtilmiştir.30 Bu araçlarla,
frekans politikası, Komisyonun UDK’lar tarafından tercih edilen önlemleri veto etme imkanı ve
sınır ötesi hizmet olması nedeniyle 2002 çerçevesinin kapsamı dışında kalan roaming fiyatlarının
düzenlenmesi kastedilmektedir. İlk iki konu Düzenleyici Çerçevenin devam eden gözden geçirme
sürecinde ele alınmakta olup, üçüncü konu tüm Avrupa’da toptan ve perakende hizmetlerde tavan
fiyat uygulaması yapılmasını öngören ayrı bir mevzuat ile düzenlenmektedir.
1.2.2.2. 2002 Düzenleyici Çerçevesinin Devam Eden Gözden
Geçirme Süreci
Komisyon 2006 yılında, 2003 yılında yapılan öneride yer alan birçok perakende pazarını kaldırarak, ex ante düzenlemeye tabi olduğu varsayılan ilgili piyasalar listesinde önemli ölçüde basitleştirme yapılması önerisinde bulunmaya karar vermiştir.31 Diğer iki piyasa ile ilgili olarak, yani, toptan
mobil başlatma (önceki 15 sayılı piyasa) ve yayım iletim hizmetleri (önceki 18 sayılı piyasa), ex
ante düzenleme gerektiren piyasalar listesinde tutulmalarının sağlayacağı faydalar hususunda istişareye başlanması kararlaştırılmıştır. Komisyon toptan uluslararası roaming piyasasını (önceki
17 sayılı piyasa) ise ayrıca ele almış; perakende ve toptan düzeyinde roaming ücretlerinin düzenlenmesine ve roaming müşterilerinin zarar görmelerini önlemek amacı ile mobil işletmecilerinin
şeffaflık yükümlülüklerine tabi tutulmalarına ilişkin bir teklifte bulunmuştur.32
Önerilen son değişiklikler aşağıda yer almaktadır:
• Frekans politikasına yönelik daha koordineli bir yaklaşım uygulanması. Avrupa Komisyonu,
haklı olarak, Mobil TV gibi yeni hizmetlerin ya da WiMax gibi yeni teknolojilerin bir
“olurluk incelemesine” tabi tutulabilmesi için, en azından tüm Avrupa’ya yayılmış olmaları
ve frekans tahsisi konusunda belirli bir kesinliğe ulaşmış olmaları gerektiğini belirtmiştir.
Bu bağlamda, Avrupa çapında sunulan belirli hizmetlere tahsis edilecek kanalların, son
birkaç yıldır WAPECS projesi kapsamında gerçekleştirilen çalışmalar doğrultusunda belirlenmesini öngörmektedir. Frekans ticareti ile serbestleşmenin Avrupa’da yılda yaklaşık 900
milyar Euro gelir yaratması, serbestleşme sağlanmadan yapılacak ticaretin sağlayacağı refah
kazanımının ise yılda 900 milyon gibi çok düşük bir düzeyde kalacağı tahmin edilmektedir. Mott McDonald ve ark. (2006) tarafından yapılan yeni bir çalışmada, AB’de frekansın
toplu kullanımının uyumlaştırılmasının net bugünkü değerinin 463 milyar Euro ila 898
milyar Euro arasında olduğu tahmin edilmektedir; bu rakamlar GSYİH’ye yılda %0,17’ye
ulaşan bir katkıda bulunulması anlamını taşımaktadır. Yapılan son teklifler arasında, teknoloji ve hizmet yansızlığı ilkelerinin kabulü ve frekans ticareti/serbestleşme ve frekansın
lisanssız olarak kullanılması için belirli kanalların tanımlanması yer almaktadır. Komisyon
kısa bir süre önce, mobil yayıncılık için DVB-H standardının kabul edildiği ve üye devletlerden, kullanıma sunulduğu anda UHF bandı (470-862 MHz) da dahil olmak üzere,
mobil yayınlar için en kısa sürede frekans tahsisi yapılmasının talep edildiği “İç Mobil TV
30 Bkz. 12nci Rapor, alıntı, s. 19.
31 Üç temel ölçütü karşılayan piyasalar ex ante düzenleme gerektirmektedir: a) girişe ilişkin belirgin engellere
sahip olması; (ii) rekabete yönelik uzun vadeli bir eğilimin bulunmaması; ve (iii) rekabet yasasının piyasanın
başarısızlığını çözümlemekte yetersiz kalması.
32 Bkz. Komisyon tarafından önerilen yönetmelik, COM(2006)382, 12 Temmuz 2006.
41
1/11/08 3:54:34 PM
Piyasasının Güçlendirilmesi hakkında Tebliğ”i yayınlamıştır.33 Komisyon ayrıca, şebeke
maliyetlerini %40 oranında azaltabilmek amacı ile, 3G ve internet telefonu hizmetlerine
tahsis edilecek 900Mhz ve 1800Mhz bantlarında daha fazla bant genişliği sunulmasını talep
etmiştir.34 Ancak, Avrupa’da frekansların serbestleştirilmesinin geleceği halen belirsizliğini
korumakta olup, frekans tahsisinde “komuta kontrol” yöntemi önümüzdeki birkaç yıl içerisinde AB-27’nin çoğunda sektöre hakim olacaktır. Komisyon’un, kablosuz erişim hizmetlerine ilişkin olarak belirlenen bazı bantlarda üye devletlerle mutabakata varma projesi halen
askıya alınmış olsa da, bazı ülkeler belirli bantlarda frekans kullanımının serbestleştirilmesine
yönelik çalışmalara başlamıştır.35 Frekans politikasında kaydedilen ilerlemelerin dikkate
değer bir örneği de İngiltere’de, mobil televizyon ve kablosuz genişbandın “sayısal planlama”
ihalesinin 2008 yılı sonlarında doğru yapılacak olmasıdır.
• UDK kararlarının temyizine ilişkin kısıtlamalar. Avrupa Komisyonu; düzenleyici mevzuata
ilişkin kararların düzenli olarak geciktirilmesi sorununun, 25 üye devletin en az 17’sinde
2002 çerçevesinin uygulanmasını geciktirdiği bildirilen 4. madde hükümlerinin, ulusal
mahkemelerin “UDK kararlarını temyizde askıya alma konusunda karar verirken” mutlaka
kullanmaları gereken yasal kriterler belirleyerek değiştirilmesi suretiyle ele alınmasını tavsiye
etmektedir.36 Komisyon UDK kararlarının “ancak temyiz eden tarafın onarılamaz bir şekilde
zarar gördüğü ispat edildiği” takdirde askıya alınmasını sağlamaya çalışmaktadır.
• AB kurallarının 27 üye devletin tümünde uygulanması konusunda daha yüksek düzeyde
uyum sağlanabilmesi amacıyla Çerçeve yönergesinin 7. maddesi ile Komisyon’a tanınan ve halen
sadece piyasa analizi ile EPG değerlendirmesi konularını kapsayan veto yetkisinin, UDK’lar
tarafından belirlenen tedbirleri de içerecek şekilde, genişletilmesi.37 Bu öneri, çerçevenin uygulanmaya başlandığı ilk dönemlerde benzer sorunların çözümünde UDK’lar tarafından
belirlenen tedbirler arasındaki belirgin farklılıklardan kaynaklanmaktadır. Ancak, bazı üye
devletler bu öneriye şiddetle karşı çıkmakta ve Komisyon’un vetoladığı tedbirlerin temyiz
edilmesi olasılığını gündeme getirmektedir.
• Evrensel hizmet tanımının güncellenmesi. Teknoloji geliştikçe, halen umumî aktarmalı telefon şebekesine (public switched telephone network - PSTN) dayalı olan evrensel hizmetin
tanımının da ayrıntılı bir şekilde yeniden değerlendirilmesi gerekliliği ortaya çıkmaktadır.
Avrupa Komisyonu 2007 yılı sonuna kadar evrensel hizmetin teknoloji yansız bir şekilde
tanımlanması olasılığı ve mümkün olduğu takdirde “IP erişiminin” de bu tanıma dahil edilmesi konularına ilişkin bir Yeşil Kitap yayınlamayı planlamaktadır.
Komisyon, ilginç bir şekilde, önerdiği gözden geçirme kapsamında, Yeni Nesil Şebeke’lerde (YNŞ)
yatırımların teşvik edilmesi konusunda belirli bir tutum sergilememiştir. Bu tutumu, mevcut çerçevenin, yeni teknolojileri düzenlemeye son derece uygun olmasını sağladığı iddia edilen, teknoloji
33 Bkz. SEC(2007) 409, 18 Temmuz 2007.
34 Bkz. Toplulukta, Avrupa çapında, hücresel sayısal karasal bazlı mobil haberleşmenin koordineli bir şekilde
sağlanması için tahsis edilecek frekans bantlarına ilişkin, 25 Haziran 1987 tarih ve 87/372/EEC sayılı Konsey
yönergesinin (GSM yönergesi) yürürlükten kaldırılmasına ilişkin olarak kısa bir süre önce sunulan Komisyon
teklifi, COM(2007)367 final, 25 Temmuz 2007.
35 WAPECS projesi. Bu konuda http://rspg.groups.eu.int/doc/documents/meeting/rspg8/rspg_05_102.pdf. adresinde yer alan, Radio Spectrum Policy Group tarafından hazırlanan nihai rapora başvurunuz.
36 Komisyon dahili çalışma belgesi – Elektronik haberleşme şebekesi ve hizmetleri hakkındaki AB Düzenleyici Çerçevesinin Gözden Geçirilmesine ilişkin olarak Komisyon tarafından Konsey’e, Avrupa Parlamentosu’na, Avrupa
Ekonomik ve Sosyal Komitesi’ne ve Bölgeler Komitesi’ne gönderilen Tebliğ’in eki {COM(2006) 334 final}.
37 Bkz. Elektronik haberleşme şebekesi ve hizmetleri hakkındaki AB Düzenleyici Çerçevesinin Gözden Geçirilmesine ilişkin olarak Komisyon tarafından Konsey’e, Avrupa Parlamentosu’na, Avrupa Ekonomik ve Sosyal Komitesi’ne ve Bölgeler Komitesi’ne gönderilen Tebliğ (SEC(2006) 816) (SEC(2006) 817), 29 Haziran
2006.
42
EdamTR.indd 42-43
yansızlığından kaynaklanmaktadır. Ancak sektördeki birçok oyuncu ve bazı ulusal düzenleyici kurumlar Komisyon’un görüşüne katılmamaktadır. Bu nedenle, tüm IP şebekelerine yatırımın teşvik
edilmesi konusu tamamen ulusal düzeyde, birbirinden çok farklı yaklaşımlarla ele alınmaktadır.
Sektördeki bazı oyuncular, örneğin Deutsche Telekom, FTTH, FTTC ve DSL teknolojilerindeki yatırımları teşvik etmek amacı ile 2003 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nde uygulanmaya
başlayan “düzenleyici müsamaha” yaklaşımının bir benzerinin uygulanmasını savunmaktadır.38
Ancak, Avrupa Komisyonu üyesi Reding birçok kez, YNŞ’lere düzenleyici müsamaha gösterilmesinin, 2002 çerçevesinin gözden geçirilmesinde “bir seçenek olarak dikkate alınmadığını” belirtmiştir.39 British Telecom gibi bazı oyuncular ise bu yaklaşımı reddederek, bir temel YNŞ’nin yayılımı ve bu şebekelere alternatif işletmecilerin erişimi üzerinde odaklanmayı tercih etmişlerdir. Bu
yaklaşım piyasaya yeni giren oyuncuların erişim ücretlerinin belirlenmesinde, mevcut işletmecinin
yatırımlarının daha ayrıntılı bir şekilde dikkate alınmasını sağlamaktadır.
Bu gelişmelerin sonucunda büyük AB ülkelerinde, düzenleyici mevzuata ilişkin olarak birbirinden çok farklı en az iki yaklaşım ortaya çıkmıştır:
• İngiltere düzenleyici kurumu Ofcom, başlangıçta sektördeki tüm oyuncuların erişimine
sunulan tek bir temel YNŞ’ye (British Telecom tarafından sunulan 21st Century Network)
bağlı kalmayı tercih etmiştir. Ofcom, BT ile, BT’nin, aşağı yöndeki operasyonları ile rakip
oyuncular arasında girdi eşitliğini sağlamak ve birbirine rakip ürünlerin aynı anda piyasaya
sürülebilmesi için makul bir zamanlama ile yüksek katmanlarda hizmet sunmak isteyen tüm
oyunculara erişim olanağı sunmak amacıyla şebeke erişimini önlememe gibi taahhütlerde
bulunduğu bir anlaşmaya varmıştır.
• Almanya’da ayrıştırma işlemlerinin Deutsche Telekom’un şu anda Almanya’da 10 anakent
bölgesini kapsayan, yeni yüksek hızlı VDSL altyapısının ticari başarısını tehlikeye atacağı
endişeleri doğmuştur. Bu nedenle, hükümet kısa bir süre önce, IPTV ve VOD gibi yenilikçi hizmetler sunması koşuluyla, yerleşik işletmeci Deutsche Telekom’un yeni şebekeyi
ayrıştırma zorunluluğundan muaf tutulmasına ilişkin bir yasayı onaylamıştır. Bu tutum
Avrupa Komisyonu tarafından ağır bir şekilde eleştirilmiş ve Komisyon tepkisini, 2007 yılı
Şubat ayında “hızlandırılmış” bir ihlal davası açarak göstermiştir.40
Mevcut AB Düzenleyici Çerçevesi kapsamında UDK’lara sunulabilecek bir tedbir olan “işlevsel
ayırım” üzerinde çalışan Avrupa Komisyonu’nun gelişmekte olan bu iki modelden ilkini onayladığı anlaşılmaktadır.41 İtalya ve İsveç gibi diğer büyük Avrupa ülkelerinde, sektörel düzenleyici
kurum, İngiltere’de uygulanan modele uygun olarak dikey ayırım ve girdilerin eşitliği ilkelerini
uygulama niyetinde olduğunu açıklamıştır.42
Komisyon’un nihai önerisinin 2007 yılı Ekim ayından önce sunulması beklenmediğinden, yeni
çerçevenin Avrupa Parlamentosu’nda ve Konseyi’nde tartışılmasına 2007 sonu itibariyle başlanacaktır. Dolayısıyla, üye devletlerde uygulanması ancak 2010 yılından sonra tamamlanabilecektir
ve böylelikle, gözden geçirilen Düzenleyici Çerçeve “Lizbon sonrası” bir mevzuat olacak, yani
AB telekom sektörünü ancak sayısal dönüşüm ve Yeni Nesil Şebekeler gibi birçok önemli olayın
ardından yöneten bir dizi kural halini alacaktır. Gözden geçirmenin zaman çizelgesi aşağıda Şekil
1-5’de sunulmaktadır.
38 Bkz. Renda (2007a).
39 Viviane Reding, SPEECH/06/697, 16 Kasım 2006.
40 Bkz. Basın Duyurusu, Komisyon Deutsche Telekom’a avantaj sağladığı gerekçesiyle Almanya aleyhine “hızlandırılmış” bir ihlal davası açmıştır, 26 Şubat 2007, IP/07/237.
41 Viviane Reding, SPEECH/06/697, cit.
42 Bkz. UDK’sı Agcom, Başkanı Calabrò tarafından hazırlanan basın duyurusu, 26 Temmuz 2007.
43
1/11/08 3:54:35 PM
Şekil 1-5: 2002 çerçevesinin gözden geçirilmesine ilişkin mevcut zaman çizelgesi
1.3. Türkiye’de Telekomünikasyon Sektörü
1.3.1. Türkiye’deki Düzenleyici Çerçeve43
Avrupa’da olduğu gibi, Türkiye’de de 1990’lara kadar telekomünikasyon hizmetleri haberleşmeden sorumlu bakanlığa bağlı olan Posta, Telgraf ve Telefon (PTT) tarafından sunulmaktaydı. Bu
kurumun yasal dayanağı, Cumhuriyet’in kuruluşundan bir yıl sonra, yani 1924 yılında yürürlüğe giren 406 sayılı Telgraf ve Telefon Kanunuydu. Telekomünikasyon teçhizatının serbestleştirilmesi, PTT’nin bağlı kuruluşları olan teçhizat üreticilerinin özelleştirilmesiyle 1980’lerin başında
gerçekleşmişti. 1994 yılında 400 sayılı Kanun ile telekomünikasyon hizmetleri posta ve telgraf
hizmetlerinden ayrılmış ve özelleştirilmesine hazırlıkta ilk adım olarak, Türk Telekomünikasyon
AŞ (TTAŞ) anonim şirketi kurulmuştu. TTAŞ’a mobil dışında tüm telekom altyapılarının münhasır hakları verilmişti. Aynı kanun ile katma değerli hizmetler de serbestleştirilmiş ve Ulaştırma
Bakanlığı’na, tekele yol açmamak koşuluyla, özel şirketlere lisans düzenleme yetkisi tanınmıştır.
1994 yılında iki şirket TTAŞ ile gelir anlaşması yaparak GSM 900 standardı üzerinden mobil
telefon hizmetleri sunmaya başlamışlardı; bu gelir anlaşmaları 1998 yılında lisansa dönüşmüştür.
Özetle, mobil telefon sektöründe 1990’lı yıllarda rekabete yönelik birtakım unsurlar mevcuttu.
Ancak, sabit telefon pazarında, 1990’larda göreve gelen hükümetler esas olarak TTAŞ’ı özelleştirmeyi amaçlamışlardır ve bu nedenle rekabet ile erişim konularına gerekli önem verilmemiştir.
Dolayısıyla, girişi ve rekabeti teşvik edecek yasal bir çerçeve oluşturulması siyasi gündemde yer
almamıştır. TTAŞ’ı özelleştirme çabaları 2005 yılına kadar başarısız olmuştur.
Türkiye’de telekomünikasyon sektöründe Düzenleyici Çerçevenin ortaya çıkışı, 2000 yılında
4502 sayılı yasanın44 Meclis’te kabulü ile başlamıştır.45 4502 sayılı Kanun, 406 sayılı Kanun ile
Telsiz Yasasında (1983 tarihli 2183 sayılı Kanun) değişiklik yapmayı amaçlayan bir yasaydı. Bu
yasada öncelikle devletin sahip olduğu TTAŞ’ın tekel haklarının 31 Aralık 2003 tarihi itibariyle
sona erdirilmesi öngörülmekteydi. İlerleyen bölümlerde açıklanacağı üzere, Türkiye’de tekel hak43 Türkiye’deki telekomünikasyon sektörüne ilişkin değerlendirmeler için bkz. Yılmaz (2000), OECD (2002),
Başçı, Kandemir ve Locksley (2003), Atiyas (2005), Burnham (2006).
44 “Telgraf ve Telefon Yasasının Belirli Maddelerini Değiştiren Kanun, Ulaştırma Bakanlığı’nın Kuruluşu ve
Sorumlulukları hakkında Kanun ve Telsiz Yasası, Posta Telgraf ve Telefon İdaresinin Tasarruf ve Yardım Fonu
hakkında Kanun ve Genel Kadrolar ve Usuller Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye ekli Organizasyon
Şemaları”, 29 Ocak 2000 tarihli resmi gazetede yayınlanıştır.
45 Telekomünikasyon sektörüne ilişkin temel yasaların ve ikincil mevzuatın listesi Ek 1’de yer almaktadır.
44
EdamTR.indd 44-45
larının sona erdirilmesi, piyasanın tamamen serbestleştirilmesi anlamına gelmemektedir; çünkü
kısıtlayıcı lisans rejimi ile yeni girişlerin önlenmesi mümkündür. Bu kanun ikinci olarak, ikincil
mevzuatı tasarlama ve uygulama yetkisine sahip bağımsız bir idari kurum olan Telekomünikasyon
Kurumu’nun (TK) kurulmasını öngörmektedir. TK özellikle telekomünikasyon sektörü için yönetmelikler hazırlama ve yayınlama, arabağlantı ve roaming hizmetlerini sunmakla sorumlu işletmecileri belirleme, tarifeleri düzenleme veya belirleme, uygunluğu izleme ve uygunsuzluğun tespiti halinde ceza uygulama, teknik standartlar yayınlama ve bu standartlara uyulup uyulmadığını
kontrol etmek amacı ile ekipmanı test etme gibi konularda yetkilendirilmiştir. Lisans düzenleme
yetkisi başlangıçta Ulaştırma Bakanlığı’nda kalmıştır. TK, 2000 yılı Ağustos ayında çalışmalarına
başlamıştır. Daha sonraları, kısmen IMF tarafından yapılan baskılar sonucunda lisans düzenleme
yetkisi 4673 sayılı Kanun (Mayıs 2001) ile TK’ya devredilmiştir. 46 Bu yasada ayrıca TTAŞ mülkiyetine ilişkin yeni kurallar da yer almaktaydı.
Türkiye’de telekomünikasyon sektöründe düzenleyici çerçevenin gelişimini çeşitli faktörler etkilemiştir. Bu faktörlerin en önemlilerinden biri, zamanlamadır. 4502 sayılı Kanun ile belirlenen
ilk çerçeve büyük ölçüde Avrupa Birliği’nin 1998 düzenleyici çerçevesinden esinlenerek hazırlanmıştı ve Açık Şebeke Koşulları (ONP) hükümleri ile büyük ölçüde aynı doğrultudaydı. 2003
yılında yürürlüğe giren yeni AB düzenleyici çerçevesinin “rekabet yasasına” dayalı mantığını içermemekteydi. TK tarafından yürürlüğe konulan ve etkin piyasa gücü (EPG) kavramına dayanan
ikincil mevzuat için 2003 paketi model olarak alınmıştı. Ancak, 4502 sayılı Kanun ile belirlenen
düzenleyici çerçeve TK’nın 2003 çerçevesine öykünmesini kısıtlamaktadır ve özellikle, aşağıda
belirtildiği üzere, yetkilendirme konusunda ciddi farklılıklar ortaya çıkmıştır.
İkinci önemli etken, TTAŞ’ın özelleştirilmesi projesiydi. Özelleştirme görünüşte ekonomik
verimliliği artırmaya yönelik bir araç olarak ifade edilirken, aslında gelirleri artırmak amacını taşımaktaydı. Özelleştirme gelirleri kamu borçlarının azaltılması ve kamu harcamaları üzerindeki
kısıtlamaların gevşetilmesi için bir araç olarak değerlendirilmekteydi. Aynı zamanda hükümetler,
kamu varlıklarını özel menfaat gruplarına düşük bedellerle sattıkları yönünde suçlamalarda bulunulmasını önleme arayışındaydılar. Rekabet tekel rantlarını azaltarak özelleştirmeden kaynaklanan
gelirleri düşürdüğü için, özelleştirme sürecinde gelir yaratma çabalarının hakim olması, rekabetin
piyasaya yerleştirilmesinin geciktirilmesi yönünde bir siyasi karar alınmasına neden olmaktadır.
Düzenleyici Çerçevenin gelişimini etkileyen bir diğer önemli etken de, düzenleyici kurumun
algılamalarıydı. En azından serbestleşmenin ilk yıllarında, düzenleyici kurum hızlı serbestleşmeden endişe duymaktaydı. Serbestleşme konusunda adım adım ilerleme yaklaşımının düzenleyici
kurumun olumsuz gelişmelere müdahale etmesine olanak sağlayacağı, hızlı bir şekilde serbestleşmenin ise geri dönülmesi mümkün olmayan gelişmelere neden olarak, zamanında müdahale
edilmesini engelleyeceği düşünülmekteydi. Bu endişeler ekonomik analizlerden ziyade, dünyanın diğer ülkelerinde yaşanmış başarısızlık hikayelerinden kaynaklanmaktaydı. Başlangıçta yüksek
miktarda ya da düşük kalitede giriş olacağı ve deneyimsiz işletmecilerin iflas etmesi halinde (ya da
daha kötüsü kısa süre içerisinde piyasadan para topladıktan sonra ortadan kayboldukları takdirde)
yanlış ve noksan bilgilendirilen tüketicilerin korunmasız kalacağı endişesi yaşanmaktaydı. Dünya
çapında bu görüş, zaman içerisinde, sektörün çok fazla rekabetten değil, tam aksine rekabetin yetersizliğinden zarar gördüğü anlaşıldığında, önemli ölçüde değişmiştir.
1.3.1.1. Telekomünikasyon Kurumu
Telekomünikasyon Kurumu’nun karar verme organı, bir Başkan ve Başkan Yardımcısı da dahil olmak üzere 7 üyeden oluşan Telekomünikasyon Kurulu’dur. Kurul Başkanı aynı zamanda Kurumun
46 “Telgraf ve Telefon Yasasının Belirli Maddelerini Değiştiren Kanun, Posta Telgraf ve Telefon İdaresinin Tasarruf ve Yardım Fonu hakkında Kanun ve Ulaştırma Bakanlığı’nın Kuruluşu ve Sorumlulukları Hakkında
Kanun”. 4502 ve 4673 sayılı yasaların İngilizce metinleri aşağıdaki adreste yer almaktadır: http://www.oib.
gov.tr/telekom/telecom_law.htm.
45
1/11/08 3:54:36 PM
genel yönetiminden ve temsilinden de sorumludur. Kurul üyeleri 5 yıllık dönem için atanmakta
ve görev süreleri sona ermeden görevden alınmaları ancak ciddi rahatsızlık nedeniyle çalışamaz
hale gelme, görevi suistimal ya da cürüm işlemeleri nedeniyle Bakanlar Kurulu kararıyla mümkün
olabilmektedir.
4502 sayılı Kanunun 14. maddesinde (2813 sayılı Kanunun 5 Maddesini değiştiren) TK’nın
“kamu tüzel kişiliğine ve idari ve mali özerkliğe haiz özel bütçeli bir kurum olduğu” belirtilmektedir. TK; frekans ücretleri, işletmecilerin önceden belirlenmiş katkı payları, işletmecilere uygulanan
cezalar ve danışmanlık ve eğitim hizmeti gelirleri gibi bağımsız finansman kaynaklarına sahiptir.
TK’nın toplam gelirleri 2006 yılında yaklaşık 850 milyon YTL’dir (yaklaşık 485 milyon Euro ).
Bu gelirlerin yaklaşık 760 milyon YTL’lik kısmı Hazine’ye devredilmiş ve TK’nın işletme bütçesi
yaklaşık 93 milyon YTL’ye (yaklaşık 53 milyon Euro) baliğ olmuştur.
TK kurulduğunda, telekomünikasyon düzenlemelerinde yasalar ve ekonomi konusunda akademik çalışmalar hemen hemen yok denecek kadar azdı ve bu alanlar Türkiye’de halen çok gelişmiş
değildir. Bu nedenle, birçok Avrupa ülkesinin aksine, TK faydalanabileceği güçlü bir akademik
altyapıya sahip olmadan faaliyetlerini sürdürmektedir. İlk kurulduğunda, TK’nın insan kaynakları
oldukça kısıtlıydı. TK’nın kurulmasıyla, eski adıyla Telsiz Haberleşmesi Genel Müdürlüğü’nün
-çoğu düzenleyici mevzuat konusunda hiçbir geçmişe ya da deneyime sahip olmayan- frekans yönetimi uzmanlarından oluşan 350 kadar kamu görevlisi bu kuruma transfer edilmiştir. Bu durum,
düzenleyici kurumun kendi belirlemediği kişileri istihdam etmek zorunda kalmasına yol açmıştır.
TK’nın entelektüel kapasitesinin temel kaynağı, zaman içerisinde istihdam edilen genç üniversite
mezunlarından (“uzmanlar ve uzman yardımcıları”) oluşmuştur. TK’nın personel sayısı şu anda
500’ün üzerindedir. Bunlardan yaklaşık 100’ü düzenleme konusunda çalışmaktadır. TK bünyesinde, tümü giriş sınavları ile istihdam edilen 120 uzman ve uzman yardımcısı görev yapmaktadır.
TK’nın temel beyin gücünü bu uzmanlar ve uzman yardımcıları oluşturmaktadır.
TK, düzenleyici müdahalelerini üç ana enstrüman vasıtasıyla gerçekleştirmektedir. Yasal hiyerarşide, Yönetmelikler, Yasaların altında yer almaktadır. Genellikle yasal dayanaklarını Yönetmeliklerden alan Tebliğler, hiyerarşide ikinci sırada bulunmaktadır. Hiyerarşik sıranın en altında ise
Kurul kararları bulunmaktadır. İkincil mevzuat ile Kurul kararları yerel idari mahkemelerde ya da
Türkiye Cumhuriyeti’nin en yüksek idari mahkemesi olan Danıştay nezdinde temyiz edilebilmektedir. Düzenleme konularında yargı kararı verebilmek için gerekli uzmanlığı oluşturma konusunda
Danıştay’ın daha uygun olduğu düşünüldüğünden, Kurum tarafından yapılan müdahalelerin tek
temyiz merciinin Danıştay olmasını sağlayacak bir çalışma yapılması arzulanmaktadır. Bu çalışma
henüz gerçekleştirilmiş değildir.
1.3.1.2. Rekabet Kanunu’nun Sektöre Özgü Mevzuat Üzerindeki
Etkileri
Türkiye’de genel rekabet politikası 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’a tabidir
(1994 yılında yürürlüğe giren bu kanun kısaca Rekabet Kanunu olarak adlandırılmaktadır). Rekabet Kanunu’nun kritik önemi haiz maddeleri (bazı değişikliklerle) AB Antlaşmasının 81 ve 82.
maddelerini model olarak almıştır. Dolayısıyla, Rekabet Kanunu’nun 4. maddesi, rekabeti sınırlayıcı anlaşmaları ve uyumlu eylemleri; 6. maddesi ise hakim durumun kötüye kullanılmasını yasaklamaktadır. Yasanın 7. maddesi birleşmeleri düzenlemektedir. Rekabet Kanunu, Rekabet Kurumu
tarafından uygulanmaktadır.47
TK ile RK arasında sorumluluk paylaşımı çok kesin değildir. Telsiz Kanunu’nun 7. maddesi
(4502 sayılı Kanun ile Değiştirilen 2183 Sayılı Kanun, 16. madde), TK’ya telekomünikasyon sektöründe rekabeti önleyici uygulamaları araştırma yetkisi vermektedir. Ayrıca, Rekabet Kurumu’nun
(RK), telekomünikasyon sektörüne yönelik herhangi bir karar almadan önce TK’nın görüşünü
47 Türkiye’de rekabet yasasının ve politikasının ayrıntılı analiz için Bkz. OECD (2005).
46
EdamTR.indd 46-47
alması gerektiği belirtilmektedir. Böylelikle Türkiye’de eşzamanlı yetkiye dayanan etkili bir sistem
oluşturulmuştur.
2002 yılında bu iki kurum bir işbirliği protokolü imzalamıştır. Bu protokol ortak bir çalışma
zemini sağlayan bir dizi kurallar sunsa da, pratikte, bu iki kurum arasında yoğun bir diyalog kurulamamış ve bazı durumlarda, iki kurum çatışmak zorunda kalmıştır. Zaman içerisinde bir denge
sağlanmış ve RK, TK tarafından düzenlenen alanlarla ilgili rekabeti önleyici uygulama iddialarını
soruşturmaktan vazgeçmiştir. Öte yandan, sektörde birleşmelerin denetimi RK tarafından gerçekleştirilmektedir.
RK, telekomünikasyon sektöründe, hem mobil hem de sabit hat pazarlarında bir dizi önemli
karar almıştır. Bu kararların bazıları aşağıda 1.3.3.6 sayılı maddede irdelenmektedir. RK, antitröst
kurallarının düzenli bir şekilde uygulanmasına ek olarak, ikinci bir kanaldan, yani, özelleştirme
kararlarına ilişkin gözetim mekanizmaları vasıtasıyla, sektörde rekabetin gelişimini etkilemektedir. RK’nın gözetim faaliyetleri RK’nın 1998 yılında yayınlamış olduğu 1998/4 sayılı Tebliğe
dayanmaktadır. Bu Tebliğ RK’nın iki farklı durumda müdahale etmesine olanak sağlamaktadır.
Bunlardan birincisi, belirli özelliklere sahip olan işlemleri içeren ihalelerde, önceden Kurul’a bilgi
verilip Kurul’un görüşünün alınması zorunluluğudur.48 Bu işlemin ardından, ihale gerçekleştirildikten sonra, (i) ön bildirim yükümlülüğünün bulunduğu veya (ii) satın alan şirketin, birleşme
öncesi pazar payının %25’i veya cirolarının 25 milyon YTL’yi aşması durumunda, işlemin RK’nın
onayına sunulması gerekmektedir. Dolayısıyla, önbildirim aşamasında RK bir danışmanlık görevi üstlenmekte, ancak satış sonrasında Rekabet Kanunu’nu uygulama görevini üstlenmektedir.
Aşağıda da açıklandığı şekilde, RK’nın gözetim görevi TTAŞ’ın özelleştirilmesinde önemli bir rol
oynamıştır.
1.3.1.3. Yetkilendirme
Türkiye’de yetkilendirme rejimi, Telekomünikasyon Hizmet ve Altyapılarına ilişkin Yönetmeliğe
tabidir (26.08.2004 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan bu yönetmelik, bundan böyle kısaca Yetkilendirme Yönetmeliği olarak adlandırılacaktır). Bu yönetmelikte, “münferit lisanslar rejimi” (yani
her bir farklı faaliyet için ayrı lisans tanımlanması) öngörülmektedir. Yönetmeliğin ana metninde
çeşitli yetkilendirme türleri tanımlanmakta ve bu yetkilerin tabi olduğu koşullar açıklanmaktadır.
Farklı hizmet türleri için gereken özel yetki türleri eklerde açıklanmaktadır. Zaman içerisinde
Yönetmelikte, çoğunluğu yeni hizmetlerin yetkilendirilmesine ilişkin yeni eklerin ilavesinden kaynaklanan çeşitli değişiklikler yapılmıştır. Yönetmelik en güncel haliyle (Haziran 2007 itibariyle),
aşağıda belirtilen yetki türlerini içermektedir:
• Hisselerinin %50’den fazlası devlete ait olan işletmeciler, Görev Sözleşmeleri vasıtasıyla yetkilendirilmektedir. Bu hüküm aslında TTAŞ ve onun mobil sektöründeki bağlı kuruluşu
için tasarlanmıştır. TTAŞ’ın özelleştirilmesinin ardından, görev sözleşmesinin yerini imtiyaz
sözleşmeleri almıştır. Halen, devlete ait olan uydu ve kablolu TV şirketi (Türksat) ve Sahil
Güvenlik Genel Müdürlüğü görevlendirme sözleşmesi kapsamında faaliyet göstermektedir.
• Sınırlı sayıda işletmeci tarafından ulusal çapta yürütülecek telekomünikasyon hizmetleri
ve/veya kurulacak ve işletilecek telekomünikasyon altyapıları, Kurumla imzalanan imtiyaz
sözleşmesiyle; yerel ya da bölgesel çapta kurulacak ve işletilecek olanlar ise “1. Tip Telekomünikasyon Ruhsatı” ile yetkilendirilir. Her iki tür yetkilendirme de ihale yoluyla yapılmaktadır.
Halen TTAŞ ve mobil işletmecileri imtiyaz sözleşmeleri ile yetkilendirilmişlerdir. Genişbant
sabit kablosuz erişim hizmetleri 1. Tip telekomünikasyon ruhsatları ile yetkilendirilecektir;
ancak henüz bu tür bir ruhsat düzenlenmemiştir.
• Sınırlı sayıda işletmeci tarafından yürütülmesi gerekmeyen telekomünikasyon hizmetleri ve
48 Kuruluşun pazar payının %20’nin üzerinde olması, cirosunun 20 milyon YTL’nin üzerinde olması, yasal bir
tekele sahip olması veya ilgili pazarda özel şirketlere tanınmayan yasal ayrıcalıklara sahip bulunması.
47
1/11/08 3:54:36 PM
işletilecek telekomünikasyon altyapıları, 2. Tip Telekomünikasyon Ruhsatı ile yetkilendirilmektedir. Uzak mesafe ve uluslararası çağrı hizmetleri de 2. Tip Telekomünikasyon Ruhsatı
ile yetkilendirilmektedir (Bu ruhsatlar aşağıda açıklandığı şekilde A, B ve C türlerine
ayrılmaktadır). Uydu haberleşme hizmetlerine, uydu platform hizmetlerine, GMPCS mobil telefon hizmetlerine, rehberlik hizmetlerine, telefon mesaj hizmetlerine, karasal hatlar
üzerinden veri iletimi hizmetlerine, PMR/PAMR hizmetlerine, altyapı işletmeciliği hizmetlerine ve kablo platform hizmetlerine de 2. Tip Telekomünikasyon ruhsatları verilmektedir.
• Son olarak, internet servis sağlayıcılar (ISS) (kablolu ve kablosuz) ise Genel İzin vasıtasıyla
yetkilendirilmektedir.
AB rejiminden en farklı olan alan lisans düzenleme rejimidir. Yetkilendirme yönergesinde iki
tür yetkilendirme öngörülmektedir: Bunlardan ilki, işletmecilerin frekans, numara ya da geçiş
hakkı gibi kısıtlı kaynakları kullandıkları durumlarla sınırlı olan kullanım haklarıdır. İkinci tür ise,
özel bir idari karar ya da eylem gerektirmeyen ve usule ilişkin gerekliliklerin sadece bildirimle sınırlı olduğu genel yetkilendirmelerden oluşmaktadır. Türkiye’de, münferit lisanslar dar bir şekilde
tanımlanan hizmetler ve faaliyetler ile sınırlıdır. Bu faaliyetlerin sınırları her zaman net bir şekilde
belirlenmediğinden, lisans düzenleme rejimi düzenleyici ve yasal belirsizliğin artmasına neden
olmaktadır. Danıştay kısa bir süre önce, işletmeciye birden çok hizmet sunma fırsatı sağladığı gerekçesiyle “kablo platform hizmetini” iptal etmiştir.
Türkiye ile AB rejimi arasındaki önemli farklılıklardan biri de Türkiye’de farklı türde yetkilerin
“asgari ücretlerinin” Ulaştırma Bakanlığı tarafından belirlenmesidir. Ayrıca AB rejiminde, idari
ücretler yetkilendirme rejiminin yönetim, denetim ve uygulanmasından kaynaklanan idari giderleri karşılayacak tutarlarla sınırlı iken, Türkiye’de bu tür bir uygulama bulunmamaktadır. Aslında,
aşağıda da açıklandığı üzere, Türkiye’de lisans ücretleri yüksektir ve görünürde, yeni giriş yapacak
oyuncuları elemek amacı ile kullanılmaktadır. 2007 yılı Temmuz ayı itibariyle, yerel telefon hizmetleri için henüz bir yetkilendirme yapılmamıştır (Türk terminolojisinde, yerel çağrıları ve ankesörlü telefonlar ile katma değerli hizmetleri de içeren “sabit telekomünikasyon hizmetleri”). Bu
nedenle yerel çağrılar alanında rekabet henüz yasal olarak mümkün değildir.49
2005 yılı Ekim ayında Meclis’e sunulan Elektronik Haberleşme Kanun Tasarısında, lisans düzenleme rejimi 2003 AB çerçevesine biraz daha yaklaştırılmıştır. Ancak, bu kanun yürürlüğe girmemiştir. İlgili Meclis Komisyonunda görüşülmüş ve yasalaşması için Genel Kurul’a sunulmuştur.
Ancak, hükümet kısa bir süre önce, nedenleri hakkında kamuoyuna herhangi bir açıklama yapmaksızın, bu kanun tasarısını Genel Kurul’dan geri çekerek Komisyona iade etmiştir.
Türkiye’deki lisans düzenleme rejimi hiç şüphesiz, yeni giriş yapacak tüm oyuncular için bir
engel teşkil etmektedir. Bu rejim aynı zamanda düzenleyici kurumun serbestleşme konusundaki
aşırı ihtiyatlı yaklaşımına da uymaktadır.
1.3.1.4. Erişim ve Arabağlantı
TK’nın erişime ilişkin yükümlülükler getirme yetkisi 406 sayılı Kanun ile tanınmaktadır (özellikle
4502 sayılı Kanun ile değiştirilen 10. maddede). TK ilk olarak 2003 yılı Mayıs ayında Erişim ve
arabağlantı Yönetmeliğini yayınlamıştır; bu Yönetmelik 2007 yılı Haziran ayında yeni bir Yönetmelikle değiştirilmiştir. (Bkz. Ek, Bölüm 1.4). Güncel rejimin temel mantığı AB’ninkine yakındır.
TK piyasa analizleri yapmakta ve bunlara dayanarak ex ante düzenlemeye tabi olabilecek piyasaları ve EPG’ye sahip işletmecileri belirlemektedir. Bu analizlere dayanarak işletmecilere çeşitli
yükümlülükler getirmektedir. Yönetmeliğin 7. maddesi uyarınca TK, ilgili pazarda etkin piyasa
gücüne sahip bir işletmecinin diğer işletmecilerin erişimine izin vermemesinin veya aynı sonucu
49 TK’nın yerel çağrı hizmetlerini yetkilendirme sürecine devam etmeye karar verdiği ve Bakanlar Kurulu’nun
asgari lisans ücretlerini belirlemesini beklediği haberi günlük basında yer almıştır (30 Temmuz 2007, http://
turk.internet.com/haber/yazigoster.php3?yaziid=18772 ).
48
EdamTR.indd 48-49
doğuracak şekilde erişim için makul olmayan süre veya şartlar ileri sürmesinin, rekabet ortamının
oluşumunu engelleyeceğine veya ortaya çıkacak durumun kullanıcıların aleyhine olacağına karar
vermesi halinde, etkin piyasa gücüne sahip söz konusu işletmeciye erişim sağlama yükümlülüğü
getirebilmektedir. Yönetmeliğin 8. maddesinde EPG’ye sahip işletmecilerin arabağlantı yükümlüsü oldukları belirtilmektedir. TK, bir işletmecinin arabağlantıya izin vermemesinin veya aynı
sonucu doğuracak şekilde makul olmayan süre veya şartlar ileri sürmesinin, rekabet ortamının
oluşumunu engellediğine veya ortaya çıkacak durumun kullanıcıların aleyhine olduğuna karar
vermesi halinde, söz konusu işletmeciyi arabağlantı yükümlüsü olarak belirleyebilmektedir.
TK’nın EPG işletmeciler üzerine getirebileceği diğer yükümlüklerden bazıları aşağıda belirtilmektedir:
• Ayrım gözetmeme (9. madde)
• Şeffaflık; yeterince ayrıştırılmış Referans Arabağlantı Teklifleri (RAT) hazırlama yükümlülüğü
de dahil olmak üzere. TK, RAT’de değişiklik yapılması talebinde bulunabilecektir ve operatör bu değişiklikleri uygulamakla yükümlüdür (10. madde)
• Maliyet esaslı tarife belirleme; TK, tarifelerin maliyet esaslı belirlenmediğine karar verdiği
takdirde, bu tarifeleri doğrudan kendisi belirleyebilecektir (11. madde)
• Hesap ayrımı ve maliyet muhasebesi (12. madde)
• Taşıyıcı seçimi (15. madde; ön seçimi de içermektedir).
Öte yandan, bütün işletmecilere ortak yerleşim ve tesis paylaşımı yükümlülükleri getirilebilmektedir (sırasıyla 13. ve 14. maddeler).
16. maddenin c. bendinde, arabağlantı yükümlüsü işletmecilerin (8. madde uyarınca tüm EPG
işletmeciler bu yükümlülük kapsamına girmektedir), her halükarda ayrım gözetmeme, şeffaflık
ve tarifelerini maliyet esaslı belirleme yükümlülüklerine tabi olmaları öngörülmektedir. TK piyasa analizi sonucu ilgili pazarlarda etkin piyasa gücüne sahip işletmecileri belirledikten sonra, bu
işletmeciler otomatik olarak ayrım gözetmeme, şeffaflık ve tarifelerini maliyet esaslı belirleme yükümlülüklerine tabi olmaktadırlar (16/b sayılı Madde). Bu durum, Erişim yönergesinin 8-13üncü
maddeleri uyarınca, EPG’lere getirilecek gerekliliklerin “orantılı” olmasını öngören AB rejiminden
oldukça farklıdır. Bu farklılık büyük ölçüde, 10. maddesinde, arabağlantı yükümlülüğü bulunan
tüm işletmecilerin, bu tür talepleri, adalet, şeffaflık ve maliyet esası ilkelerine uygun bir şekilde karşılamaları gerektiği öngörülen 406 sayılı Kanundan kaynaklanmaktadır.50 Hesap ayrımı ve maliyet
muhasebesi yükümlülükleri ile taşıyıcı seçimi yükümlülüğü TK’nın inisiyatifine bırakılmıştır.
2007 tarihinde yayınlanan Yönetmelik, 2003 yılında yayınlanan Yönetmeliğe göre önemli değişiklikler içermekte ve bu değişiklikler Türk rejimini AB rejimine yaklaştırmaktadır. İlk olarak,
2003 yılında yayınlanan Yönetmelikte, maliyet muhasebesi yükümlülüğü EPG işletmecilere otomatik olarak getirilmekteydi. Ayrıca, 2003 yılında yayınlanan Yönetmelikte, işletmecinin, diğer
işletmecilerin erişimine izin vermemesinin veya makul olmayan şartlar ileri sürmesinin rekabet
ortamının oluşumunu engelleyeceğine kanaat getirilmesi halinde, TK herhangi bir işletmeciye
erişim sağlama yükümlülüğü getirebilmekteydi; ancak yeni yönetmelikte bu durum sadece EPG
işletmecilerle sınırlandırılmıştır. Son olarak, 2003 yılında yayınlanan Yönetmelikte taşıyıcı seçimi
yükümlülüğü tüm işletmecilere uygulanırken 2007 yılında yayınlanan Yönetmelikte bu yükümlülük sadece EPG’ye sahip işletmecilerle sınırlandırılmıştır.
50 İlginç bir şekilde, 4502 sayılı Kanun ile değiştirilen 406 Sayılı Yasada, “erişim” kavramından değil, sadece
arabağlantıdan bahsedilmektedir. TK tarafından yayınlanan Erişim Yönetmeliği’ne, yasada belirtilmediği için
TK’nın erişime ilişkin yükümlülükler getirme yetkisinin bulunmadığı gerekçesiyle itiraz edilmiştir. Ancak,
Danıştay davayı reddetmiştir.
49
1/11/08 3:54:37 PM
İşletmeciler, arabağlantı anlaşmaları akdetmekte serbesttir. 3 ay içerisinde bir anlaşmaya varılamaması halinde, taraflar ihtilafın TK tarafından çözülmesini talep edebilmektedir. Tarafların yine
de bir mutabakata varamamaları durumunda, anlaşmanın hüküm ve koşullarını TK belirleyebilmektedir. Anlaşma sağlanana kadar geçen süre içerisinde, TK, arabağlantı tarifelerinin belirlenmesi de dahil olmak üzere geçici önlemler alabilmektedir (18. madde).
TK, 2004 yılı Temmuz ayında, TK Yerel Ağa Ayrıştırılmış (ULL) Erişime İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında bir Tebliğ yayınlamıştır. Bu Tebliğ uyarınca Türk Telekom’un, yeni erişim şebekeleri için
altyapı inşası gerektiren durumlar dışında, yerel ağa tam ya da paylaşımlı erişim konusunda yapılan
tüm makul talepleri yerine getirmesi gerekmektedir. Tebliğde, veri akış erişimi ele alınmamakta,
ancak Kurumun bu konuda ilave yönetmelikler yayınlayabileceğinden bahsedilmektedir. Tebliğde
ayrıca, Türk Telekom’un bir referans yerel ağa erişim teklifi hazırlaması gerektiği öngörülmektedir.
TTAŞ’ın bir teklif hazırlayarak, Tebliğ’in yürürlüğe girmesinden itibaren üç ay içerisinde onay için
TK’ya sunması gerekmektedir. TK referans teklifte değişiklik yapma yetkisine sahiptir. Bu Tebliğ 1
Temmuz 2005 tarihi itibariyle yürürlüğe girmiştir. Yerel ağa ayrıştırılmış erişim ve veri akış erişimi
konularında yaşanan gelişmeler 1.3.2.4 sayılı bölümde daha ayrıntılı bir şekilde ele alınmaktadır.
1.3.1.5. Piyasaların İncelenmesi ve EPG İşletmecilerinin Belirlenmesi
Türkiye’de EPG’ye sahip işletmecilerin belirlenmesine ilişkin prosedürler belirli bir evrim geçirmiştir. 4502 sayılı Çerçeve Yasada “etkin piyasa gücüne sahip işletmecilerden” bahsedilmemektedir.
Sadece, TK’nın, işletmecinin ilgili telekomünikasyon hizmetinde hakim konumda bulunduğunu
belirlediği hallerde, tarifelerin üst sınırlarını ve hesaplama yöntemlerini belirleme yetkisine sahip
olduğunun belirtildiği 6. maddede, “hakim konumda bulunan işletmeciler” terimi kullanılmıştır.
EPG kavramı, daha sonraki tarihlerde yayınlanan, Tarife Yönetmeliği (2001) ile Erişim ve arabağlantı Yönetmeliği (2003) gibi ikincil mevzuatta gündeme getirilmiştir. Bu ikinci yönetmeliğin
ardından, TK piyasa hakimiyetinin ve EPG’nin tanımlandığı iki Tebliği yayınlamıştır (Haziran
2003). “Etkin piyasa gücü”, bir işletmecinin ya da bir grup işletmecinin, kullanıcılara ya da diğer
işletmecilere sattıkları hizmetlerin satış ya da satın alma fiyatları, arz ve talep hacmi, piyasa koşulları, kullanıcılara telekomünikasyon hizmetleri ve erişim sunulmasında kullanılan ana telekomünikasyon şebekesi bileşenleri gibi ekonomik parametreleri etkileme gücü olarak tanımlanmıştır.
Öte yandan “piyasa hakimiyeti” kavramı ise, bir ya da birden fazla işletmecinin fiyat, üretim ve
dağıtım hacmi gibi ekonomik parametreleri belirleme gücü olarak tanımlanmıştır. Hakimiyet daha
güçlü bir kavram olduğundan, piyasa hakimiyetine sahip bir operatör aynı zamanda etkin piyasa
gücüne (EPG) sahip bir operatördür; ancak bunun tersi doğru değildir. Buradaki karışıklık Türk
yetkili makamlarının entelektüel olarak hazır olmadıklarını ve TK’nın, ulaşmak istediği 2003 AB
çerçevesini yansıtmayan bir çerçeve kanun altında görev yapmasının doğurduğu sınırlamaları yansıtmaktadır.
Her durumda, TK, ikincil mevzuata dayanarak, 2003 yılı Ağustos ayında, Turkcell’in mobil
hizmetler piyasasında, Turkcell ile Telsim’in ise mobil çağrı sonlandırma piyasasında etkin piyasa
gücüne sahip olduğunu belirlemiştir. 2004 yılı Haziran ayında Turkcell mobil telekomünikasyon
pazarında piyasa hakimiyetine sahip bir operatör olarak, 2004 yılı Aralık ayında ise mobil çağrı
sonlandırma pazarında etkin piyasa gücüne sahip bir operatör olarak belirlenmiştir. Telsim’in artık
etkin piyasa gücüne sahip olmadığına kanaat getirilmiştir.51 Bu belirlemelerin hiçbiri, ilgili piyasalar üzerinde gerçekleştirilen ve kamuoyuna duyurulan analizlere dayanmamaktadır.
2005 yılında, AB müktesebatının 19. Başlığı altında açıklanan uygulamalara uyum sağlamak
amacı ile TK, bir piyasa analizi süreci başlatmıştır. “İlgili Piyasa ve Etkin Piyasa Gücü Kavramları”
adını taşıyan açıklayıcı belgede (Mart 2005)52 TK, bu belgenin Avrupa Komisyonu’nun Önerile51 Bkz. TK “İlgili Piyasa ve Etkin Piyasa Gücü Kavramları,” Mart 2005, Ankara. http://www.tk.gov.tr/srth/2005R-0-1.pdf.
52 Ibid.
50
EdamTR.indd 50-51
rinde belirlenen piyasalara odaklandığını ve kamuoyu görüşünün alınmasını sağlayacağını belirtmiştir. Bu süreç 2006 yılında sona ermiştir. Türkiye henüz elektronik haberleşme konusunda AB
2003 müktesebatının kabulüne ilişkin resmi bir süreç başlatmadığından, TK’nın almış olduğu
piyasa analizi kararlarını Komisyon’a bildirme yükümlülüğü bulunmamaktadır.
2006 yılında aşağıda belirtilen raporların sonuçları yayınlanmıştır:53
• Mobil şebekelere erişim ve çağrı başlatma piyasası (Aralık 2005)
• Mobil çağrı sonlandırma piyasası (Aralık 2005)
• Sabit şebekede çağrı başlatma ve çağrı taşıma piyasası (Şubat 2006)
• Sabit kamu telefon şebekelerinde toptan çağrı sonlandırma piyasası (Şubat 20006)
• Sabit telefon şebekesine erişim piyasası (Şubat 2006)
• Sabit şebeke üzerinden arama hizmetlerine yönelik ilgili piyasalar (Şubat 2006)
• Kiralık hatlara yönelik ilgili piyasalar (Şubat 2006)
• Veri akış erişimini içeren toptan genişbant erişimi piyasası (Şubat 2006)
• Genişbant ve ses hizmetlerinin sunumu için bakır kablo ağına paylaşımlı erişimi de içeren
toptan ayrıştırılmış erişim piyasası (Şubat 2006)
Telekomünikasyon Kurumu yukarıda yer almayan iki piyasanın, yani mobil kamu telefon şebekelerinde uluslararası roaming için toptan ulusal piyasa (n. 17) ve yayın iletim hizmetleri (n.18)
analiz çalışmalarını tamamlamak üzeredir. 54
TK tarafından kabul edilen piyasa tanımları ile Komisyonun önerileri önemli ölçüde örtüşse
de, hala bazı farklılıklar bulunmaktadır. Örneğin Avrupa çerçevesinde, mobil şebekeler üzerinden
çağrı sonlandırma piyasası, münferit şebekeler düzeyinde tanımlanmakta iken, TK bu piyasayı
tüm işletmecileri kapsayan tek bir piyasa olarak değerlendirmektedir.
Gerçekleştirilen piyasa analizleri sonucunda çeşitli işletmeciler EPG olarak değerlendirilmiştir.
2005 yılı Aralık ayında, mobil hizmetlere ilişkin analizlerin sonuçlandırılmasının ardından, TK,
Turkcell’in mobil erişim ve çağrı başlatma piyasasında; Turkcell, Telsim ve Avea’nın da mobil çağrı
sonlandırma piyasasında EPG’ye sahip olduğunu belirten bir karar yayınlamıştır. 2006 yılı Şubat
ayında alınan bir başka kararda, Türk Telekom’un ilgili sabit piyasalarda EPG’ye sahip olduğu
belirtilmiştir.
Son olarak 2007 yılı Ocak ayında, TK, Etkin Piyasa Gücüne Sahip İşletmecilerin Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki Tüzüğü yayınlamıştır. Bu Tüzük uyarınca, piyasa analizinde
uyulması gereken esaslar, teknolojik yansızlık, şeffaflık, ayrım yapmama ve etkin rekabet ortamının sağlanması olarak belirlenmiştir. TK tarafından belirlenen ilgili piyasalara ilişkin analizlerin
en geç üç yılda bir tekrarlanması öngörülmüştür. Piyasa analizi süreci; ilgili pazarın tanımlanması,
ilgili pazardaki rekabet seviyesinin analiz edilmesi ve ilgili pazarda etkin piyasa gücüne sahip işletmecilerin belirlenmesi faaliyetlerinden oluşmaktadır. Bu ilkeler AB yaklaşımına büyük ölçüde
uymaktadır. 10. maddede, EPG’ye sahip işletmecilere getirilebilecek yükümlülükler açıklanmaktadır: şeffaflık, referans erişim ve/veya arabağlantı tekliflerinin yayınlanması, ayrım gözetmeme,
hesap ayrımı, erişim sağlama, fiyat denetimi ve maliyet muhasebesi. 11. maddede, aynı piyasada
faaliyet gösteren işletmecilerin farklı yükümlülüklere tabi olabilecekleri belirtilmektedir. Böylece,
53 Bkz http://www.tk.gov.tr/srth/piyasa-analizleri.htm
54 Frontier Economics (2007), Country Analysis 2007, A report for NATPII, Ocak 2007, adres: http://www.
natp2.org/midtermnews/Country%20analysis%202007.pdf (Son ziyaret tarihi: 29 Temmuz 2007).
51
1/11/08 3:54:38 PM
piyasa analizine ilişkin yasal çerçeveyi belirlemek amacı ile düzenlenen yönetmelik, piyasa analizleri tamamlandıktan sonra yayınlanmıştır.
2004 yılı Şubat ayında, iki yıllık bir geçiş süreci tanınarak, EPG işletmecilere hesap ayrımı ve
maliyet muhasebesi yükümlülükleri getirilmiş; ancak kullanılacak yöntem ve uygulamaya geçme
tarihleri konusunda bir açıklık bulunmadığı belirtilmiştir.55
1.3.1.6. Perakende Fiyatların Denetimi
Perakende tarifelerinin denetimi, Tarife Yönetmeliğince düzenlenmektedir (Ağustos 2001).56 Bu
Yönetmelikte, tekel olan ya da piyasada hakim konuma veya etkin piyasa gücüne sahip bulunan
işletmecilerin telekom tarifelerinin onayında ve denetiminde izlenmesi gereken prosedürler açıklanmaktadır. Bu Yönetmelikle TK’ya tarifeleri “belirleme” değil “onaylama” yetkisi tanınmaktadır.
Böylelikle, TK’nın fazla müdahaleci olmama arzusu dikkate alınmış ve 4502 sayılı Kanundan daha
dar yetkiler tanınmıştır. Yönetmelik taslağı müzakereye açıldığında bu ayrım fark edilemeyecek kadar azdı. TTAŞ, TK’nın TTAŞ’a ISS’lere veri akış erişimi sağlama yükümlülüğü getiren kararına,
bu yönetmeliğe dayanarak itiraz etmiştir (Bkz. 1.3.2.4).
Yönetmeliğe göre, tarife onayında izlenmesi gereken temel esaslar şu şekilde sıralanmaktadır
(madde 6): tarifeler verimli bir şekilde sağlanan hizmetlerin maliyetine dayalı olacaktır, işletmecinin etkin piyasa gücüne sahip olmasından kaynaklanabilecek aşırı yüksek fiyatları ve rekabeti
kısıtlayabilecek fiyat indirimlerini içermeyecektir. Tarifeler ayrıca adil olacak, farklı kullanıcılar
arasında ayrımcılık gözetmeyecek ve haklı bir gerekçeye dayanmadıkça bazı hizmetlerin maliyetinin başka hizmetlerin ücretlerinden desteklenmesine veya karşılanmasına olanak vermeyecektir.
Yönetmelikte tarifelerin onaylanmasına yönelik iki farklı yöntem öngörülmektedir (madde 7):
“verimli bir şekilde sağlanan hizmetlerin maliyetine dayalı yöntem,”57 “bir hizmet sepetindeki tarife değişikliklerinin ortalamasına uygulanacak tavan fiyat yöntemi.” Verimli bir şekilde sağlanan
hizmetlerin maliyeti “hizmeti sunmak için yatırılması gereken sermayeden makul bir geri dönüşü içerecek biçimde, hizmetin uzun dönem artan maliyeti ile miktardan bağımsız ortak maliyetlerin o hizmetle ilişkilendirilebilen kısmının toplamı” şeklinde tanımlanmaktadır. Ancak, Telekomünikasyon
Kurumu henüz kesin maliyet modeli yaklaşımını belirlemediği için, LRIC modelinin bu gerekliliği pratikte uygulanamamıştır. Halihazırda, tüm tarife onayları uluslararası karşılaştırmalı analize
dayanmaktadır; ancak yakın bir gelecekte LRIC’ye dayandırılacaktır. Onay amacı ile kullanılacak
yöntemler 2 yıllık dönemler için belirlenmekte ve TK bu dönemi bir yıl daha uzatabilmektedir.
TK, yönetmeliğin yayınlandığı tarihten bu yana perakende fiyatların denetimine yönelik üç
tebliğ yayınlamıştır (“tavan fiyat tebliğleri”, Bkz. Ek, Bölüm 1.4). 2002 yılı Ocak ayında yayınlanan ve 2003 yılı sonuna kadar yürürlükte kalan ilk tebliğde, TK iki farklı fiyat sepeti için tavan
fiyat uygulaması getirmiştir: sabit hatlar üzerinden sunulan hizmetler ve kiralık hatlar. Rekabet
ortamı söz konusu olduğundan, Türk Telekom’un tarifelerinin önemli ölçüde revize edilmesi
gerekmekteydi (Bkz. Bölüm 1.3.2) ve bir tavan fiyat belirlenerek düzenleme yapılmasının Türk
Telekom’a ihtiyaç duyduğu esnekliği sağlayacağı düşünülmüştü. Bu tebliğin 4. maddesinde, 1
Ocak 2003 tarihinden itibaren kiralık hat tarifelerinin verimli bir şekilde sağlanan hizmetlerin
maliyetine dayalı yöntem ile onaylanabileceği belirtilmekte ve TTAŞ’ın gerekli hazırlıkları yapması
talep edilmektedir. Uygulamada, kiralık hat tarifelerinin maliyete dayalı düzenlemesine ancak 1
Haziran 2004 tarihinde başlanabilmiştir; çünkü TTAŞ maliyet muhasebesi ve hesapların ayrımı
2003 yılının sonunda yayınlanan ikinci tebliğde, tavan fiyat revize edilmiş ve tek bir sepet tanımlanmış; ancak bu kez, tavan fiyatlar TK’nın tarifelerin revizyonunun yeterli olmadığını düşündüğü münferit ürünlere uygulanmıştır. Sepette bağlantı ücretleri, aktarma ücretleri, PSTN, ISDN
-PA ve ISDN-BA hizmetleri için aylık kiralama ücretleri ile şehir içi, şehirlerarası, uluslararası ve
internet çağrıları için dakika ücretleri yer almaktaydı. Bunlardan ISDN-PA bağlantısı, aktarma ve
aylık kira ücretleri ile uluslararası çağrılar ve internet çağrıları münferit tavan altı fiyatlara sahiptir.58
En son tebliğ 2007 yılında yapılmıştır ve 2008 yılı sonuna kadar yürürlükte kalacaktır. Bu
tebliğde hizmet sepetinde 1) Sabit telefon şebekesine erişim piyasasındaki ilgili hizmetler: PSTN,
ISDN-BA, ISDN-PA Bağlantısı, Aktarma ve Aylık Kira ile 2) Sabit şebeke üzerinden çağrı hizmetleri piyasasındaki ilgili hizmetler: Yerel, Ulusal, İnternet, PSTN-GSM ve Uluslararası Çağrı
Hizmetleri yer almaktadır. ISDN-PA Aylık Kira fiyatları ve yerel fiyatlar münferit tavan fiyatlara
tabidir.
Genel olarak, bu tebliğlerde kullanılan tavan fiyatlar tüketici fiyat endeksindeki artış oranı eksi
belirli bir üretkenlik faktörü üzerinden belirlenmektedir. Son tebliğde üretkenlik faktörü sepet ve
yerel çağrılar için %3,3, ISDN aylık kira bedeli için de sıfır olarak belirlenmiştir.
Mobil işletmecilerle yapılan imtiyaz sözleşmelerinde de, tavanların düzenleyici kurum tarafından her altı ayda bir revize edildiği bir tavan fiyat rejimi uygulanmaktadır. Mobil işletmecileri
tarifelerde yaptıkları değişiklikleri ya da yeni tarifeleri, yayınlamadan bir hafta önce TK’ya sunmakla yükümlüdürler. Ancak 2001 yılında yaşanan ciddi makroekonomik kriz sırasındaki kısa
bir dönem dışında, cep telefonu tarifelerine uygulanan tavanlar bağlayıcı olmamış, çünkü rekabet
fiyatların tavanın çok altına inmesine neden olmuştur.
1.3.1.7. Evrensel Hizmet
Evrensel hizmet rejiminin tasarımı Ulaştırma Bakanlığı’nın yetkisi altında bulunmaktadır. Evrensel Hizmet Kanunu 2005 yılı Haziran ayında yürürlüğe girmiştir. Kanunun 3. maddesinde,
evrensel hizmetlerin ülkenin kişi başı gayrisafi yurtiçi hasılası dikkate alınarak makul fiyatlarla
sunulacağı ve düşük gelirlilerin, engellilerin ve sosyal desteğe gereksinim duyan grupların evrensel
hizmetleri kullanabilmelerini sağlamak için gereken tedbirlerin alınacağı belirtilmektedir. Evrensel
hizmet politikası Bakanlık tarafından uygulanacaktır. TK kalite kontrolden sorumlu olacaktır.
Evrensel hizmetin kapsamı sabit telefon hizmetlerini, ankesörlü telefon hizmetlerini, basılı veya
elektronik ortamda sunulacak telefon rehberi hizmetlerini, acil çağrı hizmetlerini, temel internet
hizmetlerini, ulaşımı yalnız deniz yoluyla sağlanabilen yerleşim alanları­na yapılan yolcu taşıma
hizmetleri ile denizde tehlike ve emniyete ilişkin ha­berleşme hizmetlerini içermektedir. (4. madde). Anlaşıldığı kadarıyla, yolcu taşıma hizmetleri, Ege Denizi’nde bulunan ve özel şirketlerin kış
aylarında hizmet sunma konusunda pek istekli olmadıkları iki adaya ilişkin olarak öngörülmektedir. Bu listeye daha sonra Bakanlar Kurulu kararı ile iki ekleme yapılmıştır: (i) bilgi toplumunun
geliştirilmesine katkı sağlamak amacıyla bilgisayar okuryazarlığı da dahil olmak üzere bilgi teknolojilerinin yaygınlaştı­rılmasına yönelik hizmetler (Şubat 2006) ve (ii) farklı yayın ortamları ve
teknolojisi kullanılarak yapılan sayısal yayıncılığın karasal sayısal veri­ciler üzerinden ülkemizdeki
yerleşim alanlarının tamamını kapsayacak şekilde sunulmasına yönelik hizmet­ler (Nisan 2006).
55 Frontier Economics (2007), alıntı
Evrensel hizmet gelirleri aşağıda belirtilen kalemlerden oluşmaktadır (6. madde):
56 Bu Yönetmelik, Tarife Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılması Hakkındaki Yönetmelik ile tadil edilmiştir (Ocak
2007). Bu değişikliğin amacı, güncelliklerini kaybetmeleri nedeniyle, hakimiyet ve EPG tanımlarını çıkarmaktır.
• Telekomünikasyon Kurumu tarafından tahsil edilen yetkilendirme ücretlerinin %2’si,
57 Bu da, uzun dönem artan maliyet artı ortak maliyetin ilgili hizmet ile ilişkilendirilebilecek kısmı olarak tanımlanmaktadır.
58 Bunlar, uluslararası çağrılardan, internet erişimi için çevirme ücretlerinden ve ISDN-PA kiralık hatlarından
oluşmaktadır.
52
EdamTR.indd 52-53
konularındaki hazırlıkları yapmakta gecikmiştir.
53
1/11/08 3:54:38 PM
• Mobil işletmeciler dışındaki tüm işletmecilerin net satış hasılatlarının %1’i,
• Mobil işletmecilerin Hazine’ye ödedikleri payın %10’u,
• Telekomünikasyon Kurumu tarafından tahsil edilen idari cezaların %20’si,
• Her türlü giderinin karşılanmasının ardından Telekomünikasyon Kurumu’nun bütçesinde
kalan tutarın %20’si.
Bakanlar Kurulu, yukarıda belirtilen oranları %20’si kadar artırmaya yetkilidir. Bu gelirler
kamu bütçesine gelir kaydedilerek Ulaştırma Bakanlığı bütçesine tahsis edilmektedir.
Evrensel hizmetin net maliyeti; yerleşik işletmeci, hizmetleri evrensel hizmet kapsamında karşılamadığı zaman ile evrensel hizmet yükümlüsü olarak karşıladığı zamanki net maliyetleri arasındaki fark esas alınarak hesaplanır. Ancak, evrensel hizmetin net maliyetinin hesaplanmasında,
işletmecilerin evrensel hizmet yükümlüsü olması dolayısıyla elde edeceği faydalar da göz önüne
alınarak değerlendirme yapılır. (7. madde). Net maliyetin hesaplanmasında kullanılacak yöntem
Ulaştırma Bakanlığı tarafından belirlenir (8. madde). 4052 sayılı Kanun ile değiştirilen 406 sayılı
Kanunda, Türk Telekom’un evrensel hizmet sunma yükümlülüğü bulunduğu belirtilmektedir. Evrensel hizmete ilişkin yeni yasada bu yükümlülük kaldırılmıştır. Ancak, Türk Telekom’un evrensel
hizmet sunma yükümlülüğü, Telekomünikasyon Kurumu ile imzaladığı imtiyaz sözleşmesi uyarınca devam etmektedir.
Ulaştırma Bakanlığı, 2006 yılı Haziran ayında, Evrensel Hizmet Gelirlerinin Tahsili ve Giderlerin Yapılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliği yayınlamıştır. Bu yönetmelikte,
evrensel hizmet fonunun finansmanına ilişkin mekanizma ve belirlenen evrensel hizmet sağlayıcıların maliyetlerinin karşılanmasına ilişkin usuller tanımlanmaktadır.
8. maddede, evrensel hizmet yükümlüsünün Bakanlık tarafından belirlenmesine ilişkin mekanizma açıklanmaktadır. Bakanlık ilk olarak, evrensel hizmetin unsurlarını ve bu hizmetlerin sunulacağı yerleri tespit etmektedir. Bu işlemin ardından evrensel hizmet sağlayıcıları bir ihale usulü
yardımıyla belirlenmektedir. Hizmet sunum maliyetlerinin yüksek olduğu kırsal alanlarda, Bakanlık, evrensel hizmet sağlayıcılarını, pazar paylarını göz önünde bulundurarak belirleyebilmektedir.
Bu durumda belirlenen işletmecilerin “maliyetlerinin” evrensel hizmet fonundan tazminat almaya
uygun olduğunu ispat etmeleri gerekmektedir.
10. maddede evrensel hizmet sunumunun, yükümlü işletmecinin hizmetleri evrensel hizmet
kapsamında karşılamadığı zaman ile evrensel hizmet yükümlüsü olarak karşıladığı zamanki net
maliyetleri arasındaki farka dayanan net maliyetlerinin hesaplanma ilkeleri açıklanmaktadır. Net
maliyetler, her bir evrensel hizmetin veya unsurun işletmecinin mevcut hizmet programına dahil
edilmesi halinde sabit ve değişken maliyetlerdeki uzun dönem artan değişiklikler esas alınarak
hesaplanmaktadır. Bu hesaplamada, işletmecilerin evrensel hizmet yükümlüsü olması dolayısıyla
elde edeceği faydalar da değerlendirilmektedir.
11. maddede, Bakanlığın düşük gelirlilere, özürlülere ve sosyal desteğe ihtiyacı olan gruplara
yönelik özel tedbirler alabileceği hükmü de yer almaktadır. Bu grupların evrensel hizmetlere uygun
fiyatlarla erişebilmesini sağlamak amacı ile Bakanlık evrensel hizmetlerin fiyatlarını, belirlenen
evrensel hizmet sağlayıcısının bildireceği maliyet bilgilerine dayanarak belirleyecektir. Bakanlık
fiyatları doğrudan belirleyebileceği gibi, TK’nın görüşünü aldıktan sonra da belirleyebilecektir.
Evrensel hizmet mevzuatının uygulanmasına henüz başlanmamıştır. Dolayısıyla, 2007 yılı Temmuz ayı itibariyle, sadece TTAŞ evrensel hizmet sağlayıcısı olarak belirlenmiş olup, bu işletmeciye
rakip çıkartacak başka bir ihale henüz yapılmamıştır. TTAŞ, yapmış olduğu imtiyaz sözleşmesinin
10. maddesi hükümleri uyarınca evrensel hizmet sağlayıcısı olarak belirlenmiştir. Dolayısıyla mevcut durum, Evrensel Hizmete ilişkin AB yönergesinin üye devletlerin, yükümlülerin “etkin, nesnel, şeffaf ve ayrımcılık gözetmeyen ve hiçbir yükümlünün değerlendirme dışı bırakılmayacağı bir
54
EdamTR.indd 54-55
değerlendirme mekanizması” vasıtasıyla belirlemelerini öngören hükümlerine aykırıdır. (Madde
8/2). Ayrıca, Bakanlar Kurulu tarafından belirlenen evrensel hizmetlerin kapsamı Evrensel Hizmet
yönergesinde öngörülen kapsamın dışına çıkmaktadır. Son olarak, Akdemir (2006) tarafından da
vurgulandığı üzere, Evrensel Hizmet Fonunun denetimi Bakanlığa bırakılmıştır ve bu fonun ne
amaçla kullanılacağına yönelik net bir politika belirlenmemiş olması, AB rejimi ile Türkiye’deki
rejim arasındaki mesafenin daha da açılmasına neden olmaktadır. 59
1.3.1.8. Elektronik Haberleşme Kanunu Tasarısı
Yukarıda da belirtildiği üzere, 2005 yılı Ekim ayında Meclis’e bir Elektronik Haberleşme Kanunu
tasarısı sunulmuştur. Meclisin ilgili Komisyonunda müzakere edildikten ve yasalaşması amacı ile
genel kurula sunulduktan sonra, bu tasarı kısa bir süre önce geri çekilip Komisyona iade edilmiştir. Bu kanun mevcut mevzuata kıyasla belirgin iyileştirmeler sağlamakla birlikte, hala birçok
önemli açıdan AB çerçevesinden farklılık göstermektedir. Kanunun getirdiği en önemli iyileştirme, yetkilendirme alanındadır: kanun tasarısında iki temel yetkilendirme türü öngörülmektedir:
bildirim ve kullanım hakkının verilmesi. Kuruma bildirimde bulunan şirketler, sunmak istedikleri
elektronik haberleşme hizmeti için kaynak tahsisine (örneğin frekans) ihtiyaç duymuyorlar ise,
bildirimle birlikte yetkilendirilmiş sayılırlar. Bildirimde bulunan şirketin kaynak tahsisine ihtiyaç
duyması halinde ise, TK kullanım hakkı sayısının sınırlandırılmasının gerekip gerekmediğini belirlemek durumunda kalmaktadır. Kullanım hakkı sayısının sınırlandırılmasının gerekmediğinin
tespit edilmesi halinde, TK kullanım hakkını 30 gün içerisinde verecektir. Bir sınırlama yapılması
gerektiği ve faaliyetin uydu pozisyonuna ya da ulusal frekans bandına ihtiyaç duyduğu durumlarda, hizmetin başlama zamanı, yetkilendirme süresi ve hizmeti sunacak işletmeci sayısı Bakanlık
tarafından belirlenir. Diğer hallerde yetkilendirme işlemleri TK tarafından yürütülür. Her iki durumda da TK, kaynakların ihaleler vasıtasıyla verimli bir şekilde tahsisi için gereken prosedürleri
uygulayacaktır.
Erişim ve arabağlantı konularında, bu kanun tasarısı, AB çerçevesine yakınlık açısından, yürürlükteki ikincil mevzuatın (2007 yılında yürürlüğe giren Erişim ve Arabağlantı Yönetmeliği)
gerisinde olup revize edilmesi gerekmektedir. Örneğin, kanun tasarısında, TK’nın herhangi bir
işletmeciye erişim sağlama yükümlülüğü getirebileceği belirtilmektedir (16. madde), ancak Yönetmelikte bu tür bir yükümlülüğün sadece EPG’ye sahip işletmecilere getirilebileceği açık bir
şekilde belirtilmektedir. Genel anlamda, Yönetmelik EPG ve EPG dışı işletmecilere getirilebilecek
yükümlülükler konusunda AB yönergelerine daha yakındır.
1.3.1.9. Bilgi Toplumu Stratejisi ve Eylem Planı
Türkiye 28 Haziran 2006 tarihinde, bir Bilgi Toplumu Stratejisi ve Eylem Planını yürürlüğe koymuştur.60 Bu stratejiye göre Türkiye’nin bir bilgi toplumuna dönüşmesi süreci aşağıda belirtilen
temel stratejik öncelikler çerçevesinde gerçekleştirilecektir: Sosyal Dönüşüm; Bilgi ve İletişim Teknolojilerinin İş Dünyasına Nüfuzu; Vatandaş Odaklı Hizmet Dönüşümü; Kamu Yönetiminde
Modernizasyon; Küresel Rekabetçi Bilgi Teknolojileri Sektörü; Rekabetçi, Yaygın ve Ucuz İletişim
Altyapı ve Hizmetleri ve Araştırma Geliştirme (ArGe) ve Yenilikçiliğin Geliştirilmesi. Bu strateji,
7 stratejik öncelik çerçevesinde 111 eylemden oluşan bir eylem planına sahiptir. Bu strateji vatandaşlar, kamu sektörü, iş dünyası ve sivil toplum kuruluşları, yani toplumun tüm kesimleri için
temel kaynak belgesi olacaktır.
Strateji’de öngörülen hedefler Tablo 1-1’de yer almaktadır.
59 Örneğin kısa süre önce Bakanlığın kişisel bilgisayarlarının güncellenmesinin evrensel hizmet fonundan finanse
edildiği ileri sürülmektedir.
60 Bkz. http://www.bilgitoplumu.gov.tr.
55
1/11/08 3:54:39 PM
Tablo 1-1: Türkiye’nin bilgi toplumu stratejisi hedefleri, 2006-2010
Sosyal Dönüşüm
Güncel durum
2010
İnternet kullanıcısı yayılımı
%14
%51
Genişbant abonesi yayılımı
%2
%12,5
Kamuya açık internet erişim noktalarının sayısı
geçerli değildir
4,500
Bilgisayarı bulunan şirketler
%87
%95
Genişbant erişim imkanına sahip şirketler
%20
%70
Elektronik kamu hizmetleri sunumu
geçerli değildir
%70
Elektronik ortamda gerçekleştirilen hizmetler
geçerli değildir
%33
AB’nin 20 temel kamu hizmetinin sunulması
%53
%100
Kullanıcı memnuniyeti
geçerli değildir
%80
Kamu satın alımlarının elektronik ortamda yapılması
geçerli değildir
%90
Mevcut harcamalardan tasarruf
geçerli değildir
%9
Çevrimiçi destek ofisi hizmetleri
geçerli değildir
%100
BT sektörünün GSYİH’deki payı
%0,8
%2,2
İhracat (yazılım ve hizmet) (Milyon ABD doları)
80
407
Genişbant kapsama alanı
%75
%95
Genişbandın son kullanıcıya maliyeti/kişi başı milli gelir
%5,4
%2
ArGe’nin GSYİH içerisindeki oranı
%0,8
%2
BİT ArGe’nin GSYİH içerisindeki oranı
geçerli değildir
%20
Toplam araştırmacı sayısı
28,964
40,000
Bilgi ve İletişim Teknolojilerinin İş Dünyasına Nüfuzu
Vatandaş Odaklı Hizmet Dönüşümü
Kamu Yönetiminde Modernizasyon
Küresel Rekabetçi Bilgi Teknolojileri Sektöründe Türkiye
Rekabetçi, Yaygın ve Ucuz İletişim Altyapı ve Hizmetleri
ArGe ve Yenilikçiliğin Geliştirilmesi
Kaynak: Developments in the Information Society: Turkey, 1st European Summit: Observing the IT Society’de sunulan tebliğ, Çakal,
2006
Yukarıdaki tablodan da anlaşılacağı üzere, hükümet tarafından belirlenen hedefler oldukça iddialıdır ve hükümetin “devlet, vatandaş ve işletmeler arasında ve bunların kendi aralarındaki ilişkilerin bilgi ve iletişim teknolojileri üzerine inşa edilmesiyle oluşacak ağ etkisi sonucunda verimliliğini ve küresel rekabet gücünü artırarak sürdürülebilir ekonomik büyüme” sağlanması arzusunu
yansıtmaktadır.61
Bu denli geniş kapsamlı bir stratejinin uygulanmasının beklenen etkileri, aşağıda belirtilen
hedefleri de içermektedir:
• %0,6’sı istihdam artışı yoluyla ve %1,4’ü işgücü verimliliği artışı yoluyla oluşacak yıllık ortalama %2 seviyelerinde ilave GSMH büyümesi,
• Bilgi teknolojileri ihracatının yıllık ortalama %38’lik büyüme oranı ile 80 milyon ABD
doları seviyesinden 400 milyon ABD doları seviyesine çıkartılması,
• Bilgi teknolojileri iç pazarının ise yıllık ortalama %24 düzeyinde büyüyerek 2010 yılında
9.160 milyon ABD doları seviyesine erişmesi,
• Veri ve internet hizmetleri üzerindeki yüksek vergi yükü azaltılarak haberleşme hizmetlerinin
yaygınlaştırılması ve bu yolla 2010 yılı itibarıyla GSYİH büyüme hızında yıllık %0,38’lik
artış sağlanması.
61 Bilgi toplumu stratejisi, Temmuz 2006, alıntı, sayfa 4-5.
56
EdamTR.indd 56-57
• 2010 yılı sonuna kadar, aylık genişbant erişim maliyetlerinin, OECD ülkeleri ortalaması olan kişi
başı milli gelirin %2’sine düşürülmesi
1.3.1.10. Telekom Çerçevesinin Ötesinde
Bu bölümde, Türkiye’nin kurallarının, e-haberleşmeye ilişkin 2002 Düzenleyici Çerçevesinin
sonrasında AB müktesebatına uyumlandırılması konusuna kısaca değinilmektedir. Teknolojik entegrasyon, içerik, görsel işitsel hizmetler ve veri koruma alanlarındaki kuralların önemini artırdığından, bu kurallar, önümüzdeki yıllarda Türkiye’de yeni ürünler ve hizmetler geliştirilmesinin
teşviki açısından çok büyük bir önem taşımaktadır. Bu bağlamda, AB’nin Türkiye 2006 İlerleme
Raporu’nda aşağıda belirtilen görüşlere yer verilmektedir:
• Görsel-işitsel hizmetler. “Türkiye’nin AB’nin görsel-işitsel müktesebatıyla uyum düzeyi
reklamcılık ve küçüklerin korunmasına ilişkin bazı hükümlerle sınırlı kalmıştır.” Ayrıca,
Radyo ve Televizyon Yayınlarının Kuruluşuna ilişkin Kanun, tanımlar, yetki, yayın alma
özgürlüğü, başlıca olaylar, bağımsız eserlerin teşviki ve yabancı sermayenin televizyon
kuruluşlarındaki payına ilişkin kısıtlamalar bakımından sürekli olarak sorun yaratmaktadır.
Yayıncılık sektörünün idaresi hususunda, Radyo Televizyon Üst Kurulu (RTÜK) frekansların
yeniden tahsisini ve geçici lisansların etkin şekilde gözden geçirilmesini sağlayamamıştır.
• E-ticaret. “Türkiye elektronik ticaret ve şarta bağlı hizmetler konularında AB standartları ile
uyumlu değildir.”
• Sanal suç mevzuatı. “Sanal suç mevzuatı kabul edilmemiştir.”
• Veri koruma. Henüz bu konuda herhangi bir kanun kabul edilmemiştir. 2000 yılı Nisan
ayında hükümet Başbakanlığa bağlı bir Ulusal Bilgi Güvenliği Konseyi kurulmasına ve
bu kurulun Görevlerine ilişkin bir kanun tasarısı sunmuştur. Bu Konseyin veri koruma,
şifreleme ve bilgi sistemlerinin güvenliği konularında çalışmalar yapması öngörülmüştür.
Kanun tasarısı ağır eleştiriler almış ve sonuçta geri çekilmiştir. Türk mevzuatının Avrupa
Birliği mevzuatı ile uyumlaştırılmasına yönelik olarak 2003 yılında yayınlanan Ulusal Program çerçevesinde, hükümet mevzuat uyumu çalışmalarına başlamıştır. Bu çerçevede büyük
oranda 95/46/EC sayılı AB yönergesine uyumlu bir Kanun Tasarısı kabul edilmiştir.62
Sonuç itibariyle, telekomünikasyon hizmetlerine ilişkin olarak, e-haberleşme hizmetleri sağlayıcıları ve kullanıcıları için ilgili iş ortamını şekillendiren çerçeve açısından, Türkiye ile AB arasında oldukça geniş bir mesafe bulunmaktadır.
1.3.2. Piyasadaki Gelişmelere Genel Bakış
Tablo 1-2’de, Türkiye’deki telekomünikasyon piyasasının genel durumunu gösteren bazı veriler
yer almaktadır. Sabit hat yayılım oranı %26-27 ile %45 olan Avrupa ortalamasının gerisindedir.
Mobil piyasası son birkaç yıl içerisinde hızla gelişmiş olmasına rağmen, yayılım düzeyi (2007’de
her 100 sakinde 65 abone) hala Avrupa’ya kıyasla çok düşüktür (her 100 sakinde 103 abone).63
İnternet ve genişbant da, çok düşük olmalarına rağmen artmaya devam etmektedir.
Mobil pazarında ve çevirmeli internet piyasasında rekabet 1990’ların sonundan bu yana mevcuttur. Sabit hat yurt içi uzak mesafe ve uluslararası çağrı piyasasında da rekabet yavaş da olsa,
oluşmaya başlamıştır. Yasal ve düzenleyici altyapıları oluşturulmuş olmasına rağmen yerel ağın
ayrıştırılması ve veri akışı hizmetleri henüz mevcut değildir.
62 Kanun Tasarısının kişisel verilerin, temel hakların ve özgürlüklerin korunması; verilerin yasalara uygun şekilde
açık bir biçimde belirtilmiş belirli amaçlar için kaydedilmesi ve kullanılması; verilerin güvenirliği ve doğruluğu, gerektiğinde yenilenmesi ve silinmesi; ırk, siyasi görüş, din, sağlık, cinsel yaşam gibi gizli kişisel bilgilerin
güvenliği ve kişilerin kendilerine ilişkin bilgileri sunma hakkı gibi konuları içermesi öngörülmektedir.
63 Avrupa Komisyonu, 12nci Uygulama Raporu.
57
1/11/08 3:54:40 PM
faaliyet göstermektedir; taşıyıcı seçimi ve ön taşıyıcı seçimi hizmetleri ise çok sınırlı bir şekilde
sunulabilmektedir.
Tablo 1-2: Türkiye’nin Temel Telekomünikasyon Göstergeleri
Her 100 sakin
başına düşen
ana telefon
hattı (sabit hat)
sayısı
Her 100
sakin başına
düşen mobil
cep telefonu
abonesi sayısı
Her 100
sakin başına
düşen kişisel
bilgisayar
sayısı
Her 100 sakin
başına düşen
internet abonesi
sayısı (toplam
genişbant)
(Toplam) Her
100 sakin
başına düşen
internet
abonesi sayısı
Her 100
sakin başına
düşen internet
kullanıcısı sayısı
1990
12,0
0,1
0,5
..
..
0,0
1995
21,0
0,7
1,5
..
..
0,1
2000
27,0
23,6
3,7
0,0
2,2
3,7
2001
27,3
28,3
3,9
0,0
..
5,1
2002
26,9
33,2
4,3
0,0
..
6,1
2003
26,5
39,1
4,7
0,3
1,7
8,4
2004
26,5
48,1
5,1
0,8
2,1
14,2
2005
25,9
59,6
..
2,2
3,1
15,3
Arabağlantı politikasının gelişimi, bu bağlamda oldukça açıklayıcıdır. TTAŞ tarafından yapılan
ilk teklifler, bölge içi ve bölge dışı alanlar için sırasıyla 2,7 ve 3,7 Eurocent/dakika düzeyindeydi.67
Çoğu işletmeci, Türk Telekom ile anlaşma yapmaktan imtina ederek ihtilafın çözümü amacı ile
TK’ya başvurmuşlardır. TK, 2004 yılı Eylül ayında, Standart Arabağlantı Referans Ücretlerini
(SARÜT) duyurmuştur. SARÜT’te duyurulan tarifelere uyma zorunluluğu bulunmamaktadır.
Ancak, işletmecilerin arabağlantı anlaşmalarını yapamamaları ve ihtilafın çözümü için TK’ya başvurmaları durumunda, TK’nın SARÜT’te belirlenen arabağlantı tarifelerini uygulamaları yönünde bir karar vereceği anlaşılmaktadır.68
1.3.2.1. Sabit Telefonculuk Piyasasında Rekabet
SARÜT’te belirlenen ücretler aşağıda Tablo 1-3’te yer almaktadır. Kıyaslama yapılabilmesini
sağlamak amacı ile bu tabloda ayrıca, sabit hat yükümlüsünün şebekesi üzerinden çağrı sonlandırma hizmeti için AB Komisyonu’nun 12. Uygulama Raporundan alınan AB ortalamaları ve TK’nın
daha sonraki tarihlerde belirlediği SARÜT’ler sunulmaktadır. Bu tablodan, SARÜT tarifelerinin
düşme eğilimine girdiği anlaşılmaktadır. Aslında, başlangıçta TK tarafından belirlenen tarifeler
ile AB ortalaması arasında büyük bir fark bulunmaktaydı. Bu fark, 2006 yılı sonundan itibaren
önemli ölçüde kapanmaya başlamıştır. Ekim-Aralık 2004 dönemine ilişkin ilk tarife sadece AB’nin
2004 yılı ortalamasından değil, aynı zamanda Komisyon’un 1998 yılında tavsiye ettiği en iyi uygulamalardan da yüksektir (tek transit için 0,9-1,8 Eurocent, çift transit için 1,5-2,6 Eurocent, Bkz.
Avrupa Komisyonu Uygulama Raporu, 1998). Yüksek erişim ücretleri yeni girenlerin karlılığının
düşük olması sonucunu doğurmaktadır. TK tarafından belirlenen arabağlantı tarifeleri, TK’nın o
tarihte rekabeti getirme konusunda aceleci davrandığını göstermemektedir. Aşağıda 1.3.2.3 sayılı
bölümde daha ayrıntılı bir şekilde açıklanacağı üzere, TK mobil sektöründe rekabeti daha çok
destekler bir tutum içerisine girmiştir.
Sabit uzak mesafe ve uluslararası çağrı piyasasında üç farklı tür lisans bulunmaktadır: A Tipi lisanslar, taşıyıcı ön seçimi yapacak olan işletmecilere tahsis edilmektedir. B Tipi lisanslar ise, sadece
çağrı bazında taşıyıcı seçimi yapacak olan işletmecilere kullandırılmaktadır. Son olarak, C Tipi
lisanslar da, 10 haneli erişim kodu kullanarak hizmet sunacak olan işletmecilere ayrılmıştır (arama
kartları vasıtasıyla). Bu lisansların ücretleri oldukça yüksektir: Bir kereye mahsus olarak ödenmesi
gereken ücret, A tipi için 200.000 Euro’dan fazladır, B tipi lisanslar için yaklaşık 100.000 Euro,
C tipi için de yaklaşık 50.000 Euro tutarındadır. Bu ücretlere ilave olarak, tüm tiplerde, yıllık
satışların %0,5’i ile bir sefere mahsus olan ücretin 1/15’inden hangisi yüksek ise, bu tutar kadar
yıllık bir ücret ödenmektedir. Lisans ücretleri, yeni giriş yapacak işletmeciler için bir eleme tedbiri
oluşturmak amacı ile yüksek tutulmuştur.
Sabit hat çağrı hizmetlerinde yeni giren oyuncuların pazar payları, hala çok küçük olmasına
rağmen, uluslararası çağrılarda artmaktadır. 2005-2006 döneminde, TTAŞ’ın gelirlerinin yaklaşık
%50’si, yurtiçi uzak mesafe çağrıları ile uluslararası çağrıların paylarının sırasıyla %16 ve 4,6 olduğu yerel çağrılardan elde edilmiştir.69 TTAŞ’tan mobil işletmecilerine yapılan çağrıların gelir payı
%27 civarındadır. Yeni girenlerin uzak mesafe çağrılarındaki pazar payları (dakika cinsinden çağrı
süresi üzerinden) hala çok düşüktür (yaklaşık %5). Yeni girenlerin yapılan uluslararası çağrılardaki
pazar payları yaklaşık %14 olup, alınan uluslararası çağrılardaki payları ise 2005-2006 döneminde
%39’dan %67’ye yükselmiştir. Yeni uzak mesafe işletmecilerinin bir etki yarattıkları bir diğer alan
da, dakika cinsinden çağrı süreci üzerinden 2006 yılında %34 pazar payı ile sabit hatlardan mobil
telefonlara yapılan çağrılardır.
Kaynak: ITU
Henüz 3G/UMTS hizmetleri sunulmamaktadır. 2007 yılı Mayıs ayında 4 UMTS lisansı için
bir ihale yapılması planlanmış, ancak daha sonra iptal edilmiştir. TK Başkan Yardımcısı ihalenin
yeteri kadar ilgi gösterilmediği için iptal edildiğini belirtmiştir. TK 16 Haziran 2007 tarihinde, 7
Eylül 2007 tarihinde yapılacak ihalelerle, 4 adet IMT-2000/UMTS lisansı verileceğini duyurmuştur. Bu ihaleye sadece Turkcell girmiş ve 311 milyon Euro artı KDV tutarındaki teklifi bir adet
lisans almaya hak kazanmıştır. Diğer lisanslar satılamamıştır.64
Uzak mesafe çağrı piyasasında rekabetin gelişimi oldukça yavaş ilerlemektedir. Lisanslar, Türk
Telekom’un tekel haklarının kaldırıldığı tarihten 4 ay sonra verilmiştir. Ancak TTAŞ ile arabağlantı anlaşmalarının yapılması uzun bir süre aldığından, bu lisanslar kullanılamamıştır. TTAŞ’ın
B Tipi ve A Tipi lisanslar için gerekli hazırlıkları sırasıyla 2005 yılı Kasım ayında ve 2005 yılı
Mayıs ayında tamamlaması gerekmekteydi; ancak bu süreye uyulmamıştır. B Tipi lisans sahibi
işletmeciler, Türk Telekom ilk arabağlantı anlaşmalarını 2006 yılı Mart ayında yapmışlardır. A
Tipi lisans sahibi beş işletmeci ise (Superonline, Global İletişim, Borusan Telekom, Koç.net ve
Doğan Telekom) TTAŞ ile arabağlantı anlaşmalarını 2006 yılı Temmuz ayında yapabilmişlerdir.
2007 yılı Temmuz ayı itibariyle, piyasada 12 adet A Tipi, 13 adet B Tipi ve 9 adet C Tipi Lisans
bulunmaktadır. 2005 yılında 50’den fazla işletmeci lisans almıştır, ancak bunlardan bazıları piyasadan çıkmış, bir kısmı ise diğerleriyle birleşmişlerdir.66 Halen C Tipi lisanslar tam kapasite ile
65
64 İhaleye sadece bir isteklinin katılmasının yasal bir sorun yaratıp yaratmayacağı henüz (10 Eylül 2007 itibariyle) açık değildir.
65 O tarihte toplam 27 adet lisans verilmişti: 7 Tip A, 13 tip B ve 11 Tip C lisans.
68 Arabağlantı ücretleri halen uluslararası göstergelerle marj analizlerine bağlı olarak belirlenmektedir; ancak
Telekomünikasyon Kurumu uzun vadede maliyete dayılı ücretlendirme yapmayı planlamaktadır.
66 Referans Gazetesi, 29.11. 2006; Doğan Telekom ile röportaj.
69 Karabacak’dan alınan veriler (2007), özellikle Bölüm 8.
58
EdamTR.indd 58-59
67 O tarihteki (Eylül 2004) döviz kuru üzerinden, 1 Euro= 1,875,000 TL. Bölge içi-bölge dışı erişim alanları,
şebeke hiyerarşisinde fiziki arabağlantının gerçekleştirilme düzeyi ile ilgilidir. Çift yönlü bu sınıflandırma, AB
tarafından kullanılan üç yönlü sınıflandırmadan (yerel, tek transit, çift transit) farklıdır. Genel bir tanımla,
bölge içi alanların yerel ve tek transit anahtarları arasında, bölge dışı alanların da tek ve çift transit arasında
olduğu söylenebilir.
59
1/11/08 3:54:41 PM
Tablo 1-3: Telekomünikasyon Kurumu tarafından belirlenen Standart Arabağlantı Tarifeleri
TTAŞ Şebekesi Üzerinde Çağrı Başlatma ve Çağrı Sonlandırma
Geçerlik Süresi
Alan İçi
Ykr/dk
Eurocent/dk
AB Ortalaması(*)
Alan Dışı
5,90
Eurocent/dk
Tek
Transit
Çift
Transit
01.10.2004
- 31.12.2004
4,10
2,28
5,10
3,28
1,01
1,61
01.01.2005
-30.09.2005
3,40
1,89
3,70
2,83
0,94
1,39
01.10.2005
- 01.03.2007
2,00
1,11
3,00
2,06
0,86
1,25
01.03.2007-
1,89
1,05
3,00
1,67
1 Euro = 1,8 YTL
Not: Vergiler hariç.
(*) Kaynak: Avrupa Komisyonu 12. Uygulama Raporu, Ek 2 (2006)
Karabacak (2007), 2003-2006 döneminde, 1960’lardan bu yana hüküm süren eğilimin aksine,
TTAŞ’ın sabit çağrı hizmetlerinden elde ettiği gelirlerde %45 civarında bir düşüş yaşandığını belirtmektedir. Bu, serbestleşmenin 2003 yılı sonu itibariyle başlamasının ardından tarifelerde yapılan ciddi indirimler de dahil olmak üzere, çeşitli etkenlerden kaynaklanmaktadır. Ancak TTAŞ’ın
gittikçe artan bir şekilde, mobil işletmecilerin rekabeti ile karşılaştığını gösteren emareler de mevcuttur. Yukarıda da açıklandığı üzere, yeni uzak mesafe işletmecileri henüz piyasada önemli bir söz
sahibi olmamalarına rağmen, yurtiçi uzak mesafe çağrı dakikalarında %35 civarında bir azalma
söz konusudur. Yurtiçi uzak mesafe çağrılarındaki rekabet tehdidi, büyük bir olasılıkla mobil işletmecilerden kaynaklanmaktadır.
Yeni girişlerin oluşturduğu tehdit, uzak mesafe ve uluslararası çağrı ücretlerini belirgin bir şekilde etkilemiştir. 2004 yılı yaz aylarında, TTAŞ uluslararası çağrı tarifesinde %50-70 arasında
bir indirime gittiğinde önemli bir değişiklik yaşanmıştır. Tablo 1-4’te, sabit hat çağrı tarifeleri
AB ortalamalarıyla karşılaştırılmaktadır. Bu tabloda, aylık kira ücretlerinin AB ortalamalarından
düşük olduğu dikkati çekmektedir. Yerel çağrılar ve yurtiçi uzak mesafe çağrıları itibari olarak AB
ortalamalarına yakın olmakla birlikte, satın alma gücü paritesi (PPP) ayarlaması yapıldığında daha
yüksektirler. Bunun aksine, uluslararası çağrılar itibari olarak AB ortalamalarından düşüktür, PPP
ayarlaması yapıldıktan sonra da AB ortalamalarına yakın değerdedir.
TTAŞ 2007 yılı başlarında, tarifelerinde, 1 Mart 2007 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere
radikal bir değişiklik daha yapmıştır. Bu kez, sabit aylık ücretler ve yerel çağrı tarifeleri sırasıyla
%23 ve %18 oranlarında arttırılmış, öte yandan, yurtiçi uzak mesafe ve uluslararası çağrılar ile
mobil işletmecilerine yapılan çağrıların tarifeleri %50–60 arasında azaltılmıştır. TTAŞ’ın rekabetin yaşandığı pazarlarda tarifelerini düşürüp, hala etkin bir tekel olarak hüküm sürdüğü çağrıların
tarifelerini arttırması büyük bir haksızlık yaratmıştır. TK bu tarifeleri onaylamıştır. Kararı destekleyecek herhangi bir resmi analiz yapılmamış, ancak, enflasyon oranı %10’un üzerinde olmasına
rağmen, TTAŞ’ın yerel çağrı ücretlerine yaklaşık iki yıldır zam yapmamış olduğu belirtilmiştir.
Tablo 1-4: Sabit Hat Çağrı Tarifeleri (Eurocent, 2006)
Standart Aylık Kiralık konut kullanıcıları (KDV dahil)
Türk
Telekom
Türk
Telekom
PPP
Türkiye’deki
alternatif
işletmeci
AB 25
Ortalaması(1)
5,8
10,4
14,3
Standart Aylık Kiralık ticari kullanıcılar (KDV dahil)
4,9
14,0
3 dakikalık yerel çağrı
10,9
19,4
13,1
10 dakikalık yerel çağrı
36,0
64,3
36,5
3 dakikalık yurtiçi uzak mesafe çağrısı
29,8
53,2
25,2
25,0
10 dakikalık yurtiçi uzak mesafe çağrısı
90,0
160,7
80,0
73,9
Birleşik Krallığa 10 dakikalık uluslararası çağrı
1,3
2,3
1,0
2,3
ABD’ye dakikalık uluslararası çağrı
1,3
2,3
1,0
2,1
Kaynak: Cullen International (2007)
Türkiye için PPP faktörü: 0,56
Türkiye Serbest Telekomünikasyon İşletmecileri Derneği’nin (Telkoder), TK’nın tarifeleri
onaylama kararına itiraz etmesi üzerine Danıştay yürütmeyi durdurma kararı vermiştir.
1.3.2.2. Türk Telekom’un Özelleştirilmesi
TTAŞ’ın özelleştirilmesine yönelik ilk girişimler, 1990’larda başlamıştır. 1994 tarihli 4000 sayılı
Kanun, telekomünikasyon hizmetlerini Bakanlıktan ayırmış, TTAŞ’ın bir anonim şirket olarak
kurulmasını sağlamış ve Bakanlığa, şirketin hisselerinin %49’unun satışı için gerekli kuralları ve
usulleri belirleme yetkisi vermiştir. Anayasa mahkemesi, özelleştirmenin Bakanlık kararı ile değil,
yasalar vasıtasıyla yapılması gerektiği gerekçesiyle, özelleştirmeye ilişkin hükümleri geçersiz kılmıştır. 1995 yılında yapılan bir diğer girişim de, Türk Telekom’un satışına ilişkin ihale koşullarının
belirlenmesi görevinin bir idari kuruma (Özelleştirme Yüksek Kurulu) devredilemeyeceği, bu konunun yasalar tarafından belirlenmesi gerektiği gerekçesi ile Danıştay tarafından engellenmiştir.70
Özelleştirme Kanunu’nun (1994) çeşitli maddeleri de, Anayasa Mahkemesi tarafından benzer gerekçelerle iptal edilmiştir. Türk Telekom’un özelleştirilmesinin yasal dayanağı, en sonunda, 1996
yılında 4161 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesi ile tamamlanmıştır. Bu kanun uyarınca, TTAŞ’ın
%51’i hükümetin elinde kalacak, %20’si stratejik yatırımcılardan oluşan bir konsorsiyuma blok
halinde satılacak, %14’ü borsada işlem görecek, %5’i çalışanlara satılacak, %10’u da posta idaresine devredilecekti. 2000 yılında yapılan ihaleden başarılı bir sonuç alınamamıştır. Bunun ardından,
2001 yılında, %1 oranındaki altın hissenin Hazine tarafından muhafaza edilmesini, çalışanlara
%5 oranında hisse verilmesini ve diğer hisselerin de blok satış ya da halka arz yoluyla satılmasını
öngören 4673 sayılı Kanun yürürlüğe girmiştir. Bu yasada yabancıların sahip olabileceği hisse
oranı %45 ile sınırlandırılmıştır. Bu sınır daha sonra, 2004 yılı Temmuz ayında kabul edilen 5189
sayılı Kanun ile kaldırılmıştır.
Sonuçta 2005 yılı Temmuz ayında bir ihale düzenlenmiş ve Oger Telecom, TTAŞ hisselerinin
%55’ini satın almıştır. İhaleyi kazanan konsorsiyumun küçük ortağı olan Telecom Italia, TTAŞ ile
Avea’daki hisselerini 2006 yılında satmıştır (Bkz. bölüm 1.3.2.3).
TTAŞ, halen TK ile imzalamış olduğu 25 yıl süreli bir imtiyaz sözleşmesi kapsamında faaliyet
göstermektedir. Sözleşme süresinin sona ermesinin ardından neler olacağı, imtiyaz sözleşmesinin
sorunlara gebe hususlarından biridir. Sözleşmeye göre, TTAŞ, TK’dan sözleşmenin yenilenmesini
talep edebilecektir. Ancak TK’nın, sözleşmeyi yenileme ya da yenilememe kararını neye dayanarak vereceği konusunda yol gösterici bir kılavuz bulunmamaktadır. Sözleşme hükümleri uyarınca,
sözleşmenin yenilenmemesi halinde, TTAŞ’ın altyapısı TK’ya ya da TK tarafından belirlenecek bir
kuruma devredilecektir. Büyük ölçüde belirsizlikler içeren bu hüküm, sözleşme süresinin son yılla70 Türkiye’de özelleştirmenin gelişimi hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. Atiyas ve Oder (2007) .
60
EdamTR.indd 60-61
61
1/11/08 3:54:42 PM
Kapsanan nüfus (%)
Mobil cep telefonu abone
sayısı (toplam, 1000)
Mobil cep telefonu abone
sayısı (100 kişi başına)
Mobil haberleşme gelirleri
(1000 ABD doları)
Abone başına gelir
Mobil telefon bağlantı
ücreti (ABD doları)
Mobil telefon aylık
abonman (ABD doları)
Mobil telefon – 3 dakikalık
yerel çağrı ücreti (azami
– ABD doları)
rında TTAŞ’ın yatırım teşviklerini önemli ölçüde etkileyebilecektir.71 Mobil işletmecilerin imtiyaz
sözleşmeleri de benzer hükümler içermektedir.
2000
50,2
16.133
23,6
3.484.559
216
NA
3,4
0,6
2001
87,5
19.573
28,3
2.819.831
144
NA
2,9
0,6
2002
88,2
23.323
33,2
2.816.250
121
NA
0,0
0,5
2003
95,0
27.888
39,1
3.655.993
131
NA
NA
0,6
2004
95,0
34.708
48,1
4.764.767
137
NA
NA
NA
96.3
43,609
59.6
6,418,805
1.3.2.3. Mobil Haberleşme Alanındaki Gelişmeler72
Türkiye’deki mobil telekomünikasyon sektörü, üç GSM (900) işletmecisinden oluşmaktadır, Turkcell, Vodafone (önceki adıyla Telsim) ve Avea. Bu sektör, Turkcell ile Telsim’in 1994 yılında TTAŞ
ile gelir paylaşımı anlaşmaları imzalayarak piyasaya girmeleriyle doğmuştur. Takdire değer bir şekilde ve birçok Avrupa ülkesindeki uygulamaların aksine, yetkili makamlar, yükümlü sabit hat işletmecisini bu piyasaya girmeye zorlamamıştır. Hem Turkcell hem de Telsim, özel sektörde sanayi
ve finansal hizmetler alanlarında faaliyet gösteren grupların bağlı kuruluşlarıdır. Turkcell’in kurucu ortakları, Finlandiya’nın önde gelen telekomünikasyon şirketlerinden Sonera Holding (şimdiki
adıyla Telia Sonera) ile, özellikle bankacılık sektörü de dahil olmak üzere, çok çeşitli sektörlerde
faaliyet gösteren, Türkiye’nin üçüncü büyük şirketler topluluğu olan Çukurova grubudur. Telsim
ise, enerji ve bankacılık sektörü de dahil olmak üzere çeşitli sektörlerde faaliyet gösteren ve Uzan
ailesine ait olan, Rumeli Holding adındaki Türk şirketler topluluğu tarafından kurulmuştur.
1998 yılında bu iki işletmeci ile imtiyaz sözleşmeleri imzalanmıştır (beher sözleşmenin bedeli
500 milyon ABD dolarıdır). 1998 yılı iki nedenden ötürü, sektöre gerçek rekabetin geldiği yıl olarak değerlendirilebilir. Bunlardan birincisi, gelir anlaşmaları altında TTAŞ’ın denetimi altında olan
perakende tarifelerinin kontrolünün imtiyaz sözleşmeleri ile bu iki işletmeciye geçmesidir. İmtiyaz
sözleşmesi uyarınca, tarifeler sadece bir tavan fiyat düzenlemesine tabidir; bu tavan, fiyatlarda genelde kısıtlayıcı olmamıştır. İkinci olarak, lisanslar yolu ile iki işletmeci şirket karlarının tek sahibi
haline gelmiştir, bu ise yatırım yapma ve şebekeyi genişletme eğilimlerini güçlendirmiştir.
ITU World Telecommunications Indicators’dan (ITU Dünya Telekomünikasyon Göstergeleri)
derlenerek Tablo 1-5’te sunulan veriler, 1997 yılında 1 ABD dolarının üzerinde olan 3 dakikalık
çağrı ücretlerinin, 1998 yılında büyük bir düşüş ile yaklaşık 60 cent’e gerilediğini göstermektedir.
Bu dönemde gerçekleştirilen bir rekabet araştırmasında elde edilen verilere göre, Turkcell 1996
yılında 136 milyon ABD doları olan yatırımlarını 2000 yılında 1 milyar ABD dolarının üzerine
çıkartmıştır.73
Kapsanan nüfus (%)
Mobil cep telefonu abone
sayısı (toplam, 1000)
Mobil cep telefonu abone
sayısı (100 kişi başına)
Mobil haberleşme gelirleri
(1000 ABD doları)
Abone başına gelir
Mobil telefon bağlantı
ücreti (ABD doları)
Mobil telefon aylık
abonman (ABD doları)
Mobil telefon – 3 dakikalık
yerel çağrı ücreti (azami
– ABD doları)
Tablo 1-5: Mobil sektör göstergeleri
1994
..
175
0,3
60.590
347
338
6,8
0,9
1995
..
437
0,7
142.763
327
262
5,5
1,0
1996
..
806
1,3
302.181
375
184
6,1
1,1
1997
..
1.610
2,5
621.506
386
153
12,3
1,5
1998
50,2
3.506
5,3
416.985
119
..
5,8
0,6
1999
..
8.122
12,1
2.303.847
284
29
4,8
0,5
71 Bu belirsizlik, Türkiye’de uygulanmakta olan imtiyaz rejimi vasıtasıyla kısmen azaltılmıştır. 1910 yılından
gelen İmtiyaz Kanununda yer alan bazı hükümler, yüklenicinin belirli koşullar altında yatırım maliyetlerini
telafi etmesine olanak sağlamaktadır.
72 Bu bölüm, büyük bir ölçüde Atiyas ve Doğan (2007) çalışmasından alınmıştır.
73 Atiyas ve Doğan (2007) çalışmasından alıntıdır.
62
EdamTR.indd 62-63
Kaynak: ITU World Telecommunications Indicators (ITU Dünya Telekomünikasyon Göstergeleri)
Yetkili makamlar, 2000 yılında üç mobil işletme lisansı daha vermeyi kararlaştırmışlardı. Bu lisanslardan ikisi rekabetçi ihaleler vasıtasıyla satılacak, biri ise mobil piyasasında faaliyet gösterecek
bir bağlı şirket kuracak olan Türk Telekom’a verilecekti. Ancak sonuç itibariyle, yetkili makamlar
ancak iki tane lisans satabilmişlerdir.74 Bunlardan ilki Telecom Italia’nın mobil sektöründeki bağlı
kuruluşu olan (Telecom Italia Mobile) TIM ile İş Bankası tarafından kurulmuş bir konsorsiyum
olan Is-TIM tarafından 2.5 milyar ABD doları bedelle satın alınmıştı. Üçüncü lisans ise Is-TIM ile
aynı bedeli ödeyen Türk Telekom tarafından satın alınmıştı. Is-Tim faaliyetlerine 2001 yılı Mart
ayında Aria markası altında, Türk Telekom’un bağlı kuruluşu olan Aycell ise faaliyetlerine 2001
yılı Aralık ayında başlamıştır. 2003 yılında Aria ile Aycell birleşmesiyle Avea kurulmuştur. Telsim
ise 2005 yılında Vodafone’a satılmıştır.
Tablo 1-5’ten de anlaşılabileceği üzere, bu yeni girişin ardından mobil yayılım oranı önemli
ölçüde artarak 2001 yılında %28’den, 2006 yılında %60’a yükselmiştir. Abone başı gelirlerin 200
ABD dolarından, 150 ABD dolarının altına düşmesinin bu yeni girişlerden kaynaklanmış olması
mümkündür. Tablo 1-6’da, Türkiye’deki işletmecilerin pazar paylarının yeni girişin öncesindeki ve
sonrasındaki gelişimi yer almaktadır. Tablodan, Turkcell’in ilk andan itibaren pazarda hakimiyet
kurduğu ve yeni girişin bu hakimiyeti kırmakta pek de başarılı olamadığı anlaşılmaktadır. Yetkili
makamların mobil sektöründeki rekabete yaklaşımlarının sabit hat pazarlarındaki tutumlarından
çok daha agresif olduğu göz önünde bulundurulduğunda, bu tablo daha da ilginç bir hal almaktadır. Aşağıda da açıklandığı üzere, bu tutumları, ulusal roaming’e ve arabağlantıya gösterdikleri
yaklaşımdan açık bir şekilde anlaşılmaktadır. Bu daha agresif yaklaşıma rağmen, mobil sektöründe
yoğunluk hala oldukça yüksektir.
Tablo 1-6: Mobil İşletmecilerin Pazar Payları
Mobil
İşletmeci
Turkcell
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
78,0
68,0
80,0
76,9
68,5
69,2
69,0
67,0
67,3
67,9
67,0
63,0
Telsim
22,0
32,0
20,0
23,1
31,5
30,8
31,0
29,2
25,4
19,6
19,0
20,5
Aria
--
--
--
--
--
--
--
2,7
5,1
--
--
--
Aycell
--
--
--
--
--
--
--
1,1
2,1
--
--
--
Avea
--
--
--
--
--
--
--
--
--
12,5
14,0
16,5
Kaynak: Atiyas ve Doğan (2007) Tablo 2.
74 Üçüncü lisansın satılamaması ihalenin tasarımının kötü olmasına bağlanmıştır. Ayrıntılı bilgi için bkz. Atiyas
ve Doğan (2007).
63
1/11/08 3:54:43 PM
Atiyas ve Doğan (2007) tarafından yapılan çalışmada ayrıntılı bir şekilde açıklandığı üzere, bu
sorunun yanıtı, mobil sektörünün, asimetrik abone tabanından kaynaklanan ciddi bir ilk giriş
avantajına sahip olduğu gerçeğinde yatmaktadır. Sektörün iki diğer önemli özelliği, yani, şebeke
dışsallığı ve işletmeci değiştirme maliyetleri bu ilk giriş avantajlarını daha da kuvvetlendirmektedir. Yetkili makamlar ilk girişin bu avantajlarını ortadan kaldıracak çeşitli araçlara sahiptirler: roaming politikası, arabağlantı rejimi ve numara taşınabilirliği. Yetkili makamlar roaming politikasını
uygulamayı denemişler, ancak işletmeciler yasal yollara başvurmak suretiyle bu politikanın etkili
olmasını engellemişlerdir. TK’nın arabağlantı politikası, özellikle sabit hat piyasasındaki ile kıyaslandığında, yeni giren oyuncuların lehine olmuştur; ancak yeni giren oyuncular bu avantajdan
gerektiği şekilde faydalanmamıştır. Son olarak numara taşınabilirliği bu dönemde hiçbir zaman
uygulanamamıştır; Numara Taşınabilirliği Yönetmeliği ancak 2007 yılında yayınlanabilmiştir ve
henüz yürürlüğe girmemiştir. Bu konular aşağıda daha ayrıntılı bir şekilde ele alınmaktadır.
İlk girişin avantajı sektörün ilk yıllarında net bir şekilde görülmektedir. Turkcell piyasaya
Telsim’den bir kaç ay daha önce girmiştir. Ayrıca Telsim’in büyümesini engelleyen bir başka unsur, faaliyetlerinin 1995 yılı Kasım ayı ile 1996 yılı Aralık ayı arasında askıya alınmış olmasıdır. Turkcell’in başta yakaladığı avantajın etkilerini Telsim asla silememiştir. Yeni giriş öncesinde
Turkcell’in pazar payı %70 civarındaydı. Aslında, yetkili makamların yeni lisansları vermek için
7 yıl beklemeleri yeni girenlere önemli bir dezavantaj yaratmıştır. Tablo 1-6’da Turkcell’in pazar
payının yeni girişlerden sonra bir miktar düştüğü ancak Telsim’in yeni girenlere kaptırdığı pazar
payının daha yüksek olduğu görülmektedir. Yine de girişten bu yana 4 yıl geçmiş olmasına rağmen
yeni giren işletmecinin pazar payı hala %20’nin altındadır.
Pazara geç girişin ardından yeni giren işletmecilerin karşı karşıya kaldığı önemli sorunlardan
biri de yerleşik işletmecilerin önceden kapsama alanlarını oldukça genişletmiş olmalarıdır. Başlangıçta sıfır ya da çok düşük kapsama alanı ile piyasaya giren yeni işletmecilerin şebekelerini genişletinceye kadar abone cezbetmeleri bir hayli güçtür. Bu sorunun farkında olan yetkililer, 4502 sayılı
Kanunun 6. maddesinde yer verilen, “mobil telekomünikasyon, data işletmecileri veya Kurum’un
belirleyeceği diğer hizmet veya altyapı işletmecileri, aynı alandaki diğer işletmecilerin makul, ekonomik açıdan oranlı ve teknik açıdan imkan dahilindeki roaming taleplerini karşılamakla yükümlüdürler” şeklindeki zorunlu ulusal roaming hükmünü uygulama sokmaya çalışmıştır. TK 2000
yılında, Ulusal Roaming Konusundaki Anlaşmazlıklarda Uygulanacak Uzlaştırma İşlemine İlişkin
Usul ve Esasları, 2002 yılında da, Roaming Anlaşmaları Yapılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki Yönetmeliği yayınlamıştır. Bu belgeler TK’nın zorunlu roaming uygulaması için müdahale
etmesine olanak sağlayacak yasal dayanağı oluşturmaktadır. Uygulanan politika gereği, taraflar ilk
olarak aralarında anlaşma yoluna gideceklerdir. Bu şekilde bir anlaşmaya varılamaması halinde ve
taraflardan birinin uzlaştırma talebinde bulunması halinde, TK anlaşma hükümlerini belirleme
yetkisi ile müdahale edecektir.
Mevcut oyuncularla yeni girenler roaming anlaşması yapamadıklarından TK, 2001 yılı Kasım
ayında müdahalede bulunmuş ve anlaşmanın hüküm ve koşullarını belirlemiştir. Mevcut işletmeciler hem hukuk mahkemesine hem de idari mahkemeye başvurmuşlar ve TK’nın kararının
aleyhine bir sonuç almayı başarmışlardır. Ayrıca Turkcell’in, TK tarafından belirlenen hüküm ve
koşulları içeren bir roaming anlaşması imzalama yükümlülüğü bulunmadığı gerekçesiyle Uluslararası Ticaret Odası (ICC) Uluslararası Tahkim Mahkemesi’ne de başvuruda bulunmuşlardır.
Zorunlu roaming ancak fazla gecikmeden uygulanması halinde etkili olabilecektir, çünkü yeni
girenlerin imtiyaz sözleşmelerinde 3 yıl içerisinde %50, 5 yıl içerisinde de %90 oranında kapsama
alanına sahip olmaları öngörülmektedir. Yasal itirazlardan kaynaklanan gecikmeler bu seçeneği
etkisiz kılmak için yeterli olmuştur. 2003 yılında Is-TIM de ICC nezdinde, TK aleyhine, taahhüt
edilen roaming anlaşmasının yapılmasının mümkün olmamasından kaynaklanan zararlarının tazmini için bir dava açmıştır. Bu çıkmaz, nihayet, dönemin İtalyan ve Türk başbakanları arasında
yapılan bir toplantıda çözülmüş ve Is-TIM’in Aycell ile birleşmesine karar verilmiştir.
64
EdamTR.indd 64-65
Yeni girenlerin karşılaşabilecekleri bir diğer sorun da şebeke dışsallıklarının mevcudiyetidir.
“Arayan öder” ilkesinin geçerli olduğu ülkelerde, rakip bir kuruluşun şebekesinde sonlandırılan
çağrıların (şebeke dışı çağrılar) maliyeti, mobil işletmecisinin söz konusu rakip kuruluşa ödediği
mobil sonlandırma ücretine bağlıdır. Bu ücret yüksek olduğu takdirde, fiziki maliyetleri arasında
çok fazla bir fark bulunmasa dahi, şebeke dışı bir çağrının algılanan maliyeti, ilgili işletmecinin
kendi şebekesinde sonlandırılan bir çağrının maliyetinden daha yüksek olacaktır. Bu durum şebeke içi ve şebeke dışı perakende tarifeleri arasında bir fark yaratacaktır. Böylelikle, daha geniş bir
şebekede herhangi bir abonenin arayacağı kişinin şebeke içi olması olasılığı şebeke dışı olması olasılığından daha yüksek olduğundan, abone tabanı daha geniş olan işletmeciler potansiyel müşteriler için daha cazip bir hale gelecektir. Bu durum “tarife aracılığıyla gerçekleştirilen şebeke dışsallığı” olarak adlandırılmakta ve işletmecilerin giriş avantajlarını daha da artırmaktadır. Düzenleyici
makamlar uygulayacakları arabağlantı politikaları vasıtasıyla, yani mobil sonlandırma ücretlerini
düzenleyerek bu dışsallığa karşı koymaya çalışabileceklerdir.
Aria’nın 2001 yılı Mart ayında piyasaya girmesinden kısa bir süre önce, piyasada faaliyet gösteren iki işletmeci arabağlantı anlaşmalarını yenilemişler ve çağrı sonlandırma ücretlerini 1,4 ABD
cent/dakikadan 20 ABD cent/dakikaya çıkarmışlardır. Yeni giriş yapan işletmeciler de şebeke dışı
çağrılarının ücretlerini yükselterek olumsuz bir şebeke dışsallığı yaratacak olmasına rağmen, 20
ABD cent/dakika üzerinden arabağlantı anlaşmaları imzalamışlardır. Yeni giriş yapan işletmeciler
daha düşük sonlandırma ücreti talep etme ya da TK nezdinde çözüm arama şansına sahip olmalarına rağmen, yüksek sonlandırma ücretlerinin gelen çağrılardan yüksek gelir elde etmelerini sağlayacağını düşünerek ve başlangıçta aboneleri cezbetme konusunda güçlükler yaşayacakları gerçeğini
göz ardı ederek, bu yola başvurmamışlardır.
Bu arabağlantı anlaşmaları, Erişim ve Arabağlantı Yönetmeliği’nin yürürlüğe girdiği ve mevcut
anlaşmaların bu yönetmelik çerçevesinde revize edilmesini öngördüğü 2003 yılına kadar devam
etmiştir. Ancak bu kez taraflar bir anlaşma sağlayamamışlardır. TK 2003 yılı Eylül ayında müdahale ederek arabağlantı ücretlerini belirlemiş ve Aria ile Aycell şebekelerinde sonlandırılan çağrıların
sonlandırma ücretini, söz konusu tarihte geçerli olan döviz kuru ile 14 Eurocent/dakikaya karşılık
gelen 233,75 TL/dakika olarak tayin etmiştir. Turkcell ve Telsim şebekelerinde sonlandırılan çağrıların sonlandırma ücreti de 178,75 TL ya da yaklaşık 11 Eurocent/dakika olarak belirlenmiştir.
2003 yılı Temmuz ayı itibariyle, Avrupa Birliği’nde, sonlandırma ücretlerinin ağırlıklı ortalaması
EPG işletmeciler için 13,7 Eurocent/dakika, EPG dışı işletmeciler için de, yaklaşık 16,4 Eurocent/
dakika idi. Türkiye’de belirlenen sonlandırma ücretleri, AB ağırlıklı ortalamasının biraz altında
kalmıştır.
TK 2004 yılı Ekim ayında SARÜT’ü yayınlamıştır. TK’nın rekabetin gelişmesinde sergilediği
genel tutumu yansıtması açısından SARÜT büyük bir önem taşımaktadır. Çeşitli tarihlerde yayınlanan SARÜT’lerde belirlenen ücretler Tablo 1-7’de yer almaktadır. Bu tabloya göre, mobil
sonlandırma ücretleri, 2006 yılı Uygulama Raporunda açıklanan AB ortalamalarından belirgin
ölçüde düşüktür. Tablo 1-3’de yer alan verilerle kıyaslandığında, TK’nın yeni giriş yapan işletmecilere, mobil piyasalarda, sabit piyasalara oranla, daha fazla müsamahakar davrandığı rahatlıkla söylenebilir. Bu kıyaslamalardan bir sonuç daha çıkartılabilir: Türkiye’de sabit şebeke üzerinden çağrı
sonlandırma ile mobil şebeke üzerinden çağrı sonlandırma arasındaki ücret farkı Avrupa’dakinden
daha azdır. Dolayısıyla, TK’nın yerleşik sabit hat işletmecisine, mobil sektöründeki işletmecilerden daha müsamahakar davrandığı söylenebilir.
65
1/11/08 3:54:44 PM
Tablo 1-7: Mobil çağrı sonlandırma ücretleri: SARÜT ile AB ortalamasının karşılaştırması
Tablo 1-8: OECD mobil telefon ücretleri sepeti (2005, ABD doları PPP)
Standart arabağlantı referans tarifeleri
Uygulandığı
Ykr/dakika
Eurocent/dakika
işletmeciler
AB Ortalaması (*)
Ülke, Hizmet
EPG
tarih
Danimarka, TDC Mobil
01.10.2004
- 31.12.2004
EPG işletmeci
15,60
8,67
14,58
Temmuz
2004
01.01.2005
-30.09.2005
EPG
işletmeci
14,80
8,22
12,53
01.10.2005
- 01.03.2007
EPG
işletmeci
14,00
7,78
11,40
14,00
15,20
7,78
01.03.2007-
Turkcell
Vodafone
Avea
17,50
9,72
Geçerlilik
süresi
8,44
İsveç, Tele 2 Comviq
87,92
184,70
319,07
Finlandiya, Elisa
99,89
177,91
296,79
Ekim
2005
Norveç, Telenor
111,20
219,21
386,77
Lüksemburg, Tango
112,84
216,33
400,14
Ekim
2006
Hollanda, Vodafone
119,63
187,99
341,80
Almanya, T-Mobile
123,55
411,43
703,18
İzlanda, Siminn
142,61
335,96
580,99
İsviçre, Sunrise
145,11
369,24
496,18
İngiltere, T-Mobile
170,53
392,61
490,76
Belçika, Mobistar
175,51
437,56
651,47
Kanada, Rogers
177,14
474,95
513,59
Portekiz, Vodafone
178,44
471,49
891,74
ABD, Cingular
190,31
629,04
636,92
Avusturya, Mobilkom
193,43
379,32
640,38
İrlanda, Vodafone
202,95
390,22
552,50
Polonya, Orange
209,79
414,37
845,22
Yeni Zellanda, Vodafone
221,38
441,97
655,23
Kore, SK Telecom
225,62
328,43
548,63
Macaristan, Pannon
230,48
491,66
641,10
İtalya, Vodafone
233,39
576,57
797,98
Fransa, SFR
239,68
409,86
619,70
Australya, Optus
243,57
426,73
815,83
Slovakya, Orange
255,40
504,70
951,35
İspanya, MoviStar
258,02
525,13
999,81
Türkiye, Telsim
280,31
635,07
1 165,94
Yunanistan, Cosmote
302,47
451,36
680,63
Çek Cumhuriyeti, O2
302,98
673,37
1 066,33
Meksika, Telcel
309,30
434,01
727,71
Japonya, KDDI au
319,71
574,33
888,90
OECD ortalaması
197,73
408,49
649,70
geçerli değildir
1 Euro = 1,8 YTL
(*) Kaynak= Avrupa Komisyonu, 12nci Uygulama Raporu 2006
Başlangıçta yapılan arabağlantı anlaşmaları, yeni giren işletmecilerin rekabet şansını önemli
ölçüde kısıtlamıştır. Yeni işletmecilerin pazara girişinin hemen öncesinde, Turkcell, şebeke içi tarifelerin önemli ölçüde düşürüldüğü ve şebeke dışı tarifelerin yükseltildiği yeni bir tarife paketi
sunmuştur. Oldukça asimetrik abone tabanlarının bulunması, tüketicilerin yeni giriş yapan işletmecilerin şebeke dışı tarifeleriyle, mevcut işletmecilerin şebeke dışı tarifelerini kıyaslayacakları
anlamına gelmekteydi. Yeni giriş yapan işletmecilerin şebeke dışı tarifeleri yüksek sonlandırma ücretleri ile kısıtlandırılmıştı. Aria bu duruma ilk başlarda, şebeke içi ve şebeke dışı çağrılar arasında
bir ayrım yapmayan tarifeler sunarak karşılık vermeye çalıştıysa da, sonuç olarak, Aria’nın şebeke
dışı fiyatları Turkcell’in şebeke içi fiyatlarından oldukça yüksek kalmıştır. Bu durum Aria/Avea’nın
pazar payı elde etme kabiliyetini sınırlandırmıştır.
Son olarak perakende fiyat düzeyleri hakkında yorumda bulunabiliriz. Paketlerin çeşitliliği nedeniyle fiyatların karşılaştırılması son derece zordur. Atiyas ve Doğan, Türk mobil sektöründe
tarifelerin nispeten yüksek olduğunu belirtmektedir. PPP bazında OECD verilerine göre (2005),
2004 yılında Turkcell’in tarifeleri Avrupa’daki en yüksek tarifeler arasında yer almaktaydı. Avrupalı
işletmecilerle karşılaştırma yapıldığında da karşımıza benzer bir tablo çıkmaktadır. Cullen International (2007, Bkz. Şekiller 42–44) tarafından mobil tarifelerine ilişkin olarak sunulan veriler
nominal değerleri yansıtmaktadır. Ancak 0,56 PPP faktörü ile (Bkz. Tablo 1-4) ayarlama yapılan
tarifeler AB’deki orta değerlerin üzerine çıkmaktadır.
Tablo 1-8’de OECD Communications Outlook 2007 (OECD Haberleşme Raporu) raporundan alınan daha güncel veriler sunulmaktadır. Bu tabloda, OECD ülkeleri arasında Türkiye’nin
düşük kullanım düzeyinde mobil çağrı sepeti için en pahalı ücretler arasında beşinci sırada yer
aldığı, yüksek kullanım düzeyi sepetinde ise en pahalı ücretlere sahip olduğu görülmektedir.75
75 Mobil sektöründeki önemli sorunlardan biri de, 1.3.2.7 sayılı bölümde yer verilen yüksek vergilerdir.
66
EdamTR.indd 66-67
Düşük
Orta
Yüksek
kullanım
kullanım
kullanım
68,82
89,16
184,39
Kaynak: OECD (2007)
1.3.2.4. İnternet ve Genişbant
Halen Türkiye’de 73 adet internet servis sağlayıcı (ISS) faaliyet göstermektedir. Türkiye’de özel sektöre ait ISS’ler 1990’ların ikinci yarısından bu yana faaliyet göstermekte olup Telekom’un, internet
yan kuruluşu TTNet 1998 yılında kurulmuştur. TTNet, hem internet ana hattını işletmekte hem
de son kullanıcılara internet erişimi hizmeti sunmaktadır. TTNet, 26 Nisan 2006 tarihinde yasal olarak Türk Telekom’dan ayrılmış ve bir anonim şirket olarak kurulmuştur. Bu gelişme, Türk
Telekom’un özelleştirilmesinin onaylanması için Rekabet Kurumu’nun öngördüğü koşullar uyarınca gerçekleşmiştir.
ITU verileri uyarınca, 2005 yılında Türkiye’de 100 kişi başına 3,1 internet abonesi ve 15,3
internet kullanıcısı düşmektedir. Cullen International (2007) raporunda 100 kişi başına 18,1 internet kullanıcısı ve 100 hane başına 75 internet kullanıcısı düştüğü belirtilmektedir. Türkiye’deki
internet kullanıcısı sayısı, 100 kişi başına 40 kişinin düştüğü AB ortalamasının oldukça gerisindedir. En güncel OECD istatistiklerine göre, internet erişim oranı ise, kentsel alanlarda %19 ile
daha yüksek olmasına rağmen, kırsal alanlarda %6’ya gerilemektedir. Erkekler arasında internet
67
1/11/08 3:54:45 PM
kullanım oranı %19 iken, bu oran kadınlarda %9’a düşmektedir.
Türkiye’de çevirmeli internet hizmetleri piyasası, oluştuğu günden bu yana belirli düzeyde bir
rekabete sahne olmuştur. Ancak alınan en son veriler, bu durumun değişmekte olabileceğini göstermektedir. Cullen International (2007, Şekil 73) raporunda, TTNet’in 2004 yılında %50 civarında olan payının 2006 yılında %80’in üzerine çıktığı belirtilmektedir.
OECD genişbant istatistiklerine göre76, 2006 yılı Aralık ayı itibariyle, Türkiye, 100 kişi başına
düşen 3,8 kullanıcı ile 30 OECD ülkesi arasında 29uncu sırada yer almaktadır. Türkiye’den daha
düşük bir genişbant yayılım oranına sahip tek OECD ülkesi Meksika’dır (3,8). Her 100 kişi başına
düşen abone sayısında, OECD ortalaması 16,9, AB-15 ortalaması ise 18,6 kişidir. Yerleşik işletmecinin pazar payı %99’un üzerindedir. Halihazırda özel sektör faaliyetleri, ancak yeniden satış
şeklinde gerçekleşebilmektedir.
TTAŞ, bu konuda piyasadaki tek hizmet sağlayıcı olarak, ADSL hizmetlerini sunmaya 2003 yılında başlamıştır. 2004 yılı Şubat ayında, TK, TTAŞ tarafından kurulan ADSL portlarının küçük
bir bölümü için bir yeniden satış düzenlemiş (yeniden satış yapacak işletmecilere %18 kar marjı
sağlayacak şekilde); ancak bu düzenleme özel ISS’ler tarafından fazla rağbet görmemiştir. 2004 yılı
Ekim ayında TK, veri akışı erişimini kurmaya karar vermiş ve bu konuda bir karar almıştır. Bu
tarihte Türk Telekom iki tür perakende ADSL ürünü sunmaktaydı: tarifeleri kullanım miktarına
bağlı olanlar ve olmayanlar. Kullanım miktarına bağlı tarifeler, abonelerin aylık olarak indirdiği
verinin, önceden belirlenen miktarın (3 GB ve 5 GB) altında kalması koşuluyla daha düşüktü.
ISS’lere sunulan veri akış erişimi, perakende-eksi bazında fiyatlandırılmaktaydı ve TTAŞ’ın kullanım miktarına bağlı olmayan ürünlerinde, ISS’lere %40-50 arasında bir kar marjı sunmaktaydı.
Ancak kullanım miktarına bağlı ürünlerde kar marjları daha düşüktü. ADSL sektörünün ilk tepkisi, bu kar marjları ile TTAŞ’ın kullanım miktarına bağlı ürünleriyle rekabet edilmesinin imkansız
olduğu doğrultusundaydı.
ve 2006 yılı Kasım ayında sonuçlanmıştır. İki ISS, yani Netone ile Superonline, 2007 yılı Mayıs
ayında TTAŞ ile yerel ağa erişim anlaşmaları imzalamışlardır.78 2007 yılı Temmuz ayı itibariyle,
veri akış ya da yerel ağ üzerinden hizmet sunumuna henüz başlanmamıştır.
TK’nın başlangıçtaki tutumu “yatırım merdiveni” yaklaşımı ile belirli bir uyum göstermekteydi
(Bkz. bölüm 1.2.2). ERG (2005) tarafından hazırlanan “Genişbant Rekabet Raporunda” (Broadband Competition Report) yer verilen bulgulardan biri de, yeni giriş yapan hizmet sağlayıcıların
yeniden satış yönteminden veri akış erişimi ve ayrıştırılmış erişim yöntemine geçmekte oldukları,
yani düşük yatırım düzeyinden yüksek yatırım düzeyindeki adımlara atlayarak, “yatırım merdivenini tırmanmaya başladıkları” yönündedir. TK, saf yeniden satış ve veri akışı konularında hızlı
davranmaya karar vermiş ve özellikle veri akışının, TTAŞ’ın referans ayrıştırma teklifi hazırlanmadan önce, ISS’lere sunulması yönünde çaba göstermiştir. Ancak TTAŞ’ın TK tarafından verilen
kararlara yargı nezdinde yaptığı itirazlardan olumlu sonuç alması ve TK’nın ilk başlarda veri akışı
düzenlemesini, sadece fiyatlandırmadan ibaret bir konu olarak değerlendirmesi, veri akışının ticari
olarak kullanılmasında gecikmelere neden olmuştur.
Türkiye’de genişbant hizmetleri pahalıdır. 2005 yılı itibariyle, OECD ülkeleri arasında, en yüksek, genişbant ve erişim maliyetleri ile kişi başı ortalama milli gelir oranına Türkiye sahiptir (Şekil
1-6).
Şekil 1-6 – Genişbant erişim maliyetleri ile kişi başı milli gelir oranı, 2005
TTAŞ, TK’nın kararına itiraz etmiş ve bu karar, idari bir mahkeme tarafından, TK’nın TTAŞ
tarafından önerilen tarifeleri onaylama yetkisine sahip olduğu, ancak tarifeleri dikte etme yetkisine
sahip olmadığı gerekçesiyle bozulmuştur.
TTAŞ, 2005 yılı Temmuz ayında veri akış erişimi için yeni bir tarife teklifinde bulunmuştur.
Bu kez, TTAŞ’ın kullanım miktarına bağlı olmayan ADSL tarifeleri ile veri akış erişimi tarifeleri
arasındaki fark, kullanım miktarına bağlı olmayan TTAŞ tarifelerine kıyasla, ISS’lere %30-35
arasında bir kar marjı sağlamaktaydı. Sadece yeniden satış, bu kez de %18 kar marjı ile sunulmaktaydı. ISS’lerin bu teklife verdikleri tepki de teklifin kullanım miktarına bağlı olmayan ADSL
ürünlerinde rekabete olanak sağladığı, ancak TTAŞ’ın kullanım miktarına bağlı ürünlerinde sunulan kar marjının yetersiz olduğu yönündeydi.77 ISS’ler ayrıca, veri akış erişimi sorununa kapsamlı
bir şekilde eğilinmemesinden şikayetçi olmuşlardı; veri akış erişiminin ticari açıdan kullanılabilir
hale gelebilmesi için tarife dışında çözülmesi gereken birçok sorun bulunmaktaydı. ISS’lerden biri
2006 yılı Mayıs ayında ihtilaf çözümü amacı ile TK’ya başvurmuş ve bu başvurusu 2007 yılı Şubat
ayında bir anlaşmaya varılmasıyla sonuçlanmıştı. 2007 yılı Temmuz ayı itibariyle sektörde mevcut
tek veri akış erişimi anlaşması böyle düzenlenmiştir.
Bu sorunların TK’yı toptan genişbant erişimi konusunda daha yapılandırılmış bir yaklaşım
benimsemeye itmiş olduğu görülmektedir ve 2007 yılının Mart ayında TK, TTAŞ’tan toptan genişbant ürünleri için referans teklifler hazırlamasını talep etmiştir. TTAŞ, 2007 yılı Haziran ayında
hem yeniden satış hem de veri akışı ADSL için referans teklif taslakları hazırlamış ve TK bu teklifleri kamuoyunun istişaresine sunmuştur.
Kaynak: OECD Communications Outlook 2005
Türk ekonomisinin önünde gelişme yolunda kat etmesi gereken büyük bir mesafe bulunduğu
gerçeğinden hareketle, genişbandın Türkiye’de diğer ülkelere kıyasla fazla gelişmemiş olması hiç
de şaşırtıcı değildir. Öte yandan, bazı yazarlar, genişbandın Türkiye’de oldukça iyi bir performansa
sahip olduğunu gözlemlemişlerdir. Ford, Koutsky ve Spiwak (2007) tarafından hazırlanan Genişbant Performans Endeksinde (The Broadband Performance Index - BPI), ülkeler, beklentileri,
fiyat düzeyleri, kişi başı GSYİH, eğitim düzeyi, gelir eşitsizliği, ülkenin en büyük kentinde yaşayan
nüfusun oranı, 100 kişi başına düşen telefon sayısı (karasal hat ve cep telefonu) vb. de içeren çeşitli
değişkenlere göre sıralanmıştır. Şekil 1-7’de görüleceği üzere, Türkiye yukarıda belirtilen tüm bu
verilere ilişkin performansı açısından beşinci sırada yer almaktadır. Bu açıdan Türkiye, OECD
sıralaması ile BPI sıralaması arasında en çarpıcı farka sahip ülke olarak dikkat çekmektedir.
Bu esnada TTAŞ’ın referans ayrıştırma teklifi de 2005 yılı Aralık ayında istişareye sunulmuş
76 Bkz. http://www.oecd.org/sti/ict/broadband.
77 Bkz http://turk.internet.com/haber/yaziyaz.php3?yaziid=13460
68
EdamTR.indd 68-69
78 http://turk.internet.com/haber/yazigoster.php3?yaziid=18324
69
1/11/08 3:54:46 PM
Şekil 1-7: 2006 yılı Aralık ayı itibariyle Genişbant Performans Endeksinde Türkiye’nin konumu
Tablo 1-9: OECD ülkelerinde çift ürünler (ses ve veri), ABD doları, Eylül 2005
Şirket
Tür
Ülke
Fiyat (ABD
doları) (PPP)
Fiyat (ABD
doları)
İndirme
(kbits/s)
Bit tavanı
(MB)
Arcor
Og Vadafone
Dial Telecom
T-Com
Hanaro
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
Almanya
İzlanda
Slovakya
Almanya
Kore
48,23
49,89
50,44
54,66
55,74
6.000
6. 000
2. 000
Glocalnet
ADSL
İsveç
56,11
Versatel
Jazztel
ADSL
ADSL
Belçika
İspanya
Intemode
ADSL
Avusturya
OTE
Bluewin
ADSL
ADSL
Hive
ADSL
Tele2
Cybercity
Cegecom
Eircom
İnode
Telmex
Slovak Telecom
Nextra
GTS Datanet
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
ADSL
Yunanistan
İsviçre
İzlanda
İsviçre
Danimarka
Birleşik Kr.
Lüksemburg
Irlanda
Avusturya
Meksika
Slovakya
Çek Cum.
Macaristan
63,50
70,08
70,40
71,92
72,47
73,34
74,12
74,28
81,48
85,16
86,30
111,40
113,59
118,05
125,97
136,93
54,98
80,33
29,76
62,31
47,94
69,02
69,85
65,88
75,33
64,73
103,63
118,08
106,00
106,22
91,25
94,53
115,64
124,77
80,65
69,65
75,58
90,37
Vivodi
ADSL
Yunanistan
149,14
134,23
4. 096
TP
T-Com
ADSL
ADSL
Polonya
Macaristan
196,41
200,00
Dialog
ADSL
Polonya
221,86
Portugal Telecom
Turk Telecom
ADSL
ADSL
Portekiz
Türkiye
Cesky Telecom
ADSL
Çek Cum.
243,19
265,29
276,00
117,85
132,00
133,12
201,85
185,70
165,60
6. 144
2. 048
2. 000
8. 000
2. 048
1. 024
BT
512
6. 016
50. 000
24. 000
1. 000
4. 000
24. 000
1. 024
2. 400
12. 000
2. 400
3. 072
2.200
2. 000
2. 048
4. 096
1. 024
1. 024
4. 096
3. 008
500
30. 000
15. 000
25. 000
16. 000
20. 000
1.3.2.5. Kablo TV
Kaynak: Ford, Koutsky ve Spiwak (2007), OECD verileri üzerine
Türkiye gelişmiş hizmetlere yönelik olarak, çift ürünlü paketleri piyasaya sürmüştür. Ancak
aşağıda Tablo 1-9’dan da görüleceği gibi bu ürünlerin fiyatları hala oldukça yüksektir.
TTAŞ ilk olarak 1994 yılına kadar, 9 geleneksel tek yönlü kablolu TV altyapısı yatırımı yapmıştır.
Bu gelişme, bütçenin kısıtlı olması nedeniyle durdurulmuştur. TTAŞ daha sonra 1997 yılında, ilave 11 şehirde, çift yönlü veri ve ses trafiğine olanak sağlayacak kablo altyapısını yap ve işlet modeli
ile kurmak üzere özel sektöre ait işletmecilerle gelir anlaşmaları akdetmiştir. Yapılan ilk yatırımlar
1998 yılında gelir paylaşımı anlaşmalarına dönüştürülmüştür. Bu anlaşmalarda, yatırımlar ile şebekenin bakım ve onarım işlemlerinin işletmeciler tarafından, içerik sunumu ile abone hizmetlerinin TTAŞ tarafından gerçekleştirilmesi öngörülmekteydi. Bu anlaşmalar 10 yıl süreliydi ve 10
yılın sonunda şebekenin TTAŞ’a devredilmesi öngörülmekteydi.
ITU verilerine göre, 2005 yılında yaklaşık 1,2 milyon kablolu TV abonesi bulunmaktaydı ve
kablolu modem abonelerinin sayısı da 50.000 gibi oldukça düşük bir düzeydeydi. Bu nedenle,
kablolu TV altyapısının oluşturulmasına 1990’larda başlanmış olmasına rağmen kablolu TV’nin
genişbandın gelişimine katkısı düşük kalmıştır. Kablolu TV şebekesi üzerinden internet hizmetlerini sadece TTNet sunmaktadır.
Kablolu TV şebekesinin gelişememesinin nedenlerinden biri de teşviklerin yetersiz olmasıdır.
İşletmeciler, özellikle sözleşme döneminin sonuna yaklaşıldığında, nihayetinde TTAŞ’a devrede-
70
EdamTR.indd 70-71
71
1/11/08 3:54:48 PM
cekleri için, altyapı yatırımları konusunda oldukça isteksiz davranmışlardır (Decdeli, 2004).
Kablolu TV’ye ilişkin en önemli gelişmelerden biri de TTAŞ’ın özelleştirilmesi sırasında yaşanmıştır. Önbildirim aşamasında özelleştirme projesini inceleme görevi kapsamında, Rekabet Kurumu, kablolu TV altyapısının, Türk Telekom’un mülkiyetinin devredildiği tarihten itibaren bir yıl
içerisinde, tüm mülkiyet ve işletme hakları ile birlikte, ayrı bir tüzel kişilik olarak düzenlenmesi
gerektiği yönünde görüş bildirmiştir.79 RK’nın bu kararı almasının temel nedeni, kablolu TV’nin,
rekabete dayalı tesislerin sektöre kazandırılmasında rol alabilecek bir şebeke olmasıdır.80 Nihayetinde, Kablolu TV şebekesi TTAŞ’tan ayrılmış ve devlete ait uydu operatörü Türksat’ın mülkiyetine geçmiştir.81 Yukarıda da belirtildiği üzere, Rekabet Kurumu aynı karar kapsamında, Türk
Telekom’un internet sektöründeki şirketi olan TTNet’in de ayrı bir bağlı kuruluş oluşturulması
suretiyle, yasal olarak Türk Telekom’dan ayrılmasını talep etmiştir.
TK, 2005 yılı Şubat ayında, kablolu TV işletmecileri için Kablo TV Platformu Lisansları adı altında bir yetkilendirme yapmıştır. Bu düzenleme Yetkilendirme Yönetmeliğine Ek-10 olarak ilave
edilmiştir. Kablo platformu hizmetleri, her türlü ses, veri, görüntü ve radyo/TV sinyalinin kablo
platformu şebekesi üzerinden tek yönlü ve çift yönlü olarak sunulması şeklinde tanımlandığından,
radyo ile TV’nin yanı sıra telefon hizmetlerini de içermektedir. Bu yetkilendirme, yerel kablosuz
internet hizmetlerinin sunulmasını da kapsamaktadır. Ayrıca altyapı oluşturulmasını da içermektedir. Bu yetkilendirme kapsamında 20 yıl süreli 2. tip telekomünikasyon lisansı alınması gerekmektedir. Bakanlar Kurulu uygulanacak asgari ücretleri ancak 2005 yılı Aralık ayında belirleyebildiğinden, lisansların düzenlenmesinde gecikme yaşanmıştır. TK kablolu TV yayını hizmetlerine
ilişkin ilk lisansları 2006 yılı Nisan ayında Kablonet, Ultra Kablo ve Interaktif adındaki şirketlere,
2006 yılı Haziran ayında da Topaz’a vermiştir.
Ancak kablolu TV sağlayıcıları şu anda Türksat ile yasal bir ihtilaf yaşamaktadırlar. Kablolu TV
sağlayıcıları, Türksat ile 2007 yılında sona erecek olan gelir paylaşımı anlaşmaları imzalamışlardır.
Türksat, kablolu TV sağlayıcıları lisanslarını aldıktan sonra gelir paylaşımı anlaşmalarının geçerliliğini yitirdiğini ve kablolu TV şebekesi altyapısının Türksat’a iade edilmesi ve işletmecilerin kendi
altyapılarını kurmaları gerektiğini savunmuştur.
Bu arada, kablo platform hizmetlerinin yetkilendirilmesi, farklı hizmetlerin sunulabilmesi için
ayrı lisanslar düzenlenmesi gerektiği gerekçesiyle Danıştay tarafından iptal edilmiş ve kablolu
TV’nin karşı karşıya kaldığı yasal karışıklık daha da artmıştır.
1.3.2.6. Rekabet Kanunu’nun Uygulanmasının Etkisi
Türkiye, rekabet politikasının uygulanması konusunda AB müktesebatına daha uyumludur.82
Yukarıda da belirtildiği üzere, 2183 sayılı Kanun bile, Telekomünikasyon Kurumu ile Rekabet
Kurumu’nun arasındaki iş bölümü konusunda açık hükümler bulundurmasa da, günümüzde uygulama, RK’nın TK’nın düzenleme sorumluluğu altındaki alanlarda Rekabet Kanunu’nun ihlaline
ilişkin iddiaları incelememesi yönündedir. Ancak RK, sektörü ilgilendiren çeşitli önemli kararlara
imza atmıştır.
Mobil sektörünü ilgilendiren ilk önemli karar, 1999 yılının Eylül ayında, Telsim tarafından,
79 “Rekabet Kurumu’nun Türk Telekom’un Özelleştirilmesi konusundaki önceki görüşü,” http://www.rekabet.
gov.tr/word/gorus/telekom.doc
80 Bu karara da itiraz edilmiştir. TK’nın konuya ilişkin olarak kamuoyuna bir açıklamama yapmamış olmasına
karşın, TK’nın o tarihteki başkanı, kablolu TV şebekesinin tasfiye edilmesine gerek olmadığını, yasal olarak
ayrılmasının yeterli olduğunu ve rekabete ilişkin itirazlarla TK’nın ilgileneceğini belirtmiştir. (31.10.2004
tarihli Hürriyet gazetesinde yayınlanan röportaj). Sonunda RK’nın dediği olmuştur.
81 5335 sayılı Kanun vasıtasıyla gerçekleştirilmiştir (Resmi Gazete, 27 Nisan 2005).
82 Bkz. Renda ve ark. (2007).
72
EdamTR.indd 72-73
Turkcell’in cep telefonu cihazı distribütörleri ve bayileri ile yaptığı münhasırlık anlaşmalarının
rekabeti engellediği ve Telsim’in girişine engel teşkil ettiği yönündeki iddialarına ilişkin olarak
alınmıştır. Turkcell, önde gelen cep telefonu markalarının (örneğin Ericsson) satışını Turkcell
abonmanlığının satın alınması koşuluna bağlayarak Telsim’in bu markaları tercih eden müşterileri
abone olarak kendisine çekmesinin maliyetini artırmıştır. Türkiye’de cep telefonu cihazları genellikle işletmecilerin SIM kartları ve abone hatları ile birlikte satılmaktadır ve anlaşıldığı kadarıyla,
bu uygulama GSM standartlarına uygun olmayan cep telefonu cihazlarının satılmasını önlemek
amacı ile geliştirilmiştir. Yapılan araştırmalar, Turkcell’in Ericsson ve Panasonic gibi önde gelen
cep telefonu cihazı markalarının distribütörleriyle yapmış olduğu anlaşmaların, bu distribütörlerin Telsim SIM kartlarını ve abone hatlarını pazarlamalarını önlediğini ortaya çıkartmıştır. Bu
münhasırlık hükümleri, son kullanıcıların bu markalara ait cep telefonu cihazlarını Telsim abone
hatlarıyla kullanma kabiliyetlerini sınırlandırmaktaydı; diğer bir deyişle, bu hükümler, potansiyel
Telsim müşterilerinin bu cep telefonu cihazlarına erişimini zorlaştırmaktaydı. Bu markaların cep
telefonları piyasada aranan cihazlar olduklarından, bu münhasırlık hükümleri Telsim’in aboneleri
kendisine çekmesini zorlaştırmaktaydı. Turkcell yaptığı ticaret hacmini ve/veya cep telefonu cihazı
sübvansiyonlarını azaltmak suretiyle, münhasırlık anlaşmasını kabul etmeyen distribütörleri etkili
bir şekilde cezalandırmaktaydı. Turkcell’in ayrıca, mobil çağrı piyasasındaki hakimiyetinden faydalanmak suretiyle, kendinin de mülkiyet bağına sahip olduğu bir distribütör şirket lehine ayrımcılık yaparak, cep telefonu cihazı pazarındaki rekabeti de bozduğu anlaşılmıştı. Rekabet Kurumu,
Turkcell’in Rekabet Kanunu’nu ihlal ettiğine kanaat getirmiş ve yaklaşık 5 milyon ABD doları
tutarında bir ceza uygulamıştır.
Mobil sektörü ilgilendiren bir diğer önemli karar da roaming konusunda alınmıştır. Turkcell
ve Telsim yeni giriş yapan işletmeciler Aria ve Aycell ile roaming anlaşmaları yapamayınca, RK
bu durumun Rekabet Kanunu’nun ihlali anlamını taşıyıp taşımadığını belirlemek amacı ile bir
soruşturma başlatmıştır. RK ilk olarak, Turkcell ile Telsim’in GSM altyapısı piyasasında birlikte
hakim durumda olduklarına kanaat getirmiştir. Kurul daha sonra, Turkcell ile Telsim’in roaming
hizmetleri sunmayı bilinçli bir şekilde reddettiklerini ve bu durumun, zorunlu unsur erişimini
reddetmek suretiyle hakim durumun kötüye kullanımı anlamına geldiğini belirtmiştir. Zorunlu
unsur doktrini, normal koşullar altında, piyasada faaliyet gösteren rakiplerden birinin, hizmetlerini sunabilmek için gerekli olan bir tesisin aynısını kurma konusunda gerçekçi imkanlara sahip
olmadığı durumları kapsamaktadır. Türkiye’deki roaming vakasında ise, yeni giriş yapan işletmeciler, sonuç itibariyle, lisanslarının tabi olduğu hükümler doğrultusunda, bir GSM altyapısı kurmak mecburiyetindeydiler. Dolayısıyla, RK’nın zorunlu unsura ilişkin görüşü, yeni giriş yapan
işletmecilerin GSM altyapısı oluşturma imkanına sahip olmadıklarını değil, tesisin kurularak tam
anlamıyla hizmete girmesinin zaman alacağını ve geçen bu sürenin Aria’nın aboneleri cezbetmesini
daha da zorlaştıracağını yansıtmaktaydı. RK bu tür bir altyapının kısa bir süre içerisinde (örneğin
bir yıl), kurulmasını engelleyecek teknik, yasal ve ekonomik zorlukları sıralamış, tam kapsama sağlanmasında yaşanacak gecikmelerin aboneleri cezbetme maliyetlerini ciddi bir şekilde artıracağına
dikkat çekmiş ve gelir elde edilmesinde yaşanacak bu gecikmenin şirketin hayatta kalabilme şansını tehlikeye atacağını ve mevcut işletmecilerle rekabet etme kabiliyetini azaltacağını belirtmiştir.
Bu soruşturma, 2003 yılı Temmuz ayında sonuçlanmış, Turkcell ile Telsim’e sırasıyla 15,4 milyon
ABD doları ve 6,1 milyon ABD doları ceza uygulanmıştır. Ancak Kurul’un bu kararı Danıştay
tarafından iptal edilmiştir.
RK sabit hat piyasasına ilişkin olarak da çeşitli önemli kararlar almıştır. Bu önemli kararlardan
biri de, TTAŞ’ın, diğerlerine ilaveten, özellikle genişbant internet hizmetleri için gereken altyapı unsurlarını temin etmeyi reddetmek, TTNet’in rakiplerine uygulanan kiralık hat tarifelerini
ayrımcılık güderek artırmak ve TTNet’in maliyetinden düşük perakende fiyatlar uygulamasını
sağlamak suretiyle, internet ve internet altyapısı piyasalarındaki hakim konumunu kötüye kullanmak iddiaları üzerine 2001 yılında verilmiştir. Kurul TTAŞ’ın, (genişbant) hizmetlerini hem
bireysel hem de kurumsal kullanıcılara, ISS’lere kiraladığı hatların maliyetinden daha düşük bir
tarife ile sunarak hakim konumunu kötüye kullandığına kanaat getirmiştir. Kurul 1,1 trilyon lira
73
1/11/08 3:54:48 PM
(ilgili tarihteki döviz kuru ile yaklaşık 700 milyon ABD doları karşılığı) ceza uygulamıştır. RK,
2003 yılında aldığı bir başka kararla, TTAŞ’ı, TK’nın erişime ilişkin düzenlemeleri yayınlayacağı
tarihe kadar, yeni ADSL aboneliği almamaya zorlamıştır. Kurul 2005 yılında, TTAŞ’ın bağımsız
ISS’lerin kablolu TV şebekesi üzerinden internet hizmetleri sunmalarına olanak sağlamamasının,
hakim konumun kötüye kullanımı anlamını taşıyıp taşımadığını belirlemek amacı ile bir soruşturma başlatmıştır. RK, TTAŞ’ın hakim konumunu kötüye kullandığına kanaat getirmiş ancak;
TTAŞ’ın kablolu TV şebekesini internet hizmeti sağlayıcılarına açmak amacı ile TK ile işbirliği
yaptığının tespit edilmesi nedeniyle, herhangi bir ceza uygulamamıştır.
Şekil 1-8 – Mobil hizmet maliyetlerinde verginin payı –Türkiye’deki ‘anormal’ durum
RK son bir kaç yıl içerisinde, TTAŞ’ın rekabeti önleyici uygulamalarına ilişkin olarak alternatif
işletmecilerden çok sayıda şikayet almıştır. Bu iddiaların TK’nın sorumluluk alanına giren konularla ilgili olmaları nedeniyle, RK bu şikayetlere ilişkin herhangi bir işlem yapmayı reddetmiştir.
Örneğin 2005 yılında, bağımsız bir ISS RK’ya, TTAŞ’nin ADSL hizmetlerinde, öğretmenlere ve
öğrencilere yönelik olarak başlattığı fiyat indirimi kampanyasının hakim durumun kötüye kullanılması olduğu iddiasıyla bir şikayette bulunmuştur. RK kampanyanın TK’nın onayı ile gerçekleştirilmesi nedeniyle Rekabet Kanunu kapsamında incelenmesinin mümkün olmadığına kanaat
getirmiştir. Yine 2005 yılında, TTAŞ’ın, arabağlantı anlaşmaları ve alternatif işletmecilerin hizmetlerini sunabilmeleri için gereken teknik hazırlıklar gibi konularda, çeşitli oyalayıcı taktikler
uygulamak suretiyle uzak mesafe hizmet sağlayıcılarına zorluk çıkardığı yönünde bir şikayette
bulunulmuştur. RK bu tür şikayetlerin doğru adresinin TK olduğunu belirtmekle yetinmiştir.
RK’nın kısa bir süre önce aldığı önemli bir karar da, TTNet tarafından uygulanan ve perakende
ücretlerde %50’ye varan indirimler sunan “ADSL yaz kampanyası”na ilişkindir. Basından edinilen bilgilere göre, RK TTNet’ten indirime son vermesini istemiştir. Perakende genişbant piyasasına ilişkin bir
düzenleme bulunmadığından, RK’nın bu piyasaya müdahalesi çok da şaşırtıcı değildir. Ancak, TK’nın
bu vakaya ilişkin kararı henüz yayınlanmadığından, bu kararı ne bazda aldığı da bilinememektedir.
Rekabet politikasına ilişkin tüm bu gelişmeler, Türkiye’nin de aynı AB gibi ex ante düzenlemeler ile ex post rekabet politikalarını, ABD’de yıllarca yapıldığı gibi, piyasasının serbestleştirilmesine
alternatif yollar olarak değil, tamamlayıcı araçlar olarak kullandığını göstermektedir.83
1.3.2.7. Cep Telefonu Ücretlerinin Vergilendirilmesi
Türkiye’de mobil işletmeciler, Özel İletişim Vergisi, Hazine Payı, Damga Vergisi ve TGM Cep
Telefonu Cihazı Lisans Harcı gibi çok çeşitli vergilere tabidir. Bunun sonucunda, dünyadaki en
yüksek vergi oranına %60 ile Türkiye sahiptir. Türkiye’de faaliyet gösteren mobil işletmecileri,
müşterilerinden elde ettikleri gelirlerin %60’dan fazlasını vergi olarak öderken, bu oran AB’de
ortalama %20 düzeyindedir. Türkiye’de faaliyet gösteren işletmeciler, tipik bir ön ödemeli müşteriden ilk yıl elde ettikleri gelirlerin %80’ini doğrudan devlete ödemektedir.
Vergi oranlarının bu denli yüksek olması, kaçınılmaz bir şekilde yayılım oranı üzerinde sınırlayıcı bir etki yaratmaktadır. Daha düşük oranlarla, şu anda %60 olan yayılım oranının çok daha
yukarılara çıkartılması mümkün olabilecektir.
Yüksek vergi oranlarına ilişkin benzer bir endişe de 2004, yılı Mart ayında yayınlanan ve önemli
tavsiyelerinden biri “BIT üzerindeki vergi ve düzenleme yükünün azaltılması” olan, “Bilgi Ekonomisi Değerlendirme Çalışmasında” Dünya Bankası tarafından dile getirilmiştir. Mobil İşletmeciler
Birliği (GSM Association – GSMA) tarafından 2005 yılında yayınlanan vergilendirmenin mobil
piyasanın büyümesi üzerindeki etkilerine ilişkin çalışmada, “birçok ülkede vergilendirmenin kullanıcılar için bir engel oluşturarak, potansiyel olarak yüz milyonlarca kişinin mobil haberleşmeden
faydalanmasını engellemek suretiyle ekonomik büyümeyi ve sosyal kalkınmayı yavaşlattığı” belirtilmekte ve aşağıda Şekil 1-8’de de gösterildiği gibi Türkiye’deki “anormal” durumun ciddiyeti
vurgulanmaktadır.
83 Bkz. Verizon Communications Inc. v. Law Offices of Curtis V. Trinko, LLP, 540 U.S. 398 (2004).
74
EdamTR.indd 74-75
1.3.3. Türkiye’nin Telekomünikasyon Sektöründe AB Müktesebatına
Uyum Sağlamasının Doğurabileceği Sonuçlar
Türkiye’nin yeni Telekomünikasyon Kanunu’nu müzakereye açması beklenen bu günlerde, durumu iyice tartarak, Türkiye’nin düzenleyici rejiminin AB müktesebatına tam olarak uyumlaştırılmasının üretkenlik ve büyüme açılarından doğuracağı etkilerin değerlendirilmesi önem taşımaktadır. Bu bağlamda, bir önceki bölüm, 2006 yılında Türkiye’de yaşanan çeşitli yasal değişikliklerin,
her ne kadar bu değişikliklerin bir kısmı henüz piyasada uygulamaya konulmadıysa da, müktesebat ile daha yüksek bir oranda uyum sağlanmasına yardımcı olduğuna kanaat getirmemizi sağlamıştır. Özellikle, Telekomünikasyon Kurumu’nun müdahalelerini uygulamakta ve hayata geçirme
konusunda daha hızlı ve etkin bir şekilde hareket etmesi gerekmektedir. Ayrıca münferit lisans
düzenleme rejiminin, piyasaya girmek isteyen işletmeciler için büyük bir engel teşkil ettiği anlaşılmaktadır. Potansiyel yatırımcılar için en ümit verici sektör olan mobil sektöründe vergilendirme,
yayılım oranına olduğu kadar, 3G’ye ve daha gelişmiş genişbant teknolojilerine geçişe de engel
olabilecektir. Son olarak frekans politikası hala esnek olmayan bir “komuta ve kontrol” yönetimine
dayanmakta ve frekansların daha değerli kullanım amaçları için tahsis edilebileceği ikincil piyasalardan ya da ihalelerden yoksun bulunmaktadır.
Böyle bir geçmişe karşın, Avrupa Komisyonu telekomünikasyon hizmetleri alanında, Türkiye’nin
AB müktesebatına yönelik olarak devam eden uyum çalışmalarını tatminkar bulduğuna ilişkin
raporlar yayınlamıştır. Bununla birlikte, Avrupa Komisyonu tarafından yayınlanan 2006 Türkiye
İlerleme Raporu’nda, Türkiye’nin elektronik ticaret ve şarta bağlı hizmetler konularında AB standartları ile uyumlu olmadığı ve “bu alandaki genel uyumun sınırlı olduğu” belirtilmiştir. Ayrıca,
Türk mevzuatının görsel işitsel hizmetler konusunda AB müktesebatıyla ve Avrupa Standartlarıyla
uyum düzeyine ilişkin belirgin endişeler dile getirilmiş ve “Katılım Ortaklığı Belgesi’nde konuya
ilişkin olarak yer alan önceliklerde ilerlemelerin ciddi şekilde geciktiği” belirtilmiştir.
Daha genel bir not olarak, Türkiye’nin iş ortamının ve düzenleyicilerin etkinliğinin önümüzdeki bir kaç yıl içerisinde daha da iyileştirilmesi için gereken temelin hazır olduğu söylenebilir.
Yetkin ekonomik çalışmalarda, Türkiye’nin en büyük potansiyelinin müktesebat ile uyumda de-
75
1/11/08 3:54:49 PM
EdamTR.indd 76-77
Günlük
operasyona
yönelik toplam
kısıtlamalar
Toplam yerli
endeks
0,0000
0,0000
0,0000
0,0667
0,0333
0,0667
0,1000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0667
0,0333
0,0667
0,1000
0,1369
0,1667
0,1933
0,2007
0,2127
0,2333
0,2609
0,1170
0,0170
0,1340
0,1333
0,1333
0,2673
0,1087
0,1333
0,1017
0,1400
0,1267
0,1370
0,1533
0,1667
0,1667
0,1667
0,0020
0,0333
0,0083
0,0667
0,0333
0,0503
0,0667
0,1667
0,1000
0,1667
0,1107
0,1667
0,1100
0,0667
0,1600
0,1873
0,2200
0,3333
0,2667
0,3333
0,1667
0,1333
0,2000
0,1333
0,2000
0,2000
0,2000
0,1333
0,2000
0,2000
0,1667
0,1333
0,2000
0,1333
0,2000
0,2000
0,2000
0,1333
0,2000
0,2000
0,2774
0,3000
0,3100
0,3400
0,3600
0,3873
0,4200
0,4666
0,4667
0,5333
Kaynak: Warren, T. 2000, “The identification of impediments to trade and investment in telecommunications services”, Findlay, C., ve
Warren, T. (eds) 2000, Impediments to Trade in Services: Measurement and Policy Implications, Routledge, Londra ve New York.
Cep telefonu
hizmetlerinde
doğrudan
yatırıma yönelik
kısıtlamalar
Kuruluşa
yönelik toplam
kısıtlamalar
Sınır ötesi
ticarete yönelik
kısıtlamalar
Günlük
operasyona
yönelik toplam
kısıtlamalar
Toplam yerli
endeks
Notlar: Kısıtlayıcılık endeksleri Warren 2000 temelinde hesaplanmıştır. Yerli ve yabancı kısıtlayıcılık endeksi puanları,
0’dan 1’e kadardır. Puan ne kadar yüksek ise, ekonomi üzerindeki kısıtlamalar da o denli yüksektir.
0,0000
0,0000
0,0150
0,0333
0,0247
0,0250
0,0333
0,0167
0,0333
0,0000
0,0000
0,0300
0,0333
0,0493
0,0500
0,1000
0,0334
0,1333
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0667
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0000
0,0667
0,0000
0,0000
0,0000
0,0300
0,0333
0,0493
0,0500
0,1000
0,1001
0,1333
Bu değerin Avrupa Komisyonu tarafından 2003 yılında hesaplanan “Lizbon dışı ekonomik maliyet” tahmininin ışığı altında değerlendirilmesinde yarar görülmektedir. O tarihte AB-15, 2002
çerçevesini, 1998 çerçevesinin gerektiği gibi işlev görmemesi nedeniyle, telekom piyasasının hala
yerleşik işletmecilerin hakimiyeti altında olduğu ve birçok piyasada telekom hizmetlerinin serbestleştirilmesinin sağlayacağı gerçek refah ve büyüme potansiyelinin henüz açığa çıkmadığı bir
ortamda uygulamaya başlamak üzereydi. Komisyon, telekomünikasyon ve elektrik piyasalarının
tamamen serbestleştirilmesinden dört yıl sonra, GSYİH ve istihdam düzeylerinin sırasıyla %0,4 ve
%0,6 oranında artacağı, serbestleşmeden 10 yıl sonra da, GSYİH düzeyinin %0,6 oranında daha
artacağı tahmininde bulunmuştur.85
84 Bkz. Lejour ve De Mooij (2005).
76
0,1369
0,1667
0,1933
0,1340
0,1793
0,1667
0,1609
0,0000
0,0000
0,0150
0,0000
0,0247
0,0250
0,0667
0,0167
0,1000
Günlük Operasyona Yönelik
Kısıtlamalar
Kuruluş Kısıtlamaları
Finlandiya
İngiltere
Hollanda
Danimarka
Almanya
Fransa
İsveç
Belçika
Avusturya
0,0518
0,0667
0,0600
0,0170
0,0597
0,0333
0,0271
Akdemir ve ark. (2007) tarafından bulunan fiyat azaltma etkisi, ekonominin tüm sektörlerinde
tüketime yansıyacaktır. Telekom hizmetlerinin diğer ürünlerin girdisi olarak etkisini ölçmek amacı
ile yazarlar Türk ekonomisinde yer alan 97 sektör için bir fiyat vektörü hazırlamışlardır. Her bir
sektör için talep esnekliğinin belirlenmesini içeren karmaşık bir hesaplama gerektirdiğinden, fiyat
indiriminin sağlayacağı talep artışını dikkate almadan, yazarlar, Türkiye’nin AB müktesebatı ile
uyum sağlaması ve bunun ardından da İngiltere ve Finlandiya’da uygulanana benzer bir serbest telekomünikasyon politikasını kabul etmesi durumunda ortaya çıkabilecek potansiyel refah artışına
ilişkin muhafazakar bir tahminde bulunmuşlardır. Bu tahmin, Türkiye Cumhuriyeti GSYİH’sinin
%0,428 oranında artacağını göstermektedir.
Yerli Endeks
Ekonomi
0,0851
0,1000
0,1333
0,1170
0,1197
0,1333
0,1338
Sabit şebeke
hizmetlerinde
doğrudan
yatırıma yönelik
kısıtlamalar
Tablo 1-10: Telekom hizmetleri kısıtlayıcılık endeksi puanları, AB-27 ve Türkiye
İtalya
Luksemburg
İrlanda
Estonya
İspanya
Litvanya
Yunanistan
Çek
Cumhuriyeti
Macaristan
Romanya
Portekiz
Slovakya
Polonya
Letonya
Bulgaristan
Kıbrıs
Türkiye
Malta
Sınır ötesi
ticarete yönelik
kısıtlamalar
Bu çalışmanın yazarları, Boylaud ve Nicoletti (2000), Warren (2000) ve Kimura ve diğerleri tarafından da kullanılan bir dizi kısıtlayıcılık endeksinden faydalanmak suretiyle, fiyatlar üzerindeki
potansiyel etkisini belirleyebilmek amacı ile telekomünikasyon hizmetleri sektörünün engellerinin
değer olarak karşılığını belirlemişlerdir. Bu çalışmanın sonucunda, fiyatların ortalama %33,53 oranında düşeceği ve ekonomiye kaydadeğer fayda sağlanacağı belirlenmiştir. Akdemir ve ark. (2007)
tarafından yapılan çalışmadan alınan aşağıdaki Tablo 1-9’da, telekomünikasyon hizmetlerine ilişkin
olarak Warren (2000) tarafından derlenen ve 2000 yılında Türkiye’nin, Malta dışında AB-27’nin
tamamına kıyasla en alt sırada yer aldığı, kısıtlayıcılık endeksi puanları yer almaktadır.
Ekonomi
Kuruluşa
yönelik toplam
kısıtlamalar
Türkiye’nin sabit ve mobil düzenlemelerini etkin bir şekilde hayata geçirebilmesi halinde, bunun ilk görünür etkisi fiyatların düşmesi olacaktır. Akdemir ve ark. (2007) kısa bir süre önce yayınlanan bir çalışmada, Türkiye’nin Düzenleyici Çerçevesinin AB müktesebatına uyumlaştırılması
ve bunun ardından da İngiltere ve Finlandiya’da uygulanana benzer bir serbest telekomünikasyon
politikasının kabul edilmesi durumunda ortaya çıkabilecek fiyat indirimini hesaplamışlardır.
Günlük Operasyona Yönelik
Kısıtlamalar
Kuruluş Kısıtlamaları
Cep telefonu
hizmetlerinde
doğrudan
yatırıma yönelik
kısıtlamalar
Sonuç olarak, Türkiye’nin AB müktesebatına uyum konusunda daha fazla ilerleme kaydetmesinin ülkeye büyük avantajlar sağlayacağını söylemek yanlış olmayacaktır. Ancak, bu doğal olarak
müktesebatın doğru bir şekilde uygulanmasına bağlıdır. Daha iyi telekomünikasyon düzenlemeleri vasıtasıyla büyümenin ve istihdamın artmasının ön koşulu, her şeyden önce, düzenlemelerde
belirsizliğinin giderilmesi ve yatırım ile yenilikçiliği destekleyici bir iş ortamının sağlanmasıdır. Bu
bağlamda, Telekomünikasyon Kurumu’nun kurumsal kapasitesini ve yetkinliğini iyileştirmek için
birçok şey yapılabilecektir.
Yerli Endeks
Sabit şebeke
hizmetlerinde
doğrudan
yatırıma yönelik
kısıtlamalar
ğil, kurumsal istikrarın, düzenleyicilerin şeffaflığının ve hesap verebilirliğinin iyileştirilmesinde ve
yolsuzluğun azaltılmasında yattığı belirtilmektedir.84 Burnham (2007) tarafından da belirtildiği
üzere, Türkiye hala Dünya Bankası’nın Doing Business ve Dünya Ekonomik Forumu’nun (World
Economic Forum – WEF) Küresel Rekabetçilik sıralamasında alt sıralarda yer almaktadır. Renda
ve ark. da (2007), Türkiye’nin Rekabet Kanunu’nun hala uygulamaya yönelik çeşitli sorunlarla
meşgul olduğunu belirtmişlerdir. Daha genel bağlamda, düzenleyicilerin etkinliği ile yatırım düzeyleri arasındaki pozitif ilişki ECTA puan tablosu ve Jones ile Salsas (2006) gibi yazarlar tarafından birçok defa vurgulanmıştır.
85 Avrupa Komisyonu, 2. Bölüm – AB’de iş ve ürün piyasalarında yapısal reformlar ve makroekonomik perfor-
77
1/11/08 3:54:51 PM
Komisyon daha yakın bir zamanda, AB’de toplam ArGe harcamalarının 2010 yılına kadar (Lizbon hedefine ulaşabilmek için) GSYİH’nin %1,9’undan %3’üne çıkartılması halinde, mevcut durumun değişmediği (yani ArGe harcamalarında bir artış olmayan) bir senaryoya kıyasla, 2010 yılına kadar GSYİH düzeyinin %1,7 (yılda %0,25), Toplam Faktör Verimliliğinin %0,8, istihdamın
%1,4 ve reel gelirlerin %3 oranında artacağını, GSYİH’nin 2015, 2020 ve 2030 yıllarına kadar
da sırasıyla, %4,2, %7,5 ve %12,1 oranlarında artacağını hesaplamıştır.86 Türkiye OECD ülkeleri
arasında en düşük kişi başı GSYİH oranına sahip ülkelerden biri olduğundan, Türkiye’nin i2010
stratejisini izleyerek, öngörülen iddialı hedefe ulaştığı, yani 2010 yılına kadar ArGe yatırımını
GSYİH’nin (%3’ü) düzeyine çıkartabildiği takdirde, sağlayacağı büyüme potansiyeli çok daha
yüksek olacaktır.87 2006–2010 bilgi toplumu stratejisinde öngörülen hedef GSYİH’nin %2’sidir.
Ancak bu denli zorlu bir hedefe ulaşmaya çalışan Türkiye, Avrupa’nın 2002 düzenleyici çerçevesine ilişkin olarak son birkaç yıl içerisinde yaşadığı deneyimlerden faydalanarak “herkes için bilgi
toplumu”nun gerçekleştirilmesine doğru daha hızlı bir şekilde yol alabilecektir. Türkiye’nin en
zayıf olduğu alanlar, düşük sabit hat ve genişbant yayılım oranı ile daha yüksek ancak yine de tatmin edici olmayan mobil yayılım oranı olduğundan, evrensel hizmetin yayılması, değerli frekans
kaynaklarının kullanılması ve mobil perakende hizmetlerinden verginin kaldırılması önümüzdeki
birkaç yıl için en önemli öncelikler olacaktır.
1.3.4. Değerlendirme ve Öneriler
Telekomünikasyon sektörüne rekabetin getirilmesine yönelik ciddi bir ilerleme kaydedilmiş olmasına rağmen, Türkiye hala rekabetin ilk aşamalarındadır ve düzenleyici çerçeveyi geliştirmek
için yapılacak çok iş vardır. Rekabetin daha da geliştirilmesi, refah konusunda büyük kazanımlar
sağlayabilecektir.
1.3.4.1. Türkiye Koşullarına Uygun Politika Paketinin Oluşturulması
Yukarıdaki bölümlerde gördüğümüz üzere, Türkiye’nin düzenleyici çerçevesinin AB müktesebatı
ile uyumlaştırılması faydalı olacaktır; ancak Türkiye’nin sayısal çağa girmesini sağlayacak nihai
adım değildir. Avrupa’da yaşanan deneyimler, altyapıya dayalı rekabetin bulunduğu ülkelerde statik ve dinamik rekabetin daha hızlı geliştiğini; sabit kablo altyapısına sahip olmayan ülkelerin,
sabit hat piyasalarını ve özellikle genişbant kablosuz erişim teknolojilerini zaman içerisinde serbestleştirebilmek için, Yeni Nesil Şebekelerin oluşumuna kestirme bir yol sağlayabilmek amacı ile
yerel ağ sayısını artırmayı çok ciddi bir şekilde değerlendirmeleri gerektiğini göstermektedir.
Bu açıklananlar, AB üyesi ve AB-dışı ülkelerde yaşanılan ulusal deneyimlerin gözlemlenmesinden çıkartılabilecek daha genel bir ilkeye örnek olarak sunulmuştur: herhangi bir ülkenin kendine
özgü coğrafyası ve teknolojik sermayesi, doğru politika karmasının tanımlanmasında hayati bir
önem taşıyan etkenlerdir. Örneğin sabit bir kablo altyapısının bulunmadığı, yani Eli Noam’ın tanımıyla “0.x” ya da “1.x” olarak adlandırılan piyasalarda, altyapıya dayalı rekabete giden yol, kısa
vadede hizmete dayalı rekabetten, yani yatırım merdiveninin dikkatli bir şekilde uygulanmasından
ve piyasanın sınırlı düzeyde mikro-yönetiminden geçecektir.88 Aynı zamanda, uzun süreli rekabetin sağlanabilmesi için, alternatif erişim teknolojilerinin uygulanması gerekecektir.
Ancak bu, hikayenin sadece bir parçasıdır. Bilgi toplumunun oluşturulabilmesi için hem arz
tarafında hem de talep tarafında politikalara ihtiyaç duyulmaktadır. Arz tarafında, sabit hat yamans: The EU Economy: 2002 Review.
86 Avrupa komisyonu, A 3% R&D effort in Europe in 2010: an analysis of the consequences, Avrupa Komisyonu
Araştırma Müdürlüğü tarafından hazırlanan bir çalışma, 2004.
87 Bkz http://trendchart.cordis.lu/tc_article.cfm?ID=3475&NEWSID=20.
88 Bkz. Noam, E. (2005), American Telecom 2005: Directions for Change, http://www.thinktel.org/documenti/051117-250.pdf
78
EdamTR.indd 78-79
yılımının iyileştirilebilmesi için, erişim yükümlülüklerinin yanı sıra, frekans tahsisi ve telekomünikasyon altyapısı yatırımlarının teşviki de gerekmektedir. Talebin yeterince harekete geçirilmesi
durumunda, Türkiye’de, anakent bölgelerinde, FTTx teknolojilerinin bir olurluk incelemesine
sahip olması mümkündür. Ancak 3G ihalesinin, işletmecilerin yeterince ilgi göstermemeleri nedeniyle, 2007 yılının Mayıs ayından Eylül ayına ertelenmesi, Türkiye’de bu tür gelişmiş çoklu ortam
hizmetlerine olan talebin hala çok düşük düzeyde olduğunu göstermektedir. Aşırı yük getiren
vergilendirmenin kaldırılması ve mobil ücretlerinin tedrici olarak düşürülmesini hedefleyen politikalar, kamunun kilit öncelikleri olarak dikkat çekmektedir.
Ayrıca, sayısal çağ için doğru politika paketinin geliştirilmesi, içerik ve uygulama alanlarında
etkin mevzuatın yürürlüğe girmesini de gerektirmektedir. Sayısal platformların katmanlı mimarisinde, yenilikçi hizmetlerin geliştirilmesi, çok büyük oranda, şebeke işletmecilerinin trafik önceliklendirmesinden ve reklamlardan gelir elde edip edemeyeceklerine bağlıdır. Bu durum, kısa bir
süre önce İngiltere’de düzenleyici otorite konumundaki Ofcom tarafından, Yeni Nesil Şebekeler
hakkındaki istişare belgesinde ele alınan, şebeke yansızlığı gibi önemli konuları gündeme getirmektedir.
Son olarak, bilgi toplumuna geçişin teşvik edilmesinde, müşterinin yaşadığı deneyimin kalitesi
de büyük bir rol oynamaktadır. Bu bağlamda, modern iş modellerinin en zayıf halkası genellikle
tüketicilerdir: nihai kullanıcıların ilgisini çekmek için rekabet eden işletmeciler, nihai kullanıcılara, birinci sınıf içeriği, fark yaratan devrimsel nitelikte uygulamaları, sayısal hakların korunmasını,
mahremiyeti arttıran teknolojileri ve tüketicinin güvenini arttıran ödeme sitemlerini içeren, kapsamlı bir dizi hizmeti sunan çok amaçlı paketlerle internet kullanımını arttırmaktadırlar.
1.3.4.2. Düzenleyici Çerçeveye ve Kapasiteye ilişkin Hususlar
AB’nin 2003 düzenleyici çerçevesi, TK’ya izlemesi gereken bir dizi önemli ilke ve yönlendirici
tavsiye sunmuştur. Hazırlanmakta olan düzenleyici çerçeve, AB düzenleyici çerçevesinden gittikçe
artan oranlarda esinlenmektedir, ancak yine de bir takım önemli farklılıklar mevcuttur. Bunlardan
en belirgini, hantal, yüksek maliyetli ve girişi engelleyici bir işlev gören yetkilendirme rejimidir. Yetkilendirme rejiminde yapılacak iyileştirmeler için birincil mevzuatta değişikliğe gidilmesi gerekmektedir. İkinci alan ise, evrensel hizmettir. Evrensel hizmetin şu andaki (genişletilmiş)
kapsamı, Evrensel Hizmet yönergesinde belirlenenin ötesine geçmiştir. Evrensel hizmet sunacak
işletmecilerin ve finansman kaynaklarının belirlenmesinde kullanılacak usuller, AB rejimine yakın
olsa da, mevzuatın uygulanmasına henüz başlanmamıştır.
TK’nın karşılaştığı zorluklar, kısmen, başlangıçta eski (1998) ile yeni (2003) AB düzenleyici
çerçevesinin arasında kalmasından kaynaklanmaktadır. 4502 sayılı Çerçeve Kanun (ya da bu kanun ile 406 ve 2183 sayılı Kanunlarda yapılan değişiklikler), büyük bir oranda 1998 çerçevesinden
esinlenmiştir. Ancak TK kendisini yeni çerçeveye uyarlamaya gayret göstermektedir. Dolayısıyla,
şu anda atılması gereken en önemli adım, ex ante düzenleme için sağlam bir yasal dayanak oluşturmak amacı ile geniş kapsamlı bir Elektronik Haberleşme Kanunu’nun yürürlüğe konulması
olacaktır. Halen TBMM’nin ilgili Komisyonunda incelenen kanun tasarısı iyi bir başlangıç olsa
da, AB çerçevesinin temel yaklaşımını daha iyi bir şekilde yansıtabilmesi için revize edilmesi gerekmektedir.
İkinci olarak, daha sağlam bir yasal temelin yanı sıra, yetkililerin, politika önlemlerinin sıralamasını belirlemek amacı ile orta vade için, geniş kapsamlı bir politika çerçevesi oluşturmaları
gerekmektedir. Geleceğe yönelik daha net bir yaklaşımın benimsenebilmesi için, bir belge, örneğin
bir “beyaz kitap” faydalı olacaktır. Çoğu durumda, yeni girişlerde ve rekabette, TK’nın rekabeti
arttırma konusundaki niyetine ve çabalarına rağmen, yaşanan gecikmelerin nedeni tutarlı ve stratejik bir çerçevenin bulunmaması olduğundan, bu tür bir yaklaşım önemli katkılar sağlayacaktır.
Bu konuya örnek olarak, yukarıda açıklanan, zorunlu ulusal roaming politikasını gösterebiliriz. Bu
örnekte, mevcut yerleşik işletmeciler, mevzuatın uygulanmasını, söz konusu mevzuat geçerliliğini
79
1/11/08 3:54:51 PM
kaybedene kadar geciktirebilmek için yargı sisteminden faydalanmışlardır. Bir diğer önemli örnek
de TK’nın veri akış erişimini getirebilmek için gösterdiği çabadır. Bu örnekte de yerleşik işletmeci
uygulamayı geciktirebilmek için yargı sisteminden faydalanmıştır. Ayrıca, veri akışının etkin bir
şekilde uygulanmasını sağlayabilmek için, tarifelerin ve kar marjlarının belirlenmesinden daha
ileriye giderek, fiyat dışı unsurları da içeren bir yaklaşım benimsenmesi gerektiği ortaya çıkmıştır. Her iki örnekte de, daha yüksek bir öngörü kapasitesi, uygulamanın etkinliğini artıracaktır.
Roaming vakasında, böyle bir öngörü, roaming yükümlülüklerinin yerleşik işletmecilerin imtiyaz
sözleşmelerine dahil edilmesini gerektirmekteydi. Veri akışında ise, başlangıçtan itibaren, veri akışı
erişiminin fiyat dışı unsurlarına odaklanan daha geniş kapsamlı bir yaklaşımın uygulanmasını
gerektirmekteydi.
Rekabetin gelişiminde yaşanan gecikmeler, özellikle Bakanlık tarafında belirli ölçüde bir kararsızlığı yansıtmaktadır. Bu durum özellikle, TTAŞ’ın özelleştirilmesinden önce, TTAŞ’ın satış
değerinin artırılması amacı ile serbestleşmenin ve yeni girişlerin geciktirilmesinde ortaya çıkmıştır.
Ancak serbestleşme sürecinin bu aşaması artık geride kalmıştır. Yine de, Bakanlığın rekabetin daha
da geliştirilmesini sağlamak amacı ile daha güçlü bir politik duruş sergilemesi gerektiği düşünülmektedir. Prensip olarak, rekabetin sağlanması hedefi öncelikle siyasi olarak Bakanlık tarafından
sahiplenilmeli, TK uygulama açısından hesap verecek konumda olmalıdır. Mevcut durumda siyasi
sahiplenme eksiktir.
Düzenlemenin genel kalitesini etkileyen önemli bir faktör de, düzenleyici makamların şeffaflık
ve hesap verebilirlik düzeyleridir. Hesap verebilirliğin arttırılması, düzenleyici bağımsızlığını artırmakta, düzenleyicinin sektörün hakimiyeti altına girmesi riskini azaltmakta, daha iyi düzenleme
yapılması için motivasyonu arttırmakta, düzenlemelerin gizliliğini azaltmakta, düzenleyicilerin
itibarını arttırmakta ve belirsizliğini azaltmaktadır.
Geleneksel idari kurumlara kıyasla, Türkiye’deki düzenleyici makamlar daha şeffaftır ve hesap
verebilirlik düzeyleri daha yüksektir. İkincil mevzuat taslaklarının kamuoyunun istişaresine açılmasının düzenli bir uygulama haline getirilmiş olması da çok önemli bir gelişmedir. Ancak hesap
verebilirliğin arttırılabilmesi için yapılabilecek daha birçok şey bulunmaktadır. İlk olarak, her ne
kadar yönetmelikler ve tebliğler Resmi Gazete’de yayınlanmakta ve TK’nın internet sitesi vasıtasıyla duyurulmakta ise de, TK’nın Kurul kararlarını duyurma yükümlülüğü bulunmamaktadır. Kurul kararlarının kamuoyuna duyurulup duyurulmaması Kurul’a bırakılmıştır. Kurul almış olduğu
kararların sadece küçük bir bölümünü internet sitesi vasıtasıyla duyurmaktadır.
İkinci olarak, TK’nın ikincil mevzuat taslaklarının, ikinci mevzuatın nihai halinin ya da Kurul
kararlarının gerekçelerini açıklama yükümlülüğü bulunmamaktadır. Kurulun, personeli tarafından
hazırlanan ve kararlarını alırken kullandığı teknik raporları da kamuoyuna açıklama yükümlülüğü
bulunmamaktadır. Bu nedenle, örneğin Kurul yerleşik bir işletmecinin tarifelerini onaylarken ya
da erişim ücretlerini belirlerken bu kararlara nasıl ulaşıldığını açıklamamaktadır. Düzenleme ve
kararların gerekçelerinin kamuoyuna açıklanması, TK’nın daha sıkı bir disipline sahip olmasını
sağlayarak hesap verebilirliğini artıracaktır.
TK’nın kararlarının perde arkasını açıklamakta çekingen davranması, aldığı tüm kararları yeterince gerekçelendirecek teknik kapasiteye sahip olmamasından kaynaklanıyor olabilir. Diğer bir
deyişle, Kurul bazı vakalarda genel kurallar ya da açık bir şekilde gerekçelendirilmesi mümkün
olmayan düşüncelerle hareket ediyor, veya henüz tam olarak geliştirilmemiş modellerden faydalanıyor olabilir. Kararların açıklanmamasının nedenlerinden biri de Kurul’un temyiz taleplerine ve
yasal itirazlara maruz kalmaktan çekinmesi olabilir. Ancak hangi nedenle olursa olsun şeffaflık bulunmamasının, her zaman TK’nın lehine sonuçlar doğurduğu da çok kesin değildir. Gerekçelerin
yetersizliği, temyiz kurumlarının daha yüksek oranda takdir hakkı kullanmasına ve “boşlukların”
bu kurumlar tarafından doldurulmasına neden olmaktadır.
Bununla bağlantılı bir başka husus da, kamuoyunun istişaresinde açılan konularda TK’nın
80
EdamTR.indd 80-81
almış olduğu görüşleri kamuoyu ile paylaşmamasıdır. Bu durum kamuoyu istişarelerinin toplu
öğrenme etkisini azaltmaktadır. Ancak bu konuda ilerleme kaydedilmektedir. Piyasa analizlerinin
nihai raporlarında, istişare sürecinde alınan yorumlara ve TK’nın bu yorumlara verdiği yanıtlara
ilişkin bilgiler yer almaktadır. 89
Şeffaflık ve hesap verebilirlik konusunda, Rekabet Kurumu’nun kurucu yasası daha iyi bir örnek teşkil etmektedir. TK’nın tüm Kurul kararlarını Resmi Gazete’de ilan etme yükümlülüğü
bulunmaktadır. Ayrıca Kurul kararlarının gerekçelerin yanı sıra, antitröst ve birleşme vakalarında soruşturmayı yürüten komitenin yaptığı analizlerin ve aldığı temel kararların bir özetini de
paylaşması gerekmektedir. Ancak soruşturma komitesi tarafından hazırlanan raporların tamamı
kamuoyuna açıklanmamaktadır.
Şeffaflık konusunda gündeme getirilmesi gereken bir diğer konu da, Yönetmeliklere ve Kurul
kararlarına karşı yapılan temyiz talepleri ile ilgilidir. İdari mahkeme ve Danıştay kararları kamuoyuna açıklanmamaktadır. Danıştay’ın almış olduğu tüm kararları yayınlama yükümlülüğü
bulunmamaktadır ve telekomünikasyon düzenlemelerine ilişkin olarak alınan önemli kararlardan
bazıları Danıştay’ın internet sitesinde yer almamaktadır.90 Bu kararların TK’nın internet sitesi vasıtasıyla kamuoyuna açıklanması şeffaflığı önemli ölçüde artıracaktır.
Çeşitli paydaşlar, Telekomünikasyon Kurumu’nun, almış olduğu kararların EPG işletmecileri
tarafından uygulanmasını ve EPG işletmecilerin yükümlülüklerini yerine getirmelerini sağlama
becerisinden yoksun olduğu konusundaki endişelerini dile getirmişlerdir. Örneğin Türk Telekom
birçok kez, yükümlülüklerini tanınan süreler içerisinde yerine getirememiştir (örneğin referans
ayrıştırma teklifinin sunulması). Düzenleyici, yükümlülüklerin zamanında yerine getirilmemiş olmasını çoğu kez cezalandırmayarak, Kurumun kararlarını uygulatma becerisi konusunda endişelerin doğmasına neden olmuştur.
1.3.4.3. Yapılması Gerekenler
Yukarıdaki bölümlerde çıkartılan sonuçların ışığı altında geliştirilen öneriler Türkiye’nin bilgi toplumuna geçişi sağlamak için uygulayacağı en uygun stratejiyi belirlemek amacı ile sunulmaktadır:
1. Yayılım. Telekom altyapısında ve buna bağlı olarak sabit ve mobil şebekelerde yatırımların
teşviki, sayısal planlamaya köprü oluşturma,
2. Evrensel hizmet. Hem kentsel hem de kırsal alanlarda internet erişimi ve kullanımının
yaygınlaştırılması amacı ile kullanılacak evrensel hizmet fonunun yönlendirilmesinde
şeffaflığın artırılması, örneğin Wi-Fi ve WiMAX teknolojileri vasıtasıyla;
3. Numara taşınabilirliği. Numara taşınabilirliği yönetmeliğine işlerlik kazandırılması;
4. Müktesebat ile tam uyum. Çevrim içi verilerin korunması, çevrim içi mahremiyet, sanal
suçlar ve görsel-işitsel hizmetler konularında müktesebat ile uyum sağlayacak yasaların
çıkartılması;
5. Vergilendirme. Cep telefonu kullanımını arttırmak ve mobil yayılım oranını yükseltmek için
mobil hizmetler üzerindeki vergi yükünün büyük ölçüde azaltılması;
6. Toptan erişim politikası. Sabit şebekelerde zorunlu şebeke paylaşımının dikkatli bir şekilde
uygulanması ve aynı zamanda, sabit hat sektöründe yeterli rekabet oluştuğunda, ex post rekabet politikasına yönelik net bir geçiş yolu oluşturulması;
89 Örneğin, Telekomünikasyon Kurumu görevlilerinden Handan Karacabey’in ITU Global Regulators Exchange Database’e verdiği yanıta göre, Telekomünikasyon Kurumu “resmi bir ortam yaratarak samimi ve etkin bir
müzakereyi engellediği” gerekçesiyle, kamuoyuna açık görüşmelerde tutanak tutmamaktadır.
90 Örneğin, Danıştay’ın kablo platform hizmetlerinin yetkilendirmesini iptal ettiği dava.
81
1/11/08 3:54:52 PM
7. Entegrasyon. Teknolojik entegrasyonu sağlamak amacı ile Telekomünikasyon Kurumu ile
Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK) yetkilerinin birleştirilmesi/koordine edilmesi;
Ekim 2004 – TK ADSL yeniden satışına ve veri akış erişimine ilişkin bir karar almıştır (Kurul
Kararı No. 2004/535 6.10.2004, resmi gazetede yayınlanmamıştır).
8. Bağımsızlık. Telekomünikasyon Kurumu’nun statüsünün, bağımsızlığının ve yetkilerinin
iyileştirilmesi;
Haziran 2007 –Erişim ve Arabağlantı Tebliği (Resmi Gazete, 14.06.2007).
9. Daha iyi düzenleme. Geniş kapsamlı bir elektronik haberleşme yasası çıkartılması; düzenleyicilerin şeffaflığının ve hesap verebilirliğinin artırılması; özellikle, münferit lisans rejiminin
yerine genel bir yetkilendirme rejimi uygulanması;
10. Yasaların uygulanması. Fikri mülkiyet hakları, düzenleyici kararlar, korsanlığı önleyici
yasalar gibi alanlarda yasaların uygulanma düzeyinin iyileştirilmesi.
Ek 1-1: Türk Telekomünikasyon Sektörünün Düzenleyici
Çerçevesinin Ana Bileşenleri
Perakende Fiyatların Denetimi
Ağustos 2001 –Tarife Tebliği (Resmi Gazete, 28.08.2001, No. 24507)
Ocak 2002 – Türk Telekom Tarifelerine Tavan Fiyat Düzenlenmesi Uygulanmasına İlişkin Usul ve
Esaslar Hakkında Tebliğ (Resmi Gazete, 11.01.2002) (I. Tavan Fiyat Tebliği)
Aralık 2003 – II. Tavan Fiyat Tebliği (Resmi Gazete, 31.12.2003)
Ocak 2007 – Tarife Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılması Hakkında Yönetmelik (Resmi Gazete,
7.01.2007).
Ocak 2007 –III. Tavan Fiyat Tebliği (Resmi Gazete, 16.01.2007)
Genel
Piyasa Analizi / EPG İşletmeciler
Tadil eden 4502 sayılı Kanun, Ocak 2000 – Türk Telekom’un Tekel hakları 31 Aralık 2003 tarihi
itibariyle kaldırılacaktır. Telekomünikasyon Kurumu bağımsız bir düzenleyici olarak kurulmuştur.
arabağlantı gibi konular da yer almaktadır,
Haziran 2003 – Önemli Piyasa Gücüne Sahip İşletmecilerin Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Tebliğ (Resmi Gazete, 3.06.2003, No. 25127)
4673 sayılı Kanun, Mayıs 2001. Bu kanun ile lisans düzenleme Ulaştırma Bakanlığı’ndan TK’ya
devredilmektedir.
Haziran 2003 – Hakim Konumda Bulunan İşletmecilerin Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Tebliğ (Resmi Gazete, 3.06.2003, No. 25127)
406 sayılı Kanun – İlk olarak 1924 yılında çıkartılan Telgraf ve Telefon Kanunu.
Ocak 2007 – Etkin Piyasa Gücüne Sahip İşletmecilerin Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Tebliğ (Resmi Gazete, 7.01.2007, No. 26396)
2183 sayılı Kanun– İlk olarak 1931 yılında çıkartılan Telsiz Kanunu.
Evrensel Hizmet
Yetkilendirme
Haziran 2005 –5369 Sayılı Kanun – Evrensel Hizmetin Sağlanması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanun (Resmi Gazete, 25.06.2005).
Mart 2001 – Telekomünikasyon Hizmetleri Yönetmeliği (2004 yılında yerini Telekomünikasyon
Hizmet ve Altyapılarına İlişkin Yetkilendirme Yönetmeliğine Bırakmıştır)
Ağustos 2004 – Telekomünikasyon Hizmet ve Altyapılarına İlişkin Yetkilendirme Yönetmeliği
(Resmi Gazete, 26.08.2004). Yönetmeliğin orijinal halinde, GSM mobil hizmetlerinin, uydu haberleşme hizmetlerinin, uydu platform hizmetlerinin, GMPCS cep telefonu hizmetlerinin, telefon
mesaj hizmetlerinin, ISS hizmetlerinin, Karasal hatlar üzerinden veri iletim hizmetlerinin, PAMR
hizmetlerinin ve uzak mesafe telefon hizmetlerinin yetkilendirilmesine ilişkin 9 adet Ek bulunmaktaydı. Bu Yönetmelik, daha sonra kablo platform hizmetlerini, (Ek A10, Şubat 2005-Danıştay
tarafından iptal edilmiştir), genişbant sabit kablosuz erişimi (Ek A11, Şubat 2005), altyapı hizmetleri (Ek A12, Eylül 2005), rehberlik hizmetleri (Ek A13, Temmuz 2006) de içerecek şekilde tadil
edilmiştir.
Erişim ve arabağlantı
Mayıs 2003 – Erişim ve Arabağlantı Yönetmeliği Mayıs 2003 (Resmi Gazete, 23.05.03)
Aralık 2003 – Ortak Yerleşim ve Tesis Paylaşımı Usul ve Esaslarına İlişkin Tebliğ (Resmi Gazete,
31.12.2003, No. 25333)
Haziran 2006 – Evrensel Hizmet Gelirlerinin Tahsili ve Giderlerinin Yapılmasına İlişkin Usul ve
Esaslar Hakkında Yönetmelik (Resmi Gazete, 29.06.2006)
Diğer
Eylül 2000 – TK Ulusal Roaming Konusundaki Anlaşmazlıklarda Uygulanacak Uzlaştırma İşlemine İlişkin Usul ve Esasları yayınlamıştır
Mart 2002 – Roaming Anlaşmaları Yapılmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki Yönetmelik
Şubat 2004 – Numaralandırma Yönetmeliği
Şubat 2004 – Kişisel Bilgilerin İşlenmesi ve Gizliliğinin Korunması Hakkında Yönetmelik (Resmi
Gazete, 26.02.2004)
Mayıs 2006 – Telekomünikasyon Hizmetlerinde Geçiş Hakkı Yönetmeliği
Şubat 2007 – Numara Taşınabilirliği Yönetmeliği
Temmuz 2004 – Yerel Ağa Ayrıştırılmış Erişime İlişkin Usul ve Esaslara İlişkin Tebliğ (Resmi
Gazete, 20.07.2004; 2007 yılında Yerel Ağa Ayrıştırılmış Erişime İlişkin Usul ve Esaslara İlişkin
Tebliğde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Tebliğ ile tadil edilmiştir (Resmi Gazete, 14.06.2007).
Eylül 2004 – TK Standart Arabağlantı Referans Tarifelerini yayınlamıştır
82
EdamTR.indd 82-83
83
1/11/08 3:54:52 PM
2. Enerji
İzak Atiyas, Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM) ve
Sabancı Üniversitesi
Jorge Nunes Ferrer, Centre for European Policy Studies (CEPS)
EdamTR.indd 84-85
1/11/08 3:54:53 PM
2.1. Giriş
Türkiye’de enerji sektörünün reformu ve yeniden yapılandırılması nispeten yeni bir tarihe dayanmaktadır. Daha önceden özel yatırıma açık alanlar bulunuyor olsa da, 2000’lerin başında geniş
kapsamlı ve iddialı bir yeniden yapılanma programı başlatılmıştır. Özellikle elektrik konusunda,
temel yasaların ardından geniş kapsamlı bir ikincil mevzuat çıkarılmıştır. Hukuki ve düzenleyici
çabalar büyük ölçüde Avrupa Birliği’nde kaydedilen ilerlemelerden esinlenmiştir. Aslında, aşağıda
daha ayrıntılı olarak ele alınacağı gibi, Türkiye’de 2001 tarihli Elektrik Piyasası Kanunu (EPK) ile
kurulan düzenleyici çerçeve en az AB’nin 1996 tarihli Elektrik yönergesi kadar, hatta belki de daha
fazla rekabetçidir. Ancak, bugüne kadar kaydedilen ilerleme sınırlı kalmıştır.
Bu araştırmanın amacı AB müktesebatı ışığında Türkiye’de elektrik ve doğal gaz sektörlerinin
yeniden yapılanma sürecini gözden geçirmektir. Araştırmada AB’deki mevzuat reformu sürecinin
yanı sıra, uygulamadaki ilerlemeler de gözden geçirilmekte ve piyasadaki sonuçlara genel bir bakış sunulmaktadır. Daha sonra Türkiye’de yeni şekillenen çerçeve değerlendirilerek uygulamada
kaydedilen ilerlemeler ele alınmaktadır. Elektrik konusunda Türk ve AB çerçeveleri arasında bazı
farklılıklar bulunmakla beraber, aşağıda yeniden yapılanma konusundaki düş kırıklığı yaratan performansın gerisindeki asıl nedenin uyum eksikliği ya da rekabet yanlısı bir hukuk ve düzenleme
çerçevesi değil; reform stratejisinin içerdiği ekonomik teşvikler, özellikle de piyasa fiyatları arasındaki tutarsızlıklar olduğu öne sürülmektedir.
Araştırma şu şekilde düzenlenmiştir: Bölüm 2.2’de AB’deki düzenleyici çerçeve gözden geçirilmektedir. 3. Bölüm’de üye devletlerdeki uygulamalar incelenmekte ve reformun piyasa sonuçları
üstündeki etkileri ölçülmektedir. Bölüm 2.3’de ise Türkiye’deki düzenleyici çerçevenin yanı sıra,
uygulamada karşılaşılan sorunlar ve ikilemler ele alınmaktadır.
2.2. Avrupa Birliği’nde Enerji Piyasası
2.2.1. AB’de Enerji Alanındaki Düzenleyici Çerçevenin Gözden
Geçirilmesi
Enerjide iç pazarın oluşturulmasının dayanağı Tek Pazar Programını başlatan Tek Avrupa Senedi
değildir. Ancak iç pazarın gerçekleştirilebilmesi elektrik ve gaz piyasalarında da adımların atılmasını gerektirmiştir. Enerji sektörü kamu alımları kurallarından, vergi ve çevre yasalarından hızla
etkilenmiştir. Ancak, gerçek baskı rekabet politikası üzerinden oluşmuştur. Sektörde kamulaştırılmış elektrik şebekelerinin varlığı ve ulusal özerklik politikaları tek pazarın gerçekleştirilmesi için
özellikle güç bir ortam oluşturmuştur.
İlk adımlar üye devletlerin doğal gaz ve elektrik şebekelerinin ara bağlantılarının arttırılması ve
şeffaflık üzerinde yoğunlaşmıştır. Bu temkinli ilk adımların ardından, AB 1990’ların ortalarından
itibaren enerji piyasasında tam serbestliğe yönelmiş ve iki serbestleşme paketi kabul edilmiştir.
Komisyon kısa süre önce üçüncü bir serbestleştirme paketini onaylamıştır.
Daha ayrıntılı bir tanım için: Jacques Pelkmans and Ole Jess Olsen (1996), Towards a Single market for Utilities. CEPS Working Party Report.
Elektriğin iletim şebekelerinden aktarılması konulu 29 Ekim 1990 tarih, 90/547/EEC sayılı Konsey
yönergesi’ni, doğal gazın şebekeler aracılığıyla aktarılması konulu 31 Mayıs 1991 tarih, 91/296/EEC sayılı
Konsey yönergesi izledi.
29 Haziran 1990 tarih, 90/337/EEC sayılı, endüstriyel son kullanıcılardan istenen gaz ve elektrik fiyatlarının
şeffaflığını arttırma amaçlı Konsey yönergesi, enerji fiyatlarına şeffaflık getirerek ortak pazarda rekabetin saptırılmamasını sağlamak için bir ilk girişimdi. Elektrik konulu 90/547/EEC sayılı yönerge elektrik ticaretini
ve elektrik şebekeleri arasındaki transferleri arrtırma amacıyla önde gelen Avrupa şebekelerinin bağlanmasını
öngördü ve Üye devletlerin yüksek voltaj şebekeleri arasında enerji geçişini kolaylaştıracakları önlemleri belirledi.
87
EdamTR.indd 86-87
1/11/08 3:54:53 PM
2.2.1.1. Birinci Serbestleşme Paketi
Avrupa enerji piyasalarının birinci serbestleşme paketi, elektrik ve doğal gazda ortak kurallar ile
ilgili iki yönergeyi (96/92/EC ve 98/03/EC) içermektedir. Her iki yönerge de “sınırlararası ticaretin karşısındaki engelleri tedricen kaldırırken, ortak kurallar yoluyla asgari bir rekabet düzeyi
belirlemeyi amaçlamaktadır.”
1996 tarihli elektrik yönergesi enerji üretiminin tam serbestleşmesine odaklanmış olup, büyük
ve orta ölçekli şirketlerin tedarikçilerini seçmelerine ve bağımsız dağıtım şebekeleri kurmalarına
izin verecek altı yıllık bir geçiş sürecini getirmiştir. Yönerge bütünleşmiş şirketlerin hesaplarının
ayrıştırılmasını ve bunun yanı sıra, ayrımcılık içermeyen şebeke erişimini garanti etmek üzere bir
dizi ek erişim kurallarını öngörmüştür.
1998 tarihli doğal gaz yönergesi de ilke olarak aynı yaklaşımı benimserken, iki değişiklik içeriyordu: birincisi, geçiş dönemi uzun vadeli yatırım ihtiyaçlarına cevap vermek üzere on yıl olacak,
ikincisi de ayrıştırma şartları, AB şirketlerinin AB-dışı tedarikçilerle pazarlık güçlerinin olumsuz
etkilenmesinden kaçınmak amacıyla daha esnek tutulacaktı. Doğal gaz yönergesi her enerji üreticisinin kendi tedarikçisini seçmesine olanak tanıyordu.
Ancak bu yönergeler üretim ve dağıtım faaliyetlerinin dikey bütünleşmesine bağlı olarak şebekelere ayrımcı olmayan sınırsız üçüncü taraf erişimini sağlayamadı. Piyasalar son derece yoğunlaşmış kaldı, likidite eksikti ve rekabet hemen hemen hiç yoktu.
2.2.1.2. İkinci Serbestleşme Paketi veya İvme Paketi
İlk serbestleşme paketinin sınırlı başarısı karşısında, 2003 yılında iki yeni elektrik ve doğal gaz
yönergesi ile, sınırötesi ticarete dair iki yönetmelik yürürlüğe girmiştir. İkinci serbestleşme paketi
elektrik ve doğal gazda bir iç pazar kurulması konusunda önemli eksiklikler bulunduğu varsayımından yola çıkmaktadır. Özellikle, hem elektrikle ilgili 2003/54/EC sayılı yönerge, hem de
doğal gazla ilgili 2003/55/EC sayılı yönergede “üretimde eşit şartların sağlanması, pazarda hakim
durumun kötüye kullanılması ve yıkıcı davranış riskinin azaltılması, şebekeye erişimi yürürlüğe
girmeden önce yayınlanmış tarifeler aracılığıyla sağlayarak ayrımcı olmayan iletim ve dağıtım tarifelerinin sunulması, küçük ve hassas müşterilerin haklarının korunmasının sağlanması için somut
şartlara ihtiyaç vardır” denilmektedir.
Bu arada Lizbon Avrupa Konseyi 23 ve 24 Mart 2000’de Topluluğun Lizbon Stratejisini belirleyerek iç piyasanın hızla tamamlanması çağrısında bulunmuştur. Böylece her iki yönerge de
elektrik ve doğal gaz sektörlerinin serbestleşmesinin hızlandırılmasını amaçlayarak, geri kalan engelleri şebekelere sınırlı erişim, tarife sorunları, ve üye devletler arasında piyasaların farklı derecelerde açılması olarak belirlemiştir. İkinci serbestleştirme paketi, ya da diğer adıyla ‘ivme’ paketi,
piyasaların 1 Temmuz 2004 itibarıyla sanayi kesimindeki müşterilerin, 1 Temmuz 2007 itibarıyla
Christian Egenhofer & Kyriakos Gialoglou, “Rethinking the EU Regulatory Strategy for the Internal Market”, CEPS Çalışma Grubu Rapor No. 52, Aralık 2004, s. 14.
A.y.
Avrupa Parlamentosu ve Konseyinin 26 Haziran 2003 tarih ve 2003/54/EC sayılı, elektrikte iç piyasa için
ortak kurallarla ilgili ve 96/92/EC yönergesi yürürlükten kaldıran yönerge.
Avrupa Parlamentosu ve Konseyinin 26 Haziran 2003 tarih ve 2003/55/EC sayılı, doğal gazda iç piyasa için ortak
kurallarla ilgili ve 98/30/EC yönergesi’ni yürürlükten kaldıran yönerge.
Avrupa Parlamentosu ve Konseyinin 26 Haziran 2003 tarih ve 1228/2003 sayılı, sınırötesi elektrik ticareti için
şebeke erişimi şartları konulu Yönetmeliği.
Avrupa Parlamentosu ve Konseyinin 28 Eylül 2005 tarih ve 1775/2005 sayılı, doğal gaz iletim şebekelerine erişim
koşulları ile ilgili Yönetmeliği.
88
EdamTR.indd 88-89
Ibid.
da tüm müşterilerin kullanımına açılmasını öngörmektedir. yönergeler ayrıca şebekelere ayrımcı
olmayan erişimin, ancak dikey bütünleşmiş işletmelerin bulunduğu dağıtım ve iletimde yasal ayrıştırma sonucu ayrı tüzel kişiliklere bölünmesi ile sağlanabileceği gerçeğini de vurgulamaktadır.
Yönergeler, yasal ayrıştırma ile mülkiyet ayrıştırması arasında belirgin bir fark gözetip, serbestleşme
sürecinde mülkiyet ayrıştırması için henüz çok erken olduğunun da altını çizmiştir. Şebekelere
ayrımcı olmayan erişimi teminat altına almanın bir diğer yolu da, yönergelerce belirlenen asgari
bir dizi yetkiye sahip (örneğin tarife belirleme ve onaylama gibi) ulusal düzenleyici kurumların
kurulması olmuştur.
Bunlara ek olarak, ikinci serbestleşme paketi üçüncü tarafların şebekeye erişiminin düzenlenmesini ve şebeke tarifelerinin yayınlanmasını şart koşmuş ve özellikle hassas müşteriler için kamu
hizmeti yükümlülüklerini pekiştirirken, arz güvenliğinin izlenmesini getirmiştir. Elektrik için ayrıca yakıt karışımları ile seçilmiş emisyon verilerine yönelik zorunlu elektrik etiketlemesini belirlemiştir. Sınırlararası elektrik ticaretine yönelik hükümler ise (sınırlararası ticaret tarifeleri de dahil)
ortak tarife yapıları, yoğunluk yönetimi kuralları ve arabağlantı kapasiteleri hakkında bilgi verme
şartını getirmiştir. Doğal gaz şebekelerine erişim koşulları hakkında önerilen mevzuat da benzer
biçimde, doğal gaz ticaretindeki engellerin kaldırılması amacına yönelikti. Sınırlararası ticarette
şeffaf ve maliyeti yansıtan bir sistem kurulması için kabul edilen kılavuz ilkelere kısmen ya da
tümüyle uyulmaması konusunu da ele alıyordu.10
Elektrik ve doğal gaz yönergeleri (2003/54/EC ve 2003/55/EC) ayrıca enerji alanında tüketici
haklarını da belirlemiştir. Ancak, pazarın tam olarak açılması neticesinde bu hakların daha çok
açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.11 1 Temmuz 2004 tarihinde yürürlüğe giren her iki yönerge de önceki yönergeleri yürürlükten kaldırmıştır.
2.2.1.3. Üçüncü Serbestleşme Paketi İhtiyacı
2005 tarihli Komisyon raporları12 ve 2007’de tamamlanan enerji piyasalarına dair soruşturma,13
ikinci doğal gaz ve elektrik yönergelerinin henüz tam olarak uygulamaya konmadığını göstermiştir. Pek çok üye devlet eksik bir uygulama sergilemekte, bu da yerleşik kamu işletmelerinin
yararına olmaktadır. Bu şirketlerde çoğu zaman devlet en büyük hissedar durumundadır, hatta
bazı örneklerde kamu mülkiyeti %100’ü bulmaktadır. Bu nedenle de üretimle dağıtımın dikey
bütünleşmiş bir şekilde olmasına hala göz yumulmaktadır.
Mart 2006 Avrupa Konseyi Sonuçlarında “mevcut yasaların tam, etkin ve şeffaf uygulanması”
çağrısında bulunulmuş, ikinci serbestleşme paketinin eksik uygulanmasına gönderme yapılmış ve
üye devletler, özellikle arabağlantıların artırılması yoluyla, enerji konusunda bölgesel işbirliğini
geliştirmeye teşvik edilmiştir. Böyece AB iç pazarının daha hızlı gelişimine yol açılması hedeflenmiştir. AB liderleri ayrıca, Elektrik ve Doğal Gaz Avrupa Düzenleyicileri Grubunun (European
Regulators’ Group for electricity and gas - ERGEG) eşgüdüm rolünü Birlik düzeyinde güçlendirerek, düzenleyiciler ve sistem işletmecileri arasındaki işbirliği ve eşgüdümü pekiştirme gereğini de
kabul etmişlerdir.
Christian Egenhofer & Kyriakos Gialoglou, “Rethinking the EU Regulatory Strategy for the Internal Market”, CEPS Çalışma Grubu Rapor No. 52, Aralık 2004, p. 15.
10 Christian Egenhofer & Kyriakos Gialoglou, “Rethinking the EU Regulatory Strategy for the Internal Market”, CEPS Çalışma Grubu Rapor No. 52, Aralık 2004, p. 15.
11 Komisyon basın bülteni IP/07/1026, “Towards a European Charter on the Rights of Energy Consumers,
Brussels”, 5 Temmuz 2007,
12 Komisyon’dan Konsey’e ve Avrupa Parlamentosu’na tebliğ, “Report on progress in creating the internal gas
and electricity market”, Brüksel, 15 Kasım 2005, COM(2005) 568 final.
13 Komisyon’dan tebliğ, “Inquiry pursuant to Article 17 of Regulation (EC) No 1/2003 into the European gas
and electricity sectors (Final Report)”, COM/2006/0851 final.
89
1/11/08 3:54:54 PM
ERGEG, 11 Ekim 2003 tarihinde 2003/796/EC14 sayılı Avrupa Komisyonu Kararıyla kurulmuştur. Bağımsız ulusal düzenleyici kurumlardan oluşan bir Danışma Grubu olarak, misyonu
elektrik ve doğal gazda iç pazarın konsolide edilmesinde Komisyona yardımcı olmaktır. Üyeleri,
27 üye devletin ulusal enerji piyasası düzenleme kurumlarının başkanlarıdır.
Avrupa doğal gaz ve elektrik sektörlerine dair soruşturma 10 Ocak 2007 tarihinde AB Enerji
Politikası Paketiyle birlikte yayınlanmıştır.15 Soruşturma, mevcut rekabet koşullarını değerlendirmiş ve piyasada algılanan bozuklukların nedenlerini belirlemiştir. Enerji Sektörü Soruşturması rekabetin iyi işlemediği bir dizi kilit alanı tanımlamış16 ve aşağıdaki dört alanda acil eylem çağrısında
bulunmuştur: (1) şebeke ve arz faaliyetlerinin etkin ayrıştırmasının gerçekleştirilmesi, (2) (özellikle
sınırlararası sorunlarda) düzenlemedeki boşlukların ortadan kaldırılması, (3) piyasa yoğunluğunun ve girişteki engellerin ele alınması ve (4) piyasa faaliyetlerinde şeffaflığın arttırılması. 17
Avrupa Komisyonu soruşturmaya paralel olarak doğal gaz ve elektrik iç piyasasındaki öngörülerle18 ilgili de bir tebliğ yayınlamış ve Soruşturma ile önceki raporların ortaya çıkardığı eksiklikleri
ele almak için düzenleme önerilerinde bulunma niyetini belirtmiştir. Avrupa Komisyonu çıkacak
olan üçüncü düzenleme paketinde, iki ana ilkeye odaklanmayı gerekli görmüştür: (1) enerji piyasası düzenleyicilerinin yetkileri ile bağımsızlıklarını pekiştirip doğal gaz ve elektrik şebekelerine
erişim konusunda sınırlararası sorunların düzgün ve verimli bir şekilde düzenlenmesi, ve (2) mülkiyet ayrıştırmasının teşvik edilmesi. Üretim ve arz faaliyetleriyle dikey olarak bütünleşmiş şebeke
işletmecilerinin yasal ve işlevsel ayrıştırılmasının, kendi başına, tüm tedarikçiler için şebekelere eşit
erişim sağlamaya yetmeyeceğinin kabul görmüştür.
2.2.1.4. Enerjide İç Piyasanın Tamamlanması Doğrultusunda
Sonraki Adımlar
2007 Avrupa İlkbahar Konseyi (Brüksel, 8-9 Mart 2007), 2007-2009 dönemi için Komisyon’un
“Avrupa için bir Enerji Politikası” tebliğine dayanarak geniş kapsamlı bir Eylem Planı benimsemiş
ve bu çerçevede Komisyon’un görüşlerini destekleyip enerjide iç pazarın tamamlanması için atılması gereken somut adımları belirlemiştir. Konsey şu ihtiyaçları kabul etmiştir:
• Taşıma altyapılarına eşit ve açık erişim ile altyapı yatırım kararlarının bağımsızlığını garanti edecek, bağımsız işletilen ve yeterince düzenlenmiş şebeke işletme sistemlerine dayanarak tedarik ve üretim faaliyetlerinin şebeke işletmesinden etkin bir biçimde ayrılması
(ayrıştırma),
• Ulusal enerji piyasası düzenleyicilerinin yetkilerinde daha fazla uyum sağlanması ve
bağımsızlıklarının güçlendirilmesi,
• Sınırlararası elektrik ticareti ve şebeke işletmesi için, teknik standartların oluşturulmasının
da öngörüldüğü daha etkin ve bütünleşmiş bir sistem,
• Tüm üye devletlerde yeni elektrik santrallerinin elektrik şebekesine bağlanmalarının kolaylaştırılması aracılığıyla rekabetin ve arz güvenliğinin arttırılması, özellikle piyasaya yeni
girenlerin teşvik edilmesi,
• İletim şebekesinin etkin ve daha güvenli işletilmesine katkıda bulunan ilgili yatırım sinyalleri,
• Enerji piyasası faaliyetlerinde şeffaflığın artması,
• Örneğin bir Enerji Müşterileri Sözleşmesi geliştirilmesi yoluyla, daha iyi tüketici koruması
sağlanması.
Konsey’in, Komisyon’dan var olan müktesebatı olabildiğince geliştirerek, yeni yasama önerileri getirmesini istemesi üzerine. Komisyon yeni önerilerini Eylül 2007’de açıklamıştır. Önerilen
“üçüncü yasama paketi” aşağıdaki maddeleri içermektedir:19
• Üretim ve arzın iletim ağlarından ayrılması: Komisyonun ayrışmaya ilişkin temel önerisi
“mülkiyet ayrışması”, diğer bir deyişle, bir iletim şirketinin aynı zamanda üretim ve arz
etkinliklerinde bulunmasına izin verilmemesidir. Bir kuruluşun iletim ve üretimde kontrol
yetkisi olmayan azınlık hissesi sahibi olmasına izin verilmektedir. Ancak bu şekilde azınlık
hissesi olan yatırımcı, her iki şirkette de veto hakkına sahip olamayacaktır. Komisyon ayrıca
daha az tercih edilen bir alternatif sunmaktadır: mülkiyetin ortak olmasına izin verilmesi,
ancak iletim ağının dikey olarak bütünleşik şirketten tamamen ayrı bir tüzel kişilik olan
“bağımsız bir sistem işletmecisi” (BSİ) tarafından işletilmesinin gerekli kılınması. Komisyon
ayrıca mevcut yasal ve işlevsel ayrıştırma kurallarının dağıtım sistemi işletmecileri için yeterli
olduğuna karar vermiştir,
• Öneriye göre, bir AB enerji ağı üzerinde önemli bir pay veya kontrol sahibi olmak isteyen
üçüncü ülke şirketlerinin, AB firmaları ile aynı ayrışma kurallarına uyması gerekmektedir.
Basında “Gazprom Maddesi” olarak adlandırılan bu koşulun, büyük ölçüde Rus firmaya
karşılık olarak ortaya konulduğu düşünülmektedir,
• Ulusal düzenleyicilerin önemli sınırlararası konularda işbirliği yapıp karar vermeleri için
bağımsız bir mekanizmanın kurulması,
• Komisyon, ulusal enerji düzenleyicilerinin gücünü artırmayı önermektedir. Düzenleyicilere
Avrupa seviyesinde işbirliği yapmanın yanı sıra, ayrışma ve şeffaflık düzenlemelerine uygunluğu izleme, iletim yatırım planlarını gözden geçirme, piyasa işlemlerini izleme ve diğer
rekabet otoriteleri ile işbirliği içinde rekabeti teşvik etme yetkisi verilmektedir,
14 2003/796/EC: 11 Kasım 2003 tarihli, Elektrik ve Gaz Avrupa Regülatörleri Grubu kurulması konulu Komisyon Kararı, OJ L 296, 14.11.2003, s. 34–35
• Şeffaflığın artırılması amacıyla, şirketlerin operasyonel kararlarıyla ilgili verileri ulusal düzenleyici kuruluşlara, rekabet otoriteleri veya Komisyon’a sunulmak üzere beş yıllığına saklamaları önerilmektedir,
15 Komisyon’dan Konsey’e ve Avrupa Parlamentosu’na tebliğ , “An Energy Policy for Europe”, COM(2007) 1
final, Brüksel, 10 Ocak 2007.
16 Rekabetin iyi işlemediği kilit alanlar: Pazar yoğunluğu/pazar gücü, dikey haciz (özellikle şebeke ve arzın yetersiz ayrıştırılması), pazar bütünleşmesinin olmaması (sınırlararası sorunlarda mevzuat gözetimi eksikliği de
dahil), şeffaflığın bulunmaması, fiyat oluşumu, aşağı pazarlar, dengeleme piyasaları ve sıvılaştırılmış doğal gaz
(LNG).
• Öneriler sınır ötesi ticareti kolaylaştırmaya yönelik maddeler de içermektedir. Söz konusu
maddeler arasında, bağlayıcı karar alabilme yetkisi olan ve ulusal düzenleyicileri bütünleyici
olması öngörülen, Avrupa seviyesinde bir işbirliği ajansı kurulması da bulunmaktadır. Ayrıca,
iletim sistem işletmecileri arasında işbirliğini artırmaya yönelik önlemler de bulunmaktadır,
17 Komisyon’dan tebliğ, “Inquiry pursuant to Article 17 of Regulation (EC) No 1/2003 into the European gas
and electricity sectors (Final Report)”, COM/2006/0851 final, Brüksel, 10 Ocak 2007.
• Belirli bir süre boyunca, yeni altyapılara üçüncü parti erişim yükümlülüklerinden muafiyet
sağlanmasına yönelik madde önerileri bulunmaktadır.
18 Komisyon’dan Konsey’e ve Avrupa Parlamentosu’na tebliğ, “Prospects for the internal gas and electricity market”, COM(2006) 841 final, Brüksel, 10 Ocak 2007.
19 Bkz. Avrupa Komisyonu (2007e ve 2007f ).
90
EdamTR.indd 90-91
• İletim Sistemi İşletmecilerinin var olan işbirliği uygulamalarını geliştirerek şebeke işletmesi
ve şebeke güvenliğinin eşgüdümünü arttırmaları için yeni bir Topluluk mekanizmasının
kurulması,
91
1/11/08 3:54:55 PM
2.2.1.5. Enerji Güvenliği, Etkinliği ve Yenilenebilir Enerji
Serbestleşme paketine ek olarak, enerji sektörünü etkileyen, çevre ve enerji güvenliği gibi başka
alanlar da bulunmaktadır. Bunlar enerji sektörünün mevzuat boyutunu yakından ilgilendirmektedir.
Avrupa Komisyonu’nun 1997’de belirlediği hedef uyarınca yenilenebilir enerjinin payının 2010
yılında %12’ye çıkartılması istenmektedir.20 AB ayrıca, 2001’de yenilenebilir enerji kaynaklarından üretilen elektriğin toplamdaki payını 2010 yılına dek %21’e çıkartılması hedefini benimsemiştir.21
Mart 2007’de Konsey, Avrupa Komisyonu’nun yenilenebilir Enerji Yol Haritasına dayanarak
enerjinin %20’sinin yenilenebilir kaynaklardan gelmesi şeklinde bağlayıcı bir hedef konması çağrısında bulunmuştur.22
AB’nin yenilenebilir enerji hedeflerine ek olarak, Emisyon Ticareti Sistemi (Emission Trade
Scheme - ETS) 23 adını taşıyan bir CO2 ticareti sistemi bulunmaktadır. Bu sistem, kirliliğe yol açan
endüstrileri karbon kredisi satın almaya zorlayarak karbon emisyonuna etkin bir vergi oluşturmaktadır. Böylesi bir karbon vergisinin, maliyetin yeterince cezalandırıcı olması durumunda, endüstrileri daha temiz teknolojiler benimsemeye yönlendirmesi beklenmektedir. Kömüre dayalı enerji
üretimi gibi (etkin karbon yakalama teknolojisi uygulanmadığı sürece), kirli yakıt kullanmanın
rekabet açısından avantajını azaltmaktadır.
2.2.2. Enerji Serbestleşme Düzenlemelerinin Uygulanmasındaki
Durum
AB düzeyinde, etkin ve serbestleşmiş elektrik ve doğal gaz piyasaları oluşturmak için aşağıdaki
koşulların yerine getirilmesi gereklidir:
• Üye devletlerde enerji ve doğal gaz sektörlerini yöneten mevzuatın uyumunun sağlanması,
• Piyasalar arasında arabağlantıya olanak sağlayacak altyapının oluşturulması,
• Tedarikçi piyasasında yoğunlaşmanın azalması,
• İletim ve dağıtım sistemleri işletmecilerinin ayrıştırılması,
• Özellikle tarihi uzun dönemli sözleşmelerin sahiplerine tanınan tercihli erişim açısından,
şebekeye ayrımcı üçüncü taraf erişiminin ortadan kaldırılması,
• Yeni piyasa oyuncularının girişini önleyen düzenlenmiş fiyatların ortadan kaldırılması.
Avrupa Birliği’nin düzenleyici çerçevesi bu ihtiyaçları ele almakta ve düzenli olarak karşılaşılan
yeni, ya da eskiden kalan engellerin ışığında uyarlanmaktadır.
Serbestleşme gündemine 96/92/CE ve 2003/54/CE sayılı yönergeler ve sınırlararası ticaret
düzenlemeleri hakimdir. Yönergeler piyasayı yeni girenlere açmak ve tüketicilerin seçeneklerini
arttırmak üzerinde yoğunlaşmaktadır. Aynı zamanda enerji dağıtım şebekelerinin yeni şirketlere
20 Komisyon tebliği, Communication from the Commission: Energy for the Future: Renewable Sources of
Energy; White Paper for a Community Strategy and Action Plan COM(97)599 final (26/11/1997)
21 Avrupa Parlamentosu ve Konseyinin 27 Eylül 2001 tarih, 2001/77/EC sayılı, yenilenebilir enerji kaynaklarından üretilen elektriğin iç elektrik piyasasında teşvik edilmesi konulu yönerge
22 Yenilenebilir Enerji Yol Haritası 21. Yüzyılda Yenilenebilir Enerjiler: daha sürdürülebilir bir geleceğin oluşturulması, COM(2006) 848 final, Brüksel, 10.1.2007
23 13 Ekim 2003 tarih, 2003/87/EC sayılı, Birlik içinde sera gazı emisyonları kotasının ticaretini planlayan ve
96/61/EC sayılı Konsey yönergesi’nde değişiklik yapan yönerge.
92
EdamTR.indd 92-93
açılmasını da hedeflemektedir.
Serbestleşme süreci ortak bir yaklaşıma dayanmaktadır. Buna göre:
• Üretici ve dağıtımcı şebekelerin dikey ayrışması ve ulusal tekellerin özelleştirilmesi,
• Üretim ve ticarileşme için açık rekabet ve dağıtım şebekesinin bağımsızlığı. (Dağıtım şebekesi
doğal tekel niteliği taşıdığından genelde tekel olarak kalmaktadır ancak tüm üreticilere eşit
şartlar altında açık erişim tanınması gereklidir).
• Üreticiler, dağıtımcılar ve tüketiciler için borsa sistemlerinin ve piyasaların oluşturulması,
• Arz ve talep dengesi ile arz kalitesini garanti etmek üzere ulusal sistem işletmecilerinin
oluşturulması.
Bu karmaşık bir süreç olup, üretim ile dağıtımın tümüyle bütünleşmiş ve ulusallaşmış olduğu
ülkelerde böylesi değişimler hem son derece zor, hem de politik açıdan hassastır.
Uygulama açısından esneklik tanıyan yönergelerin sunduğu özgürlük sayesinde, serbestleşme
süreci çok sayıda ve birbirinden büyük ölçüde tecrit edilmiş ulusal ve bölgesel piyasa oluşturmuştur. Tek bir piyasa hedefinden çok uzakta ve bazı örneklerde tedarikçi sayısını arttırmak yerine
azaltarak, piyasada büyük birleşme ve devralmalara yol açmıştır.
2.2.2.1. Yasal Uyum ve Uygulama – İlerleme ve Engeller
Üye devletlerin AB ‘serbestleşme yönergelerini’ uygulama konusunda sicilleri zayıftır. Hemen
hemen hepsi piyasaların yönergelerde belirlenen şekilde, doğru işlemesini sağlamak konusunda
programın gerisindedirler. Enerjinin düzenleyici çerçevesi üye devletlerde büyük ölçüde kurulmuş
olmasına rağmen, uygulamada –hem toptan ve perakende işletmecilerin ayrıştırılması açısından,
hem de perakende elektrik ve doğal gaz piyasalarının Birlik programına uygun şekilde açılması
konusunda- önemli sorunlar vardır.
Yönergeler, yapıları gereği üye devletlere uygulamada, yetki ikamesi ilkesinin tanıdığı sınırlar
çerçevesinde ve belli düzeyde takdir yetkisi tanımaktadır. Enerji piyasaları örneğinde bu yalnızca
değişik uygulama hızlarına değil, aynı zamanda üye devletler arasında değişik düzenleyici çerçevelere de yol açmış ve hem iç, hem sınıötesi enerji ticaretinde fiilen yeni ve dolaylı engellerin ortaya
çıkmasına neden olmuştur.
Komisyon 2006 sonlarında 20 üye devlete karşı, var olan yönergelerin ihlali ve ulusal mevzuata
taşınmasının yapılmaması dolayısıyla 34 ihlal prosedürü başlatmıştır. Bu vesileyle yayınlanan soruşturma raporu, enerji piyasasındaki rekabet engellerinin yanı sıra, yeni iç piyasa yönergelerinin
uygulanmasındaki başlıca eksiklikleri de şu şekilde tanımlamıştır: düzenlenen fiyatlar, yetersiz ayrıştırma, şebekeye ayrımcı üçüncü taraf erişimi, düzenleyicilerin yetkilerinin yetersizliği, düzenlenen arz tarifelerinde şeffaflık olmaması ve elektriğin kaynağının belirtilmesinde yetersizlikler. Rapor şu sonuca varmıştır: “Temmuz 2004 yönergeleri ulusal mevzuata taşınması yükümlülüğünden
neredeyse iki buçuk yıl sonra bu ihlallerin sürekliliği, mevcut AB yasal çerçevesinin yönergelerden
kaynaklanan yetersizliğini ve eksikliklerini açıkça göstermektedir.”24
Üye devletlerin yönergelerin uygulanmasındaki yaklaşımlarını karşılaştırırken, yerleşik enerji
şirketlerinin var olan gücü açıkça görülmektedir. Üye devletlerde serbestleşmenin hızı ve adımları
çoğu zaman büyük enerji üreticilerinin çıkarlarını yansıtmıştır. Bunun sonucunda doğal gaz ve
elektrik piyasaları kartelleşmiştir. Fransa’da elektrikte Electricite de France (EDF) ve doğal gazda
Gas de France (GDF) örneklerinde olduğu gibi veya Almanya’da var olan oligopol gibi ulusal veya
24 Ibid.
93
1/11/08 3:54:56 PM
bölgesel tekeller zayıflamak yerine güçlenmiştir.25
olamayacaktır.
Yönergelerin bu şekilde seçilerek uygulanması, yerleşik büyük ulusal şirketlerin serbestleşme sürecinden, ulusal düzeyde tekelci fiyatlandırmalarını sürdürürlerken başka Avrupa ülkelerindeki şirketleri satın almak üzere yararlanmalarına izin vermiştir. Uzmanlar bu konuda çoğu zaman EDF’yi
örnek olarak göstermektedir. AB yönergelerinin Fransız mevzuatına yansıtılma biçimi, EDF’nin
açık rekabetin vereceği rahatsızlıktan kaçınmasını sağlarken, faaliyet gösterdikleri bölgelerde tekele
yakın güçlere sahip bazı elektrik şirketlerini satın almasına olanak tanınmıştır. Böylesine bir yaklaşım, sınırötesi serbest enerji ticaretinin yararlarını azaltma tehlikesi içermekte ve şirketlerin sınırın
her iki yanında fiyatları etkilemesine olanak tanımaktadır. Aynı zamanda AB’de asimetrik bir piyasa oluşmakta, serbestleşmeyi sınırlayan ve yerleşik şirketlerini koruyan ülkeler, serbestleşmenin
daha ileriye taşındığı ülkelerdeki şirketlere karşı adil olmayan rekabet koşulları yaratmaktadır.
Fransa enerji piyasasının serbestleşmesini zorlukla benimsemeyerek, enerji yönergelerini uygulamakta yavaş kalmıştır. Örneğin, elektriğin hükümet kontrolünden çıkartılması yasası, 1996
yönergesinin gerektirdiğinden bir yıl sonra kabul edilmiştir. Elektrik ve doğal gaz konusundaki
diğer yasalar çok büyük gecikmelerle benimsenmiş, yalnızca asgari sayıda yönerge, mümkün olan
en yavaş zamanlama çerçevesi içinde ve son sürelerini ihlal ederek kabul edilmiştir. Komisyon’a
göre, piyasanın açılması büyük ölçüde kağıt üstünde kalmıştır.
Yalnızca petrol fiyatlarındaki artışla açıklanamayacak fiyat artışlarının yanı sıra, Avrupa’daki
enerji şirketlerinin bölünmek yerine bütünleşmesi, Avrupa Komisyonu’nu 2005 yılında bir soruşturma açmaya yöneltmiştir. Söz konusu soruşturma 2007’de tamamlanmıştır. Soruşturmanın
sonucu ülkelerarası ticaretin sınırlı olduğuna, ülkeler arasında fiyat düzeylerinde güçlü eşitsizlikler
olduğuna ve çoğu ülkede ulusal piyasalardaki fiyatlar üzerinde bir veya birkaç şirketin ağırlığının
bulunduğuna işaret etmektedir. Tekel ve oligopol gücü hala bulunmaktadır. Soruşturma, yönergelerin tam olarak uygulanmamasından ulusal makamları sorumlu tutmaktadır. Aynı zamanda,
ulusal düzenleyicilerin ya yerleşik ulusal şirketler lehine hüküm vermeye yönlendirildikleri, ya da
fiyat serbestleştirmesi ilkelerini uygulama yetkilerinin bulunmadığı ortaya çıkmaktadır.
EDF ile GDF’nin tekellerinin sona erdirilmesi Avrupa Komisyonu tarafından Fransız kamu
hizmetlerine bir saldırı ve devletçe garanti edilen, kamunun ortak çıkarına yönelik hizmetlerin
riske atılması olarak görülmüştür. Ancak düzenlemeler, bu çıkarların kamu ya da özel sektöre ait
enerji işletmecileri tarafından garanti edilmesine izin vermektedir.
Bunlara ek olarak, hükümetin ulusal şirketler yararına açıkça müdahale ettiği örnekler bulunmaktadır. SUEZ (Belçika)’nın EDF (Fransa) tarafından satın alınmasında siyasetin rolü büyük
olmuş, Fransız hükümeti müdahalede bulunmuştur. Bir başka örnekte, İtalyan ENEL’in İspanyol
ENDESA’yı satın alması, İspanyol hükümetinin güçlü engelleyici müdahalelerinden olumsuz etkilenmiştir.
Böylelikle, mevcut düzenleyici çerçeve, şirketlerin yaygınlıkla rastlanan hakim durumlarını kötüye kullanmalarına hatırı sayılır ölçüde fırsat vermektedir. En büyük yerleşik şirketler, özellikle de
uzun zamandır var olan elektrik santrallerini işletenler, büyük karlar elde etmekte ve sektörde bir
dengesizlik yaratmaktadır.
2.2.2.2. Serbestleşmeye Farklı Yaklaşımlar
Üç ülke sık sık farklı yaklaşımların örneği olarak sunulmaktadır: Fransa, Almanya ve İngiltere.
Bu üç ülke, başlangıç durumlarının oldukça farklı olması nedeniyle zıt serbestleşme uygulamaları
ve yürütme hızlarını temsil etmektedirler. Fransa, bütünleşmiş üretim ve dağıtım sistemleriyle
tümüyle ulusallaşmış bir enerji sektörünün uç örneğini teşkil etmektedir. Almanya’da enerji üretimi az sayıda federal endüstrinin elinde yoğunlaşmış, bunlar bugün bir oligopol oluşturmuşlardır.
İngiltere açısından ise, AB düzeyinde serbestleşme, kendi modellerinin başka ülkelere uyarlanması
ve İngiliz enerji şirketlerinin diğer AB pazarlarına erişim kazanması anlamını taşımaktadır.
Elektrik sektöründe, Temmuz 2006’da EDF’nin rakiplerinin pazar payı yalnızca %4,8’di. Küçük ve orta ölçekli şirketlerin enerji tedarikinden bu rakiplerin alabildiği pay %0,6’da kalmaktaydı. İthalat toplam tüketimin %0,03’ünü oluşturmaktaydı.26
Fransa’daki temkinli serbestleştirme sürecinin EDF ile GDF’nin merkezi rolünü sürdürme yanlısı olduğu iddia edilmektedir. Elektrik piyasasına bakılırsa (Şekil 2-1), sonuç oldukça çarpıcıdır.
Bugün EDF tek başına Avrupa’daki en büyük elektrik üreticisidir.
Komisyon, devlet müdahalesi, zayıf düzenleyici kurumlar ve şeffaflık eksikliği nedeniyle, rekabetçi bir piyasanın oluşmasını önemli ölçüde engelleyen Fransa’yı çok eleştirmektedir.
Düzenleyici kurum Commission de Régulation de l’Energie (CRE) elektrik ve doğal gaz piyasalarının doğru işlev görmesini sağlamaktan sorumlu bağımsız bir idari organdır. Ancak, sorumluluğu hükümetle paylaşmakta, hükümetin kurumun tarifeleri üzerinde veto yetkisi bulunmaktadır.
EDF ile GDF elektrik ve gazda üretim, ithalat, iletim ve dağıtımı yönetmektedir. İletim için
yasal ayrıştırma gerçekleşmiş, ancak mülkiyet ayrıştırılmamıştır.
Kağıt üzerinde serbestleşme, tüketicilerin ancak EDF ile GDF’nin düzenlenmiş fiyatlarına razı
olduktan sonra rakip aramalarına izin vermektedir. Düzenlenmiş şebeke enerji sektörünü neredeyse tümüyle elde bulundurduğundan, tüketicilerin seçim hakkı gerçekten öte, sanaldır. Fransa, özel
müşterileri için düzenlenmiş fiyatları korumakta, fiyatta serbestleşme yalnızca 1 Temmuz 2007
sonrası yeni bağlantılara açık bulunmaktadır. Avrupa Komisyonu, fiyatlandırmayı saptırdığı ve
olası müşterilerin büyük kısmı EDF’nin teşvikli fiyat düzeyine bağlı kalırsa yeni girenleri olumsuz
etkileyebileceği için bu uygulamayı eleştirmiştir. Fiyat, piyasa fiyatının epey altında kabul edilmektedir. Tüketicilerin %50’si tedarikçi seçme olasılığını hala gözardı etmektedir.
Fransa
Enerji sektörü geçmişte bütünüyle kamu mülkiyetinde olmuştur. Electricité de France (EDF) ile
Gaz de France’a (GDF) elektriğin üretimi, iletimi, dağıtımı, ithalatı ve ihracatı (EDF örneğinde)
ve doğal gazın dağıtımı, iletimi, ithalatı ve ihracatı (GDF örneğinde) konularında tekel yetkileri
verilmiştir. Buna rağmen enerji, sahip olduğu güçlü siyasi ve sosyal destek sayesinde nispeten etkin bir sektör konumundadır. Serbestleşme EDF ile GDF’yi anonim şirketlere dönüştürmüştür.
Kamu hisselerin %80’inin kontrolünü elinde tutmuştur. Yasal olarak da hisseleri %70’den aşağı
25 Durant G. (2006), Avrupa’da gaz ve elektrik: elde edilemeyen ortak çıkar, Politika Özeti, ECP, Brüksel
94
EdamTR.indd 94-95
26 Komisyon personel çalışma raporu SEC(2006) 1709, Komisyon’dan Konsey’e ve Avrupa Parlamentosu’na
yönelik tebliğe ek belge, gaz ve elektrik iç piyasasında olasılıklar, Uygulama raporu COM(2006) 841 final.
95
1/11/08 3:54:57 PM
Şekil 2-1: Büyük şirketlerin enerji üretimi
Almanya
Almanya’da piyasa yüksek dikey bütünleşme içinde bir şirketler oligopolü niteliği taşımaktadır.28
Düşük arabağlantıyla birleşince, bu durum işletmecilerin piyasayı ele geçirip ithalatı kısıtlamalarına olanak tanımaktadır.
Buna rağmen yeni ve güçlü bir düzenleyici kurum piyasada gelişme sağlamaktadır; ancak ilerleme yavaş ve Alman piyasaları karmaşıktır. Fransa’daki iki enerji devinin güçlü müdahaleci etkilerinin aksine, Almanya’daki oligopol yapı, yol açabileceği çarpıklıkların kolayca belirlenmesine izin
vermemektedir.
Ayrıştırma hala yalnızca yasal ve işlevseldir, mülkiyet ayrıştırması gerekli kılınmamış olup yalnızca İletişim Sistemi İşletmecilerini ilgilendirmektedir. Dağıtım Sistemi İşletmecileri 100.000
müşteriden fazlasına hizmet götürenler dışında ayrıştırma yükümlülüğünden muaf tutulmaktadır.
Kaynak: Vattenfal (2006), s. 31
Hükümet Fransa’dakinden çok daha az engelleyici davranmakta, düzenleyicilere (Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNA)) geniş yetkiler vermekte, devletin veto yetkisi bulunmamaktadır. Anlaşmazlık çıktığında sistemler şeffaftır.
Düzenleyicilerin yetkisinin az olduğu alan, özellikle ithalata dayanan doğal gaz sektöründe arz
güvenliği sorunlarıdır.
Gözönüne alınması gereken bir özellik, önde gelen üreticilerde devletin büyük payıdır: Fransa’da
EDF’nin %85’i, İsveç’teki Vattenfall’ın %100’ü, Finlandiya’daki Fortum’un %50.82’si, İtalya’daki
Enel’in %32,2’si devlete ait; Almanya’daki EnBW’nin %45,01’i Fransız EDF’ye aittir.27
Genelde, ayrıştırma yükümlülükleri Alman makamları tarafından ciddiye alınmaktadır. Hükümet mülkiyet ayrıştırması gereğine pek olumlu bakmamakta; ortak mülkiyet altında bile şirketlerin fiziksel ayrılması da dahil, iyi düzenlenmiş yasal ve işlevsel bir ayrıştırmayı tercih etmektedir.
Devlet çıkarlarıyla şirket çıkarlarının yakından bağlantılı olduğu açıktır. Devletin EDF’deki büyük payı yabancı elektrik şirketlerinin satın alınması konusunda bir takım kaygılara yol açmıştır.
EDF’nin devlet koruması sayesinde hakim konumunu ve karlılığını sürdürdüğünden kuşkulanılmakta, bunun da yabancı varlıkları satın alma konusunda çok güçlü olmasını sağladığı düşünülmektedir. Bu konu ileriki bir bölümde ele alınacaktır.
İngiltere
Fransa üretimle dağıtımın ayrıştırılmasını resmen kabul etmiş ve rekabete izin vermiş olmakla
birlikte, piyasa hala tekelci bir oyuncunun elinde görünmektedir. EDF son dakikada, 1 Temmuz
2007’de bireysel tüketicilere tercih hakkı vermek üzere asgari koşulları kabul etmiştir; ancak hizmetler çoğu zaman tercihli anlaşmalara sahip, ya da ana kuruluş tarafından kontrol edilen yan
şirketler tarafından yürütülmektedir. EDF hala tüm şebekeyi kontrol etmekte ve şirketin büyük
bölümü devlete ait olduğundan, devletin her düzeyde büyük etkisi bulunmaktadır.
Ayrıştırma çeşitli tam bağımsız işletmecilerin ortaya çıkması yerine, büyük ölçüde EDF’ye bağlı
şirketlerin oluşturulması olarak yorumlanmıştır. Serbestleşme hala gerçek olmaktan uzaktır ve kabul edilen kurallar görünürde kartelleşmeyi azaltmak yerine güçlendirmektedir. EDF bir yan şirketi
aracılığıyla iletimi ve dağıtımın %95’ini kontrol etmektedir. İhracatın tamamını da kontrol etmektedir, ancak düzenleyici organ 2005’te şebekelerde EDF’ye tercihli muameleyi yasaklamıştır.
İngiltere yalnızca Avrupa’da değil, dünya genelinde enerji sektörünün özelleştirilmesinde öncülük etmiştir. İngiltere’de serbestleşme süreci AB’deki serbestleşme başarısının itici gücü olmuştur.
Sektörün düzenlenmiş tekelci unsurları (iletim ve dağıtım) üretim ve arzdan ayrı faaliyet göstermektedir. İngiltere’de tümüyle özel mülkiyette bir sektör vardır ve bütün tüketiciler tedarikçi
değiştirmekte özgürdür.
Serbestleşme süreci, Komisyon yönergelerinin öncüsü olmuş ve onların formatını etkilemiştir.
Japonya’daki birkaç özel enerji işletmecisi hariç tutulursa, İngiltere dünya genelinde böyle bir girişimin öncüsü olmuştur. Margaret Thatcher’ın muhafazakar hükümeti piyasada etkinliği arttırmak
için sektördeki kamu müdahalesini azaltmayı gerekli gördüğünden, serbestleşme 1983’de başlamış ve özel enerji üreticilerinin şebekelere erişimine izin verilmiştir. Özelleştirme ve sektörlerin
ayrıştırılması ise 1992’de gerçekleştirilmiştir. Bunun etkinliği arttırıp fiyatları düşürdüğü kabul
edilmektedir. Daha önceleri İngiltere’de ulusallaştırılmış, dikey bütünleşmiş şirketler belirli bölgelere hizmet götürmekteydi. Serbestleşme, enerji sektöründe köklü değişime yol açmış ve şirketler
tümüyle özelleştirilmiştir. Halen 10 büyük şirket piyasada enerji üretiminin %80’i için rekabet
etmekte, kalan %20 içinde de 40 şirket faaliyet göstermektedir.
GDF doğal gaz konusunda piyasayı Total ile paylaşmaktadır. GDF taşıma sektörünün %88’ini
ve bir yan şirketi aracılığıyla dağıtımın %96’sını kontrol etmektedir.
Doğal gaz ve elektrikte tercihli tarifeler uygulanmakta, hükümet bunları hassas müşterilere evrensel hizmet yükümlülüğü başlığı altında savunmaktadır; ancak tarife müşterilerin durumlarıyla
ilişkili değildir. Avrupa Komisyonu bu alanda da ihlal prosedürlerini başlatmıştır.
Belçika, Yunanistan ve Polonya’da da Fransa’dakine benzer sorunlar görülmektedir.
27 Vattenfall 2006 yıllık rapor
96
EdamTR.indd 96-97
28 Durant G. (2006), Avrupa’da gaz ve elektrik: elde edilemeyen ortak çıkar, Politika Özeti, ECP, Brüksel
97
1/11/08 3:54:58 PM
Tablo 2-1: İngiltere’de enerji üreten başlıca şirketler
Şirket
Kapasite (MW)
İngiltere toplam
kapasitesinin yüzdesi
British Energy
11,551
15
Npower (RWE, Almanya)
9,886
13
Powergen (E.ON, Almanya)
9,154
12
Scottish & Southern
7,852
10
ScottishPower
6,137
8
EDF Energy (Fransa)
4,820
6
Drax
3,945
5
Centrica
3,139
4
International Power
2,756
4
Ulusallaştırılmış BNFL dört nükleer santral işletmektedir ve bunların hepsi önümüzdeki üç yılda devredışı kalacaktır.
Kaynak: Pond R. (2006), Liberalisation, privatisation and regulation in the UK electricity sector, Privatisation of Public Services and
the impact on quality, employment and productivity (PIQUE), FP6, (CIT5-2006-028478), s. 8
İlginç bir nokta, 1998’den bu yana enerji üretim şirketlerinin perakende sağlayıcıları satın almalarına ve dikey bütünleşmenin yeniden belirmesine izin verilmesidir. Ancak, enerji düzenleyicisi işlevlerin yasal ayrımını talep etmektedir.
Piyasadaki faaliyet düzeyi çok yüksektir; tüketiciler kolaylıkla şirket değiştirebilmektedir.
1998’den beri müşterilerin %42’si tedarikçi değiştirmiş, 2006’da bu değiştirmeler ayda yüz binlerce adede ulaşmıştır. Ancak fiyatlar hızla değiştiğinden, pek çok tüketici için tasarruf sağlanamamıştır.
İngiltere enerji sektöründe en serbestleşmiş üye devlettir. İngiltere’de mevcut endişe, diğer AB
ülkelerindeki tam serbestleşmemiş piyasaların haksız rekabetinin İngiliz enerji şirketlerine zarar
vermesidir.
Farklı Piyasalarda Uygulamalar
Üye devletlerin süreçte nasıl ilerlediklerini görmek için, enerji yönergelerinin uygulanmaması üzerine Komisyonun açtığı 17 ihlal kovuşturmasına bakılabilir. Listede açıkça görüldüğü gibi, ulusal
uygulamalarda pek çok hatırı sayılır zaaf bulunmaktadır.
Tablo 2-2: 2003/54/CE ve 2003/55/CE sayılı yönergeler için Resmi İhtarnameler
Üye devlet
AVUSTURYA
Elektrik+gaz
BELÇİKA
Elektrik+gaz
Gözlemler
1) İletim ve dağıtım sistemi işletmecilerinin bağımsızlıklarını garanti etmek üzere yasal
ayrıştırmasının yokluğu veya yetersizliği
2) Düzenleyicilerin yönergeler açısından, özellikle de düzenleyiciye şikayette bulunma
olasılıkları açısından yetkinliğinin yetersizliği
3) Elektrik ve gaz piyasasında bazı tarihsel sözleşmelere tercihli erişim
4) Bazı bölgesel yasaların olmaması
1) İletim işletmecisinin resmen belirtilmiş olmaması
2) İletim ve dağıtım sistemlerine üçüncü parti erişiminde ayrımcı sistem ve
bağlantı tarifelerinin şeffaflığının yetersizliği
3 ) bazı yeni yatırımların düzenlemeden muafiyeti
1) İletim ve dağıtım sistemi işletmecilerinin bağımsızlıklarını garanti etmek
üzere yasal ayrıştırmasının yokluğu veya yetersizliği
ÇEK
2) Saklama erişimi koşullarının yayınlanmaması, iletim ve dağıtım sistemlerine
CUMHURİYETİ üçüncü parti erişiminde ayrımcı sistem ve bağlantı tarifelerinin şeffaflığının
Elektrik+gaz
yetersizliği
3) Kamu hizmeti yükümlülüklerinin tebliğ edilmemesi
4) Elektrik ve gaz piyasasında bazı tarihsel sözleşmeler için tercihli erişim
98
EdamTR.indd 98-99
Gözlemler
Üye devlet
ESTONYA
Elektrik
FİNLANDİYA
Elektrik
İletim ve dağıtım sistemi işletmecilerinin bağımsızlıklarını garanti etmek üzere
işlevsel ayrıştırmanın yokluğu veya yetersizliği
EL+GAZ
FRANSA
Elektrik+gaz
1) İletim ve dağıtım sistemi işletmecilerinin bağımsızlıklarını garanti etmek
üzere yasal ayrıştırmanın yokluğu veya yetersizliği
2) Yeni tedarikçilerin çıkmasını engelleyen düzenlenmiş fiyatların olması
3) Kamu hizmeti yükümlülüklerinin tebliğ edilmemesi
4) Elektrik piyasasında bazı eski sözleşmeler için tercihli erişim
5) Saklamaya erişim için ticari şartların yayınlanmaması
1) Kamu hizmeti yükümlülüklerinin tebliğ edilmemesi
2) Elektrik piyasasında bazı eski sözleşmeler için tercihli erişim
1) İletim ve dağıtım sistemi işletmecilerinin bağımsızlıklarını garanti etmek
üzere yasal ve yönetim ayrıştırmasının yokluğu veya yetersizliği
2) Tedarikçiyi seçme özgürlüğü
3) Kamu hizmeti yükümlülüklerinin tebliğ edilmemesi
EL
EL
İRLANDA
Elektrik+gaz
1) Kamu hizmeti yükümlülüklerinin tebliğ edilmemesi
2) İletim Sistemi İşletmecilerinin yasal ayrıştırmasının yapılmaması
3) Düzenlenmiş fiyatlar
İTALYA
Elektrik+gaz
1) İletim ve sistem işletmecilerinin bağımsızlıklarını garanti etmek üzere işlevsel
ayrıştırmasının yokluğu veya yetersizliği
2) Dağıtım sistemi işletmecilerinin bağımsızlıklarını garanti etmek üzere ayrıştırmasının
yokluğu veya yetersizliği
3) Yeni tedarikçilerin çıkmasını engelleyen düzenlenmiş fiyatların olması
4) Elektrik ve gaz piyasasında bazı tarihsel sözleşmeler için tercihli erişim
EL+GAZ
EL+GAZ
EL+GAZ
GAZ
ALMANYA
Elektrik
YUNANİSTAN
Elektrik+gaz
EL+GAZ
EL+GAZ
GAZ
EL
EL
EL
EL+GAZ
EL+GAZ
EL
GAZ
EL
GAZ
EL
EL+GAZ
EL
EL
EL
EL
EL
LİTVANYA
Elektrik+gaz
1) İletim ve dağıtım sistemi işletmecilerinin yasal ayrıştırmasının yürürlüğe
girmesinde gecikme
2) İletim ve dağıtım sistemlerine üçüncü taraf erişiminde ayrımcı sistem ve
erişim koşullarının şeffaflığının yetersizliği
3) Kamu hizmeti yükümlülüklerinin tebliğ edilmemesi
EL+GAZ
POLONYA
Elektrik+gaz
1) İletim ve dağıtım sistemi işletmecilerinin bağımsızlıklarını garanti etmek
üzere yasal ayrıştırmanın yokluğu veya yetersizliği
2) Kamu hizmeti yükümlülüklerinin tebliğ edilmemesi
3) Elektrik piyasasında bazı tarihsel sözleşmeler için tercihli erişim
4) Ulusal yasalarda sınıflandırma şartlarının bulunmaması
SLOVAKYA
Elektrik+gaz
1) İletim ve dağıtım sistemi işletmecilerinin bağımsızlıklarını garanti etmek
üzere yasal ayrıştırmasının yokluğu veya yetersizliği
2) Kamu hizmeti yükümlülüklerinin tebliğ edilmemesi
3) Elektrik piyasalarında bazı sözleşmeler için tercihli erişim
EL+GAZ
EL+GAZ
GAZ
EL+GAZ
EL
1) Yeni tedarikçilerin çıkmasını engelleyen düzenlenmiş fiyatların olması
2) Kamu hizmeti yükümlülüklerinin tebliğ edilmemesi
Piyasa
EL
EL
LATVİYA
Elektrik
GAZ
EL+GAZ
Piyasa
1) Yönetimde iletim sistemi işletmecisinin ve dağıtım sistemi işletmecisinin
bağımsızlığının olmaması
2 ) Arabağlantı kapasitesinin yönetimi ve tahsisi açısından düzenleyicilerin yetkinliğinin
yetersizliği
3) Yeni tedarikçilerin çıkmasını engelleyen düzenlenmiş fiyatların olması
4) Kamu hizmeti yükümlülüklerinin tebliğ edilmemesi
İSPANYA
Elektrik+gaz
İSVEÇ
Elektrik
İNGİLTERE
Elektrik
1) Yeni tedarikçilerin çıkmasını engelleyen düzenlenmiş fiyatların olması.
2) İletim ve dağıtım sistemi işletmecilerinin bağımsızlıklarını garanti etmek
üzere işlevsel ve muhasebe ayrıştırmasının yokluğu veya yetersizliği
1) İletim ve dağıtım sistemi işletmecilerinin bağımsızlıklarını garanti etmek
üzere işlevsel ayrıştırmanın yokluğu veya yetersizliği
2) Düzenleyicilerin yönergeler açısından, özellikle de şebekelere erişim
tarifelerini belirlemek için yetkinliklerinin yetersizliği
Elektrik piyasasında bazı eski sözleşmeler için tercihli erişim
GAZ
EL+GAZ
EL+GAZ
EL
EL
EL+GAZ
EL
EL
GAZ
EL
EL
EL
Kaynak: Avrupa basın bülteni MEMO/06/152, 04/04/2006
EL+GAZ
EL+GAZ
99
1/11/08 3:54:59 PM
Piyasada bir sorun olduğunun belirtileri, AB’de fiyat yakınsamasının sınırlı olması ve rekabetçi
bir piyasada beklenen düzeylerin üzerinde görünen fiyatların varlığıdır. Serbestleşmemiş sektöre
oranla genelde daha düşük fiyatlar beklendiğinden, bu kaygı verici bir sonuçtur. Araştırmalar,
bir dizi ülkede yerleşik işletmecilerin piyasada aşırı güce sahip olduğunu ortaya koymaktadır. Bu
işletmeciler devlet kontrolünden yarı-kamusal (para-statal) tekellere dönüşmüş olup, çoğu kendi
bağımlı yan kuruluşları olan dağıtım ve taşıma şebekeleri üzerinde büyük kontrolleri bulunmaktadır. Dolayısıyla, kaynak tahsisatında etkinlik gerçekleşmemiştir.
Fiyat indirimleri daha serbestleşmiş ve piyasa ilkesinin gelişmesini teşvik eden düzenleme ve
işletme sistemlerinde görülmektedir. En düşük iletim maliyetleri, en düşük fiyatlar ve yüksek fiyat
yakınsaması İngiltere ile Hollanda’da sergilenmektedir. Her iki ülkede de arabağlantılar iyidir ve
elektrik ticareti vardır. Fiyat yakınsaması arabağlantılı Nord Pool’u oluşturan Kuzey ülkelerinde
de görülmektedir.
CPB’ye göre (2006) dinamik etkinlikte herhangi bir değişimin ölçüsünü belirlemek zordur.
Ancak yeni piyasa kurallarının etkilerinden biri, yakıt hücresi teknolojisi ya da temiz kömür teknolojisi gibi, temel araştırmalarda yenilikçilik için ArGe düzeyindeki düşüştür. Firmaların hedefleri maliyet düşürücü teknolojilere ve tüketici hizmetlerine yönelmiştir. Öte yandan, serbestleşme
öncesi ArGe harcamalarının tahsisatının kalitesi belirlenemediğinden, bunun etkinlikte bir bozulma mı, yoksa önceden yanlış tahsis edilmiş kaynaklarda azalma mı olduğunu belirlemek mümkün
değildir.
2.2.3.1. Piyasa Yapısındaki Değişiklikler
İşletmeciler serbestleşme sürecine finans piyasaları aracılığıyla çabuk tepki vermiştir. Şirketler proaktif düzenleme eksikliğini, düzenleyici kurumların zayıflığını ve ayrıştırma şartlarındaki esneklikleri kullanmışlardır. Elektrik şirketleri, piyasa yoğunluğunu arttıran bir birleşme ve devralma
sürecini başlatmışlardır.
Sektörün parçalara bölünmesini teşvik eden reformlar pek az üye devlette uygulanmıştır. Dolayısıyla, bazı ulusal enerji şirketlerinin kendi ulusal pazarlarında toptan piyasanın %60’dan fazlasını
ve perakende piyasada da benzer payları kontrol etmeleri, istisnadan ziyade norm olmuştur (Tablo
2-3). Bu şirketlerden bazıları hala büyük ölçüde kamuya aittir. Dahası, şirketler başka AB üyesi
29 London Economics (2007), Structure and Performance of Six European Wholesale Electricity Markets in
2003, 2004 and 2005, DG Rekabet raporu
30 CPB (2006), Liberalisation of European energy markets: challenges and policy options, CPB belge No 138
100
EdamTR.indd 100-101
Perakende piyasası
C3 endüstriyel ve küçük
müşteri grupları için en
büyük 3 tedarikçinin payı
b
Doğal Gaz
%5 üstünde pazar payı
olan şirketler
C3, endüstriyel ve küçük
müşteri grupları için en
büyük 3 tedarikçinin pay
%b
Elektrik
%5 üstünde pazar payı
olan şirketler
Doğal Gaz
C3, en büyük 3 taşıyıcının
% payıa
Tüm üye devletlerde piyasa etkinliğini değerlendirmek güçtür, ancak London Economics
(2007) 29 ve CPB (2006) 30 tarafından yapılan çalışmalarda, henüz etkin ve tam rekabetçi bir piyasadan çok uzakta olunduğunu gösteren belirtiler vardır. Çarpıtmalar ayrıca kartellerin ve bölgesel
tekellerin oluşması gibi istenmeyen olumsuz etkilere de yol açabilir.
Toptan piyasası
Elektrik
%5 üstünde üretim
kapasitesi olan şirketler
Üretim etkinliği özellikle şirketlerin maliyet-minimizasyonu ve kar-maksimizasyonu davranışlarına bağlıdır. Tahsisat etkinliği ekonomide kaynakların çarpıtılmadan tahsisini sağlayan gerçek
piyasa fiyatlarının varlığında dayanır. Dinamik etkinlik yalnızca rekabetçi fiyatlar ve maliyetlerle
etkin üretim yapabilen şirketlerin ayakta kalmasını sağlamaktadır. Böylelikle, rekabet aynı zamanda yenilikçiliği teşvik edecek ve pazarın dinamizmi artacaktır.
Tablo 2-3: En büyük elektrik üreticileri ve doğal gaz dağıtımcılarının piyasa gücü
C3, en büyük 3 üreticinin
% payı a
Tek bir Avrupa pazarının oluşturulması hedefine ek olarak, enerji sektörünün serbestleştirilmesinin gerisindeki hedef, etkinlik artışı sağlanmasıdır. Daha etkin enerji arzı Avrupa ekonomisinin
rekabet gücüne katkıda bulunacak; maliyetleri düşürecek, hizmet kalitesini ve refahı arttıracaktır.
Etkinlik artışları üretimde, kaynakların dağılımında ve dinamik boyutta gerçekleşebilir.
ülkelerde de şirketler satın alarak, gelecekteki AB rekabet piyasasını daha az etkin hale getirmişlerdir.
%5 üstünde üretim
kapasitesi olan şirketler
2.2.3. Güncel AB Düzenleme Çerçevesinin Etki Değerlendirmesi
Avusturya
5
54
1
80
5
60
4
Belçika c
2
95
2
92 - 100
92-100
3/5
90-100
Danimarka
10
40
2
97
3
92 ve 100
d
Finlandiya
10
40
5
35-40
Fransa
1
96
2
98
1
91 ve 96
2
Almanya
5
72
5
ca. 80
4
1
Yunanistan
1
97
1
97 ve 100
İrlanda
2
93
5
84
3
99
3
100
İtalya
5
65
3
62
6
33 ve 93
5
54 ve 33
Lüksemburg
1
88
1
4
94 ve 95
4
93
Hollandae
4
69
1
85
3
83
3
83
Portekiz
3
76
2
98
İspanya
3
69
4
73
5
82 ve 85
5
72 ve 90
İsveç
10
40
1
78
3
50
İngiltere
8
39
7
36
6
65 ve 59
6
53
Norveç f
10
40
4
95 ve 31
Estonya
1
95
1
100
1
95
1
100
Letonya
1
95
1
100
1
1
100
Litvanya
3
92
4
92
3
100
2
100
Polonya
7
45
1
100
6
50 ve 47
7
Çek Cum.
1
76
3
95
7
51 ve 57
Slovakya
1
86
1
1
86 ve 100
1
100
Macaristan
7
66
2
100
7
7 ve 51
7
77 ve 79
Slovenya
3
87
1
100
6
67 ve 77
6
Kıbrıs
1
100
Malta
1
100
Kaynak: EC(2005), Düzenleyici verilerine dayanarak
a İsveç, Norveç, Danimarka, Finlandiya verileri tüm Kuzey pazarına ilişkindir.
b C3 müşteri grubu başına farklılık gösterdiği yerde, önce büyük endüstriyel kullanıcıların C3’ünü, sonra küçük (konutsal) kullanıcıların C3’ünü verdik.
c Belçika: C3 Flaman Bölgesi ve Valonya’nın alanını gösterir. Brüksel bölgesi için veri bulunmamaktadır.
d Finlandiya: C3 orta ve küçük müşteri gruplarının alanını gösterir
e Hollanda: C3 küçük müşterilerin pazar payını gösterir
f Norveç verileri 2003’ten
Kaynak: CPB (2006), Liberalisation of European energy markets: challenges and policy options, CPB belge No 138
Piyasa gücünün bu dağılımı ve şirketlerdeki devlet ağırlığı (EDS’de %85 veya Vattenfall’de
%100), özellikle bunların %45,01’i EDF’ye ait olan Alman EnBW gibi, başka AB şirketlerinden
de varlık satın almaları ve kontrol üstlenmeleri durumu endişe yaratmaktadır. Ulusal “şampiyonlar” olması hakkını savunan ve yabancı mülkiyete direnç gösteren bir devletin, yabancı enerji
şirketlerini satın alırken tıpkı bir serbest piyasa oyuncusu gibi davranmakta hiçbir ideolojik so-
101
1/11/08 3:55:00 PM
run görmemesi de ironiktir. Ayrıştırma eksikliği ve devlet tekellerinin kırılması, çok daha güçlü
sınırötesi ticaretle bile AB’de fiyat ortamına hükmedebilecek büyük oyuncuların doğmasına izin
vermiştir.
Avrupa enerji şirketleri yasal değişikliklerden önce davranarak pazardaki konumlarını konsolide
etmek üzere harekete geçmişlerdir. Bazı satın almalarda sektörlerin piyasadaki kontrolü arttırmaktan bekledikleri faydayı yansıtan hatırı sayılır miktarlar söz konusu olmaktadır. Bunun sonucunda,
Avrupa piyasasının üçte ikiden fazlası artık sekiz büyük şirketin elinde yoğunlaşmış, Avrupa çapındaki dört şirketin yoğunluk oranı %50’ye ulaşmıştır. Mülkiyet yapısının karmaşık olması ve pek
çok örnekte kısmi hissedarlığın bulunması, sonuçların analizini güçleştirmektedir.
Bu yatay bütünleşme, Avrupa Parlamentosu tarafından da kaygıyla karşılanmış ve Parlamento,
Avrupalı devlerin, özellikle de devlete ait şirketlerin tasfiye edilmesi çağırısında bulunmuştur.31
Parlamento aynı belgede doğal gaz ve elektrikte dağıtım ve taşıma altyapılarının tümüyle ayrıştırılması çağrısında bulunmaktadır. Mevcut ayrıştırma şirketlerin tam olarak ayrılmasını gerektirmediğinden, üreticinin yan şirketlerinin bu altyapıyı işletmesine izin vermektedir.
2.2.3.2. Ayrıştırma
Devlet kontrolündeki bir enerji piyasasında, elektrik ve doğal gazda üreticilerle iletim ve dağıtım kanalları arasında dikey bütünleşme bulunması normaldir. Ancak, piyasa açılırken bütünleşik
kamu şirketlerinin korunması dikey bütünlemiş şirketler arasında bir dizi birleşme ve satın almaya
yol açmıştır. Bir diğer etki ise hizmet zincirinin daha alt bölümündeki faaliyetlerin bütünleştirilmesi olmuştur.
Bununla beraber, elektrik ve doğal gaz piyasalarının serbestleşmesini amaçlayan AB yönergelerine göre, 2007’ye kadar hem iletim, hem de dağıtım şebekelerinin yönetiminin ticari faaliyetlerden yasal ve işlevsel olarak ayrıştırılması gerekmektedir. Elektrik iletim şebekelerinde bu gerçekleşmekle birlikte, doğal gaz sektöründe ayrıştırma daha az görülmüştür.
Zorunlu mülkiyet ayrıştırması eksikliğiyle ilgili kaygılar, üreticilerin ve iletimle dağıtım şebekelerinin yasal ve yönetsel olarak bağımsız olsa da, aynı ve tek bir şirkete ait olması durumuna yol
açmıştır. Avrupa Komisyonu bunu yeni şirketlerin girişi önündeki engellerden biri olarak görmektedir. Özellikle doğal gaz piyasasında, üçünü taraf taşıyıcıların geçmiş tedarikçilere oranla daha
zorlu erişim prosedürlerine tabi tutuldukları anlaşılmaktadır. Birçok AB ülkesinde dağıtım sistemi
işletmecileri çoğu zaman yerleşik şirketlerin perakende satış işiyle yakından bağlantılıdır. Tablo 24’de ayrıştırma düzeyi görülmektedir.
Tablo 2-4: Şebeke işletmecilerinin ayrıştırma düzeyi
Elektrik
Avusturya
Belçika
Doğal Gaz
İletim Sistemi
İşletmecisi (İSİ) a
evet
Dağıtım Sistemi
İşletmecisi (DSİ)
hayır
İletim Sistemi
İşletmecisi (İSİ) a
evet
Dağıtım Sistemi
İşletmecisi (DSİ)
evet
evet
evet
evet
evet
Danimarka
evet ve mülkiyet
evet
evet ve mülkiyet
evet
Finlandiya
evet, devletle örtüşme
evet
Fransa
evet, devletle örtüşme
hayır
evet, devletle örtüşme
hayır
kısmen
hayır
hayır
hayır
Almanya
evet
hayır
Yunanistan
evet, devletle örtüşme
hayır
İrlanda
evet, devletle örtüşme
hayır
Elektrik
İtalya
Lüksemburg
Doğal Gaz
İletim Sistemi
İşletmecisi (İSİ) a
evet ve mülkiyet
Dağıtım Sistemi
İşletmecisi (DSİ)
bkz not b
İletim Sistemi
İşletmecisi (İSİ) a
evet ve mülkiyet
Dağıtım Sistemi
İşletmecisi (DSİ)
evet
evet
hayır
hayır
hayır
evet ve mülkiyet
evet
bkz not b
Hollanda
evet ve mülkiyet
evet
Portekiz
evet ve mülkiyet
bkz not b
İspanya
evet ve mülkiyet
bkz not b
evet
İsveç
evet, devletle örtüşme
evet
evet ve mülkiyet
hayır
İngiltere
evet ve mülkiyet
evet
evet ve mülkiyet
evet ve mülkiyet
Norveç
evet, devletle örtüşme
evet
Estonya
evet
evet
hayır
hayır
Letonya
evet
hayır
hayır
hayır
Litvanya
evet, devletle örtüşme
evet
hayır
hayır
Polonya
evet, devletle örtüşme
hayır
evet
hayır
Çek Cum.
evet, devletle örtüşme
hayır
hayır
hayır
Slovakya
evet, devletle örtüşme
hayır
hayır
hayır
Macaristan
evet, devletle örtüşme
bkz not b
evet
hayır
Slovenya
evet, devletle örtüşme
evet c
hayır
Kıbrıs
hayır
Malta
-
Kaynak: Belge No 138, Aralık 2006; EC(2005), Düzenleyicilerin verilerine dayanarak.
a “Devletle örtüşme” devletin İSİ’ye sahip olması ve ayrıca bir veya daha fazla tedarikçide de hissesinin bulunması.
b İtalya, Portekiz, Macaristan (elektrik) ve İspanya’da (elektrik ve gaz) DSİ de varsayılan bir tedarikçidir. Ancak, düzenleme-dışı
müşterilerin tedarikçilerin yasal olarak ayrıştırılmış olması gerekir.
c Düzeltmeleri içerir.
Ayrıştırmanın yüksek olduğu ve serbestleşmenin üreticilerin parçalara bölünmesini sağladığı
İngiltere’de bile, bir ölçüde dikey ve yatay yeniden-bütünleşmenin yanı sıra, perakende satış marjlarında artış görülmüştür.
Şebekelerin dikey ayrımı ve rekabet faaliyetleri toplam refah açısından hatırı sayılır yararlar
sağlayabilmekle birlikte, perakende ve üretim arasında dikey bütünleşmenin görünürde güçlü bir
ticari mantığı bulunmakta ve enerji şirketlerini perakende şebekesinde belli düzeyde arz kontrolü
sürdürmeye sevk etmektedir. Şirketler bu yolla işletme risklerini perakendecilikle bütünleştirmektedirler.
Ulusal düzenleyiciler bu gidişatı engellemek için aktif bir rol oynamamışlardır. Bunda hükümetlerin ulusal şampiyonlarını korumak istemeleri de etkili olmuştur. Rekabet kurumlarının yeniden bütünleşmeye pek tepki vermemiş olması, Avrupa Komisyonu’nu rekabet politikası alanındaki
yetkisini kullanmaya sevk etmiştir. Ancak Komisyonun ülkeler içindeki birleşmeler üzerinde güçlü
bir yetkinliği bulunmamaktadır. Tablo 2-5’de elektrik sektöründeki ayrıştırmanın düzeyi görülmektedir. İletim için bir ölçüde ilerleme görülmekle birlikte, aynı şey dağıtım için söylenemez.
İlk yönergelerin izin verdiği ilk baştaki yapısal farklılıklar ve esneklik, üye devletlerin üretim,
iletim, dağıtım ve taşıma gibi ayrı işlevlere karşı farklı yaklaşımlar benimsemeleri anlamına gelmiştir. İletim sistemi işletmecilerinin (İSİ) üretimden etkin biçimde ayrılması zorunluluğu genelde
dağıtım sistemi işletmecilerine (DSİ) göre daha sıkı tutulmuş ve daha fazla sayıda ülke mülkiyet
ayrıştırması ya da en azından yasal ayrıştırmayı uygulamıştır.
31 P6_TA(2006)0110, ‘Security of energy supply in the European Union’, Avrupa Birliği’nde enerji arzının
güvenliği konulu Avrupa Parlamentosu kararı
102
EdamTR.indd 102-103
103
1/11/08 3:55:02 PM
Tablo 2-5: Elektrikte şebeke ayrıştırması ölçüsü
İletim Sistemi İşletmecisi
Not/5
4
Dağıtım Sistemi İşletmecisi
Not/5
3
Belçika
4
3.5*
Danimarka
4
3
Finlandiya
5
1.5
Fransa
4
1
Almanya
4
1.5
Yunanistan
1
0
İrlanda
3
3
İtalya
5
3
Lüksemburg
1
1
Hollanda
5
3
Portekiz
5
3
İspanya
5
4
İsveç
5
4
İngiltere
5
4.5
Norveç
5
1.5
Avusturya
• İSİ: Mülkiyet ayrıştırması, Evet=1, Hayır=0;
DSİ: Yasal ayrıştırma, Evet=1, Hayır=0
• Yayınlanan hesaplar, Evet=1, Hayır=0
• Uyum yetkilisi, Evet=1, Hayır=0
• Ayrı kurumsal kimlik, Evet=1, Hayır=0, Çoğunlukla=0.5
• Ayrı konumlar, Evet=1, Hayır=0, Kısmen=0.5
* Brüksel bölgesinde henüz yasal ayrıştırma yapılmadı ve Flaman Bölgesi’nde de uyum yetkilisi yok.
Kaynak: Tooraj ve Pollitt (2005)32, Avrupa Komisyonu’na dayanarak (2005)
Enerji piyasalarının serbestleşmesi için yıllarca süren hazırlıklara rağmen, elektrik sektöründe
konut tüketicileri için aktif rekabet istisna olarak kalmıştır. Doğal gaz sektöründe ise hemen hemen hiç bulunmamaktadır. 1 Temmuz 2007’de konutlar için resmi serbestleştirmenin ardından
pek ender olarak şirketler arasında tercih yapma özgürlüğü gelmiştir. Sektör hala fiyat düzenlemesinin ve tekel gücünün hükmü altındadır.
Doğal gaz sektöründe dikey bütünleşme daha fazla, ayrıştırma daha zor olduğundan, durum
elektrik sektörüne oranla çok daha kötüdür. Özellikle gaz depolama tesislerinin sınırlı kapasitesi
eski yerleşik doğal gaz şirketlerinin kontrolü altındadır ve bunlar ithalatla dağıtımı kontrol edip
çoğu zaman eski tarihli sözleşmelere dayanan tercihli muameleye izin vermektedirler. Sıvı gaz piyasasında bile taşıyıcı şirketlerle DSİ’ler arasındaki sözleşmeler hala geleneksel hükümlerin etkisinde
olup piyasaya yeni girenlerin erişimini engellemektedir.
2.2.3.3. Sınırötesi Şebekelerin Geliştirilmesi
Komisyon’un 2006’daki yıllık kıyaslama çalışmasının33 gösterdiği gibi, elektrik sektöründe sınırötesi şebekelerin geliştirilmesi beklenenden daha yavaş olmuştur. Yalnızca Kuzey ülkelerinde, Nord
Pool borsasında ve Almanya ile Avusturya arasında yüksek seviyede bir bütünleşme sözkonusu
olmuştur. AB elektrik piyasası şimdilik bölgesel piyasalara bölünmüştür.34 Nord Pool bölgesinde
32 J. Tooraj and Pollitt M. (2005), Electricity Market Reform in the European Union: Review of Progress toward
Liberalization & Integration, CEEPR, Mart 2005
33 Komisyon’dan Konsey’e ve Avrupa Parlamentosu’na tebliğ, “An Energy Policy for Europe”, COM(2007) 1
final, Brüksel, 10 Ocak 2007
34 Bölgeler şunlardır: İngiltere ve İrlanda, Orta Batı Avrupa, İber Yarımadası, İtalya, Kuzey Avrupa, Baltık devletleri, Orta ve Doğu Avrupa, Güneydoğu Avrupa
104
EdamTR.indd 104-105
sistem akışı günler öncesinden belirlenen bir teklif sistemi aracılığıyla yeterince entegre olmuştur.
Sistem otomatik olarak akımları optimize etmektedir.
Kuzey ülkelerinde fiyat yakınsamasının artmış olması şaşırtıcı değildir. Ancak, hiçbir sınırötesi
ticaret sistemi perakende düzeyinde işlememekte; yalnızca İSİ’ler aracılığıyla toptanda uygulanmaktadır. Müşteriler hala enerjilerini kendi ulusal şebeke işletmecilerinden satın almak durumundadırlar.
AB’deki sınırötesi ticaretin tamamı kullanılan enerjinin yalnızca %10’una ulaşmaktadır. Ticarete yönelik ulusal düzeydeki engeller hala mevcuttur ve bu nedenle sınırötesi ticaret potansiyeline
ulaşamamaktadır. Enerji arzı ihalelerine ulusal yerleşik şirketler ve dikey bütünleşmiş sistemler
hükmetmekte, yerli yerleşik şirketlere tercihli erişim sağlanmaktadır. Bu, Adalet Divanının C17/03 sayılı davada verdiği,35 tercihli muameleye izin vermeyen hükme aykırıdır. Böyle durumlara
karşı Avrupa Komisyonu tarafından yasal girişimler başlatılmıştır.
Sınırötesi ticaretin hala tam olarak işlevsel olmadığının bir diğer işareti de, ülkeler arasında
iletim şebekesi kullanma tarifelerindeki farklardır. Özelikle, Avrupa’da farklı coğrafi konumlarda
olan üreticilerin entegre bir şebekeye erişimlerini ve dolayısıyla adil ortamı etkileyebilen, üreticiyi
iletim şebekesine bağlamak için kullanılan şebeke tarifeleriyle ilgili tasdik uygulamalarında uyum
sağlama çalışmaları halen devam etmektedir.
2.2.3.4. Yenilenebilir Enerjinin Serbestleşmesi
Bir bütün olarak yenilenebilir enerji hedeflerinde programın gerisinde olunmasına rağmen, elektrik sektörünün yeşilleşmesi nispeten başarılı olmuştur. Programa göre 2010’a kadar elektrik üretiminin yaklaşık %19’u yenilenebilir kaynaklardan sağlanmalıdır. Üye devletlerin performansları
arasında farklar görülmektedir. Yalnızca dokuz ülkede yenilenebilir enerji konusundaki hedeflere
ulaşması beklenmektedir: Danimarka, Almanya, Finlandiya, Macaristan, İrlanda, Lüksemburg,
İspanya, İsveç ve Hollanda.
Serbest piyasalar üretim etkinliğini artırdığından, Avrupa Komisyonu piyasanın serbestleşmesinin tamamlanmasını, yenilenebilir enerji politikasının temel taşı olarak görmektedir. Ancak, genel
etki konusunda endişeler söz konusudur: serbestleşmiş sistemin daha etkin olması ve üretim maliyetlerinin, dolayısıyla da tüketici fiyatlarının düşmesi sonucunda enerjiye olan talebin artması,
olumsuz bir sonuç olacaktır.
Ayrıca, eski teşvikli araştırma fırsatlarının etkin kullanılıp kullanılmadığı belli olmasa dahi,
serbestleşmenin alternatif enerjilerde ArGe çalışmalarını azalttığı yolunda rahatsız edici sonuçlar
mevcuttur. Etkinliği arttırmakta merkezi rol oynadığına inanılan bir başka enstrüman da AB’nin
emisyon ticareti sistemidir. Karbon vergileri enerji sektörünü daha temiz teknolojiler kullanmaya
yönlendirmelidir. Sistem halen bir yandan enerji yoğun endüstrilerin rekabet gücüne hasar vermekten kaçınırken, aynı zamanda düşük karbonlu teknolojilere yatırım teşvikleri yaratmak üzere
gözden geçirilmektedir.
2.2.3.5. Sonuçlar
Avrupa Birliği’ndeki enerji piyasaları hala tam olarak serbestleşmiş olmaktan uzaktır. Üye devletler
genelde yönergelerin sağladığı esneklikleri yerleşik ulusal şirketleri korumak için kullanmışlardır.
Bu yaklaşım, enerjide tek bir piyasanın oluşturulmasına zarar vermekte ve etkin rekabetten doğan,
üretim, dağıtım ve dinamik piyasa etkinliğini tehlikeye sokmaktadır.
Yönergelerin kısmi ya da “seçmeli” aktarımı veya yorumlanması eski ulusal devlet tekellerinin
kendi bölge ya da ülkelerindeki tekelci güçlerini korumalarına olanak tanımıştır. Dikey ve yatay
35 Vereniging voor Energie, Milieu en Water and Others v Directeur van de Dienst uitvoering en toezicht energie, OJ C 182 of 23.7.2005, s.2.
105
1/11/08 3:55:03 PM
bütünleşme sonucunda dört işletmeci AB’deki enerji piyasasının %50’sini kontrol etmekte ve piyasa fiyatlarını da kaydadeğer ölçüde belirlemektedir.
Elektrik ve doğal gazda taşıma, iletim ve dağıtım şebekelerinin ayrıştırılması tercihan mülkiyetin ayrılmasını gerektirir. Sonuçlar, resmi, hukuki veya idari bağımsızlığın bu hizmetlerin adil
işletilmesini garanti etmediğini göstermektedir.
Komisyon neden olunan pazar bozulmalarını engellemek için rekabet politikası araçlarını kullanmak zorunda kalacaktır. Avrupa genelinde fiyatlar üzerindeki rekabet baskısını arttırmak için
sınırötesi ticaretin arttırılması ve arabağlantıların güçlendirilmesi, bunun yanı sıra her bir üye
devletteki arz potansiyelinin daha iyi dengelenmesi gerekmektedir.
2.3.1. Elektrik Sektörünün Güncel Yapısı
2.3.1.1. Talep, Kapasite ve Üretim
Türkiye’de elektrik tüketimi hızla artmaktadır. Ekonomik kriz nedeniyle tüketimin düşük olduğu
1999 ve 2001 hariç, yıllık ortalama artış %6–8 civarındadır. 1999 büyük depremin yaşandığı yıldır ve 2001’de de GSMH’nın %9’dan fazla gerilediği şiddetli bir ekonomik kriz yaşanmıştır (Şekil
2-2).
Şekil 2-2: Elektrik tüketimindeki artış (%)
Bununla beraber, enerji piyasalarının serbestleşmesi özellikle doğal gaz piyasasında arz güvenliği
açısından endişe yaratmaktadır. Fiyatlar piyasa ihtiyaçlarına daha iyi tepki verdiğinden, Komisyon
serbestleşmenin enerji güvenliğinin garantisi olduğunda ısrar etmektedir.
Avrupa Komisyonu enerji etkinliğini arttırma amaçlı ArGe çalışmaları düzeyinin ve yatırımların önümüzdeki zorluklar karşısında yeterli olup olmadığını dikkatle gözlemlemelidir. Serbestleşme, gelecekteki kapasiteye yatırım yapma teşvikini azaltmış görünmektedir.
2.3. Türk Enerji Sektöründe Yeniden Yapılanma
Türkiye, 2001 yılında 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nu (EPK) çıkartarak, elektrik sektörünü yeniden yapılandırmak üzere iddialı bir program başlatmıştır. Hedef, önceden dikey bütünleşmiş olan sektöre serbestleşme ve özelleştirme aracılığıyla rekabeti getirmektir. Yeni piyasa
yapısında üretim ve perakende satış rekabetçi biçimde gelişecek, iletimle dağıtım ise piyasanın
tüm katılımcılarına ayrımcı olmayan erişim sağlamak üzere düzenlenmiştir. Kanun aynı zamanda
Elektrik Piyasası Düzenleme Kurumu’nu (EPDK) öngörüyor ve ona yeni rejimin düzenleme altyapısını tasarlayıp uygulama görevini veriyordu. Kanun çıktığında, o dönemde Avrupa’da geçerli
olan düzenleme çerçevesinden bile daha ileri bir çerçeve getirdiği için haklı olarak övgüye layık
bulunmuştur.
Ancak, o günden bu yana fazla ilerleme kaydedilememiştir. Gereken düzenleyici altyapının büyük bölümü (ikincil düzenlemeler, nizamnameler, tebliğler, vs) hazırlanıp benimsenmiştir. Ağustos 2006’da bir dengeleme mekanizması kurulmuş ve ilk kez çok kısa vadeli bir zaman ufkunda da
olsa, elektrik için bir piyasa denge fiyatına olanak tanınmıştır. Bununla beraber, Ocak 2007’de üç
dağıtım şirketinin özelleştirilmesinin son dakikada sürpriz bir şekilde iptal edilmesinde görüldüğü
gibi, hatırı sayılır eksiklikler de olmuştur. İptalin görünürdeki nedeni, hükümetin 2007’deki genel
seçimlerden önce herhangi bir riski, özellikle de perakende fiyatlardaki artışları asgariye indirme
arzusuydu.
Elektrik talebi yılda %7-8 büyümekte ve önümüzdeki on yılda gerekli yatırımların yılda 2-3
milyar ABD dolarında olması beklenmektedir. Beklentiler, yeniden yapılandırılan elektrik piyasalarında bu yatırımın büyük bölümünün özel sektör tarafından üstlenileceği yönündedir. Daha da
önemlisi, bu ölçüde bir yatırım hamlesini finanse edecek kamu kaynaklarının bulunmadığı genel
olarak kabul edilmektedir. Bugüne dek bu yatırım hamlesi ortaya çıkmamıştır. Bu nedenle Türkiye bir çelişkiyle karşı karşıyadır: talebin kısa zamanda arzı geçeceği bilinmesine, dolayısıyla özel
yatırımları özendirecek bir genel ortam olmasına rağmen, yine de bu durum genel bir arz cevabına
yol açmamaktadır. Bu çelişkinin nedenleri aşağıda incelenmektedir.
Son yıllarda ithalat ve ihracat yapılmakla birlikte, oranlar önemli boyutta değildir. 2005 itibarıyla toplam kapasite 39 GW civarındadır. Tablo 2-6’da kurulu kapasitenin yakıt tipine göre dağılımı gösterilmiştir. Burada ön plana çıkan tespit, doğal gaz santrallerinin payındaki, hem kömür,
hem de hidro pahasına olan artıştır. Bu durum, doğal gaz fiyatlarının düşük olduğu zamanlara
dayanmaktadır. Doğal gazın payındaki artışa koşut olarak, özel sektörün kurulu kapasitesinde de
artış gerçekleşmiştir (Tablo 2–7). 2000 yılında %18 olan özel sektörün payı, 2005 yılında %38’e
ulaşmıştır.
2005 itibarıyla toplam üretim 162 TWh civarındadır. Gaza dayalı üretimin payı yaklaşık
%45’tir (Tablo 2–8). Özel sektörün üretimdeki payı kapasitedeki payından da fazla olup, 2005’de
%55’e ulaşmıştır. Tüm üretimin yaklaşık %11’i otoprodüktörler tarafından gerçekleştirilmektedir
(Tablo 2-9). “Üretim şirketleri” kategorisi hem YİD, hem de Yİ36 sözleşmeleri çerçevesinde yapılmış tesisleri (2005’de toplam üretimin %34’ü) ve bağımsız enerji üreticilerini (IPP) kapsamaktadır
(%7).
36 Bu sözleşmeler Bölüm 2.3.2.1’de açıklanmaktadır.
106
EdamTR.indd 106-107
107
1/11/08 3:55:05 PM
Tablo 2-6: Birincil kaynaklarına göre kurulu kapasite (MW)
Kömür
%
Fuel Oil
%
Doğal gaz
%
Diğer
%
Toplam Termal
1990
5,206
32
1,202
7
2,210
14
918
1995
6,374
30
1,149
5
2,925
14
626
2000
6,989
26
1,261
5
7,044
26
2003
8,239
23
2,331
7
11,510
32
2005
9,117
23
2,253
6
13,774
35
Hidro
Toplam
%
%
%
6
9,536
58
6,764
41
16,318
100
3
11,074
53
9,863
47
20,954
100
759
3
16,053
59
11,175
41
27,264
100
895
3
22,974
65
12,579
35
35,587
100
759
2
25,902
67
12,906
33
38,844
100
Kaynak: TEİAŞ
Tablo 2–7: Resmi statüye göre kurulu kapasite (MW)
EÜAŞ
1990
14729
Özelleştirme
Programı
0
1194
Üretim
şirketleri
16
Mobil
Santraller
0
Devir
oranları
0
1995
18858
0
1345
35
0
0
17670
2000
21252
0
2996
1985
91
330
27264
2003
20113
1680
4542
7806
796
650
35587
2005
20905
1680
4062
10797
750
650
38844
Otoprodüktörler
Toplam
16318
2.3.1.3. İşleri Zorlaştıran Unsur: Dağıtımdaki Kayıplar
2005 itibarıyla teknik kayıplar ve hırsızlık da dahil kaçakların toplam faturalı ve faturasız tüketime
ortalama oranı yaklaşık %16 olmuuştur (Şekil 2-3). İşleri daha da zorlaştıran bir unsur da, kayıpkaçak oranlarının dağıtım bölgelerine göre hatırı sayılır oranda değişmesidir. Doğu ve Güneydoğu
Anadolu bölgelerinde kayıp-kaçağın toplam (faturalı ve faturasız) tüketime oranı %50–60 civarındadır. Mutlak kayıp-kaçak düzeyleri açısından, İstanbul’un Avrupa kesimi ikinci yüksek kayıpkaçak hacmi olan bölgedir (Tablo 2–10).
Kaynak: TEİAŞ
Tablo 2-8: Kaynağa göre üretim (MW)
Kömür
Doğal gaz
Toplam Termal
Hidro
Bu durum hızla değişmektedir. Yakın zamanda TEİAŞ37 tarafından hazırlanan projeksiyonlar,
yaklaşmakta olan kapasite yetersizliğine işaret etmektedir. TEİAŞ raporu talebin yılda %8,4 veya
%6,3 artmasına göre yüksek ve düşük iki talep senaryosu ile kapasite projeksiyonu yapmıştır. Yüksek talep senaryosu çerçevesinde, eldeki kapasite, yapımı süren ve EPDK tarafından lisansı verilip
kullanıma sunulması beklenen toplam kapasite, elde hiçbir rezerv olmadan 2013’teki doruk talebi ancak karşılamaktadır. 2009’dan sonra rezervler %26’nın altına düşmeye başlayacaktır. %2829’luk bir rezerv oranını korumak için, gereken ek kapasite 2009–2011 yıllarında 1075, 3843 ve
7689 MW’yi bulmaktadır. “Normal” veya “proje” üretim koşullarında mevcut kapasiteden, yapımı süren kapasiteden ve EPDK tarafından lisansı verilip kullanıma sunulması beklenen kapasiteden kaynaklanan arz, hiçbir rezerv olmadan, 2011’de talebin altında kalmaya başlamaktadır. Raporda ayrıca yağmur sıkıntısı varsayımı çerçevesinde de (raporda “güvenilir” üretim denmektedir)
projeksiyonlar yapılmaktadır. Güvenilir üretim çerçevesinde talep 2009’da arzın üstüne çıkmaya
başlamaktadır. Bunlar, hiçbir yakıt sıkıntısı olmayacağı varsayımıyla yapılan projeksiyonlardır.
Örneğin, doğal gaz santrallerinin tam kapasitede değil de, 2006’da öngörülen üretim düzeyinde
(yaklaşık %75 kapasiteyle) çalışacağı varsayılırsa, kapasite sıkıntısı daha erken görülecektir.
Toplam
%
%
%
%
%
1990
20,181
35
10,192
18
34,315
60
23,148
40
57,543
100
1995
28,047
33
16,579
19
50,621
59
35,541
41
86,247
100
2000
38,186
31
46,217
37
93,934
75
30,879
25
124,922
100
2003
32,253
23
63,536
45
105,101
75
35,330
25
140,581
100
2005
43,193
27
73,445
45
122,242
75
39,561
24
161,956
100
Şekil 2–3: Elektrikte kayıp ve hırsızlık oranı (toplam arzın %)
Kaynak: TEİAŞ
Tablo 2-9: Resmi statüye göre üretim (MW)
YIL
EÜAŞ
Özelleştirme
Altında
%
%
1990
52,854
92
0
1995
78,195
91
0
2000
93,234
75
2003
60,506
2005
66,931
Otoprodüktörler
Üretim
Şirketleri
%
%
0
3,361
6
23
0
5,625
7
126
0
0
15,962
13
43
2,591
2
23,127
41
6,531
4
17,087
Devir oranları
Toplam
%
%
0
0
0
57,543
100
0
0
0
86,247
100
12,039
10
1,141
1
124,922
100
16
45,461
32
4,317
3
140,581
100
11
66,409
41
4,121
3
161,956
100
Not: Üretim şirketlerine Yap-İşlet-Devret, Yap-İşlet ve Bağımsız Enerji Üreticilerinin (IPP) santralleri dahildir.
2.3.1.2. Yeni Kapasite İhtiyacı
1990’larda yetersiz kapasite konusundaki endişeler ve kamu kaynaklarının büyük kamu yatırım
projelerine olanak vermeyeceğinin görülmesi, hükümetleri Yap-İşlet-Devret (YİD) ve Yap-İşlet
(Yİ) sözleşmeleri çerçevesinde özel yatırımları teşvik etmeye yöneltmiştir. 2000-2001 yıllarında
yaşanan şiddetli makroekonomik kriz ve sonucundaki eşi görülmemiş ekonomik durgunluk, bu
tahmini yanlış çıkartmış ve 2000’li yılların başında geçici bir süre için Türkiye’de kapasite fazlası
oluşmuştur.
108
EdamTR.indd 108-109
Kaynak: TEDAŞ
Kayıp-kaçak oranlarının terörden en çok etkilenen bölgelerde en yüksek olması, kanunların
uygulanmasındaki ciddi zaafların yanı sıra, derin kökleri olan sosyal etkenlerin de varlığına işaret etmektedir. Kaçak elektrik kullanımının bazı kentlerde, özellikle de İstanbul’da, gecekondu
bölgelerinde yüksek olduğu iddia edilmektedir. Yasaların uygulanmasında yetersizliklerin olduğu
yerlerde bazı sanayiciler de yüksek oranda kaçak elektrik kullanımına yönelmektedir.
37 TEİAŞ “Türkiye Elektrik Enerjisi On Yıllık Üretim Kapasitesi Projeksiyonu (2006-2015)”, Haziran 2006,
Tablo 22, 23 ve 24.
109
1/11/08 3:55:09 PM
Yüksek düzeyde kayıplar, yeniden yapılandırılan elektrik piyasaları için sorun çıkarmaktadır.
Kayıplardaki yüksek değişkenlik, dağıtım maliyetlerinde de yüksek değişkenliğe yol açtığından,
maliyete dayalı fiyatlandırma, fiyatlarda bölgelerarası eşitsizliklere yol açacaktır. Bu da hem siyasi
açıdan kabul edilemez, hem de ödeyen müşteriler açısından adil değildir.38 Mevcut rejim çerçevesinde bu farklar, TEDAŞ’ın uyguladığı tekdüze perakende tarifeleri altında çapraz sübvansiyonlar
yoluyla giderilmektedir. Aşağıda görüleceği gibi, yetkililerin bu sorunu ele alma biçimleri zaman
içinde değişmiştir.
Tablo 2-10: Dağıtım bölgelerinde teknik kayıplar ve hırsızlık (2006)
Dağıtım Şirketi
(%)
Dağıtım Şirketi
MWh
VANGÖLÜ
63.8
DİCLE
6,513,057
DİCLE
57.8
BOĞAZİÇİ (Istanbul Batı)
2,214,967
ARAS
29.4
TOROSLAR
1,409,364
ÇORUH
12.3
VANGÖLÜ
1,333,906
BOĞAZİÇİ (Istanbul Batı)
12.3
BAŞKENT
934,460
FIRAT
11.7
GEDİZ
804,740
TOROSLAR
10.9
AYEDAŞ (Istanbul Doğu)
795,333
AYEDAŞ (Istanbul Doğu)
10.2
ULUDAĞ
696,032
SAKARYA
10.1
ARAS
587,206
BAŞKENT
9.6
SAKARYA
562,610
YEŞİLIRMAK
9.5
AKDENİZ
437,929
TRAKYA
9.3
MERAM
410,164
GÖKSU
9.3
TRAKYA
368,334
AKDENİZ EDAŞ
8.9
MENDERES
359,343
ULUDAĞ
8.8
YEŞİLIRMAK
356,222
ÇAMLIBEL
8.5
OSMANGAZİ
313,131
MERAM
7.8
GÖKSU
284,698
OSMANGAZİ
7.2
ÇORUH
262,177
MENDERES
7.1
FIRAT
252,913
GEDİZ
6.5
ÇAMLIBEL
164,806
Kaynak: TEDAŞ
2.3.2. Elektrik Sektöründe Yasal Ortam ve Düzenleme Ortamı39
2.3.2.1. Kısa Tarihçe
Türk elektrik sektörü, tarihinin büyük bölümünde dikey bütünleşmiş ve devlete ait bir kurum
olan Türkiye Elektrik Kurumu’nun (TEK) hakimiyeti altında kalmıştır. TEK, 1993’te Türkiye
Elektrik Üretim İletim A.Ş. (TEAŞ) ile Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (TEDAŞ) olarak ikiye bölünmüştür.
1980’lerde ve 1990’larda Yap-İşlet-Devret (YİD), Yap-İşlet (Yİ) ve İşletme Hakkı Devri (İHD)
sözleşmeleriyle özel sermayeyi sektöre çekmek için birkaç kanun çıkartılmıştır. Elektrikte özel katılımın yasal temelini oluşturan ilk kanun (3096 sayılı Kanun) 1984’te kabul edilmiştir. Bu kanun,
yeni üretim tesisleri için YİD sözleşmelerinin, var olan üretim ve dağıtım varlıkları için İHD sözleşmelerinin ve kendi elektriğini üretmek isteyen şirketler için otoprodüktör sisteminin yasal teme38 Maliyeti yansıtan fiyatlandırmanın konutlar üzerindeki olası etkisi üzerine bir inceleme için bakınız Bağdagioğlu ve ark. (2007).
39 Elektrikte düzenleme ortamının önceki gözden geçirmeleri arasında: Atiyas ve Dutz (2005), Güney (2006) ,
Atiyas (2006), and Hepbaşlı (2005).
110
EdamTR.indd 110-111
lini oluşturmuştur. YİD imtiyazı çerçevesinde, özel şirketler bir santral kurup 99 yıla kadar (daha
sonra 49 yıla indirildi) işletip, sonra bedelsiz olarak devlete devretmektedir. İHD sözleşmeleri
çerçevesinde ise, özel şirketler hazır bir devlet tesisini kiralama türü bir anlaşma aracılığıyla (gerektiğinde rehabilite ederek) işletmektedir. 1994’te YİD projelerinin çekiciliğini arttırmak için 3996
sayılılı Kanun ve 5907 sayılı Uygulama Kararnamesi çıkartılmıştır. Bunlar, Hazine Müsteşarlığı’na
garanti verme yetkisi tanımış ve vergi muafiyeti sağlamıştır. 1997’de özel sektörün yeni termal
enerji santrallerinin yapım ve işletmesine imtiyazla değil de, bir lisans sistemiyle katılması için ek
bir kanun çıkartılmıştır. 4283 sayılı Yap-İşlet (Yİ) kanunu yine Hazine garantisi sağlamaktadır. Yİ
modelinde yatırımcılar sözleşme süresinin sonunda tesise sahip olmayı sürdürmektedir.
Özel sektörle TEAŞ veya TEDAŞ arasında imzalanan tipik bir YİD, Yİ veya İHD üretim sözleşmesinde 15–30 yıl boyunca sabit miktar ve fiyatlı (ya da fiyat formülleri olan) “al veya öde” yükümlülükleri bulunmaktadır. Bu nedenle, bunlar aslında enerji alım anlaşmalarına benzemektedir.
Ancak, kamuoyu bu sözleşmeleri çok eleştirmiştir. Bunun da birkaç nedeni bulunmaktadır. Öncelikle, bu sözleşmelerden bazıları rekabetçi bir ihale süreci olmadan verilmiştir. İkincisi, özellikle
YİD sözleşmelerinde yatırım maliyetlerinin erkenden çıkartılması için yüksek kapasite ücretleri
bütçede öne alınmış; böylece özellikle ilk yıllarda bu projelerden üretilen elektrik, devlet tarafından çok yüksek fiyata satın alınmıştır. Bu fiyatların bir kısmı basına sızdırılınca eleştirilerin dozu
artmıştır. Üçüncüsü, Sayıştay’ın yanı sıra, diğer bazı resmi denetim makamlarının hazırladığı raporlarda, bu sözleşmelerin tasarım ve uygulamalarında bazı düzensizlikler olduğu iddia edilmiştir.
En azından, devletin bu sözleşmelerde yeterince sıkı pazarlık etmediği ve iyi anlaşmalar yapmadığı
ileri sürülmüştür. Riskin çoğunu devlet üstlenirken, özel sektöre, özellikle de örneğin minimum
elektrik üretim düzeyleri ve santral doğal gaz alım sözleşmelerinde minimum gaz miktarlarının
sözleşme süresi boyunca geçerli önceden belirlenmiş dolar fiyatı üstünden ödenmesi gibi kritik alveya-öde yükümlülükleri için Hazine garantisi verilerek hatırı sayılır avantaj sağlanmıştır.
Bu gelişmeler neticesinde, kamu sektörü özel yatırımcılarla anlaşma yapmaya isteksiz hale gelmiştir. Aşağıda ele alındığı üzere, bu durum, özelleştirmenin Türkiye’de elektrikte reform sürecinin
önde gelen unsurlarından biri haline gelmesinin de başlıca nedenlerinden biri olmuştur.
TBMM 2001 yılında 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nu (EPK) kabul etmiştir. Bu kanun
ile, Türk elektrik sektörünün organizasyonuna yeni ve radikal bir düzenleme ve yasal çerçeve getirilmiştir. EPK, rekabetin getirilmesi için sektörün yeniden yapılandırılmasını, hem arz hem de
talebin serbestleşmesini öngörmüş, özel girişim için çeşitli roller oluşturmuştur.
2.3.2.2. EPK Çerçevesinde Öngörülen Piyasa Yapısı
Elektrik sektörünün, özel sektörün de önemli ölçüde katılımıyla daha piyasa odaklı olarak yeniden yapılandırılması için hayati önem taşıyan unsurlar içeren EPK, çığır açan bir kanundur. Bu
unsurlar, arz tarafında girişin serbestleşmesi, talep tarafında tüketicilerin kendi tedarikçilerini seçmelerine izin verilmesi, iletimle dağıtımın, üretim ve perakende satıştan ayrıştırılması ve ilgili tüm
tarafların şebekeye erişiminin sağlanmasıdır.
EPK çerçevesinde elektrik sektörünün yeni yapısının ana unsurları şunlardır:
EPK, enerji piyasalarının düzenleyicisi olarak yeni Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nu
(EPDK) kurmuş ve bu kuruma ikincil yönetmelikler çıkarma konusunda geniş yetkiler tanımıştır.
EPDK, kendi yönetim kurulu tarafından yönetilmektedir. Başlıca işlevleri lisans rejimini uygulamak, elektrik ve gaz (daha sonra da petrol) piyasalarında ikincil yönetmelikler hazırlayıp yürürlüğe
koymak, dağıtım ve iletim faaliyetlerini, serbest olmayan müşterilere perakende hizmetlerin sağlanmasını düzenlemek, uyumu gözetmek ve uyumsuzluk durumunda cezaları uygulamaktır.
Kanunda öngörülen model, bir dengeleme mekanizması ve finansal uzlaşmayla desteklenen ikili anlaşmalar piyasasından oluşmaktadır. TEİAŞ bünyesinde kurulan Ulusal Yük Dağıtım Merkezi
(UYDM) dengeleme mekanizmasını işletmektedir. Daha sonra Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezi
111
1/11/08 3:55:11 PM
(PMUM) tüm piyasa katılımcılarının hesaplarını kapatmaktadır. EPK ilk başlarda bir spot piyasadan söz etmese de, mevcut plan bir gün öncesi piyasasının kurulmasıdır. PMUM 2003’te faaliyete
geçmiş, aylar süren denemelerin ardından, dengeleme mekanizması Ağustos 2006’da başlatılmıştır.
%20’sini aşamaz. Bu sınırlama, daha sonra, dağıtım şirketlerinin kendi üretim tesislerini
kurabileceklerini ve elektriğin fiyatının “ortalama ulusal toptan fiyatından” yüksek olmaması
koşuluyla, elektriği ondan alabileceklerini öngören 5398 sayılı Kanunla (Temmuz 2005)
kaldırılmıştır,
EPK ayrıca üretim ve iletimi ayrıştırarak, kamuya ait varlıkların dikey ayrılmasını gerçekleştirmiştir. Böylece TEDAŞ’a ek olarak, Elektrik Üretim A.Ş. (EÜAŞ) ve Türkiye Elektrik İletim
A.Ş. (TEİAŞ) ayrı birer tüzel kişilik olarak kurulmuştur. EÜAŞ, devlete ait üretim tesislerinin
hepsini devralıp yönetmeye başlamıştır. İletim sisteminin sahibi ve yöneticisi olan TEİAŞ ise, aynı
zamanda piyasa katılımcıları arasında eneji alışverişini dengelemekten ve çözümlemekten sorumlu
olmuştur.
• Düzenlemeye tabi olmayan özel toptancı şirketlerin pazar payı toplam tüketimin %10’unu
aşamaz,
Kanun çerçevesinde bir de toptan elektrik şirketi Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.Ş. (TETAŞ) kurulmuştur. TETAŞ mevcut tüm sözleşmeleri (örn. YİD’leri, Yİ’leri ve İHD’leri) devralacak
bir ara dönem şirketi olarak kurulmuştur. Aynı zamanda yine bir geçiş süresi için EÜAŞ’ın ürettiği
elektriğin tek alıcısı olacaktır. TETAŞ’ın ana amacı, var olan sözleşmelerin yükümlenilen maliyetini ele almaktır. Bir başka deyişle, yükümlenilen sözleşmelerin yüksek maliyetini, EÜAŞ’tan satın
alacağı daha ucuz elektrikle parçalayacak, böylece makul bir toptan elektrik fiyatına ulaşacaktır.
Talep tarafında belirli bir enerji eşiğinden fazlasını tüketen müşteriler serbest müşteri olarak
kabul edilmektedir. Bu eşik, 9 GWh/yıl olarak saptanmıştır ve EPDK tarafından her yıl yeniden
belirlenmektedir. 2007 Ocak itibarıyla bu değer 3 GWh olarak belirlenmiştir.
EPK aşağıdaki tipte faaliyetleri öngörmektedir:
• Üretim: EÜAŞ, üretim lisansıyla faaliyet gösteren özel üretim şirketleri, otoprodüktörler ve temel-
de kendi tüketimlerine yönelik kurulan, ama çıktılarını bir orana kadar (eskiden %25 olup,
2008 sonuna kadar %30 olarak belirlenmiştir) rekabet piyasasında satabilen otoprodüktör
gruplar (piyasaya sattıkları elektrik miktarı bu sınırı aşarsa bir üretim lisansı almaları gerekmektedir) tarafından sağlanacaktır,
• İletim: Devlet mülkiyetinde kalacak olan TEİAŞ tarafından yerine getirilecektir,
• Dağıtım: TEDAŞ, bağlı şirketleri ve özelleştirmeyle oluşturulacak özel sektör dağıtım
şirketleri tarafından gerçekleştirilecektir. Dağıtım şirketleri perakende lisansı alarak perakende hizmetleri sunabilecektir,
• Toptan: TETAŞ ve özel toptancı şirketler tarafından sağlanacaktır,
• Perakende: Perakende lisansı olan perakende şirketleri ve dağıtım şirketleri tarafından
yürütülecektir. Perakende şirketleri herhangi bir bölgedeki müşterilere hizmet sunabilirler;
bölge kısıtlaması yoktur,
• Muhasebe ayrışması: Birden fazla faaliyet için lisansı bulunan tüzel kişiler, bu faaliyetlerin
her biri için ayrı muhasebe tutmak zorundadır.
AB elektrik yönergeleri açısından bakıldığında, Türkiye modeli arzın lisans verme yaklaşımıyla
serbestleştirilmesini, talebin artan oranda tüketiciye kendi tedarikçilerini seçme izninin verilmesiyle serbestleştirilmesini ve farklı faaliyetler arasında muhasebe ayrılığı yapılmasını gerektirmektedir.
Bunlara ek olarak, program iletim şirketini dağıtım, üretim ve arzdan ayırarak ve üretimin pazar
payına üst sınır getirerek bazı yapısal önlemleri öngörmektedir. Bir yanda dağıtım ve öte yanda
üretimle perakende arasında öngörülen ayrıştırma derecesi 2003 elektrik yönergesinde öngörülenlerden daha düşüktür. Ayrıştırma konusu aşağıda daha ayrıntılı olarak ele alınacaktır.
EPK, iletim ve dağıtım lisanslarının üçüncü tarafların iletim ve dağıtım sistemlerine ayrımcı olmayan bazda erişimini güvence altına alacağını belirtmektedir. EPK o dönemde Avrupa
Birliği’nde sunulan çeşitli seçenekler arasından, üçüncü tarafların altyapı erişiminin belirli tarife
ile düzenlenmesini (Regulated Third Party Access - rTPA) erişim koşullarının taraflarca müzakere
edildiği (Negotiated Third Party Access - nTPA) modele tercih etmiştir. rTPA çerçevesinde erişim
koşullarının ikili görüşmelere bırakılması yerine, erişim tarifeleri doğrudan düzenleyici kurum
tarafından düzenlenmektedir. Bu yaklaşım, ayrımcı olmayan erişimi sağlamak için daha etkin bir
yöntem olarak kabul edilmektedir.
Elektrikte işlemlerin fiyatı, EPDK tarafından düzenlenen tarifeler dışında, özel taraflarca serbestçe belirlenecektir. Düzenlenen ana tarifeler Tablo 2-11’de verilmiştir. Düzenlenen tarifeler ilgili kurumlarca önerilir ve EPDK tarafından onaylanır. Bir sonraki yıl için önerilerin her yılın Ekim
ayı sonun kadar sunulması gerekmekte ve EPDK’nin bunları o yılın 31 Aralık gününden önce
onaylaması beklenir. EPDK tarifeleri onaylamazsa, gözden geçirilmelerini talep etmektedir.
Tablo 2-11: Düzenlenen fiyatlar
Faaliyet
İletim
• Elektrik ithalatı-ihracatı: TETAŞ, özel sektör toptancı şirketler, perakende şirketleri ve perakende lisansı olan dağıtım şirketleri tarafından üstlenilebilir.
EPK şu kısıtlamaları getirmektedir:
• Üretim şirketlerinin dağıtım şirketleriyle bağlı şirket ilişkileri olabilir, ama hiçbirini kontrol ede-
• Bir dağıtım şirketi, kendi bölgesinde üretim tesisleri kurabilir, ancak ürettiği toplam elektrik, o bölgedeki tüketimin %20’sinden fazla olamaz. Aynı zamanda, kendi veya kendisine
bağlı üretim şirketlerinden satın alabileceği elektrik miktarı, o bölgedeki toplam tüketimin
112
EdamTR.indd 112-113
Yöntem
Bağlantı ücreti
Proje tabanlı
Sistem fiyatı kullanımı
Gelir üst sınırı
Sistem işletim fiyatı
Gelir üst sınırı
Bağlantı ücreti
Proje tabanlı ve standart
bağlantı ücreti
Sistem fiyatı kullanımı
Gelir üst sınırı
Perakende hizmet fiyatı
Gelir üst sınırı
Ortalama perakende fiyatı
Fiyat üst sınırı
Ortalama toptan fiyatı
Maliyet tabanlı
Dağıtım
mez,
• Bir üretim şirketinin toplam pazar payı, Türkiye’nin toplam kurulu kapasitesinin %20’sini
aşamaz,
Düzenlenen Fiyat/Ücret
Perakende
Toptan (TETAŞ)
Kaynak: Tarife Yönetmeliği ve ilgili tebliğler
113
1/11/08 3:55:12 PM
Dağıtım ve iletim bağlantı ücretlerinin, kullanıcıların şebekeye bağlanma maliyetlerini (bağlantı varlıkları ve bunların inşaatı için üstlenilen maliyetler) karşılaması düşünülmüştür. Dağıtım
sistemi kullanıcıları, ayrıca bağlantı kapasitesi ve mesafeye dayanan bir de standart bağlantı ücretine tabidirler. İletim ve dağıtım sistemi kullanım ücretleri, iletim sistemi işletme ücretleri ve
perakende hizmet ücretleri gelir üst sınırlarıyla düzenlenmektedir. Serbest olmayan kullanıcılara
uygulanan ortalama perakende fiyatın da bir üst sınır vardır. Serbest müşteriler için perakende
fiyatları düzenlenmemiştir. Son olarak, TETAŞ toptan fiyatının, ortalama toptan elektrik maliyetlerini karşılaması düşünülmüştür.
Sektörün yeniden yapılandırılmasında en önemli adım üretim ve dağıtım varlıklarının özelleştirilmesi olmuştur. Özelleştirmeden söz etmekle beraber, EPK bir program vermemiştir. Kanunda
ayrıca, şirketlerin özelleştirmenin bir sonucu olarak “elektrik üretim, iletim ve dağıtım sektörlerinde kontrol gücünü ele geçirmelerini sağlayacak bir pazar payları olamayacağı” belirtilmiştir. İletim
varlıkları, kamu mülkiyetinde kalacaktır.
Kanun ayrıca, potansiyel olarak tüketicileri yukarıda sözü geçen yüksek ve değişken dağıtım
kayıplarının yol açabileceği eşitsizliklerden korumakta kullanılabilecek araçlar getirmeye çalışmıştır. Kanunda “bazı bölgelerde ve/veya bazı amaçlar doğrultusunda müşterilerin desteklenmesi gerektiği durumlarda, bu teşvikler fiyatları etkilemeden, müşteriye doğrudan para iadesi şeklinde
sunulacaktır,” denmektedir. Böyle teşvikleri tasarlama görevi de Bakanlar Kurulu’na verilmiştir.
2.3.2.3. Yeni Piyasa Modelinin Uygulama Stratejisi
Yeni çerçevenin uygulanması Mart 2004’te çıkartılan bir Strateji Belgesi40 (SB) ile yönetilmektedir.
Bu belgede, EPK’nın uygulamaya konması için bir plan ve sonraki adımların zamanlaması verilmektedir.
Türkiye’de yeniden yapılanma stratejisi büyük ölçüde özelleştirmeye dayanmaktadır. Strateji,
genel yeniden yapılanma programının en önemli adımı olarak, üretim varlıkları kamu mülkiyetindeyken mümkün olan yerlerde rekabeti getirmek yerine, dağıtım varlıklarının özelleştirilmesini getirmektedir. Dolayısıyla, Strateji Belgesine göre, özelleştirme dağıtımla başlayacak ve üretim daha sonra özelleştirilecektir. Bu sıralama için belirtilen neden, dağıtım şirketlerinin başarıyla
özelleştirilmesinin mevcut ve özellikle piyasaya yeni giren üretim şirketleri için güvenilir sözleşme
muhatapları oluşturmasıdır. Kamuoyu, önceki rejimde imzalanan YİD, Yİ ve İHD sözleşmeleriyle
ilgili mevcut şüpheler gözönünde tutulduğunda, dağıtım şirketlerinin kamu mülkiyetinde kalması
durumunda yöneticilerin genelde özel sektörle sözleşme imzalamakta isteksiz kalacağını düşünmektedir.
Bu esnada, üretim varlıklarının bir üretim portföy şirketi olarak gruplandırılması öngörülmüştür (üretimlerini TETAŞ’a satmaya devam edecek olan bazı hidro-üretim varlıkları hariç). Portföy
şirketlerinin oluşturulmasında izlenecek temel ilkeler, finansal rantabilite elde etmek ve piyasa
gücünü önlemek olacaktır. Üretim santrallerinin özelleştirilmesine, TEİAŞ bünyesinde Piyasa Yönetim Sistemi’nin kurulmasından ve dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesinde bir ilerleme sağlanmasından sonra başlanacaktır.
Geçiş sürecinde, SB birkaç tür geçici sözleşmenin uygulanmasını öngörmüşür:
• TETAŞ ve EÜAŞ hidroelektrik santralleri arasında geçici sözleşmeler. Bazı hidro santraller üretim
portföyü şirketlerine dahil edilmeyecek ve beklenen piyasa fiyatın yansıtan bir ortalama
TETAŞ satış fiyatını tutturmak için gerekli olduğu sürece çıktılarını TETAŞ’a satmaya devam edecektir,
elektrik ve mevcut sözleşmeler dağıtım şirketleri arasında dağıtılacaktır,
• Dağıtım şirketleriyle üretim grupları arasındaki geçici alım - satım sözleşmeleri. Bu sözleşmeler
en çok 5 yıl sürecektir. Sona erdikçe yerlerine pazara dayalı sözleşmeler gelecektir,
• Dağıtım şirketleri, tedarikçilerle serbest olmayan müşterilerin tahmin edilen tüketiminin en
azından %85’ini kapsayan anlaşmalar yapacaktır.
Dağıtım konusunda Türkiye yirmibir dağıtım bölgesine bölünmüş ve her bölge için bir bölgesel
dağıtım şirketi kurulmuştur. Dağıtım faaliyetleri lisansları en azından 49 yıllıktır. Yeniden yapılandırma stratejisi özellikle dağıtım varlıklarının özelleştirilmesine dayandığından, Strateji Belgesi
bu varlıkların potansiyel yatırımcılar açısından çekiciliğini arttıracağı ve belirsizlikleri azaltacağı
öngörülen adımlar içermektedir. Tarifeler çok-yıllı bazda belirlenecek ve ilk tarife uygulama dönemi beş yıl olacaktır.
Strateji Belgesi dağıtım maliyetlerindeki bölgelerarası farklar konusunda EPK’dan önemli ölçüde ayrılmaktadır. SB’nde, müşterileri doğrudan sübvanse etmek yerine, 2010’da sona erecek geçiş
dönemi için bir “fiyat eşitleme mekanizması” uygulanması öngörülmektedir. Bu, yüksek kayıplı
bölgelerdeki kayıp-kaçakları finanse etmek için düşük maliyetli bölgelerden çapraz sübvansiyonların kullanılması anlamına gelir. Bunun gerçekleştirilmesi yeni bir kanun gerektirdiğinden, 5496
sayılı Kanun’la EPK’da değişiklik yapılarak EPDK’ya eşitleme programını imza yetkisi verilmiştir.
Genelde bu değişikliğin ana amacının Maliye Bakanlığı ile Hazine’nin bütçeye ek yük oluşturmak
istememeleri olduğuna inanılmaktadır. Bunun yerine çapraz sübvansiyonlara dayanmak kamu
bütçesinden doğrudan destek alma ihtiyacını ortadan kaldırmakla birlikte, teşvik ve fiyatlandırmada sorun yaratması olasıdır.
Görünürde dağıtım varlıklarını olası alıcılara daha çekici göstermek için ek önlemler de düşünülmüştür. SB serbest müşteriler için eşiğin 2009’a kadar 7,8 GWh olduğunu kaydetmektedir.
Buna uyulmamış ve Ocak 2007 itibarıyla eşik 3 GWh’ye düşürülmüştür. Son olarak, daha önce
ele alındığı gibi, dağıtım şirketlerinin geriye, üretime doğru bütünleşmesi üzerindeki kısıtlamalar
5398 sayılı Kanunla kaldırılmıştır.
2.3.2.4. Özelleştirme
Dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesi Türk elektrik sektörünün yeniden yapılandırılmasında önemli bir mihenk taşı olarak görülmektedir. Üç dağıtım şirketi Başkent (Ankara), Sakarya ve İstanbul
Anadolu Yakası (İstanbul’un Anadolu yakasından sorumlu) ihaleye çıkartılmıştır. İhale 31 Ağustos
2006’da duyurulmuş ve ön yeterlik almak için son tarih 4 Ekim 2006 olarak belirlenmiştir. Her bir
dağıtım şirketi 24-30 arasında olası alıcı ön yeterlik almıştır. Ancak Ocak 2007’de hükümet ihaleleri iptal etmiştir. Özelleştirmenin devam etmesi hala beklendiğinden, özelleştirmede benimsenen
ana yaklaşımı kısaca gözden geçirmek yararlı olacaktır.
Özelleştirme büyük ölçüde ertelenmiştir. Strateji Belgesi “ana hedef tüm dağıtım şirketlerini /
bölgelerini 31 Aralık 2006’ya kadar özelleştirmek olacaktır” demektedir. Gecikmenin önemli bir
sebebi, dağıtım varlıklarının mülkiyeti için uygun hukuksal çözüm arayışıdır. Sonunda, özelleştirmenin mülkiyet haklarının devredilmesini gerektirmeyeceğine karar verilmiş ve İşletme Haklarının Devrine (İHD) dayalı Hisse Satışı modeli ( İHS Modeli) benimsenmiştir. Bu modele göre,
varlıkların mülkiyeti TEDAŞ’ta kalacaktır. Dağıtım şirketi, TEDAŞ’la bir İHD aracılığıyla dağıtım şebekesini işletme hakkını alacaktır. Şirket bir perakende lisansı alacak ve bu, o bölgedeki tek
dağıtım lisansı olacaktır. Şirketin tüm hisseleri özelleştirmeyle satılacak, yatırımcı bu şekilde bir
İHD, bir dağıtım lisansı ve bir de perakende lisansı olan bir şirketi satın almış olacaktır. 41
• TETAŞ’la dağıtım şirketleri arasındaki geçici sözleşmeler. TETAŞ’ın EÜAŞ’tan satın aldığı
40 Yüksek Planlama Kurulu 2004/3 sayılı Kararı, Resmi Gazete 17.3.2004
114
EdamTR.indd 114-115
41 Modelin ayrıntıları ÖİB websitesinde bulunabilir: “Teaser: Privatization of Turkey’s Electricity Distribution
Industry” www.oib.gov.tr
115
1/11/08 3:55:13 PM
Dağıtım şirketini alan yatırımcı gereken yatırımları üstlenme sorumluluğunu da taşımaktadır.
Bu yatırımların maliyeti tarifelerden çıkartılacaktır. Yatırımların tarifelerden çıkartılmayan kısmı,
sözleşmenin süresinin dolması ya da sona ermesinden sonra TEDAŞ tarafından yatırımcıya ödenecektir. Yatırım programı ve dağıtım şirketlerinin harcamaları EPDK tarafından izlenecektir.
Yeniden yapılandırma sürecinin en büyük amacı, elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı ve perakende satışın ayrıştırılması doğrultusunda maliyete dayalı tarifeler elde edilmesidir. Eninde sonunda
bu, özellikle de serbest olmayan, ya da elektriği kendi bölgesel şirketinden almaya devam eden
tüketiciler için prensipte perakende tarifelerinde bazı bölgesel farklara yol açacak, örneğin dağıtım
maliyetlerindeki farkları yansıtacaktır. Bölgeler arasındaki büyük maliyet farkları (özellikle dağıtımdaki kayıplar) gözönüne alındığında, bir geçiş dönemine ihtiyaç olduğuna ve bu dönemde tüm
bu bölgelerarası farklar azaltılana ya da ortadan kaldırılana dek bir “fiyat eşitleme mekanizmasının” uygulanmasına karar verilmiştir. Buradan hareketle, 2006–2010 yılları arası geçiş dönemi
olarak belirlenmiştir (“birinci tarife uygulama dönemi” de denmektedir) ve bu dönemde belirli
müşteri gruplarına bölgesel fark gözetmeden bir dizi tek ulusal tarife uygulanacaktır. Tarife yapısı
hem müşteri grupları, hem de bölgeler arasında çapraz sübvansiyonlar içerecektir. Bölgeler arasında çapraz sübvansiyonlar TETAŞ tarafından yönetilecek bir transfer mekanizması aracılığıyla
finanse edilecektir.
Bu çapraz sübvansiyonları yansıtan ve geçiş dönemi boyunca geçerli olacak perakende tarifeleri
TEDAŞ tarafından önerilmiş ve EPDK tarafından kabul edilmiştir.42 Tarifeler ayrıştırılmıştır ve
çeşitli unsurlar içermektedir: dağıtım ücretleri ve perakende hizmet ücretlerinde gelir tavanı vardır.
Gelir taleplerinin dağıtım ve perakende hizmetlerinin tahmini maliyetlerini karşılaması beklenirken, hedef elektrik kayıpları için de karşılık ayrılmıştır. Perakende satış fiyatlarında fiyat tavanı
vardır ve bu, dağıtım şirketi tarafından satın alınan ortalama elektrik fiyatının yükseltilmesini
gerektirmektedir. İletim maliyeti unsuru dağıtım şirketinin TEİAŞ’a ödediği iletim ücretlerinden
oluşur ve tümüyle son kullanıcı fiyatına yansıtılır. İletim ücretleri TEİAŞ gelirlerine konan üst
sınırlar aracılığıyla düzenlenmektedir.
Dağıtım gelir tavanlarıyla tarifelerin temelini oluşturan bu gelir gereksinimleri, toptan elektrik fiyatlarıyla talep gerçekleşmesi hakkındaki varsayımlara dayanarak hesaplanmaktadır. Burada
amaç, geçiş süresi boyunca bu tarifelerde talep gerçekleşmesine ve elektriğin toptan maliyetinin
yanı sıra, enflasyon gibi başka unsurlara bağlı ayarlamalar yapmanın mümkün olmasıdır. Bu ayarlamalar EPDK’nın yayınladığı iki yeni tebliğe tabi olacaktır.43 Örneğin, talep onaylanmış son kullanıcı tarifelerinin dayandığı tahminden farklı olduğunda, gelir gereksinimleri herhangi bir eksik
ya da fazlayı içerecek şekilde revize edilecektir.
Onaylanan fiyatlar toptan elektrik fiyatındaki değişiklikler ışığında gözden geçirilecektir.
EPDK’nın bölgesel dağıtım şirketlerinin gelir düzenlemesi konulu yeni tebliği, bir dağıtım şirketinin ortalama elektrik maliyetini, TETAŞ’tan, EÜAŞ’la dağıtım şirketleri arasındaki yetki devri
sözleşmelerine dayanarak EÜAŞ portföy şirketlerinden, yenilenebilir enerji kaynağı sertifikalı üreticilerden ve son olarak kendi üreticilerinden satın alınan elektriğin ağırlıklı ortalaması olarak tanımlamaktadır. Halen ortalama enerji fiyatı 8,36 Ykr/kwh olarak belirlenmiştir. Ortalama toptan
fiyatında olabilecek değişiklikler, son kullanıcı fiyatının perakende satış unsurunun üst sınırında
yansıtılacaktır.
Strateji Belgesi, dağıtım şirketlerinin serbest olmayan müşterilerin tahmini talebinin %85’i için
sözleşme yapmalarını gerektirmekteydi. Bu sözleşmeler, TETAŞ ve EÜAŞ portföy şirketleriyle ya42 Aslında EPK’nin (Mayıs 2006’da 5496 sayılı kanunla getirilen) geçici 9. maddesiyle, EPDK bu tarifeleri değişiklik yapmadan onaylamak zorundaydı. Bkz. Öztürk ve Ergün (2005)
43 “20 Dağıtım Şirketinin İlk Uygulama Dönemine İlişkin gelir Düzenlemesi Hakkında Tebliğ” ve “Elektrik
Dağıtım Bölgelerinde Uygulanacak Fiyat Eşitleme Mekanizması Hakkında Tebliğ”. Her ikisi de 21 Aralık
2006’da Resmi gazete’de yayınlandı.
116
EdamTR.indd 116-117
pılmıştır. EÜAŞ portföy şirketleriyle yapılan sözleşmelerin, dağıtım şirketinin her durumda satın
almak zorunda olduğu bir minimum satış unsuru vardır. Ayrıca bir de tercihli kısmı vardır ve burada dağıtım şirketine, örneğin talebin beklenenden az olması durumunda ya da daha ucuz alternatif enerji kaynaklarının ortaya çıkması durumunda satın almama seçeneğini sunar. Sözleşmeler
geçiş döneminin sonunda (2010) sona erecek, bundan sonra dağıtım şirketleri elektriği alternatif
kaynaklardan satın almakta serbest olacaktır.
Dağıtım şirketlerinin hem dağıtım, hem de perakende lisansları vardır. Halen bir yanda dağıtım, öte yanda üretimle perakende satış işletmeleri yalnızca muhasebe ayrıştırmasına tabidir.
Ancak, Rekabet Kurumu (RK) dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesi konulu mütalaasında özelleştirme işlemlerine vereceği onayın geçiş döneminin sonunda (2010) dağıtım ve perakende işlerinin
yasal ayrılığına bağlı olacağını belirtmiştir. RK ayrıca dağıtım özelleştirme stratejisinin özellikle arz
güvenliği ve yabancı yatırımların teşvik edilmesi konularını göz önüne aldığını, ancak rekabetin
yerleştirilmesi ve tüketicilerin korunmasını yeterince sağlamadığını belirtmiştir. RK kararı dağıtım ve üretim arasındaki ayrışmaya değinmemiştir. Bunun nedeni herhalde dikey bütünleşmeye
5398 sayılı Kanunla özellikle izin verilmesidir. Dolayısıyla halihazırda dağıtım ve perakende satışı
arasındaki ayrıştırmanın zaman içinde yerleşeceği beklentisi vardır. Üretimle dağıtım arasındaki
ayrıştırmanın ölçüsü biraz belirsizdir, zira mevcut düzenleme yasal ayrıştırma gerektiren güncel AB
yönergelerine uygun değildir.
2.3.2.5. Yenilenebilir Enerji Politikası
2005 yılının Mayıs ayında Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı
Kullanımına İlişkin Kanun (5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kanunu) kabul edilmiştir.44 Kanun,
rüzgar, güneş, jeotermal, biyokütle, biyogaz, dalga, akıntı enerjisi ve gel-git ile nehir veya kanal tipi
hidroelektrik üretim tesislerini veya rezervuar alanı onbeş kilometrekarenin altında olan hidroelektrik üretim tesislerini kapsamaktadır.45 Kanun, EPDK’ya Yenilenebilir Enerji Kaynak Belgesi
(YEK Belgesi) verme yetkisi tanımakta ve YEK Belgesi sahiplerine çeşitli teşvikler sağlamaktadır.
Bunlar arasında en önemlisi, perakende lisans sahiplerinin bir önceki yıl sattıkları elektrik miktarının belirli bir yüzdesini YEK Belgesi olan şirketlerden almakla yükümlü olmalarıdır. EPDK her
yıl kanun çerçevesinde uygulanacak YEK Belgeli enerjinin toplam miktarını açıklayacak ve “bir
önceki takvim yılında satmış olduğu enerji miktarının perakende satış lisansı sahibi tüm tüzel kişiliklerin Türkiye’de satışa sunduğu toplam elektrik enerjisi miktarına oranını gözönünde tutarak”
her perakendecinin alması gereken miktarı belirleyecektir. Yeterli YEK Belgeli enerji olması durumunda bu oran %8’den aşağı olmayacaktır.
Yenilenebilir Enerji Kanunu’nda bu enerjinin fiyatı 2011 yılına kadar EPDK tarafından saptanan şekliyle bir önceki yılın ortalama toptan fiyatı olarak belirlenmiştir. Bakanlar Kurulu bu fiyatı
%20 oranında arttırabilecektir. 2011 itibarıyla bu fiyat 7 yıldan eski santrallere uygulanmayacaktır. Dahası, 2011 yılından sonra perakendeciler gereken YEK Belgeli enerjiyi 7 yaşından küçük
santrallerden alacak, ancak gereken oranlar doldurulmamışsa, daha eski santrallere geçeceklerdir.
Fiyatlandırma maddesi daha sonra 5627 sayılı Enerji Verimliliği Kanunu (Madde 17) aracılığıyla
değiştirmiştir. Yeni düzenleme çerçevesinde her perakende lisans sahibi, YEK belgeli enerjisini
toplam perakende elektrik satışlarındaki payına oranla almak zorundadır. Bu enerjinin fiyatı hala
bir önceki yılın ortalama toptan fiyatı olarak belirlenmiştir, ancak 5 eurocent/KWh’ten düşük ve
5,5 eurocent/KWh’ten yüksek olmaması koşulu vardır. YEK belgeli üreticilerin ürettikleri elektriği
serbest piyasada satmaya izinleri bulunmaktadır.
44 Yenilenebilir Enerji Kanunun tartışması için bkz. Öztürk ve Ergün (2005)
45 Jeotermal enerji yenilenebilir enerji kanununun da kapsamı içindedir. Ancak, ayrı bir kanun çıkartılmıştır
(5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu)
117
1/11/08 3:55:14 PM
2.3.2.6. Elektrik Sektöründe Rekabet Politikası
Rekabet Kurumu’yla EPDK arasında enerji sektörlerinde rekabetin geliştirilmesi konusunda sorumlulukların nasıl paylaşılacağıyla ilgili açık bir anlaşma yoktur. Buna ek olarak, telekomünikasyon kanunları, telekomünikasyon düzenleyicisiyle Rekabet Kurumu arasında görüş alma konusunda hükümler içermesine rağmen, Elektrik Piyasası veya Doğal Gaz Piyasası Kanunlarında böyle
bir durum öngörülmemiştir. Yine de, EPDK ile Rekabet Kurumu arasındaki ilişki oldukça sorunsuzdur. OECD’nin Türkiye’de Rekabet Politikası konulu incelemesinde (OECD 2005) EPDK’nın
sayısız taslak yönetmelik konusunda Rekabet Kurumu’na danıştığı bildirilmektedir.
Rekabet Kurumu’nun elektrik sektöründeki gelişmelere en önemli müdahalelerinden biri, yukarıda sözü geçen, dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesi konulu görüşü olmuştur. Bir başka iyi
bilinen örnek de, güneydeki dağıtım bölgelerinden birinde dağıtım ve iletim konularında tekel
imtiyazına sahip ÇEAŞ şirketiyle ilgili 2003 tarihli karardır. Rekabet Kurulu o kararda ÇEAŞ’ın
bağımsız üreticilere arabağlantı sağlamayı reddetmesinin, rekabet kanunun ihlalini oluşturduğu
sonucuna varmış ve şirkete yaklaşık 6,4 milyon ABD dolarlık ceza kesmiştir (OECD, 2005a,
s.22).
Bir başka belirleyici karar da, Elektrik Üreticileri Birliği’nin TEDAŞ’ın mali uzlaşmaya katılmamasının Rekabet Kanunu’nun ihlali olduğu hakkındaki şikayetiyle ilgilidir. Rekabet Kurulu,
TEDAŞ’ın katılmamasının ilgili kanunun ihlalini oluşturmadığına ve TEDAŞ’ın mali uzlaşmaya
katılıp katılmaması konulu yönetmeliklerin EPDK’nın sorumluluğu altında bulunduğuna karar
vermiştir.
de sorunlar yaratmıştır. Pazardaki özel üreticiler (otoprodüktörler, otoprodüktör gruplar ve bağımsız elektrik üreticileri) serbest müşterileri elde etmek için TEDAŞ’la rekabet etmekte ve %1015’lik indirimle satmaktaydılar. Çoğu özel üretici ve gaz santralleri doğal gaz fiyatlarındaki artış
karşısında yükselen maliyetler ve hükümetin yükseltmeye yanaşmadığı TEDAŞ fiyatları arasında
sıkışıp kalmıştır. BOTAŞ doğal gaz fiyatları 2005 ortasından bu yana %50’den fazla artmış, ancak
TEDAŞ’ın perakende fiyatı sabit kalmıştır. Bu sıkıntıyı yansıtan Şekil 2-4’te doğal gaz bedeliyle
(BOTAŞ’ın elektrik üreticilerine uyguladığı fiyat) elektriğin perakende fiyatı (TEDAŞ’ın sanayi
müşterilerine yönelik tarifesi) arasındaki marjın kabaca ölçüsünü vermektedir. Şekilde 2002-2004
arasında TEDAŞ’ın perakende fiyatının BOTAŞ’ın doğal gaz fiyatının yaklaşık 3,4-4,5 misli olmasına rağmen, 2006 sonuna doğru ancak iki misli yüksek olduğu görülmektedir. Başka her şeyin
sabit kalması durumunda bu, özel sektör üreticilerinin marjlarında hatırı sayılır bir düşüşe işaret
etmektedir. Özel sektör üreticileri devlet kurumları tarafından belirlenen bazı fiyatların (EÜAŞ
hidroelektrik santralleri tarafından üretilen enerjinin fiyatları gibi), yapay bir şekilde düşük olduğundan yakınmıştır. Fiyat baskısı 2006’da bazı üreticileri zarar eden santralleri kapatmaya başlayacaklarını duyurmaya yöneltmiştir. Bu sorun, yakınlarda dengeleme mekanizmasının başlatılmasıyla çözümlenmiştir.
Şekil 2-4: Perakende fiyatının doğal gaz maliyeti üzerinden marjı (%)
2.3.3. Geçişle İlgili İkilemler: Özel Sektörün Tepkisi(zliği) ve
Dengeleme Mekanizmasının Başlatılması
Tahminlere göre kapasite kısıtlamaları ve olası kesintilerin 2009 gibi erken bir dönemde başlayacak olmasına rağmen, yeni rejim henüz özel sektörden yatırım çekmekte başarılı olamamıştır. Bu
nedenle, Türkiye halen kendini aşırı talebin kapıda olduğu, ancak arz cevabının gelmediği garip
bir durumun içinde bulmaktadır.
Bunun birkaç nedeni vardır. Belirgin bir neden, dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesindeki gecikmelerdir. Yukarıda ele alındığı gibi, dağıtım şirketlerini öncelikle özelleştirmenin amacı, piyasaya yeni giren üreticilerle satın alma sözleşmelerine girmeye istekli olacakları beklentisi olmuştur.
Üretimde olası yatırımcıların açısından bakıldığında bu, projelerinin “finanse edilebilir” olması
anlamına gelecekti. Kamu idaresi altında çeşitli oyuncular yukarıda belirtilen geçici sözleşmeler
örneğinde olduğu gibi kendi aralarında sözleşme yapmaya istekli olsalar da, olası yeni özel sektör
oyuncularıyla sözleşme yapmak için böyle bir isteklilik bulunmamaktadır. YİD ve Yİ sözleşmeleriyle yaşanan önceki deneyimin yol açtığı kötü yankıların da engelleyici etkisi olmuş olabilir.
Yatırım cevabının olmamasının bir başka nedeni de yatırım cevabına yol gösterecek fiyat sinyallerinin bulunmamasıdır. Vadeli işlemler piyasası yoktur. Yakın zamana dek sistemdeki önemli
fiyatların tamamı idari mekanizmalar tarafından belirlenmekteydi. TETAŞ var olan sözleşmeler
çerçevesinde EÜAŞ’tan ve santrallerden enerji alıyor, ortalama maliyetler bazında bir toptan fiyat
belirlemekteydi. TEDAŞ elektriği o fiyat bazında satın alıp, kayıp-kaçaklar da dahil, temelde maliyetleri karşıladığına inanılan bir fiyata satmaktaydı.
Piyasa sisteminde elektriğin fiyatı, marjinal santralin marjinal maliyeti üzerinden belirlenecektir. Yaklaşan sıkıntı ortamında, bazı (özellikle doruk) fiyatların yükselmesi ve ek yatırımlar için
sinyal vermesi beklenir. Türkiye örneğinde ise yalnızca yakın zamana kadar bu sinyaller bulunmamakla kalmamış, üstelik piyasa fiyatlarının gelecekte de elde edilip edilemeyeceği yolundaki
belirsizlik yeni kapasite yatırımlarını engellemiştir.
Elektriğin kıtlığını yansıtan fiyatların olmaması kısa vadede bile mevcut elektrik üreticileri için
118
EdamTR.indd 118-119
Kaynak: Bkz metin
Ancak daha genel olarak, yatırım cevabının eksikliği düzenlemede inanılırlık ya da güven eksikliğini de yansıtmaktadır. Özellikle hükümetin özel sektörün gözüyle maliyet artışına cevaben perakende fiyatlarını ayarlamaya yanaşmaması karşısında, olası yatırımcılar yeni santraller da devreye
girdiğinde piyasada adil ya da maliyeti yansıtan fiyatların bulunacağından emin olamamaktadır.
Özel sektörün yatırım yapmaya isteksizliği ve daha fazla güvence istemesi de pek çok bürokrat
tarafından apaçık rant arayışı olarak yorumlanmaktadır.
Hükümetin fiyatları yükseltmekteki isteksizliği için pek çok açıklama ortaya sürülmüştür. Bunlardan biri, hükümetin enerji fiyatlarındaki artışın enflasyonla mücadele programına zarar vereceği
endişesidir. Program çerçevesinde enflasyon %50’nin üstünden %10-12’ye indirilmiştir. Bir başka
varsayım da, hükümetin seçimlerden önce zam yapmaya yanaşmamasıdır. Tablo 2-12’de hükümetin karşılaştığı ikilemin göstergeleri vardır. İlk iki sütunda sırasıyla sanayiye ve meskenlere yönelik
elektrik fiyatları bulunmaktadır. Uluslararası karşılaştırmada Türkiye’de elektrik fiyatlarının sanayi
için nispeten yüksek, meskenler için nispeten düşük olduğu ortaya çıkmaktadır. Tablodaki son
sütunda mesken elektrik fiyatlarının sanayi fiyatlarına oranı verilmektedir; Türkiye’de bu oran
119
1/11/08 3:55:17 PM
özellikle yüksektir. Bulgulara göre, fiyatlar daha çok maliyetler doğrultusunda belirlenirse mesken
elektriği fiyatları büyük olasılıkla yükselecektir.
Türkiye’de 1 Temmuz 2006 tarihinde yaklaşık 5 saat süren ve 13 ili etkileyen bir elektrik kesintisi yaşanmıştır. Bu kesinti, bir dizi özel sektör üreticisinin artan yakıt giderleri ve düşük perakende
fiyatlar karşısında üretimi kısacaklarını duyurdukları bir ortamda olmuştur. 1 Ağustos 2006 tarihinde hükümet Dengeleme Mekanizması’nı (DM) başlatmıştır.
Tablo 2-12: Perakende Fiyatları
Ülke
Sanayi elektriği (ABD
doları/kwh)
Konut elektriği (ABD
doları/kwh)
HH/I
Meksika
0,10
0,10
1,00
Türkiye
0,11
0,12
1,11
İtalya
0,17
0,20
1,18
Macaristan
0,11
0,13
1,19
Çek Cum.
0,09
0,12
1,30
Çin Taipei
0,05
0,07
1,35
Kore
0,06
0,09
1,40
Avusturya
0,11
0,16
1,53
Japonya
0,13
0,20
1,54
İngiltere
0,10
0,16
1,58
İsviçre
0,08
0,13
1,58
Slovak Cum.
0,08
0,13
1,62
Portekiz
0,11
0,18
1,64
Norveç
0,05
0,09
1,66
Yunanistan
0,07
0,11
1,69
Polonya
0,07
0,13
1,70
Finlandiya
0,07
0,12
1,71
İrlanda
0,11
0,18
1,72
ABD
0,05
0,10
1,75
İspanya
0,08
0,15
1,84
Yeni Zelanda
0,05
0,13
2,54
Almanya
0,08
0,20
2,57
Fransa
0,05
0,14
2,83
Danimarka
0,08
0,29
3,87
Kaynak: IEA, Key World Energy Statistics 2006
DM’nin amacı elektrikte arz ile talebi gerçek zamanlı bazda eşitlemektir. Katılımcılar UYDM’ye
son sözleşme pozisyonlarını (son fiziksel ihbar denir) bildirir, yük alma ve yük atma için fiyat teklifi verirler. Mekanizma çerçevesinde her saat Sistem Marjinal Fiyatı (SMF) belirlenir. SMF sistemin
kısıt ve ihtiyaçlarına göre, kabul edilen azami teklif fiyatına, ya da kabul edilen asgari ihale fiyatına
eşittir. SMF aslında çok kısa vadeli enerjide gerçek zamanlı bir piyasa denge fiyatı işlevi görür. Katılımcıların hesapları daha sonra Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezi tarafından görülmektedir.
Katılımcılar ilk kez işlemleri piyasa fiyatından yapabildikleri için, DM’nin başlatılması yeniden
yapılandırma sürecinde çok önemli bir adım olmuştur. O zamana dek mali uzlaştırma bir piyasa süreci yerine idari muhasebe süreci aracılığıyla, TETAŞ’ın belirlediği fiyatlarda yapılmaktaydı.
Gerçekten de DM’nin başlatılmasıyla birlikte pek çok özel sektör üreticisi müşterilerle olan sözleşmelerine son verip bunun yerine elektriği daha avantajlı şartlarla DM’ye satmaya başlamıştır. Bu
da, özel üreticilerin DM devreye girmeden önce duyurdukları gibi üretimlerini kısmaya yönelme-
120
EdamTR.indd 120-121
leri durumunda ortaya çıkacak olan kısa dönemli arz güvenliği sorununu çözmüştür. DM aslında
marjinal kapasitenin marjinal bedeline daha yakın fiyatlandırılmasını sağlarken, kısa dönemdeki
arz güvenliği sorununu da ertelemiştir.
DM’nin başlatılması piyasanın gelişmesini derinden etkiledi. Mevcut ticaret düzeni nispeten
basittir. Çoğu özel üretici halen çıktılarını DM’ye satmaktadırlar. Elektriği nispeten kısa vadeli
(çoğu bir yıllık) sözleşmelerle organize sanayi bölgelerine ya da bazı örneklerde otellere satan birkaç toptancı bulunmaktadır. Perakende işinde uzmanlaşmış hiçbir özel şirket yoktur.
Dengeleme mekanizması öncelikle sistem işletmecisinin arz ve talep eşitliğini sağladığı, fiyata
dayalı bir piyasa olarak düşünülmüştür. Bu şekliyle, kısa dönemde sistem güvenilirliği için çok
önemlidir. Ancak, DM’nin halen yaptığı gibi, enerjinin topluca satıldığı veya alındığı bir piyasa
olarak veya ülkenin hazırdaki kapasitesinin bir kısmının ana alıcısı şeklinde hareket eden bir piyasa olarak düşünülmemiştir. Çoğu ülkede piyasa düzeni ayrıca bir gün-öncesi ya da spot piyasa da
içermektedir. Ertesi-gün piyasası alıcı ve satıcıların 24 saat içinde alınıp satılacak elektrikle ilgili
işlemlere girdiği bir piyasadır ve bunun sonucunda ortaya çıkan gün öncesi fiyatları çok önemli
birer referans fiyatı olmaktadır. EPK’da gün-öncesi piyasasından söz edilmemekle beraber, artık
yetkililer tarafından genel piyasa düzeninin önemli bir bileşeni olarak telaffuz edilmektedir. Yetkililerin bir gün-öncesi piyasasının oluşturulmasını yakın gelecekte öncelik haline getirip getirmeyecekleri açıklık kazanmamıştır.
Dengeleme mekanizmasının başlatılmasının özel sektörün yatırım havasını değiştirip değiştirmeyeceği henüz belli olmamıştır. Son üç ay içinde EPDK’ya yeni üretim tesisi lisansları için
yapılan başvurularda hızlı bir artış olduğu bildirilmiştir. Basında yer alan haberlere göre, toplam
kapasitesi 4.000MW’ı bulan 14 başvuru yapılmıştır. Bu başvuruların çoğu ithal kömürle çalışan
santraller içindir.46 Hidroelektrik santraller için de benzer bir hareketlenme görülmektedir.47
Ancak her halde içinde bulunulan durum sürdürülemeyecektir. Halen TEDAŞ elektrik açığını
Dengeleme mekanizmasından yaptığı alımlarla karşılamaktadır. Perakende fiyatlarını sabit tutmak, TEDAŞ’ın mali durumunda önemli sorunlara yol açmaktadır. Dahası, DM orijinal işlevinden sapmış ve halen spot piyasa rolünü üstlenmiştir. Genel görüşe göre, Türkiye’nin bir spot ya
da ertesi-gün piyasasına ihtiyacı vardır ve dengeleme mekanizması orijinal amacı olan, arzla talebi
son dakika eşitleme işlevine geri dönmelidir. TEDAŞ’ın düşük fiyatları ve elektrik talep eden tüm
müşterilere hizmet verme yükümlülüğü karşısında, pazara yeni girenler büyük olasılıkla müşteri
bulamayacak ve enerjilerinin tamamını DM’ya satmak durumunda kalacak; bu da DM’ın toplam
enerji ticaretindeki payını büyütecek ve onu daha da çok bir spot piyasa şekline dönüştürecektir.
Bu da sonuçta özel sektörün DM aracılığıyla da olsa TEDAŞ’a satmaya devam etmesi anlamına
gelecektir ve TEDAŞ da elektriğinin gittikçe artan bir bölümünü kendi perakende fiyatlarının
epeyce üstünde olan fiyatlardan alacaktır.
İlginç bir gözlem de, güncel fiyatlarla bir ikili anlaşmalar piyasasının gelişmesinin çok güç olmasıdır. Dolayısıyla, TEDAŞ fiyatları maliyetleri daha iyi yansıtacak şekilde yeniden düzenlenmedikçe, piyasa yapısı orijinal EPK’da öngörülenden çok daha farklı bir biçimde gelişecektir.
2.3.4. Doğal Gaz Sektöründeki Gelişmeler48
Elektrik üretiminin doğal gaza önemli derecede bağımlılığı gözönünde tutulduğunda, gaz tedarikinin güvenliği ve ekonomisi elektrik sektörünün büyümesi için önemli bir şarttır. Türkiye’de doğal gaz tüketimi 1987’de başlamıştır. O zamandan beri tüketim hızla artmış ve 2006 yılında 30,5
bcm’ye ulaşmıştır. Tüketimin %55’i elektrik üreticileri, %19’u konutlar ve %16’sı sanayi tüketici46 Referans gazetesi, Ağustos 4, 2007.
47 Sevaioğlu (2007).
48 Bu bölümde büyük ölçüde Akçollu (2006) ve ESMAP’a (2007a, 2007b) dayanılmaktadır.
121
1/11/08 3:55:18 PM
leri tarafından gerçekleştirilmektedir. 2001’de Doğal Gaz Piyasası Kanunu’nun (DPK) çıkmasına
kadar gaz ithalatı, ticareti, iletimi ve depolaması kamu şirketi BOTAŞ’ın tekelindeydi. Doğal gaz
dağıtımına özel sektörün girişi ise 1990’lerde başlamıştır.
Doğal gaz Piyasası Kanunu (4646 sayılı Kanun) Nisan 2001’de kabul edilmiştir. Kanun “ulusal
iletim hatları” dışında, BOTAŞ’ın doğal gaz sektöründeki tekel haklarına son vermiş ve aşağıdaki
faaliyetlerin her birinin ayrı bir lisans gerektirdiğini belirtmiştir: İthalat, üretim, iletim, depolama,
toptan satış, ihracat ve şehir içi dağıtım. Perakende satışın ayrı bir faaliyet olarak tespit edilmemiş
olması dikkat çekicidir.
Mevcut iletim şebekesi BOTAŞ’a aittir. Özel iletim şirketleri kendi iletim hatlarını, mevcut
şebekeyle arabağlantı kurulması koşuluyla inşa edip sahibi olabilirler. Depolama konusunda, Temmuz 2007’de Marmara’nın kuzeyinde, Silivri’de bir depolama tesisi açılmıştır. Bu tesis, BOTAŞ ile
Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı arasında bir ortak girişimdir. Tuz Gölü’nde bir diğer tesisin
de 2010’da faaliyete geçmesi planlanmaktadır. Bu tesisin ön yeterliği için başvuru süresi 23 Kasım
2007 olarak duyurulmuştur.49
Doğal gazın şehirlerde dağıtımı belediyeler ve özel şirketlerce gerçekleştirilmektedir. Eylül 2007
itibarıyla toplam 51 dağıtım bölgesinde gaz dağıtımı ihaleleri yapılmış, yakın gelecekte 4 tane daha
planlanmaktadır.50 İhaleler birim hizmet ve amortizasyon bedeli esasına dayanmaktadır. Lisans
süresi ve müşteri bağlantı ücreti gibi diğer parametreler EPDK tarafından belirlenmektedir. DPK
ilk başta bir dağıtım şirketinin en fazla iki dağıtım bölgesinde tesis sahibi olup işletebileceğini öngörmesine rağmen, EPDK’ya da bu sayıyı arttırma yetkisi vermiştir. EPDK uygulamada şirketlerin
9 bölgeye kadar faaliyette bulunmalarına izin vermiştir. Bazı bölgelerde piyasada çok şiddetli rekabet olmuş, bazı ihaleler sıfır birim hizmet ve amortizasyon bedeliyle ve EPDK’nın belirlediğinden
daha düşük müşteri bağlantı ücretiyle sonuçlanmıştır.
DPK, Türkiye’deki yasal çerçevenin 2003 AB yönergeleriyle uyumlaştırılması için önemli bir
adım olmuştur. Ayrışma açısından, DPK özel şirketleri yasal ayrışmaya tabi tutmaktadır. BOTAŞ’ta
da muhasebesel ayrışma uygulanmaktadır ve 2009 yılına kadar yasal ayrışmanın gerçekleştirilmesi
öngörülmektedir (DPK’nın geçici 2. maddesi). Böylece 2003 yönergesi ve önerilen ilaveler ile
uyum sağlanacaktır. Ancak, dağıtım faaliyetleri yönerge ile uyumlu değildir: 2003 yönergesi dağıtım faaliyetlerinin yasal ayrışmasını gerektirirken, DPK uyarınca bu gerekmemektedir. DPK,
yönergelerle uyumlu olacak şekilde, üçüncü tarafların iletim altyapısına erişiminin belirli tarifelere
göre sağlanmasını ve depolamaya erişiminin müzakereye tabi tutulmasını öngörmektedir. EPDK
serbest tüketicilere uygulanacak yıllık eşik seviyelerini belirlemeye yetkilidir. 2007 yılı itibariyle
eski dağıtım bölgelerindeki tüketiciler veya tüketici grupları için eşik yılda 1 milyon kübik metre;
yeni dağıtım bölgelerinde (yani ihalesi yeni tamamlanan bölgelerde) 15 milyon kübik metredir.
Serbest tüketiciler, güç üretim şirketleri, kojenerasyon şirketleri ve gaz üretim şirketleridir (DPK,
8. madde).
Uyumlaştırmada sağlanan bir miktar ilerlemeye rağmen, doğal gaz sektöründe henüz rekabet
sağlanamamıştır ve BOTAŞ tekel konumunu sürdürmektedir. Başlıca sorun, Türkiye’nin 1980’lerde ve özellikle 1990’larda doğal gaz ihracatçısı altı ülkeyle imzalamış olduğu uzun vadeli anlaşmalardır (Tablo 2-13). BOTAŞ’ın aşırı yükümlülük altına girmesi ve yukarıda sözü geçen 2000-2001
yıllarında yaşanan ekonomik kriz arz fazlasına yol açmıştır.
DPK’nın geçici maddesi BOTAŞ’ı, ithalatının toplam tüketime oranı %20’nin altına düşmeden yeni doğal gaz alım anlaşması yapmasını engellemektedir. Aynı zamanda, BOTAŞ’ın 2009’a
kadar ithalatının toplam tüketime olan oranını %20’ye düşürmek üzere, ithalat sözleşmelerinin
en az %10’unu devretmesini şart koşmaktadır. İthalat sözleşmelerinin ibrası, toptan piyasalarda
49 Zaman gazetesi, 23 Eylül 2007, http://www.zaman.com.tr/webapp-tr/haber.do?haberno=592152.
50 EPDK websitesi (http://www.epdk.gov.tr/lisans/dogalgaz/lisansdatabase/ihale.asp)
122
EdamTR.indd 122-123
rekabetin gelişmesi için temel araç olarak görülmüştür. “Doğal gaz sözleşmeleri devir programı”
epeyce bir gecikmeden sonra 2004 sonunda başlatılmıştır. İlk ihale Kasım 2005’te yapılmıştır.
EPDK tarafından 37 şirkete ihaleye katılmak üzere ithalat lisansı verilmiştir. Yine de, özel sektörün
ihaleye pek az ilgi gösterdiği görülmüştür. Sözleşme devri programı çeşitli ülkelerden gaz ithalatını
kapsamakla beraber, ihaleye yalnızca Rusya’yla yapılan bir anlaşmanın devri için dört geçerli teklif
verilmiştir. Bu dört teklifin toplam hacmi de 4,75 bcm olmuştur.51 Diğer firmaların geçerli teklifler verememesindeki temel neden, ihaleden önce satıcıdan almış olmaları gereken onayı almamış
olmalarıdır. Öte yandan, BOTAŞ ihalesinin sonuçlarının onaylanmasında da gecikmeler yaşanmış
ve onaylar 2007 yılında verilmiştir. Sonuçların geçerliği için yeni lisans sahiplerinin satıcıyla, yani
bu örnekte Rusya ile anlaşma imzalamaları gerekmektedir.
Tablo 2-13: BOTAŞ’ın gaz ithalatı sözleşmeleri
Rusya Fed. (batı)
Bcm/yıl, plato
İmza tarihi
Operasyon tarihi
Süre (yıl)
Bitiş Tarihi
6
Şubat 1986
1987
25
2012
Cezair (LNG)
4
Nisan 1988
1994
20
2014
Nijerya (LNG)
1,2
Kasım 1999
1999
22
2021
İran
Rusya Fed.
(Karadeniz)
Rusya Fed.
(Batıya)
Türkmenistan
10
Ağustos 2001
2001
25
2026
16
Aralık 199
2003
25
2028
8
Aralık 1998
1998
23
2021
16
Mayıs 1999
Azerbaycan
6,6
Mart 2001
30
2006
15
2021
Kaynak: BOTAŞ (http://www.botas.gov.tr/eng/naturalgas/ng_buy_ant.asp) ve Akçollu (2006)
DPK ilke olarak doğal gaz ithalatını serbestleştirmiş ve EPDK’ya gaz ithalat lisansı verme yetkisi tanımıştır. Ancak, EPDK arz fazlası nedeniyle bunu yapmamıştır. Eylül 2007 itibarıyla tek bir
şirket, Shell, kendisine verilen sözleşme devri çerçevesinde bir ithalat lisansı almıştır.
Sözleşme devrinin amacı doğal gaz piyasasına rekabeti getirmek ve BOTAŞ’ın hakimiyetini
azaltmaktır. Doğal olarak, piyasaya yeni girenlere devredilen sözleşme şartları büyük olasılıkla değişmeden kalacağından, sözleşme devrinin fiyatlar üzerinde hemen fark edilir bir etkisi olmayacaktır. Ancak böyle bir yapısal müdahalenin olmaması durumunda, yeni oyuncuların pazar payı
kapmaları ve BOTAŞ’ın hakimiyetini azaltmaları çok daha zor olacaktır.
Bununla beraber, sözleşme devri programının başarılı olup olmayacağını görmek için henüz
çok erkendir. Genel görüş, DPK’da belirtilen hedeflerin hem çok iddialı olduğu, hem de uluslararası karşılaştırmalarda emsalinin bulunmadığı şeklindedir. Avrupa’da programlar, talebin %10’dan
azının 3-4 yıl içinde serbest bırakılmasını gerektirmektedir. (Akçollu, 2006, s.44) Enerji Sektörü
Yönetimi Destek Programı’nın bir raporuna göre (ESMAP 2007a) miktar devri, rekabeti getirmenin daha etkin ve uygun bir yolu olacaktır. Aslında, Haziran 2005’te 5367 sayılı Kanun aracılığıyla
DPK’da yapılan değişiklikler, sözleşme devirlerinin başarılı olmaması durumunda (özellikle de
kazanan tarafların satıcıyla, yani bu örnekte Rusya’yla yeni bir sözleşme imzalayamamaları durumda) BOTAŞ’ın miktar devirleri ihaleleri yapmasını öngörmektedir (DPK’nun 5367 sayılı Kanun’la
değiştirilen Geçici 2. maddesi). Miktar devirleri kanuni açıdan sözleşme devrinden daha kolay
olmakla beraber, olası ekonomik kazanımlar daha düşük olabilir: miktar devirleri yapıldığında,
orijinal sözleşmenin koşulları değişmez; bu da işletme açısından esnekliği sınırlayabilir. Sözleşme
devri olduğunda, en azından teorik olarak sözleşmenin karşılıklı avantaj sağlayacak şekilde yenilenme olasılığı bulunmaktadır. Her halükarda, DPK’nın hacim bırakılma hedeflerini tutmasının
gerçekleştirilebilirliği konusunda önemli belirsizlikler bulunmaktadır.
51 Shell 0.25 bcm, Enerco 2.5 bcm, Avrasyagaz 1.25 bcm ve Bosphorus 0.75 bcm. Bkz Akçollu (2006) Tablo
12.
123
1/11/08 3:55:19 PM
Sözleşme devri programına ilişkin bazı giriş engelleri bulunmaktadır. Satıcının ön onayı alınması gerekliliğinden yukarıda bahsedilmişti. İkinci zorluk, ihaleye girmeyi düşünen adayların mevcut
sözleşmeleri incelemesini engelleyen gizlilik maddeleridir. Bazı adayların iştirak ilişkileri nedeniyle sözleşmelere özel erişim imkanı olabilmekte, bu da haksız avantaj doğurmaktadır. DPK’nın,
ithalatçıların ilk 5 yıl içindeki ithalat hacimlerinin %10’unu depolayacak tesisi garantilemesini
gerektirmesi de giriş maliyetlerini artırmaktadır.
önemlisi de, bu stratejik yönlenmenin katılımcı bir şekilde yoluyla geliştirilmesi gereklidir.
2.3.5. Önümüzdeki Yol
2.3.5.2. Ayrıştırma
Doğal gaz sektöründe, stratejik yönlenme konusu daha da belirsizdir. Yukarıda da aktarıldığı
gibi, DPK’nın ithalat devir hedefleri pek çok gözlemci tarafından çok iddialı bulunmaktadır. 2007
sonu yaklaşırken, bu hedeflerin nasıl gerçekleştirileceğine veya revize edilip edilmeyeceklerine dair
kamuya hiçbir açıklama yapılmamıştır.
Türkiye’nin elektrikte serbestleşme programının ilk tasarımının bazı kuvvetli yanları vardır. En
önemlisi, yeniden yapılandırmanın erken aşamalarında uygulanan yapısal önlemler (hem yatay,
hem dikey) Türkiye’nin halen pek çok Avrupa ülkesini etkileyen şiddetli yoğunlaşma/rekabet sorunlarıyla en azından şimdilik karşılaşmaması anlamına gelmektedir. Ayrıca, düzenlenmiş üçüncü
taraf erişim rejiminin erkenden benimsenmesi EPDK’ya bağımsız elektrik üreticilerini hak kaybı
tehdidinden korumak için önemli bir yasal enstrüman sağlamıştır.
Elektrik iletimi konusunda, Türkiye’deki iletim sistemi kamuya ait ayrı bir tüzel kişilik olarak yapılandığından, 2003 yönergesinin ayrışma gereksinimi, bunun yanı sıra yukarıda değinilen “üçüncü düzenleme paketinin” mülkiyet ayrışması gereksinimini de karşılamaktadır. Dağıtım faaliyeti
konusunda durum böyle değildir. Dağıtımın ayrıştırılması iki açıdan ele alınabilir: Üretimden
ayrıştırma ve perakende satış işinden ayrıştırma. Her iki yönde ayrıştırmanın lehinde ve aleyhinde
unsurlar iyi bilinmektedir. Dikey bütünleşme toptan fiyat riskinden korur ve dağıtım şirketinde
daha yüksek arz belirliliği sağlar. Öte yandan, dikey bütünleşme rekabet-karşıtı davranışları da
teşvik edebilir ve piyasaları bağımsız perakendecilerle üreticilere karşı kapatabilir.
Bununla beraber, orijinal tasarım artık ciddi sorunlarla karşı karşıyadır. Türkiye’nin elektrik
sektörünü yeniden yapılandırma stratejisi önemli ölçüde özelleştirmeye dayanmaktadır. Dahası,
özelleştirmenin sıralaması da sıradışıdır : özelleştirme rekabeti getirmenin daha kolay olduğu üretimden ziyade, tekel darboğaz faaliyetleriyle başlayacaktır. Bu sıralamanın görünürdeki nedenleri
yukarıda ele alınmıştır. Bu nedenler o dönemde geçerli olmuş olsa bile, şu noktada üretime ek
rekabetin getirilmesi için dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesinin beklenmesi için hiçbir neden
bulunmamaktadır. Üretim varlıklarını yatay olarak ayrıştırma stratejisi uygulanmalı ve portföy
şirketleri oluşturulmalıdır.
Ayrıştırma; muhasebesel, yasal veya mülkiyet ayrıştırması gibi farklı şekillere bürünebilir. Avrupa Birliği 2003 Elektrik yönergesi yasal ayrıştırmayı şart koşmakta ve bunun dağıtım şirketinin
dikey bütünleşmiş bir girişime ait olmasına izin verdiğinin altını çizmektedir. Ancak, böyle durumlarda yönerge organizasyon ve karar alma olarak dağıtımla bağlantılı olmayan faaliyetlerden
bağımsızlığı sağlayacak ek önlemleri şart koşar. Komisyonun Eylül 2007’de önerdiği “üçüncü düzenleyici paket,” dağıtımda mülkiyet ayrıştırması gerektirmeden yasal ayrışma gerekliliğini devam
ettirirken, dağıtım sistem işletmecilerini diğer faaliyetlerden bağımsızlığını güçlendirmek için de
bazı ufak değişiklikler devreye sokmaktadır.52
Bir başka boşluk da kapasite mekanizmalarıyla ilgilidir. Genelde salt-enerji piyasasının, özellikle iyi işleyen bir piyasa sisteminin tüm unsurları yerli yerine oturmadan, yılda yalnızca birkaç
saat kullanılan doruk kapasitenin kurulumu için yeterli teşvik sağlayamayacağına inanılmaktadır.
Kapasite mekanizmaları pek çok yeniden yapılanmış elektrik piyasalarında çeşitli biçimlerde (örneğin, kapasite yükümlülükleri ya da kapasite ödemeleri şeklinde) yer almaktadır. Görünüşe göre
Türkiye modeli tasarlanırken bu konu fazlaca göz önüne alınmamıştır. Dolayısıyla, halen tartışma
konularından biri, orta vadede kapasite yeterliğini sağlamak için bir kapasite mekanizmasının
kurulmasının gerekli olup olmadığıdır. Buradaki en önemli nokta, kaynak yeterliği sorunlarının
piyasadaki başarısızlıklardan değil, genel düzenleme çerçevesindeki güven eksikliği ya da tutarsızlıklardan da kaynaklanabileceğidir. Kaynak yeterliği sağlama mekanizmaları kötü düzenlemenin
yerini almamalıdır; bu gibi durumlarda düzenleme çerçevesini geliştirmek öncelik kazanmalıdır.
Türkiye’de üretimle dağıtım arasındaki bütünleşme yalnızca muhasebe ayrışmasına tabidir; başka kısıtlama yoktur. Dağıtımın perakende satış işinden ayrıştırılması konusunda da, EPK yalnızca
muhasebe ayrışmasını şart koşmaktadır. Dolayısıyla, güncel düzenlemeler Avrupa yönergeleriyle
aynı doğrultuda değildir. Ancak özelleştirmeyi takiben yasal ayrışmayı gerekli kılan Rekabet Kurulu kararı ile aradaki fark azalmaktadır.
2.3.5.1. Genel Stratejik Yönelim
Türkiye bağlamında orta vadede kaynak yeterliği sağlamak için mekanizma tasarlamak çok
kısa vadede eşikte bekleyen kapasite açığını ele almak sorunundan ayrı tutulabilir. İkincisiyle ilgili
tartışmalar sürmekte olup, konu özel (belki bir seferlik) önlemler gerektirebilir.
TEDAŞ’ın perakende fiyatlarıyla elektriğin daha yüksek marjinal fiyatı arasındaki, dengeleme
piyasası fiyatlarında yansıtılan hatırı sayılır uçurum ele alınması gereken bir başka önemli alandır.
TEDAŞ’ın mevcut perakende fiyatları her tip müşteri için hatırı sayılır teşvikler içermektedir.
Serbestleşmenin ilk başta planlandığı şekilde devam etmesi için teşvikleri onlara gerçekten ihtiyaç
duyan hedeflenmiş tüketici gruplarına yönlendirmek ve bunun dışında perakende fiyatlarının maliyetlerle daha uyumlu olmasını sağlamak çok önemlidir.
Bütün bu problemler, sektörün yeni bir stratejik yönlenmeye ihtiyacı olduğunu göstermektedir.
Reform programına yön veren Strateji Belgesi son 2-3 yılda yaşanan gelişmelerin ışığında artık
geçerliliğini yitirmiştir. Bu yeni stratejik yönlenmenin bu problemleri yatırım kararlarına yol gösterici olarak açık ve güven verici bir şekilde ele alan yeni bir belgede yansıtılması gerekmektedir. En
124
EdamTR.indd 124-125
Türkiye bağlamında mevcut düzenlemeden daha iyi bir yaklaşım, üretimle perakende satışın
bütünleşmesine izin verirken, dağıtımla üretim arasında güçlü ayrıştırmayı talep etmektir. Böylesi bir yaklaşım yatırımcıların piyasaları kapatmaya özendirmeden riskin azalmasını sağlayacaktır.
Mevcut düzenleme zaten yatırımcılara pek yararlı olmayacaktır, zira ek piyasa gücünden kaynaklanan herhangi bir ek değer, özelleştirme sırasındaki yüksek tekliflere gidecektir.
Doğal gaz konusunda, yukarıda da değinildiği gibi, DPK BOTAŞ’ın iletim ağının 2009 yılına
kadar ayrıştırılmasını gerektirmektedir. Ancak perakende satış ayrı bir faaliyet olarak tanımlanmadığından, dağıtımın yasal olarak ayrışmasının, DPK’da değişiklik gerektirmesi muhtemeldir.
2.3.5.3. Yönetişim Sorunları: İnanılırlık, Şeffaflık ve Hesap
Verebilirlik
Güven eksikliği ve düzenlemelerdeki belirsizlik sektörün yeniden yapılandırılmasında önemli
engeller olarak devam etmektedir. Elektrik sektöründe politika hazırlama süreci Türkiye’de ekonomi politikasının başka alanlarında olduğundan daha şeffaftır. Kanun ve yönetmelik taslakları
çoğu zaman piyasa katılımcılarına dağıtılıp görüşleri alınmaktadır. Bakanlık ve düzenleyici kurum
yetkilileri sık sık piyasa katılımcılarıyla konferanslarda bir araya gelip sektörün sorunlarını tar52 Örneğin, 2003 yönergesi mevzuat uyumunu izlemek ve uyumsuzluğa karşı önlem programı geliştirilmesi için
bir birim oluşturulmasını zorunlu koşmaktadır. Bu birim için “uygunluk memuru” unvanını önerilmekte,
bağımsız olması ve bilgiye erişiminin sağlanması güvence altına alınmaktadır.
125
1/11/08 3:55:19 PM
tışmaktadırlar. Yine de, düzenleme ortamının şeffaflığı ve hesap verebilirliği daha büyük ölçüde
geliştirilebilir.
Düzenleme kararlarının gerekçeleri ile birlikte yayınlanması; kararların gerisindeki nedenlerin ve bunların hangi nedenlerle alternatiflerine üstün görüldüğünün açıklanması da önemli bir
önlemdir. Bir diğeri de yetkililerin yeniden yapılandırma sürecindeki ilerlemeler konusunda güncelleme yapması, gecikmelerin nedenlerini açıklaması ve gelecekte atılması gereken adımlar konusunda perspektifler sunmasıdır. Son olarak da, yukarıda belirtildiği gibi, yetkililerin enerji sektöründeki genel stratejilerini açıklığa kavuşturan, alternatif çözümlerin gündeme getirdiği kazanç ve
kayıpları, maliyet ve yararları ele alan ve fiiliyattaki tercihlerin neden alternatiflerine karşı baskın
çıktığının gerekçelerini açıklayan bir belge yayınlamaları son derece yararlı olacaktır. Bu tip politika belgelerinin önemli bir yararı da, politikayla yetkililerin niyetlerini açıklığa kavuşturmaları ve
kamuyla piyasa katılımcılarına, politika yapıcıların öngörülmeyen olaylarla karşılaşıldığında nasıl
tepki verecekleri konusunda bilgi sağlamalarıdır.
Yetkililerin artan şeffaflığın yararlarının öncesine göre çok daha fazla bilincinde oldukları yolunda işaretler vardır. Aşağıda daha ayrıntılı bir şekilde anlatılan dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesi
daha şeffaf bir biçimde yürütülmekte ve hem özelleştirme süreci, hem de özelleştirilen şirketlerin
karşılaşacağı düzenleme ortamı hakkında bilgi sağlayan belgeler Özelleştirme İdaresi’nin Internet
sayfasında yer almaktadır. Bildiğimiz kadarıyla, bu yeni bir uygulamadır.
Düzenleme ortamının yönetişiminde ek bir sorun, karar verme yetkisine sahip, ya da sektör
üzerinde etkisi bulunan çeşitli kamu kuruluşları arasındaki uyum ve eşgüdüm eksikliğidir. Bu
kuruluşların birbirlerine içtenlikle (yalnızca resmi değil) danışmaları ve görüş alışverişinde bulunmaları halinde düzenlemelerdeki belirsizlikler büyük ölçüde azalacaktır.
Hükümetler her zaman elektrik fiyatlarını düşük tutma, ya da en azından çok yüksek tutmama
baskısı altında olacaklardır. Bu nedenle, hükümetlerin her zaman piyasa fiyatlarına müdahalede
bulunma nedenleri vardır ve bu da yatırımcılar için her zaman risk oluşturmaktadır. Dahası, mevcut hane gelir dağılımına bakıldığında, maliyete dayalı tarifelerin bazı dar gelirli hanelere önemli
ölçüde olumsuz etkisi olabileceği görülmektedir. (Bağdadioğlu ve ark. 2007).
lecek fiyat artışlarından korumak üzere mekanizmalar tasarlanması; bu mekanizmaların perakende fiyatlarını çarpıtarak değil de, şeffaf bir biçimde, doğrudan hükümet bütçesinden
finanse edilmesi ,
• Çok kısa vadedeki arz güvenliği sorununu gidermek üzere kurulan herhangi bir mekanizmanın
orta vadeli piyasa tasarımıyla tutarlı olmasının sağlanması,
• Kamu mülkiyetindeki üretim varlıklarının yatay ayrılmasının daha fazla geciktirilmemesi,
• Mevcut düzenleme çerçevesinin güncel ve yeni çıkmakta olan AB yönergeleriyle, özellikle
dağıtımda dikey ayrıştırma konusunda uyumunun sağlanması,
• Bir spot veya gün öncesi piyasasının kurulması için gereken yasal ve kurumsal önlemlerin
alınması,
• Talep tarafının da Dengeleme Mekanizması’na katılmasına izin verilmesi,
• Bir danışma süreci aracılığıyla mevcut engelleri açıkça ele alan yeni bir stratejik yönelimin
belirlenmesi,
• Düzenleme ve politika-yapma sürecinin şeffaflığının ve hesap verirliğinin güçlendirilmesi.
AB Müktesebatına uyum yolunda bazı ilerlemeler kaydedilmiş olmakla birlikte, doğal gaz endüstrisinde rekabetin artırılması elektrik endüstrisine göre daha derin sorunlarla karşı karşıya bulunmaktadır. Buradaki temel sorun, mevcut gaz satınalma sözleşmeleri bulunan BOTAŞ’ın hakimiyetinin azaltılmasının zorluğudur. Doğal gaz sektörüne yönelik en acil politika önerisi, sözleşme
devirlerine devam etmek, aynı zamanda DPK’daki devir hedeflerini netleştirmek ve gerektikçe
daha gerçekçi ve inanılır sözleşme veya hacim devir hedefleriyle revize etmektir. Bununla birlikte,
sözleşmesi bulunan müşterilere ilişkin devirlerle ilgili bir program da yürütülmelidir. BOTAŞ’ın
dikey ayrışması planlara uygun şekilde gerçekleştirilmeli, böylece piyasaya yeni girenlere karşı ayrımcılık yapma eğilimi azaltılmalıdır. AB müktesebatına uyum, dağıtım ağlarının yasal ayrışmasına yönelik adımlar atılmasını da gerektirecektir.
Gelir dağılımıyla ilgili endişeler göz önünde bulundurularak, hükümetin fiyatları saptırmaya
yeltenme riskini (ve dolayısıyla düzenlemesel riskleri) azaltmak için izlenebilecek uygun bir yol,
özellikle toplumun en hassas kesimlerini hedef alan kamusal hizmet yükümlülükleri konusunda
net tanımlı, şeffaf bir mekanizma kurmak ve onların daha düşük fiyatlardan elektrik alabilmelerini
sağlamaktır. Böyle bir mekanizma çapraz teşviklerden çok daha etkili olacaktır.
2.3.6. Son Sözler ve Politika Önerileri
Türkiye’de enerji piyasalarının yeniden yapılandırılması karşısında ilk sıradaki engellerin
Avrupa’dakilerden farklı olduğu söylenebilir. Rekabet açısından, Avrupa Komisyonu’nun halen
asıl endişesi çok yüksek düzeylerde olan yoğunluğu azaltmak ve piyasaların bağımsız tedarikçilere
kapatılması tehlikesini azaltmaktır. Benzer endişeler özellikle mevcut düzenleyici çerçeve içindeki
yetersiz düzeyde dikey ayrıştırma göz önünde tutulduğunda Türkiye’de de söz konusu olmakla
birlikte, Türkiye için en ivedi kaygı yeni yatırımların olmaması ve bunun sonucunda çok kısa
vadede arz güvenliğinin bulunmamasıdır. En azından orijinal stratejik plan açısından, bu da dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesindeki büyük gecikmelerle ve hükümetin düzenlenmiş perakende
fiyatlarının maliyetleri yansıtmasına yanaşmamasıyla bağlantılıdır.
Aşağıda Türkiye’nin içinde bulunduğu çıkmazdan kurtulmasına ve enerji piyasalarını sürdürülebilir bir şekilde geliştirmesine yardımcı olabilecek bir dizi politika önerileri yer almaktadır:
• Perakende fiyatlarının maliyetleri daha çok yansıtacak şekilde düzenlenmesi,
• Nüfusun hassas kesimlerini tarifenin yeniden dengelenmesi sonucunda kaçınılmaz olabi-
126
EdamTR.indd 126-127
127
1/11/08 3:55:20 PM
3. Ulaştırma
Sinan Ülgen, Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM)
Selen Sarısoy Guerin, Centre for European Policy Studies (CEPS)
Mahmut Tekçe, Centre for European Policy Studies (CEPS)
EdamTR.indd 128-129
1/11/08 3:55:20 PM
3.1. Giriş
3.1.1. Türkiye’de Ulaştırma Sektörüne Genel Bakış
Yurtiçi ve uluslararası yolcu ve yük trafiğinin gün geçtikçe artmasıyla, ulaştırma hizmetlerinin
kalitesi, maliyeti ve etkinliği ticari olarak daha fazla önem kazanmaktadır. Dünya ticaret dinamiklerindeki değişiklikler, hem ticari akışın yönünü, hem de taşınan yükün hacmini etkilemektedir.
Bu dinamiklerle birlikte, yeni ulaştırma merkezleri ortaya çıkarken, dünya ticaret hacmi de önemli
bir artış göstermektedir. 2005 yılında dünya ticaretindeki toplam ihracat miktarı %10 oranında artarken, ulaştırma hizmetlerinin ihracatı 2004 yılında %24 oranında bir artış göstermiştir.
Doğu-Batı ve Kuzey-Güney eksenlerinde artan ticari hacmi, Türkiye’yi Avrupa, Balkanlar, Kafkaslar, Orta Doğu ve Doğu Akdeniz ülkeleri arasında potansiyel bir ulaştırma merkezi konumuna
getirmektedir.
Türkiye’de sağlam ve verimli bir ulaştırma altyapısının geliştirilmesi, komşu ülkelerin Avrupa
ekonomileriyle bütünleşmesi için de büyük önem taşımaktadır. Ancak Türkiye’nin mevcut ulaştırma altyapısı ile bölgelerarası konumunun yarattığı coğrafi avantajdan faydalanabildiğini söylemek
mümkün değildir. Bunun başlıca nedeni düzenleyici reformların geç başlatılmış olmasıdır.
Bu bölümde, demiryolu, karayolu, havayolu ve denizyolu taşımacılığı olmak üzere tüm ulaştırma türleri (modları) ve bunların yanı sıra intermodal taşımacılık çeşitleri incelenmektedir. Her
ulaştırma türü için pazarın genel durumunun gözden geçirilmesini takiben, Avrupa Birliği’nde ve
Türkiye’de uygulanan düzenleyici çerçeve değerlendirilmiştir. AB mevzuatının uygulanmasının
her bir türde nasıl bir etkisi olacağı değerlendirilmiş ve sektörel verimlilik açısından bakılarak,
politika önerileri geliştirilmiştir.
Türk ulaştırma politikasındaki öncelikler, Türkiye Cumhuriyeti’nin ilk yıllarından bu yana büyük bir değişim göstermiştir. İlk otuz yıl boyunca, toplu taşımacılık altyapısının geliştirilmesinde
en önemli rolü demiryolu taşımacılığı üstlenmiştir. Ancak demiryolu taşımacılığının hakim rolü
yavaş yavaş kaybolarak üstünlüğü karayolu taşımacılığına bırakmıştır. 1950 yılında yük taşımacılığının %78’i demiryolları aracılığıyla gerçekleştirilirken, 1999 yılında bu oran %5’e düşmüştür.
Türkiye’de ulaştırma hizmetlerine olan talebin artışı, ulaştırma türlerinin artan kapasitesine
bakılarak gözlemlenebilir. Tablo 3-1’de bu artış oranı ulaştırma türlerine göre incelenebilir.
Tablo 3‑1: Ulaştırma türlerine göre miktar ve yüzde oranları (Milyon)
Kara
Deniz
Demir
Hava
Toplam
Yük tonu
km
Yolcu km
Yük tonu
km
Yolcu km
Yük tonu
km
Yolcu km
Yük tonu
km
Yolcu km
Yük tonu
km
Yolcu km
2001
%
2002
%
2003
%
2004
%
2005
%
151,421
90
150,912
92
152,163
91
156,853
94
166,770
95
168,211
95
163 ,327
95
164,311
95
174,312
95
181,983
95
8 100
5
5,738
3
5 400
3
0
0
0
0
31
0
21
0
22
0
0
0
0
0
7,562
5
7 224
4
8 669
5
9 417
6
9 152
5
5 568
3
5 204
3
5 878
3
5 237
3
5 036
3
285
0
275
0
276
0
321
0
392
0
2 859
2
2 706
2
2 752
2
3 223
2
3 992
2
167 368
100
164 149
100
166 508
100
166 591
100
176 314
100
176 669
100
171 258
100
166 508
100
182 772
100
191 011
100
Kaynak: Türkiye İstatistik Kurumu, 2006
“Ulaştırma Sektörü: Kurumsal Yapı, Yasal Çerçeve ve Göstergeler” (2007) TÜSİAD Raporu
131
EdamTR.indd 130-131
1/11/08 3:55:21 PM
Hava taşımacılığı için talep, 2001 yılındaki serbestleşme sonucunda üçe katlanmış, diğer ulaştırma türleriyle karşılaştırıldığında, %16 ile en hızlı talep artışı gerçekleşmiştir. Kamyon sayısındaki yıllık büyüme %8 ile AB ortalamasının iki katıdır.
1950 yılından itibaren ulaştırma türlerine olan talepteki yıllık ortalama artış:
• Toplam artış %8,
• Karayolu taşımacılığına olan talebin yıllık artışı %7,6,
• Demiryolu taşımacılığına olan talebin yıllık artışı %2,
• Deniz taşımacılığına olan talebin yıllık artışı %5,
• Hava taşımacılığına olan talebin yıllık artışı %16 olarak gerçekleşmiştir.
Geçtiğimiz 25 yılın ortalama artış oranı olduğu gibi kaldığı takdirde, önümüzdeki 25 yıl içinde
Türk yolcu trafiğinin 3 kat (540 milyar yolcu-km) ve yük taşımacılığının da 2,5 kat (300 milyar
ton-km) artış göstermesi beklenebilir. Artan arz ve talebin trafik yoğunluğu, hava kirliliği ve kazalar gibi yan etkileri de birlikte getireceği unutulmamalıdır.
Türk dış ticaret taşımacılığında deniz ve karayolu taşımacılığı ön sırada yer alırken, ulaştırma
yüzdelerinde hava ve demiryolu taşımacılığı fazla önemli bir yer tutmamaktadır. Türkiye ile karşılaştırıldığında AB–25 ülkeleri hava taşımacılığının kullanması açısından daha dengeli bir dağılıma
sahiptir. Bu karşılaştırma Tablo 3-2’de gösterilmektedir.
Tablo 3‑2: AB ve Türkiye’de ulaştırma türüne göre değer bazında dış ticaret oranları
Değer Bazında
AB
TR
Deniz
0,45
0,48
Demiryolu
0,01
0,01
Karayolu
0,18
0,44
Hava
0,24
0,05
Dier
0,12
0,02
Toplam
%100
%100
Kaynak: TUİK ve Scadplus (2005)
Artan talebi karşılamak için Türk ulaştırma sistemi daha dengeli, daha rekabetçi ve serbest
ulaştırma stratejilerine ihtiyaç duymaktadır. Türk ulaştırma sistemi 1990’lı yıllarda serbestleşmeye başlamıştır. Reformlar AB’ye giriş süreci ile birlikte hız kazanmıştır. Ulaştırma Bakanlığı, AB
düzenlemeleri ile daha uyumlu olacak şekilde daha dengeli ve liberal bir düzenleyici çerçeve elde
etmek için önceliklerini belirlemiştir.
3.1.2. Avrupa Birliği ve Türkiye’deki Düzenleyici Çerçeveye Genel
Bakış
Ulaştırma, Avrupa Topluluğu’nun en eski ortak politikalarından biridir. Roma Anlaşması’ndan
bu yana ulaştırma politikası, insanların ve malların serbest hareket edebilmesini sağlamak için üye
devletler arasında sınırlardaki engellerin kaldırılmasına odaklanmıştır. Öncelikli hedefleri, ulaştırma için iç pazarın tamamlanması, sürdürülebilir kalkınmanın sağlanması, temel ağların Avrupa’da
132
EdamTR.indd 132-133
Avrupa ve Orta Asya’da Ulaştırma, Dünya Bankası http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/EXTECAREGTOPTRANSPORT/
0,,contentMDK:20647543~pagePK:34004173~piPK:34003707~theSitePK:571121,00.html
yayılması, emniyetin artırılması ve uluslararası işbirliğinin geliştirilmesi olmuştur.
Ulaştırma sektörü, Avrupa ekonomisinde çok önemli bir yer tutmaktadır. Bu sektör AB
GSMH’sinin ve istihdamının %7’sini, üye devletlerin yatırımının %40’ını ve Topluluk enerji tüketiminin %30’unu oluşturmaktadır. Ulaştırma hizmetleri sektöründe AB-25’te 8 milyondan fazla kişi istihdam edilmektedir. Bunların yaklaşık üçte ikisi kara taşımacılığında (karayolu, demiryolu, iç su taşımacılığı), %2’si deniz taşımacılığında, %5’i hava taşımacılığında ve %29’u da kargo
elleçleme, saklama ve depolama, seyahat ve nakliye acenteleri, tur işletmecileri gibi destekleyici ve
yardımcı faaliyetlerde çalışmaktadır.
Avrupa Komisyonu Ulaştırmadan Sorumlu Komiser Jacques Barrot’ya göre 2030 yılına kadar ulaştırmanın ikiye katlanması beklenmektedir. Bu büyümenin başlıca olası sonuçları arasında, kirlilik ve trafik yoğunluğunun artması, bu artışın da ulaştırma hizmeti fiyatlarına yansıyarak
Avrupa vatandaşlarının yaşam kalitesi ve Avrupa sanayisinin rekabetçiliği üzerinde olumsuz etki
yaratmasıdır. Trafik yoğunluğunun maliyetinin, AB’nin GSYİH’sinin yaklaşık %1,1’i, diğer bir
deyişle AB bütçesi kadar (100 milyar Euro) olduğu tahmin edilmektedir. Ayrıca enerji güvenliği
ve çevre kalitesi açısından da olumsuz sonuçlar söz konusudur. Ulaştırma, sera gazı emisyonlarının
%30’undan sorumludur. Bu nedenle, Avrupa ulaştırma politikası, ulaştırma türlerinin daha az
trafik yoğunluğu yaratan, daha güvenli ve daha az kirletici ulaştırma türlerine doğru kaymasını
teşvik etmelidir.
Bu bağlamda Avrupa Komisyonu 2001 yılında Ortak Ulaştırma Politikası’na dair Beyaz Kitap’ı
yayımlamış, 2010 yılına kadar kesin hedefler belirlemiş ve bu hedeflere ulaşmak için atılacak
önemli adımları sıralamıştır. Beyaz Kitap, Avrupa’nın rekabetçiliği ve etkinliğini artıracak, bütün
ulaştırma türlerini içeren bir ulaştırma politikası ve ulaştırma ağını ortaya çıkartmayı amaçlayan
bir Eylem Planı öne sürmüştür. Rekabetçilik için gerekli hareketliliği sınırlamadan, çevre üzerindeki baskıyı ve trafik yoğunluğunu azaltmak amacıyla özellikle demiryolları ve diğer alternatif
ulaştırma türlerinin kullanıldığı, ekonomik büyümenin canlandırılması için tasarlanan bir strateji
önerilmiştir.
Ulaştırmaya dair Beyaz Kitap’ta belirlenen başlıca hedefler şunlardır:
• Ulaştırma türleri arasındaki dengenin sağlanması (karayolu taşımacılığı sektöründe kalitenin artırılması, demiryollarının canlandırılması, hava taşımacılığındaki büyümenin kontrol
edilmesi, deniz ve iç su yolları ile taşımacılığın teşviki ve intermodal ulaşımın gerçekliğe
dönüştürülmesi),
• Darboğazların ortadan kaldırılması (Trans-Avrupa ulaştırma ağının oluşturulması),
• Kullanıcıların ulaştırma politikasının merkezine yerleştirilmesi (karayolu emniyetinin
iyileştirilmesi, ulaştırma için etkili ücretlendirme, kullanıcıların hak ve yükümlülüklerinin
tanınması, yüksek kalitede şehir içi taşımacılığının geliştirilmesi ve araştırma ve teknolojinin
temiz, etkin taşımacılığın hizmetine sunulması),
• Küreselleşmenin etkilerinin yönetilmesi.
http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l24040.htm
Jacques Barrot, Avrupa Komisyonu Başkan Yardımcısı, Ulaştırma Komisyonu Üyesi, SPEECH/05/714, Tarih:
22 Kasım 2005 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/05/714
Avrupa Komisyonu Enerji ve Ulaştırma Genel Müdürlüğü: 2010 Avrupa Ulaştırma Politikası: karar verme zamanı; COM (2001) 370, 12 Eylül 2001. http://ec.europa.eu/transport/white_paper/documents/doc/lb_texte_complet_en.pdf
133
1/11/08 3:55:22 PM
Beyaz Kitap’ta ayrıca, hedeflere ulaşmak için aralarında genellikle finansman eksikliği nedeniyle
gerçekleştirilememiş bir dizi iddialı altyapı projesi ve kamyonlar için yakıt vergilendirmesinin uyumlulaştırmasına yönelik tartışmalı planların da yer aldığı 70’ten fazla tedbir de tanımlanmaktadır.
Komisyon 2005 yılında nicel hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını veya düzeltmelerin gerekip gerekmediğini saptamak amacıyla bir dönem ortası gözden geçirme gerçekleştirmeye karar vermiştir.
Avrupa Komisyonu bu gözden geçirmeyi 2005 yılının sonlarında bir danışma süreci ile başlatarak,
Haziran 2006 tarihinde yayınlamıştır.
Bu bölümde demiryolu, karayolu, deniz ve hava taşımacılığı endüstrileri için yer alan düzenleyici çerçevenin uyum derecesi değerlendirilecektir.
3.2. Demiryolu Ulaşımı
3.2.1. Avrupa Birliği’nde Demiryolu Ulaşımı
Avrupa’da demiryolu ulaşımının toplam ulaşımdaki payı son otuz yılda büyük bir düşüş göstermiştir. 1970 yılında AB-15’te demiryolları ile yük taşımacılığı 282 milyar ton kilometre (tkm)
iken, bu rakam 2005 yılında 257 milyar tkm’ye düşmüştür. Bütün kara ulaştırma türleri içinde
demiryolu ile yük taşımacılığının payı 1970 yılındaki %30 oranından, 2004 yılında %13,2’ye
düşmüştür. AB–25 içinde demiryolu yük taşımacılığının türlere göre payı 1995 yılında %19,6
iken, 2004 yılında %16,4’e düşmüştür. AB-25’te 1970 yılında 494,3 milyar tkm olan demiryolu
taşımacılığı, %23’ten fazla azalarak, 2005 yılında 380,5 milyar tkm’ye düşmüştür. Ancak aynı
dönemde karayolu ile yük taşımacılığı üç katına çıkmıştır.
Daha az dikkat çekici olmakla birlikte, aynı dönemde demiryolu yolcu taşımacılığında da bir
düşüş yaşanmıştır: 1970 yılında AB-15’te demiryolu yolcu taşımacılığının türler içindeki payı
%10,2 iken, 2003 yılında %6,3’e düşmüştür. AB-25’teki demiryolu yolcu taşımacılığının türler
içindeki payı (hava ve deniz taşımacılığı hariç) 1995 yılında %6,3’iken, 2003 yılında %5,8’e düşmüştür. Yolcu-kilometre (ykm) sayısı AB-25’te 1970 yılında 300,6 milyar ykm iken, 2005 yılında
350 milyar ykm’ye yükselmiştir. Hızlı trenlerle gerçekleştirilen taşımacılık, 1990 yılındaki bütün
demiryolu taşımacılığının %4,2’sini oluşturmuştur. 2004 yılında bu pay %21,6’ya çıkmıştır. Bunun başlıca nedeni, genel olarak demiryollarının karayolu taşımacılığı kadar rekabetçi olmaması
gösterilmektedir.
3.2.1.1. Demiryolu Ulaşımında Azalan Rekabet
AB’deki mevcut demiryolu ağlarının büyük çoğunluğu, yalnızca yerel veya ulusal kaygıların dikkate alındığı dönemlerde planlanmıştır. Bunun sonucunda, demiryolu ağları, ne bütünleşmiş, ne de
karşılıklı işletilirlebilirliğe sahip farklı demiryolu sistemlerinden oluşan bir yamalı bohça görüntüsündedir. Burada karşılıklı işletilebilirlik, bir trenin Birlik’teki herhangi bir demiryolu ağı uzantısında çalışabilmesi anlamında kullanılmaktadır. Planlama yöntemleri, ray ayarları ve peron seviyeleri, demiryolu araçları ve işaret sistemlerinin teknolojileri veya personelin eğitimi ve yönetim
sistemlerindeki farklar, birlikte çalışabilirliğe engel oluşturmaktadır. Bütünleşmedeki bu eksiklik,
demiryolu şirketlerinin hızlı, güvenilir ve etkili uluslararası hizmet sunma şanslarını azaltmaktadır. Aslında demiryolu taşımacılığının pazar payının azalmasındaki başlıca neden, diğer ulaştırma
Avrupa Komisyonu, Enerji ve Ulaştırma Genel Müdürlüğü, Keep Europe Moving: Mid-term review of the 2001
Transport White Paper, 2006. http://ec.europa.eu/transport/transport_policy_review/doc/2006_3167_brochure_en.pdf
http://ec.europa.eu/transport/rail/overview/current_en.htm
http://ec.europa.eu/transport/rail/overview/current_en.htm
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/06/1555
134
EdamTR.indd 134-135
türlerine kıyasla düşük olan rekabetçilik seviyesidir. Karşılıklı işletilebilirlik sorunu olmadığından,
karayolu taşımacılığı ulaştırma sisteminin hakimi durumundadır.
Yolcu taşımacılığı yapan trenlerin öncelik sahibi olması ve sınırlardaki karışık prosedürler nedeniyle yaşanan uzun duraklamalar da, demiryolu yük taşımacılığını teslim süreleri açısından karayoluna göre daha az güvenilir hale getirmektedir. Çeşitli gecikmelerle birlikte, uluslararası demiryolu
yük taşımacılığının ortalama hızı 18 km/saattir.10 “Tam zamanında” prensibi ile çalışan endüstriler
için hız ve dakiklik çok önemlidir. Demiryolu sektöründeki durum böyle iken karayolu taşımacılığının lehine bir gelişme görmek şaşırtıcı değildir.
Demiryolu taşımacılığının da bazı rekabet avantajları bulunmaktadır: güvenli, temiz ve dışsal
maliyetler açısından bütün türler içinde en düşük maliyetli olan türdür. Bir tren 50–60 kamyon
yükü taşıyabilmektedir. Demiryolu altyapısı geniş bir bölgeyi kapsamakta olup genel olarak iyi durumdadır. Yine de çoğu durumda demiryolları artık günümüzün çağdaş müşteri gereksinimlerini
karşılamamaktadır.
3.2.1.2. AB’de Demiryolu Ulaşımı Mevzuatı
Avrupa Birliği’nin demiryolu ulaştırma sektörüne düzenleme getirmesi, demiryolu altyapı yönetimi
ve demiryolu taşımacılık hizmetleri sunulması için hesapların ayrı tutulmasını gerektiren bir yönerge ile birlikte 1991’de başlamıştır. Bu yönerge ile demiryolu ulaştırmacılığının belirli alanlarına bir
derece pazar açıklığı sağlanmış, demiryolu şirketlerinin finansal yönetimlerinin sağlığa kavuşturulmasının altı çizilerek, demiryolları rekabetçilik üzerine daha fazla yoğunlaşmaya yönlendirilmiş ve
üye devletlerden borç yüklerini azaltmaları istenmiştir. Yönerge ayrıca demiryolu taşımacılık şirketlerine diğer üye devletlerde kombine taşımacılık hizmetlerine erişim hakkını sağlamıştır.
1990’lı yıllarda iki yönerge daha sunulmuştur; demiryolu şirketlerinin ruhsatlandırılması ile
ilgili 95/18/EC sayılı yönerge ve demiryolu altyapı kapasitesinin tahsis edilmesi ve altyapı kullanımının ücretlendirilmesi ile ilgili kuralları belirleyen 95/19/EC sayılı yönerge. 1996 yılında Komisyon, Topluluğun Demiryollarının Canlandırılması için bir Strateji ile birlikte bir Beyaz Kitap
yayımlamıştır.11 Amacı sektördeki rekabeti harekete geçirmek ve daha fazla müşteri çekmek için
işletmecileri verdikleri hizmetleri iyileştirmek ve yeni ürünler sunmaya teşvik etmektir. Öncelik,
“demiryolu yük taşımacılığı yolları”nı oluşturarak demiryolu altyapısına erişimi uluslararası yük
hizmetleri için açmak olmuştur. Bu sayede, ulusal ağların uluslararası hizmetlere açık erişimin
sağlanması ve ulusal altyapı yöneticileri arasındaki işbirliğinin iyileştirilmesi hedeflenmiştir. Ancak
bu girişim beklendiği gibi başarılı olmamış, açık erişim çok az kullanılmıştır.12
2001 yılında, mevcut mevzuatın etkinliğini artırmayı amaçlayan üç altyapı yönergesi kabul
edilmiştir.13 Üye devletlerin yönerge hükümlerini en geç 15 Mart 2003 tarihine kadar ulusal mevzuatlarında uygulamaları gerekmekteydi ve bütün üye devletler şu anda bu gerekliliğe uymuş durumdadır.
10 Avrupa Komisyonu Enerji ve Ulaştırma Genel Müdürlüğü: 2010 için Avrupa Ulaştırma Politikası: karar verme
zamanı; COM (2001) 370, 12 Eylül 2001. http://ec.europa.eu/transport/white_paper/documents/doc/lb_
texte_complet_en.pdf
11 Avrupa Komisyonu Enerji ve Ulaştırma Genel Müdürlüğü Beyaz Kitap, 30 Temmuz 1996: “Topluluğun demiryollarının canlandırılması için bir strateji”. http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l24014.htm
12 http://ec.europa.eu/transport/rail/overview/white_paper_1996_en.htm
13 Topluluğun demiryollarının geliştirilmesine dair 91/440/EEC sayılı Konsey yönergesini değiştiren 26 Şubat
2001 tarihli Konsey ve Avrupa Parlamentosu’na ait 2001/12/EC sayılı yönerge, demiryolu şirketlerinin ruhsatlandırmasına dair 95/18/EC sayılı Konsey yönergesini değiştiren 26 Şubat 2001 tarihli Konsey ve Avrupa
Parlamentosu’na ait 2001/13/EC sayılı yönerge ve demiryolu altyapı kapasitesinin tahsisi ve demiryolu altyapısının kullanımı için ücretlerin toplanması ve güvenlik onayına dair 26 Şubat 2001 tarihli Konsey ve Avrupa
Parlamentosu’na ait 2001/14/EC sayılı yönerge; genellikle Birinci Demiryolu Paketi olarak bilinir (Demiryolu
Altyapı Paketi)
135
1/11/08 3:55:22 PM
2002 yılında Komisyon beş önergenin sunulduğu ikinci bir demiryolu tedbir paketi oluşturmuştur:14
• Topluluğun demiryollarındaki kaza ve olayların araştırılması ve güvenlik düzenlemesine dair
yeni bir yönerge,
• Avrupa Hızlı Demiryolu Sisteminin ve geleneksel Trans-Avrupa demiryolu sisteminin birlikte çalışabilirliğine dair 96/48/EC ve 2001/16/EC sayılı yönergelerini değiştirmek için bir
önerge,
• Avrupa Demiryolu Güvenliği ve Karşılıklı İşletilebilirlik Ajansı’nın kurulması için bir tüzük
önergesi,
• Topluluğun Uluslararası Demiryolu Taşımalarına İlişkin Sözleşme’ye (Convention concerning International Carriage by Rail - COTIF) katılım koşullarının müzakere edilmesi için
Komisyon'u yetkilendiren bir Konsey Kararı için Komisyon önerisi,
• 91/440/EEC sayılı yönergeyi değiştirerek demiryolu yük taşımacılığı piyasasını tamamen
açmak amacıyla ulusal hizmetler için altyapıya erişimi serbestleştirmek üzere bir önerge.
Üye devletlerin bu paketin hükümlerini 31 Aralık 2005 (piyasa açılım yönergesi için) ve 30
Nisan 2006 tarihine kadar uygulamaları gerekmiştir.
Mart 2004 tarihinde Komisyon aşağıdaki dört önergeyi içeren üçüncü demiryolu paketini kabul etmiştir:15
• Piyasanın 1 Ocak 2010 tarihine kadar uluslararası demiryolu yolcu taşımacılığı hizmetine
açılmasına dair bir yönerge;
• Yolcuların uluslararası demiryolu trafiğindeki hak ve yükümlülüklerine dair tüzük;
• Demiryolu yük kalitesine dair tüzük;
• Topluluk içinde mal ve yolcu taşınmasında görevli lokomotif ve tren sürücülerinin sertifikasyonuna dair yönerge.
3.2.1.3. Düzenleyici Çerçevenin Üye Devletler Tarafından
Uygulanması
Ulusal uygulamalara bakıldığında,16 Romanya dışındaki tüm AB üyeleri Topluluğun demiryollarının geliştirilmesine dair 2001/12/EC sayılı yönergeyi uygulamak için Komisyon’a bildirimde
bulunmuştur.
İkinci demiryolu paketinin, birincisi gibi bir uygulama başarısı elde ettiğini söylemek çok zordur. Üye devletlerin büyük çoğunluğu mevzuatla ilgili tedbirleri ulusal mevzuatlarına aktarmak
için verilen son tarihe uymadığı için, Avrupa Komisyonu, ikinci demiryolu paketinin hükümlerini
kendi ulusal mevzuatlarına aktardıklarını bildiremeyen bu üye devletlere karşı uyarı prosedürlerini
uygulamaya başlamıştır.
AB demiryolu yönergeleri, üye devletleri ulusal seviyede uygulama için önemli ölçüde serbest
bırakmıştır; sonuç olarak üye devletler müktesebatın uygulanması için farklı yaklaşımlar benimsemiştir.17
14 http://ec.europa.eu/transport/rail_archive/package/proposals_en.htm
15 http://ec.europa.eu/transport/rail/package2003/new_en.htm
16 http://ec.europa.eu/transport/rail/legislation/mne_table_en.htm
17 Farklı üye devletlerdeki demiryolu sektörü organizasyonuna dair örnekleri Ek 1’de bulabilirsiniz.
136
EdamTR.indd 136-137
91/440/EEC sayılı yönerge hükmünce gerekli kılınmış olan altyapı yönetimi ve demiryolu taşımacılık hizmetlerinin sunulması arasında hesap ayrıştırması, hemen hemen bütün üye devletlerde
uygulanmıştır. Yolcu ve yük taşımacılığı faaliyetleri arasında hesap ayrıştırması da tedricen gerçekleştirilmekle birlikte, bazı üye devletlerin daha fazla ilerleme kaydetmeleri gerekmektedir. Ray
erişim ücretlendirmesi ve tren yolu tahsisi gibi temel işlevlerin bağımsızlığını sağlamak amacıyla
üye devletler farklı kurumsal yapılar kurmuştur.
Bütün ülkeler altyapı ve işletme için ayrı hesap tutmayı gerçekleştirmiştir (İrlanda Cumhuriyeti, Kuzey İrlanda ve Estonya hariç). Birçok ülke altyapı yönetimi ve demiryolu hizmet işletmeleri için ayrı varlıklar oluşturarak ayrıştırmayı daha da ileri götürmüşlerdir. Özellikle şu ülkeler
tamamen ayrışmış bir yapı benimsemiştir: Bulgaristan, Danimarka, Norveç, Hollanda, Portekiz,
Romanya, İspanya, Slovakya ve İsveç. Şu ülkelerde ise, bir holding yapısı altında, tamamen bütünleşmiş model mevcuttur: Avusturya, Belçika, İsviçre, Almanya, Yunanistan, Estonya, İrlanda,
İtalya, Lüksemburg, Letonya, Litvanya, Macaristan ve Polonya. Diğer birkaç ülkede, tamamen
ayrışmış ve bütünleşmiş modellerin arasında bir yapı benimsemiştir: Fransa, Çek Cumhuriyeti,
Finlandiya ve Slovenya. Bu ülkelerde, ayrı varlıklar oluşturulmakla birlikte, altyapı ve işletmeler
arasında bir koordinasyon sağlanmıştır.18 Farklı üye devletlerdeki demiryolu sektörü organizasyonuna dair örnekler Ek 1’de verilmektedir.
AB’nin birçok yeni üyesinin uzun bir demiryolu geçmişi ve yoğun bir demiryolu ağı bulunmaktadır (Polonya, Macaristan, Çek Cumhuriyeti, Slovakya, Slovenya, Estonya, Letonya ve Litvanya).
Yük taşımacılığında demiryolunun payı, bu ülkelerde AB-15’tekine göre daha yüksektir. Ancak
1990 yılından bu yana bu ülkelerdeki demiryolu taşımacılığı azalmıştır. Sonuç olarak demiryollarının pazar payı önemli ölçüde düşüş göstermiştir. AB–15 içinde olduğu gibi, yeni üyeler de Orta
Avrupa ve Baltık Devletleri’nde farklı sinyalizasyon sistemleri veya farklı ebatlarda ray sistemleri
gibi karşılıklı işletilebilirlik problemleriyle karşılaşmaktadır.19
3.2.2. Türkiye’de Demiryolu Ulaşımı
Etkili demiryolu ulaşımı, kentsel ve kırsal alanları birbirine bağlayan bir demiryolu altyapısını,
daha yüksek hız ve güvenlik için teknoloji kullanımını, komşu ülkelerle ilgili olarak birlikte çalışabilirliğin yanı sıra altyapı yönetimi ve işletmelerin ticari bir tutumla rekabetçi bir ortamda yürütüldüğü bir demiryolu taşımacılığı hizmet piyasasını gerektirmektedir. Bunlar ise, coğrafi erişim,
teknoloji seviyesi ve birlikte çalışabilirliği artırmak için demiryolu altyapısına yatırım yapmanın
yanı sıra, yerleşik demiryolu işletmecilerini yeniden yapılandırmayı, yeni yatırımcılara izin vermek
için piyasanın serbestleştirilmesini ve özellikle karayolu taşımacılığından pazar payı almak için
demiryolu endüstrisinin rekabetçiliğini artırmayı içermektedir.
Türkiye’deki demiryolu taşımacılığı bu yolun başındadır. Türkiye’nin büyüklüğü, nüfus dağılımı ve coğrafyası açısından, demiryolu ile yolcu ve yük taşımacılığı geçerli, temiz ve güvenli bir
seçenektir. Ancak, mevcut yasal düzenleme ortamı ve demiryolu piyasasının devlet tarafından yönetilmesi, demiryollarının tercih edilen ulaştırma türü olmasını sağlayacak altyapı ya da ulaştırma
hizmetlerini ortaya çıkarmamıştır.
3.2.2.1. Demiryolu Altyapısı
1933 yılında Türkiye Cumhuriyeti’nin onuncu kuruluş yıldönümünü kutlayan marşta anayurdun
“dört baştan demir ağlarla örüldüğü” gururla bildirilmektedir. Ancak 70 yıl sonra, bu ağ aşağı yukarı 70 yıl öncekinden farksızdır. Türkiye’nin nüfusu 23 milyon iken 9.000 km uzunluğunda olan
demiryolu ağı, bugün nüfus 70 milyonu aşmaktayken yalnızca 13.000 km’dir.
18 Avrupalı Bağlamda Demiryolu Reformları, Torben Holvad, Avrupa Demiryolu Ajansı, 2006
19 AB’deki aday ülkelerin bütünleşmesi: demiryolları örneği, Hinne Groot, Avrupa Komisyonu, Desteklenen
Ulusal Uzman
137
1/11/08 3:55:23 PM
Türkiye’de demiryolu altyapısı, 81 il merkezinin yalnızca 37’sini birleştirmektedir. Nüfusun
%28’i demiryollarına erişime sahip değildir. Ülkenin dördüncü büyük şehri olan Bursa gibi bazı
önemli sanayi ve ticari merkezlerinde demiryolu bağlantısı bulunmamaktadır. Limanlar geleneksel olarak demiryolları ile aynı kurum, yani Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları (TCDD)
tarafından işletilmekle birlikte, Karadeniz’de Trabzon, Akdeniz’de Antalya ve Ege Denizi’nde Tekirdağ gibi bazı limanların demiryolu bağlantısı bulunmamaktadır.20 Hinterlantları ile demiryolu
bağlantısı kuramayan bu limanlar, gerek yük gerekse yolcu taşımacılığında yeterince kullanılamamaktadır.
Dahası, demiryolu raylarının kalitesi demiryolu taşımacılığının modernleştirilmesine uygun
değildir. 10.984 km’lik demiryollarının yalnızca %5’i ikili ya da üçlü raydır. Rayların yalnızca
%21’i elektriklidir ve %24’ünde sinyalizasyon sistemi bulunmaktadır. Ray yataklarının %38’i
standart-dışı, rayların %34’ü 25 yıldan daha eskidir.21
Demiryolu ağı ve işletmelerinin bu durumunun bir sonucu olarak, Türkiye’de demiryolu ile
yolcu ve yük taşınmacılığı karayoluna göre önemli seviyede daha düşüktür. Bu dengeyi değiştirmek için kamu politikaları ortaya koyulmuştur. Ulaştırma Bakanlığı 2002 yılında demiryollarının
toplam ulaştırmada payını yolcu taşımacılığı için %45 ve yük taşımacılığı için %20 oranında
artırma hedefini koymuştur.
Bu hedefe ulaşmak için önemli bir yol, demiryolu ağının yenilenmesi ve genişletilmesidir; 938
km’lik yeni rayın eklenmesi ve mevcut rayların 1.000 km’sinin yenilenmesi planlanmıştır. Yolcular
için önemli şehirler arasında hızlı tren projeleri (Ankara – İstanbul, Ankara – Konya, AnkaraSivas, Ankara – Afyonkarahisar - İzmir) ve Türkiye’yi Gürcistan’a bağlamak (Kars – Tiflis) için
bir proje bulunmaktadır. Yük taşımacılığı açısından, demiryollarının Organize Sanayi Bölgeleri’ni
pazarlara bağlaması planlanmaktadır. Sincan ve Gaziantep Organize Sanayi Bölgeleri bu nedenle
demiryolu ile bağlanmış olup, sırada Manisa ve Konya bulunmaktadır.
Türkiye’nin devam eden en önemli demiryolu projesi, Avrupa’yı Boğaz’ın altından geçen bir
demiryolu tüneli yoluyla Asya’ya bağlayan Marmaray’dır. Marmaray şu anda dünyadaki başlıca
ulaştırma altyapı projelerinden biridir.22 Bu proje ayrıca AB’nin TEN-T projeleri arasında yer
almakta olup, Japonya Uluslararası İşbirliği Bankası (Japan Bank for International Cooperation
- JBIC) ve Avrupa Yatırım Bankası’ndan (European Investment Bank - EIB) (1,05 milyar Euro)
alınan kredilerle finanse edilmektedir. Şehrin Avrupa yakasındaki Halkalı’yı Asya tarafındaki banliyö Gebze ile bağlayan 76 km’lik demiryolu hattı üzerinde, 440 vagondan oluşan araçlar ile saatte
75.000 yolcu taşınarak hem şehrin artan trafik sıkışıklığı rahatlatılacak, hem de iki yaka arasındaki
yolculuk süresi ciddi biçimde azaltılacaktır. Nisan 2009 tarihinde tamamlanması planlanmakta
olan proje sayesinde, İstanbul’un hava kalitesinin artırılması, gürültü sorununun azaltılması ve
aynı zamanda CO2 emisyonları azaltılarak, iklim değişikliği ile mücadelede yardımcı olması beklenmektedir.23
Türkiye için Katılım Öncesi Mali Yardım Programı çerçevesinde, TEN-T (Trans-Avrupa Taşımacılık Ağı) kılavuzu kullanılarak (1692/96/EC) bir Ulaştırma Altyapısı İhtiyaç Analizine Teknik
Yardım (TINA) projesi yürütülmektedir. Projenin amacı, Avrupa içinde sürdürülebilir ulaştırma
hareketliliği sağlamak için Avrupa Birliği’nin Trans-Avrupa Taşımacılık Ağı’nın aday ülkelere erişimi ve genişletilmesi amacıyla Türkiye içinde bir çoklu taşımacılık ağı geliştirmek üzere altyapı
ihtiyaçlarını analiz etmektir. Proje Türkiye’yi AB ülkeleri ile bütünleştirecek ulaştırma altyapısının
20 Bkz. Deniz Taşımacılığı bölümü.
21 http://euromedtransport.org/fileadmin/download/maincontract/ts4/ts4_tcdd_day2.pdf
belirlenmesini, TEN-T kriterlerine göre projelerin öncelik sıralamasının yapılmasını ve 2020 yılı
için trafik tahminini içermektedir. Planlanan TEN-T ağlarında demiryolu hatları ve limanların
yapımına öncelik verilmektedir.
3.2.2.2. Türkiye’de Demiryolu Ulaşımı Mevzuatı
Ulaştırma Bakanlığı, demiryolu taşımacılığı talepleri ve ihtiyaçlarını planlamakla; demiryolu taşımacılık sistemlerinin düzenlenmesiyle ilgili temel ilke ve politikaları belirlemekle ve uluslararası
demiryolu kuruluşları ile ilişkileri düzenlemekle yükümlüdür. Devlet Limanları ve Hava Meydanları İnşaatı Genel Müdürlüğü (DLH), yeni demiryolu hatlarının inşaatı, demiryolları ve ilgili
tesisler ile gerekli teçhizatın plan ve programlarının hazırlığından sorumludur. Kara Ulaştırması
Genel Müdürlüğü (KUGM), demiryolu taşımacılığının ulusal güvenlik, ekonomik, teknik ve sosyal ihtiyaçlar ve hedeflerle uyum içinde yürütülmesini sağlamaktan sorumlu olup; demiryolu taşımacılığını diğer türlerle uyum içinde teşvik etmekte ve demiryolu alanındaki bütün uluslararası
faaliyetleri koordine etmektedir.
AB ve OECD ülkeleri 1980’li yıllardan bu yana, demiryolu şirketlerinin kamu mülkiyetinde olmasından, pazar mekanizmaları ve teşviklerinin daha belirleyici olduğu demiryolu taşımacılık piyasalarına geçerken, Türkiye, bu reform sürecinde geride kalmıştır. Türkiye’deki reform,
Türk Demiryolu Sektörünün Yeniden Yapılandırılması ve Güçlendirilmesi’nde teknik yardım için
AB’nin finanse ettiği bir proje ile birlikte 2005 yılında başlamıştır.
Demiryolları için mevcut düzenleyici çerçeve tatmin edici değildir. Şu anda ruhsatlandırma
için ne kurumsal bir yapı ne de süreç bulunmamaktadır. Demiryolu endüstrisi, piyasayı yeniden
yapılandıran ve serbestleştiren kanunlara ve mevzuatı uygulamak için uygun kurumsal yapılara
ihtiyaç duymaktadır. TCDD’nin dikey ayrıştırılması, hizmet şirketlerinin altyapıya ayrımcı olmayan ücretlerle erişerek rekabet etmesini sağlamak amacıyla demiryolu reformu için gerekli bir
adımdır.
AB müktesebatı ile uyum içinde bir yasal ve kurumsal çerçeve oluşturmak için “Demiryolu
Çerçeve Kanunu” adında bir kanun taslağı hazırlanmıştır. Bunun amacı demiryolu pazarında deregülasyon ve AB ile mevzuatı uyumlulaştırma sağlamaktır. Bu kapsamda TCDD’nin, Türk Demiryolları (TD) olarak yeniden adlandırılması, bağımsız ve ticari olarak yönetilen bir demiryolu
şirketi olarak yeniden yapılandırılması öngörülmektedir. Altyapı kapasitesi tahsisi (slot tahsisine
benzer) ve ücretlendirme görevi, demiryolu taşımacılık hizmetlerini sağlayan organ ya da firmalardan ayrılacaktır.
Kanun taslağına göre, Altyapı Yönetimi ve İşletmeler, bir holding yapısının ortak çatısı altında
ayrı Genel Müdürlükler olacaktır: Altyapı Yöneticisi - Ağ ve Demiryolu Araçları İş Birimleri ve
Demiryolu İşletmeciliği - Yolcu ve Yük İş Birimleri.
Çerçeve Kanunu taslağına göre, demiryolu şirketleri ve altyapı yöneticisini güvenlik konuları,
ruhsatlandırma ve karşılıklı işletilebilirlik konularında denetleyerek demiryolu hizmet pazarında
adil rekabeti sağlamak amacıyla herhangi bir demiryolu şirketinden bağımsız bir demiryolu otoritesi belirlemektedir.24
Çerçeve Kanunu ayrıca aşağıdakileri de belirlemektedir:
• Altyapıya Erişim Düzenleme Kurulu: Tahsis ve Ücretlendirme Organı (altyapı yöneticisi) ve
demiryolu girişimlerinden bağımsız olarak, demiryolu altyapısına serbest, adil ve ayrımcı
olmayan erişimi sağlar; altyapı yöneticisi ve demiryolu şirketleri arasında kapasite tahsisi ve
ücretlendirmeyle ilgili anlaşmazlıkları çözer.
22 http://www.marmaray.com/index.asp
23
138
EdamTR.indd 138-139
http://www.eib.org/news/press/2006/2006-023-eib-lends-eur-400-million-for-urban-transport-in-istanbul.
htm
24 http://www.abgs.gov.tr/tarama/tarama_files/14/SC14DET_Railway-Market%20and%20Infrastructure%20
Access.pdf
139
1/11/08 3:55:24 PM
• Güvenlik ve Ruhsatlandırma Kurulu: Demiryolu Araştırma ve Kaza İnceleme Kolu, altyapı
yöneticisi ve demiryolu şirketlerinden bağımsız olarak, Demiryolu Güvenlik Çerçevesini belirler ve denetler; altyapı yöneticisi ve demiryolu girişimlerine bir Güvenlik Ruhsatı, Güvenlik Sertifikası ve işletme ruhsatları verir.
• Demiryolu Araştırma ve Kaza İnceleme Kolu (DAKIK): Güvenlik Kurulu, altyapı yöneticisi
ve demiryolu şirketlerinden bağımsız olarak demiryolu kazalarını önlemek amacıyla ciddi
demiryolu kazalarını ve vakalarını inceler.
Ayrıca Genel Demiryolu Çerçeve Kanunu şunları da belirlemektedir:
• Demiryolu şirketleri ve güvenlik yöneticileri için güvenlik gereklilikleri,
• Demiryolu şirketleri ve altyapı yöneticilerinin organizasyonu için temel ilkeler,
• Evrensel hizmet yükümlülükleri için şartlar ve demiryolu altyapısına erişim hakları.
Güvenlik, ruhsatlandırma, karşılıklı işletilebilirlik ve serbest erişim düzenlemesiyle ilgili yönetmelik taslakları hazırlanmıştır. Güvenlik yönetmeliği, demiryolu şirketleri ve altyapı yöneticileri
için güvenlik gerekliliklerini; bir güvenlik yönetim sisteminin kurulmasını, güvenlik sertifikası
ve güvenlik ruhsatı ile eğitim olanaklarına erişimi düzenlemektedir. Ruhsatlandırma yönetmeliği
ruhsat almak için gerekli şartları belirlemektedir. Karşılıklı işletilebilirlik yönetmeliği, teknik olarak
karşılıklı işletilebilirlik için bir ruhsat almak amacıyla gerçekleştirilecek süreçleri ve ekinde gerekli Türk Standartlarını belirlemektedir. Serbest erişim yönetmeliği, mevzuat paketinin temeli olan
serbest erişime dair, altyapıya serbest erişimle ilgili düzenlemeyi temin eder ve tren yolu tahsisini
belirler ve ücretlendirme kurallarını koymaktadır.
3.2.2.3. Pazara Genel Bakış: Devlet İktisadi Teşebbüsünün Revizyonu
Gerek Devlet Planlama Teşkilatı tarafından 2001–2005 dönemi için oluşturulan 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda, gerekse de 2006 yılında 2007–2013 dönemi için oluşturulan 9. Yedi Yıllık Kalkınma Planı’nda, altyapı yönetiminin ulaştırma hizmetlerinin sunulmasından ayrılması, TCDD’nin
performansını artırmak için ticari bir yaklaşımla yeniden yapılandırılması ve ulaştırma hizmetlerinin
sunulması için özel sektör girişimlerine izin verilmesi amaçları açık bir şekilde ifade edilmiştir.25
Ancak Ağustos 2007 tarihi itibariyle TCDD hala ticari ilkelerle çalışmamaktadır. TCDD tamamen kamu mülkiyetinde olan bir Devlet İktisadi Teşebbüsü’dür. 849 lokomotif, 1.038 yolcu
ve 16.858 yük vagonu ile TCDD, altyapının yönetimi ve demiryolu hizmetlerinin sunulmasında
tekel haklarından faydalanmakta olup, Türkiye’de demiryolu altyapısının tek sahibi ve demiryolu
piyasasındaki ana oyuncudur. TCDD dikey olarak organize olmuştur; altyapı yönetimi ve ulaştırma hizmetlerinin tedarik edilmesi arasında ne yapısal ne de hesap düzeyinde bir ayrım söz konusudur. TCDD’nin sorumlulukları arasında:
• Demiryolları, liman ve rıhtımları işletimi ve yenilenmesi,
• İştiraklerin yönlendirilmesi ve koordinasyonu,
• Demiryolu taşımacılığı ile ilgili her türlü tamamlayıcı faaliyet: feribot dahil olmak üzere
deniz ve kara ulaştırması,
2005 yılında TCDD tarafından demiryolu piyasasını açmak, düzenleyici çerçeveyi AB müktesebatına uygun hale getirmek ve TCDD’yi yeniden yapılandırmak için bir proje başlatılmıştır. Bu,
AB tarafından finanse edilen 4,2 milyon Euro değerinde bir projedir. Proje üç bölümden oluşmaktadır: Almanya ile Eşleştirme Projesi, Hizmet Projesi ve Mali Yönetim Bilgi Sistemi (MYBS).
Projenin hedefleri arasında şunlar yer almaktadır:
• Demiryolu sektöründe AB müktesebatına uygun yasal ve kurumsal bir çerçeve oluşturmak,
• TCDD ve Hükümet arasında müktesebatın gerekliliklerine uygun, istikrarlı bir mali ilişki
belirlemek,
• Bir Mali Yönetim Bilgi Sistemi (MYBS) geliştirmek / uyarlamak ve mali performansı (kar
/ zarar) ölçmek ve gerçek performansı izlemek amacıyla sistemin işlemesi için gerekli Bilgi
Teknolojisi platformunu sağlamak.
Proje ayrıca şunları da gerektirmektedir:
• TCDD yöneticilerinin bilgi seviyelerini artırmak ve ticari koşullara uygun olabilmesi için
yeni beceriler edinmek üzere eğitimi,
• Çalışanların kapasitelerini artırılması, eğitim programları ve bütçeler için önergeler
hazırlanması,
• Yeni iş birimlerine transfer edilecek çalışan ve kaynakların tanımlanması ve bu personelin
hareketliliğinin programlanması,
• İş birimleri ve yönetimin hedef ve amaçlarının tanımlanması,
• İş birimlerinin bütçe ve beş yıllık faaliyet planlarının tanımlanması,
• Hükümet ve TCDD arasında kamu hizmet yükümlülüklerinin tanımlanması ve taslak
sözleşmelerin hazırlanması,
• Hizmetler arasında para transferi yapılmaması ilkesiyle, altyapı, işletmeler ve kamu hizmet
yükümlülükleri için ayrı hesapların belirlenmesi.
• Demiryolu araçları ve benzer araçların üretimi; ambar, depo ve yolcu tesisleri kurulması,
26 http://www.tcdd.gov.tr/yuk/sahibineaitvg.htm
• Yurtiçinde ve yurtdışında demiryolu taahhüt işlerini bulunmaktadır.
27 Blok trenlerde yük, yükleme istasyonundan boşaltım istasyonuna kadar, lokomotif veya vagon değiştirmeden
ve arada yük boşaltımı ya da yüklemesi yapılmadan kesintisiz bir biçimde taşınmaktadır
Demiryolu araçlarını mal taşımak için kullanmak isteyen şirketler onay almak için TCDD’ye
başvurmakta; TCDD bu başvuruları işletme ile ilgili ve teknik kriterlere göre değerlendirmektedir.
25 www.dpt.gov.tr
140
EdamTR.indd 140-141
Günümüzde yaklaşık 30 özel şirket kendi demiryolu araçlarını edinmek için TCDD ile bir sözleşme imzalamıştır ve TCDD raylarında bu şirketlerin aktif 3,173 demiryolu aracı bulunmaktadır.26
Büyük lojistik şirketleri kendi demiryolu araçlarını inşa etmekte ve yurtiçinde olduğu kadar yurtdışı taşımacılığında da hizmet vermektedir. Farklı ülkelerle imzalanan anlaşmalar çerçevesinde,
TCDD lokomotiflerinin çektiği blok trenler Avrupa (Almanya, Macaristan, Hollanda ve Slovenya), Doğu (İran, Suriye ve Irak) ve Orta Asya (Türkmenistan ve Kazakistan) yönünde çalışmaktadır.27 Yurtiçinde ve yurtdışında toplam günde 170 blok tren çalışmaktadır.28,29 Bu şirketlerin birçoğu yük saklamak ve taşımak için kullandıkları demiryolu istasyonları ve ambarlara sahip olup,
bunları işletmektedir. Özel şirketler 2006 yılında demiryolu ile toplam yük taşımacılığının yaklaşık %20’sini gerçekleştirmiştir. Blok yük treni taşımacılığı sayesinde 2002 yıllarının rakamlarına
kıyasla 2006 yılında yük taşımacılığı miktarında %35 ve yük taşımacılığı gelirinde %109’luk bir
artış elde edilmiştir.
28 UNECE (BM Avrupa Ekonomik Konseyi) İntermodal Taşımacılık ve Lojistik Çalışma Grubu, Kırk yedinci
oturum, Cenevre, 5 – 6 Mart 2007
29 Bu tür şirketlerin çoğu Demiryolu Taşımacılığı Derneği üyesidir (DTD) http://www.dtd.org.tr/uyeler.
asp#
141
1/11/08 3:55:25 PM
Altyapı Ücretlendirme
TCDD dört çeşit devlet yardımı almaktadır;
Yük taşımacılığı için TCDD tarifeleri mesafenin yanı sıra, yükün türü ve ağırlığı temel alınarak belirlenir. Ücretler TCDD internet sayfasında yayımlanır ve bütün müşterilere eşit şekilde
uygulanır.30 Yüklerin TCDD demiryolu araçları tarafından düzenli olarak taşınması için müşteri
ve TCDD arasında bir protokol imzalanabilir ya da talep üzerine demiryolu araçları ayarlanabilir.
Günümüzde özel şirketlerin sahip olduğu demiryolu araçları ile TCDD demiryolu araçlarına göre
%45 daha düşük fiyatlarda yük taşınabilmektedir.
• Ulaştırma Bakanlığı’ndan rayların bakım ve tamiri için,
TCDD’nin maliyet muhasebesi, altyapı ile ilgili birim maliyetlerin hesaplanmasına izin vermemektedir.31 Kar veya zararın kaynağı tespit edilememektedir. Altyapı yönetimi ve taşımacılık hizmetleri arasında ya da yolcu ve yük taşımacılığı arasında hesaplar ayrıştırılmadığı için, taşımacılığın gerçek maliyetleri hakkında mevcut bilgi bulunmamaktadır. Sonuç olarak kurumsal müşteriler
TCDD fiyatlarının gerçek maliyetleri yansıtıp yansıtmadığını anlayamamaktadır.
Mali Durum ve Devlet Yardımları
TCDD’nin yolcu ve yük taşımacılığından elde ettiği gelirler son beş yıldır gittikçe artmaktadır.
Yük taşımacılığından elde edilen gelirlerdeki artış oranı yolcu taşımacılığına göre önemli ölçüde
daha yüksektir. TCDD ayrıca liman elleçleme hizmetlerinden de gelir sağlamaktadır.32 Tablo 3–3
ve 3-4’te TCDD gelirler ve gider oranları incelenebilir.
• Hazine Müsteşarlığı’ndan (HM) ekonomik olmayan bazı hatlar için,
• HM’den bazı ekspres trenler için,
• HM’den Van Gölü’ndeki feribot hattı için.
3.2.2.4. Verimlilik Etki Değerlendirmesi
Demiryolu ulaşımı alanında AB mevzuatına uyum sağlanmasının, yatırımlarda bir artış ve rekabetin başlaması ve artan sektörel verimliliğin hız kazanması muhtemeldir. Demiryolu taşımacılığı
pek çok farklı sektöre girdi sağlayan bir süreç olması nedeniyle, bu alandaki verimlilik artışının,
pek çok farklı sektörün verimliliği üzerinde olumlu etkisi olması beklenmektedir. Bu ilişkiyi ortaya
koymak üzere Türk Ekonomisinin Gelir/Gider tablosu kullanılarak aşağıdaki iki tablo oluşturulmuştur.33 Aşağıdaki tabloda demiryolu taşımacılığının sektörel verimliliğindeki herhangi bir değişiklikten en çok etkilenecek endüstriler sıralanmaktadır.
Tablo 3‑5: Endüstrilerin üretim girdilerindeki bir pay olarak demiryolu taşımacılığı kullanımlarına göre
sıralaması
Endüstri
Tablo 3‑3: TCDD gelirleri ve yıllık değişim oranlarının kırılımı
Endeks
Rafine petrol ürünleri
Demiryolu, demiryolu
araçlarının üretimi
Diğer hizmet faaliyetleri
1,000000
Elektrik
0,242705
Tıbbi ekipman
0,129387
Finansal hizmetler
0,122893
Sigorta
0,085453
Elektrikli makineler
0,064865
Makine kiralama
0,059348
İlaç
0,056159
Motorlu taşıt satışları
0,056063
Motorlu taşıt üretimi
0,052936
Ofis ekipmanı
0,048007
Su dağıtımı
0,03573
Kozmetik
0,033462
Ancak TCDD zararda bir kuruluş olmaya devam etmekte ve düzenli olarak devlet yardımı
almaktadır.
Su taşımacılığı
0,029498
Kömür madenciliği
0,02319
Gaz dağıtımı
0,018498
Tablo 3‑4: TCDD gelir tablosu özeti
Mobilya
0,014392
Seramik ürünleri
0,012183
Yolcu Taşımacılığı
(Milyon kişi)
Yolcu Taşımacılığı
Geliri
(Milyon Euro)
Yük Taşımacılığı
(Milyon Ton)
Yük Taşımacılığı
Geliri
(Milyon Euro)
Liman Elleçleme
(Milyon Ton)
Liman Elleçleme
Geliri
(Milyon Euro)
2001
2002
%
değişim
2003
52
48
-0.08
50
58
14.6
89
34.6
179
56
14.6
105
36.3
186
-0.03
0.00
0.18
0.05
0.04
Milyon Euro
Toplam gelir
2001
2002
1065,35
828,03
Toplam gider
2086,77
Bilanço (Açık)
-1021,42
62
15.9
125
41.5
195
%
2004
değişim
0.04
0.11
0.09
0.19
0.14
0.05
51
62
%
değişim
2005
%
değişim
2006
(Tahmini)
%
değişim
0.02
52
0.02
60
0.15
0.00
17.9
146
0.17
46.7
195
0.13
0.13
0.00
77
19.2
173
44.6
212
1356,34
2003
849,80
1226,72
2004
815,25
1227,81
2005
1183,11
1318,06
-528,31
-376,92
-412,55
-134,95
0.24
0.07
0.18
-0.04
0.09
104
20,4
208
50
242
0.35
0.06
0.20
0.12
0.14
0,309811
0,296395
Kaynak: Türkiye Ekonomisi Girdi-Çıktı Tabloları TÜİK (1998) değerleri kullanılarak hesaplanmıştır.
Aşağıdaki Tablo 3-6’da ise ulusal ekonominin genel verimliliği üzerinde en önemli etkiye sahip
olacak endüstriler yer almaktadır. Diğer bir deyişle, bu tablo, sektörleri demiryolu taşımacılığı kullanım yoğunlukları ile ulusal katma değere katkılarının ağırlıklı ortalamasına göre sıralamaktadır.
30 http://www.tcdd.gov.tr/mnbt/bilgi.asp
31 http://www.abgs.gov.tr/tarama/tarama_files/14/SC14DET_Railway-Market%20and%20Infrastructure%20
Access.pdf
32 Bkz. Deniz Taşımacılığı bölümü.
142
EdamTR.indd 142-143
33 Türkiye Ekonomisi Girdi Çıktı Tabloları, TÜİK (1999)
143
1/11/08 3:55:26 PM
Tablo 3‑6: Sektörlerin demiryolu taşımacılığında verimlilik artışına bağlı olarak ulusal ekonominin verimliliği üzerindeki etkilerine göre sıralaması
Endüstri
Endeks
Rafine petrol ürünleri
1,000000
Finansal hizmetler
0,251214
Elektrik dağıtımı
0,148247
Motorlu taşıt satışları
0,045564
Diğer hizmet faaliyetleri
0,024859
Motorlu taşıt üretimi
0,020203
Elektrikli makineler
0,011463
İlaç
0,009687
Sigorta
0,007366
Su taşımacılığı
0,005873
Su dağıtımı
0,005579
Telekomünikasyon
0,004378
Kozmetik
0,003956
Hazır giyim
0,00395
Oteller
0,002813
Sebze üretimi
0,00251
Kömür madenciliği
0,002454
Tıbbi ekipman
0,002199
Metal ürünler
0,002117
Mobilyalar
0,001852
Kaynak: Türkiye Ekonomisi Girdi-Çıktı Tabloları TÜİK (1998) değerleri kullanılarak hesaplanmıştır.
3.2.2.5. Değerlendirme
Demiryolu hizmetlerinde de-regülasyon ve serbestleştirme karmaşık ve zor bir süreçtir. AB’de de
tedricen gerçekleştirilmiş olan bu süreç, bugün bile halen devam etmekte olup, uygulanması önceki bölümlerde bahsedilen zorluklarla doludur. Muhasebesel ya da kurumsal açıdan dikey ayrışma,
demiryolu sektöründe AB uyumunun belkemiğini oluşturmaktadır. Bu da demiryolu ağına serbest
ve ayrımcı olmayan erişim sağlanarak gerçekleştirilir ve taşımacılık hizmetleri (yolcu ve yük) ve
kamu hizmeti yükümlülüğü için hesapların ayrılması ile güçlendirilir.
Oysa tek seçenek bu değildir. Yüksek kapasiteli yük hatlarında yüksek hacimlerin taşındığı
ABD veya Kanada’da dikey olarak bütünleşmiş demiryolu şirketleri arasındaki rekabet, birden fazla altyapı şebekesinin varlığını açıklayabilmektedir. Bununla birlikte, genelde ray ve sinyalizasyon
altyapısının rekabetçi olmadığı, tren işletme ve bakım hizmetlerinin potansiyel olarak rekabetçi
etkinlikler olduğu düşünülmektedir.34
Diğer şebeke endüstrilerinde olduğu gibi demiryolu sektöründe de, Türkiye kendi düzenleyici reformları için AB müktesebatından yararlanmaktadır. Bu amaçla hazırlanmış olan kapsamlı
bir çerçeve kanunu taslağı Meclis onayını beklemektedir. Öncelikli hedefler TCDD’nin yeniden
yapılanmasını gerçekleştirmek ve demiryolu şebekesine ayrımcı olmayan erişim koşullarını sağlamaktır. TCDD’nin yeniden yapılanması ve demiryolu pazarının rekabete açılmasına yönelik
düzenleyici çerçevenin bir an önce hayata geçirilmesi önem taşımaktadır.
Altyapı yönetimi tekel olarak kalsa bile, Türk demiryolunun reformundan aşağıdaki faydaların
sağlanması beklenebilir:
34 OECD’nin (Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü) Konsey’e sunduğu rapor (Experiences on the Implementation of the Recommendation Concerning Structural Separation in Regulated Industries), 2006
144
EdamTR.indd 144-145
• Demiryolu taşımacılık hizmetlerinin sağlanması için eşit koşullarda serbest rekabet; müşteriler için rekabetçi fiyatlarda daha kaliteli hizmet sunulması,
• Temel uzmanlıklara daha fazla yoğunlaşma, hizmet geliştirme ve sunumunda yenilikçilik
için gerekli becerilerin artması,
• Altyapı yönetimi ve demiryolu taşımacılık hizmetlerinin gerçekleştirilmesinde şeffaflık,
hesap verebilirlik ve artan yetkinlik sayesinde daha iyi performans için gerekli ortamın
oluşması,
• İşletme maliyet ve gelirlerinin daha iyi denetimi ile verimsizliklerin ve zarar getiren faaliyetlerin daha doğru tespit edilmesi; bunlara yönelik daha etkili strateji ve çözümlerin
geliştirilebilmesi,
• Rekabetçi olmayan faaliyetlerden sağlanan gelirlerle rekabetçi faaliyetlerin sübvanse edilmesi yoluyla rekabete zarar verilmesinin engellenmesi,
• Altyapı yönetimi dahil olmak üzere bütün iş kolları için daha fazla maliyet bilinci ve daha
iyi maliyet kontrolü sağlanması; böylelikle işletme maliyetlerinin düşürülmesi, kar marjlarının artması ve daha iyi zarar kontrol stratejilerinin geliştirilmesi.
Ray ve demiryolu araçlarına yapılan yatırımın finansmanı, kamu hizmeti yükümlülüğü ve devlet yardımı prensiplerine göre düzenlenmelidir.
Demiryolu taşımacılığında AB müktesebatının benimsenmesi bu avantajları gerçekten sağlayabilmekle birlikte, müktesebatın uygulanmasının Türkiye ortamında önemli zorluklara yol açması
beklenebilir. İlk olarak, dikey ayrışmanın dikkate alınması gereken bazı riskler yarattığı unutulmamalıdır. Altyapı yöneticisinin demiryolu taşımacılığı hizmeti sunan iş birimini tercih etmesi
yönünde doğal bir eğilimi olacaktır. Altyapı yöneticisini, tekel konumunu kullanarak, rakiplerine
karşı erişim ücretlendirmesi, program tahsisi veya asimetrik bilgi kullanımı gibi konularda ayrımcılık yapmaktan alıkoyacak düzenlemeler gerekmektedir.
Altyapı yöneticisi ve iş birimlerinin oluşumu TCDD için önemli bir yapısal değişikliktir. Yeni
organizasyon, taahhüt edilen hizmet seviyelerini sunabilmek üzere düzenlenmelidir. Bütün yapısal
değişikliklerde olduğu gibi, değişime karşı dirençten kaynaklanan güçlükler yaşanacaktır. Müşteri
odaklı, yüksek hizmet kalitesini hedefleyen ve rekabetçi bir yaklaşıma sahip yeni bir kültüre geçmek, değişim sürecinin bir parçası olarak kabul edilmeli ve öngörülü bir yaklaşımla ele alınmalıdır.
Önceden aynı kurumun bölümleri olan iki veya daha fazla iş biriminin birlikte uyum içinde çalışması gerektiğinde, çalışma kültürünün değişimiyle ilgili sorunlar yaşanabilir.
Yeni ortam, TD’nin bir yandan altyapı yöneticisi olarak diğer demiryolu taşımacılık hizmet sağlayıcılarının ana tedarikçisi olduğu ve onlarla işbirliği yapması gerektiği, diğer yandan da TD’nin
taşımacılık iş biriminin diğer hizmet sağlayıcılarla rekabet ettiği “işbirlikçi-rekabetçi” bir ortam
olacaktır. TD tarafından işbirliğine kapalı bir yaklaşım, altyapı yöneticisi ve diğer hizmet sağlayıcılar arasında uyumlu bir çalışma ortamı yaratma çabalarına zarar verebilir.
Personelin eğitimi ve personele yeni beceriler kazandırılması, dönüşüm sürecinde bir öncelik
olmalıdır. Personelde yapılacak herhangi bir azaltma, sosyal olarak kabul edilebilir bir biçimde
gerçekleştirilmelidir (işten çıkarma tazminatı veya erken emeklilik). Bu gibi organizasyonel ve kültürel konuların çözülmesi zaman alacak olup, geçiş döneminde hizmet seviyesinde yaşanabilecek
sorunlara karşı önceden önlem alınması gerekmektedir.
Dikey ayrışma kendi içinde maliyetli bir projedir ve bu maliyet hem iş değerlendirme çalışmalarında hem de oluşturulan kurumların fiyatlandırma stratejilerinde dikkate alınmalıdır. Dikey
ayrışma sonucunda süreçlerin daha karmaşık ve maliyetli hale gelme olasılığı vardır. Kalabalık
hatlarda gittikçe karmaşıklaşan zaman tarifeleriyle çalışan ve farklı performans hedefleri bulu-
145
1/11/08 3:55:27 PM
nan firmalar için ortak planlama yapmak, karmaşıklığı artırabilir ve altyapı yöneticisi ile hizmet
sağlayıcılar arasındaki senkronizasyon ihtiyacı koordinasyon maliyetini yükseltebilir. Bu maliyeti
fiyatlandırma stratejisine yansıtmak zor olabilir.
karşılayan, Avrupa’nın zorlu topografyasından veya dağınık yerleşim yapısından en az etkilenen
ulaştırma türüdür. Seyahat zamanlaması ve güzergahı açısından en fazla esneklik sağladığından,
karayolu ulaşımı 500 kilometreden az mesafelerde en hızlı taşımacılık türüdür.
Bütünleşik işletmelerin yararlandığı kapsam ekonomilerinin kaybı, dikey ayrışmaya geçiş dönemi sırasında maliyetleri arttırabilir, o nedenle maliyet analizleri buna uygun olarak hazırlanmalıdır. Aynı işletmeci kendi sorumluluğundaki sık ve seyrek olarak kullanılan güzergahlar arasında belli bir dereceye kadar çapraz sübvansiyon yapabilirken, bu güzergahlar farklı işletmecilerin
hizmet alanı olduğunda, bu seçeneğin yerini devlet sübvansiyonu alması gerekmektedir; bu da
güzergahın bir kamu hizmeti yükümlülüğü olarak kabul edilmesini gerektirir. Güzergahlar bu şekilde ayrıldığında, pazara yeni katılan firmalar doğal olarak daha karlı güzergahları seçmeyi tercih
edeceklerdir.
Karayolu ulaştırma şirketleri, hem birbirleri ile hem de diğer ulaştırma türleri ile rekabet halindedir. Artan işletme maliyetleri karşısında, gittikçe güçleşen koşullar altında rekabet eden firmalar,
çalışma saatleri, yetki belgeleri, hatta sürüş güvenliğine ilişkin basit prensipleri dahi çiğneyebilmektedir. Son birkaç yıl içinde AB, sektördeki tüm oyuncuların eşit koşullarda rekabet edeceği bir ortamın sağlanmasını tamamlamıştır. Karayolu taşımacılığı politikasına göre Avrupa Birliği, sürücü
çalışma saatleri, sürüş ve dinlenme süreleri ve kamyonlara yönelik kontrollerin artırılmasına ilişkin
düzenlemelerin revizyonu gibi konularda en üst düzeyde ortak sosyal standartların gerçekleştirilmesinde kararlıdır. 2006 yılında hayata geçen yeni düzenleme, karayolu taşımacılığında haksız
rekabeti engelleyerek, Avrupa genelinde güvenlik standartlarının uygulanmasını sağlayacaktır.
İkinci grup zorluk, demiryolu hizmetlerinin rekabetçi bir ortamda sunulduğu bir pazara geçiş
ile ilgilidir. Demiryolu altyapısının tekel olma özelliğinden dolayı, bu vazgeçilmez altyapıya adil
ve eşit koşullarda erişim sağlamak, rekabet ortamı oluşturmak için olmazsa olmaz bir koşuldur.
Sektöre yeni giren şirketlerin altyapı sağlayıcının ağına erişim hakkı elde edeceği fiyatı belirleyen
erişim ücretleri, rekabetçi hizmetlere girişteki başarı ya da başarısızlıkta önemli bir rol oynar. Pazara yeni girenler için yerleşik işletmecinin imkanlarına sahip olmak finansal olarak mümkün olmadığından, erişim ücretlerinin düzenlenmesi gereklidir. Erişim ücretleri, hem maliyetlere dayanarak
oluşturulmalı, hem de hizmet sağlamakta en az yerleşik işletmeci kadar verimli olan rakiplerin
pazara girişine izin veren bir seviyede belirlenmelidir.
3.3.1.1. AB’de Karayolu Ulaşımı Mevzuatı
Pazara Giriş
Avrupa Komisyonu, ürünler ve hizmetler için iç pazarın desteklenmesi açısından karayolu taşımacılığı pazarının açık tutulması konusunda kararlıdır. AB Lizbon stratejisi ile ekonomi ve istihdam
konularına daha fazla odaklandıkça, karayolu taşımacılığının büyümeye katkı sağlaması daha da
hayati önem taşımaktadır.
Üçüncü grup zorluk, taslak çerçeve kanununa göre oluşturulacak olan altyapıya erişim veya
güvenlik ve ruhsatlandırmayı düzenleyecek kurumlarla ilgilidir. Farklı performans standartlarıyla
yönetilecek olan bağımsız organlar arasında yakın bir işbirliği ortamı sağlamak, kamu yetkililerinin özel ilgisini gerektirecektir. Aksi takdirde gecikme veya hatta kaza gibi sorunlar oluştuğunda,
tüm oyuncular suçu kabul etmekten kaçınabilir.
Ayrımcılığa yol açmadan, verimli bir şekilde çalışan bir pazarın ortaya çıkabilmesi için, Birliğin
ve üye devletlerin karayolu taşımacılığına ilişkin bir dizi kuralın ve düzenlemenin uyumlulaştırılması konusunda önemli bir çaba ortaya koyması ve karayolu taşımacılarının Tek Pazara eşit ve adil
koşullarda erişebilmesini sağlamaları gerekmektedir.
Hat tahsis kararları gibi konularda anlaşmazlıkları çözmek için başvurulacak bağımsız bir kuruluş olması gereklidir. Ayrıca bu tür kuruluşların çoğalması, insan kaynaklarıyla ilgili zaten var olan
sorunları ön plana çıkaracaktır. Taslak kanunda yer alan ve AB müktesebatı tarafından öngörülen
hukuki düzen, değiştirilen mevzuatı uygulamak için daha da büyük bir nitelikli personel havuzunu gerektirmektedir. Türkiye’de kamu idarelerinin genel olarak yetersiz kalan insan kaynakları
politikaları düşünüldüğünde, bu gereklilik uygulama aşamasında ciddi bir zorluk yaratabilir.
Avrupa Birliği’nde karayolu yük veya yolcu taşımacılığı mesleğine giriş, pazara girişin çok
önemli bir unsurudur ve 98/76/EC sayılı yönerge35 ile düzeltilen 96/26/EC sayılı yönerge ile
düzenlenmektedir. Bu yönergelere göre, işletmeciler üç niceliksel kriteri sağlamakla yükümlüdür:
mesleki saygınlık, mali yeterlilik ve mesleki yeterlilik.
Son olarak demiryolu hizmetlerinin kamu hizmeti yükümlülüğü boyutunun daha şeffaf ve rekabet yanlısı bir biçimde düzenlenmesi gereklidir. Kamu hizmeti yükümlülükleriyle genel olarak
ilgilenen bir çerçeve mevzuatın olmaması, bu anlamda bir eksiklik oluşturmaktadır. Elbette demiryolu hizmetlerine özel kamu hizmeti yükümlülüğü koşulları benimsenebilir; ancak kamu hizmeti
yükümlülükleri için daha genel bir çerçevenin oluşturulması, uygulamaların tutarlı şekilde düzenlenmesine yardımcı olacaktır. Bunun üzerine, demiryolu sektörüne özel mevzuat, genel yükümlülük koşulları çerçevesinde kabul edilen prensiplere uygun olarak belirli koşulları tanımlayabilir.
3.3. Karayolu Ulaşımı
• Mesleki saygınlık: profesyonel işletmecilerin yasal düzenlemelere uymaları beklenmektedir ve
uymayanların elenmesi gerekmektedir. Bu kriter, girişimcilerin etik davranış sergilemelerini
sağlamayı hedeflemektedir;
• Mali yeterlilik: yolcu ve yük taşımacılarının işlerinin devamlılığına güvence verebilmeleri
gerekmektedir. İşletmecilerin mali yeterliliği standartları, ilk araçları için 9.000 Euro, ilave
her araç için 5.000 Euro değerinde sabit kıymet göstemelerini zorunlu kılmaktadır;
• Mesleki yeterlilik: işletmecilerin, müşterilere güvenli ve güvenilir ulaştırma hizmetleri sunulmasını sağlamak amacıyla, mesleki konularda belli bir yeterlilik seviyesinde olmaları ve
araçlarının güvenliğini sağlayacak mesleki birikimi elde ettiklerini teyid eden Topluluk
sertifikasını almaları gereklidir.
3.3.1. Avrupa Birliği’nde Karayolu Ulaşımı
Avrupa ekonomisinde karayolu ulaşımının önemli bir yeri vardır. 2006 yılında karayolu ulaştırma
hizmetleri Avrupa Birliği’nin GSYH’sının %1,6’sını oluşturmuş ve AB çapında 4,5 milyon kişiye
istihdam yaratmıştır. Avrupa ekonomisi ve toplumu, karayolu ulaşımına önemli ölçüde bağımlıdır; yüklerin %44’ü kamyonlarla taşınmakta, yolcuların %85’i otomobil veya otobüslerle seyahat
etmektedir.
Karayolu ulaşımı, teknoloji ve altyapı olarak hareketlilik ve esneklik talebini en üst seviyede
146
EdamTR.indd 146-147
35 Council Directive 96/26/EC of 29 April 1996 on admission to the occupation of road haulage operator and
road passenger transport operator and mutual recognition of diplomas, certificates and other evidence of formal qualifications intended to facilitate for these operators the right to freedom of establishment in national
and international transport operations, and Council Directive 98/76/EC of 1 October 1998 amending Directive 96/26/EC on admission to the occupation of road haulage operator and road passenger transport operator and mutual recognition of diplomas, certificates and other evidence of formal qualifications intended
to facilitate for these operators the right to freedom of establishment in national and international transport
operations
147
1/11/08 3:55:27 PM
En az beş yılda bir yapılan düzenli denetim ile firmaların her üç kriteri de sağlamaya devam
ettiği güvence altına alınır. Bu kriterlerin gerekçeleri:36
• Güvenlik kurallarını ihlal ederek pazar payını artırmaya çalışan ilkesiz firmaların çoğalmasını
engellemek,
• Üye devletler arasında standartlar, özellikle de mesleki ve mali yeterlilik konularında daha
fazla uyum sağlamak,
• Diğer bir üye devlette şirket kuruluşunu kolaylaştırmak ve karşılıklı olarak mesleki tanınmayı
sağlamak,
• Genel olarak karayolu taşımacılığının mesleki itibarını artırmaktır.
AB ulaştırma işletmelerinin kendi devletlerinden bir Topluluk lisansı almaları gerekmektedir.
Beş yılda bir yenilenmesi gereken bu lisans ile işletmeci, Birlik sathında uluslararası taşımacılık
faaliyeti gerçekleştirebilir. Bu evrakın bir kopyası araçta taşınarak, kendi ülkelerinin trafik koşulları
ile ilgili gerekliliklerin ilgili AB mevzuatıyla uyumlu bir şekilde yerine getirildiğinin gösterilmesi
gerekmektedir.
Düzenleyici çerçeve aşağıdaki kanunlardan oluşturmaktadır:
• 96/26/EC sayılı yönergenin amacı, ulusal veya Topluluk lisansları ile Topluluk pazarına
erişim sağlayan yetkilendirmenin, sadece yetkin ve saygın işletmecilere verilmesidir. Mesleki
saygınlık, mali yeterlilik ve mesleki yetkinlik konularında minimum standartları belirler.
Ticari amaçla ulusal veya uluslararası pazarlarda yük veya yolcu taşıyan tüm işletmeciler için
geçerlidir. Ayrıca ilgili evrakın karşılıklı olarak tanınması için bir sistem ortaya koyar.
• İlk Konsey yönergesi her türlü yetkilendirmeden muaf tutulan bir dizi taşıma hizmeti belirlerken, 881/92 sayılı Konsey Tüzüğü, Topluluk yetki belgesi olan firmalara uluslararası
yük taşımacılığı hizmeti sunma özgürlüğü tanır.
• 3118/93 sayılı Tüzük, bir üye devlet tarafından verilen bir Topluluk yetki belgesine sahip bir firmaya, geçici bir süre için olmak koşuluyla bir başka üye devlette ulusal karayolu
taşımacılığı yapma (kabotaj) hakkı tanır. Topluluk yetki belgeleri yalnızca bir üye devlette
kurulu olan ve 96/26/EC sayılı yönerge ile belirlenen koşulları sağlayan firmalara verilir.
• 684/92 sayılı Tüzük, otobüs ile uluslararası yolcu taşımacılığı pazarını erişime açar. Tarifesiz hizmetlerin sunulması sadece Topluluk yetki belgesi ile mümkünken, tarifeli hizmet
sunulması özel izne tabi tutulur. 12/98 sayılı Tüzük, uluslararası bir taşıma hizmeti sırasında
gerçekleşen kabotaj operasyonlarını yetkilendirir.
Avrupa Komisyonu’nun etki analizi çalışmasına göre37, karayolu taşımacılığı mevzuatında, başta pazara ve mesleğe giriş koşullarına ilişkin kuralların tutarlı bir şekilde uygulanmasına ve kontrollere yönelik bazı sorunlar devam etmektedir. Bu sorunlara yedi ana başlıkta yer verilmiştir:
• İstikrarlı ve etkin olmayan işletmelerin izlenmesinde yaşanan zorluklar,
• Mesleğe giriş sertifikasyonu için mesleki veya mali kapasite gerekliliklerinin karşılaştırılamaması,
36 http://ec.europa.eu/transport/road/policy/access_market/rules_admission_occupation_en.htm
37 European Commission Staff Working Paper, Impact Assessment accompanying the proposal for a Regulation of
the European Parliament and of the Council on common rules concerning the conditions to be complied with to
pursue the occupation of karayolu taşımacılığı operator, 2007. http://ec.europa.eu/transport/road/legislation/
doc/sec_2007_635_impact_full_en.pdf
148
EdamTR.indd 148-149
• Mesleki kapasite sertifikası (“ulaştırma yöneticisi”) ile onun sertifikasını kullanarak pazara
giriş yetki belgesi alan işletme arasındaki bağlantının belirsizliği,
• Geçici kabotajın tanımı ve kontrolündeki belirsizlikler,
• Tarifeli uluslararası yolcu taşımacılığı için yetkilendirme prosedürünün bürokratik ağırlığı,
• Bir dizi kontrol evrakının heterojenliği,
• Uygulamanın kontrol edilmesindeki farklılıklar.
Yük Taşımacılığı
1 Ocak 1993 tarihinden beri, en az iki üye devlet arasında karayolu taşımacılığı yapmak isteyen bir
işletmeci, kurulduğu üye devlet tarafından verilen bir Topluluk Yetki Belgesi almak zorundadır. Bu
belge, Tek Pazara serbest erişim hakkı vermektedir. Bunu elde etmek isteyen işletmecilerin 1992
yılında çıkan 881/92 Konsey kararındaki koşulları yerine getirmesi gereklidir.38
1 Temmuz 1998 tarihinde karayolu ile yük taşımacılığında kabotaj tamamen serbestleşmiştir.
Yük taşımacılığında kabotajın yasal altyapısı, bir üye devlette yerleşik olan bir işletmecinin, başka
bir üye devlette ulusal yük taşımacılığı hizmetlerini hangi koşullar altında verebileceğini tanımlayan 3118/93 sayılı Konsey Tüzüğüdür.39 Temelde kabotaj, bir ülke içinde yüklerin bir başka ülkeye
ait taşıyıcı tarafından taşınması anlamına gelir.
Ulaşım verimliliğini artırmak ve yüksüz seyahat sayısını azaltmak amacıyla, kabotaj 1990’dan
sonra tedrici olarak tanıtılmıştır. Bir yetkilendirme sistemi aracılığıyla, kabotaj taşımacılığına başından beri sayısal sınırlamalar (kota) uygulanmıştır. Benelüks içinde kabotaj 1992 yılında tam
anlamıyla serbestleşmiştir. 1 Temmuz 1994’te kabotaj uygulaması, İsviçre ve 1 Ocak 1997’de üye
olan Avusturya hariç tüm Avrupa Serbest Ticaret Bölgesi (European Free Trade Association- EFTA)
üyesi ülkelere yaygınlaştırılmıştır. Hollanda merkezli ECORYS firması tarafından gerçekleştirilen
bir araştırma, yıllık olarak kota sayıları artmakla birlikte, kotaların büyük ölçüde kullanılmadığını
ve “ilkesiz” işletmecilerin ulusal pazarlara çekilmediğini ortaya koymuştur.40 3118/93 sayılı Konsey Tüzüğünün 12. maddesi ile uyumlu olarak, 1 Temmuz 1998’den beri AB’nin 15 üyesi arasında
kabotaj sınırlamaları kaldırılmıştır. Bu tarihten itibaren, yük taşımacılığında kabotaj hakkındaki
3118/93 sayılı Konsey Tüzüğü ile, Topluluk yetki belgesine sahip bir taşımacı, yerleşik olmadığı
bir üye devlette, herhangi bir ofisi veya girişimi olmasa dahi, geçici olarak ve herhangi bir sayısal
sınırlamaya tabi olmaksızın taşımacılık yapabilmektedir. Avrupa Birliği’ne girdikleri 1 Mayıs 2004
tarihinden itibaren, Kıbrıs, Malta ve Slovenya’da yerleşik taşımacılar üzerindeki kısıtlamalar da
kaldırılmıştır. Artık AB’de kabotaj “geçici olmak” koşuluyla serbesttir. Bunun anlamı, taşımacılığın uzun bir süre boyunca sürekli olarak veya sistematik olarak yapılmamasıdır. “Geçicilik” kavramını netleştirmek amacıyla, Komisyon bir yorumlayıcı bildiri metni yayınlamıştır. 41
Yeni üye olan devletler, belirli bir geçiş döneminden sonra kabotaj hizmetlerinden yararlanmaya başlayabileceklerdir. Bu gelişme, ücret seviyeleri düşük olan yeni üye devletlerden gelen işletmecilerin, düzenlemeler daha sıkı olduğundan yüksek maliyetlere katlanmak zorunda kalan diğer
38 Council Regulation No 881/92 of 26 March 1992 on access to the market in the carriage of goods by road
within the Community to or from the territory of a Member State or passing across the territory of one or
more Member States.
39 Council Regulation No 3118/93 of 25 October 1993 laying down the conditions under which non-resident
carriers may operate national road haulage services within a Member State.
40 ECORYS Nederland, Study on Road Cabotage in the Freight Transport Market, Framework Contract TREN/
A1/56, 2004. http://ec.europa.eu/transport/road/studies/doc/2006_03_road_cabotage_study_en.pdf
41 http://ec.europa.eu/transport/road/policy/marketaccess/roadhaulage/doc/18612-en.pdf
149
1/11/08 3:55:28 PM
ülkelerdeki işletmeciler bakımından haksız rekabet yaratabilecekleri endişesini doğurmuştur. Oysa
kabotaj saygınlığa sahip ulusal işletmecileri etkilememiş gözükmektedir. Günümüzde kabotaj, karayolu taşımacılığı pazarının %12’sini oluşturmaktadır. Dahası, sürüş zamanları, dinlenme süreleri
ve kontroller ile ilgili yeni düzenlemeler eşit sosyal şartlar sağlayarak, ulaştırma şirketlerinin haksız
rekabetten etkilenmesini engelleyecektir.
Karayolu taşımacılığı açısından önemli bir diğer unsur, üye devletler arasında karayolu taşımacılığı yapan aracın sürücüsünün, işletmeci tarafından yasal bir şekilde istihdam edildiğini veya
görevlendirildiğini belgeleyen sürücü tasdiknamesidir. AB dışında bir ülkeden AB üyesi bir ülke işletmecisinin aracını süren her sürücü, Birlik içinde taşımacılık yaparken, doğru tasdiknameyi mutlaka yanında bulundurmalıdır. Bu evrak, tüm Üye Devletlerdeki denetleme memurlarının Üye
Devletler arasında Topluluk araçlarıyla ve Topluluk yetki belgesi ile çalışan sürücülerin istihdam
durumlarını kontrol etmesini mümkün kılarak, düzensiz bir şekilde istihdam edilen sürücüler ve
bunun neden olduğu rekabet bozukluklarıyla mücadele etmekte yetkililere yardımcı olur. Sürücü
tasdiknamesi Avrupa Parlamentosu’nun 484/2002 ve Konsey’in 881/92 ve 3118/93 sayılı Tüzüklerini güncelleyen 1 Mart 2002 tarihindeki kararı ile uygulamaya konmuş olup, sadece üçüncü
ülke vatandaşı sürücüler için geçerlidir.
Yol Ücretleri
Ulaştırmadaki dengesizliklerin temel nedenlerinden biri, Birlik genelinde ücretlendirme politikalarındaki farklılıklardır. Farklı ulaştırma türleri, her zaman ve her yerde yarattıkları maliyeti
karşılamamaktadır. Altyapı kullanım ücretleri, yıllık yol ve akaryakıt vergileri Birlik üyeleri arasında farklılık göstermektedir. Bu eşitsiz durum, Avrupa’nın karayolu yük taşımacılığı sektöründe
rekabeti bozmakta, adil ve şeffaf bir açık pazar yaratma hedefiyle çelişmektedir.
Yollar için, Komisyon 199942 yılında kabul edilen ve ağır vasıta araçların vergilendirme sistemini modernize etmek için 200643 yılında yenilenen bir Eurovignette yönergesini ortaya koymuştur.
1999 yönergesi araç vergileri, yol geçiş ücretleri ve yüklerin karayolu ile taşınması amacıyla kullanılan, yüklü ağırlığı maksimum 12 tonluk araçlar için geçerli olan kullanıcı ücretlerini ele almaktadır.44 2006’da yapılan değişiklikler nedeni ile bu eşik 2012 yılında 3,5 tona inecektir.
Eurovignette yönergesinin amacı:
• İç pazarın işleyişinin daha da geliştirilmesi ve üye devletler tarafından uygulanan geçiş
ücretleri ve kullanıcı ücret sistemleri arasındaki farkların azaltılmasıyla karayolu taşımacılığı
rekabet koşullarının yakınlaştırılması,
• Geçiş ücretlerinin yol kullanım maliyetleriyle orantılı olarak farklılaştırılabilmesini sağlayarak,
ulaştırmada adil ve verimli fiyatlandırma prensiplerinin daha iyi uygulanması,
• Kanunların mülkiliği prensibine daha da yaklaşılmasıdır.
Bu yönergenin temel noktaları aşağıdadır:
ücretleri altyapının kullanımın süresi ile ilişkilendirilmelidir. Geçiş ve kullanıcı ücretleri,
trafik yoğunluğu ve araçların emisyon sınıflarına göre değişebilir,
• Genel bir kural olarak, uzaklığa dayalı ücretler ile süreye bağlı kullanıcı ücretleri aynı yol
üzerinde kullanılamaz,
• Hem geçiş hem kullanıcı ücreti sadece otoyol veya benzeri çok şeritli yollar, köprü, tünel
veya dağ geçitlerinde uygulanabilir,
• Ulusal geçiş ve kullanıcı ücretleri ayrımcı olmamalı, ödeme noktalarında beklemelere ve
sorunlara yol açmamak için sürücüler tarafından anlaşılması kolay olmalıdır. AB’nin iç
sınırlarında zorunlu kontrollerden kaçınılması gereklidir.
Bu yönerge ile, özellikle 2006 revizyonundan sonra, üye devletler geçiş ücretlerini araçların
emisyon sınıflarına göre (“EURO” sınıflandırması45) veya aracın yola verdiği zarar, yer, zamanlama ve trafik yoğunluna göre farklılaştırabilmektedir. Bu sayede uygulanan “kullanan öder” veya
“kirleten öder” prensipleriyle, trafik sıkışıklığının yol açtığı çevreye verilen zarar gibi sorunlarla
mücadele edilebilmektedir. Ayrıca yük taşımacılığının karayollarından demir veya iç su yolları gibi
diğer ulaştırma türlerine kaydırılması hedeflenmektedir.
Söz konusu yönerge, aracın çevresel performansı ile bağlantılı olarak kullanıcı ücretleri için
döneme göre değişen bir tavan seviyesi belirlemektedir. Yıllık ücret Tablo 3-7’ye göre belirlenmektedir:
Tablo 3‑7: EURO sınıfları ve yıllık ücretler
Sınıf
Maksimum 3 dingil
Minimum 4 dingil
NON-EURO
960 Euro
1550 Euro
EURO 1
850 Euro
1400 Euro
EURO 2
750 Euro
1250 Euro
En geç 10 Haziran 2008 tarihine kadar eşik seviyeleri aşağıdaki Tablo 3-8’e göre yükseltilecektir. Tüm sınıflardaki araçlar için günlük ücret ise 11 Euro’dur.46
Tablo 3‑8: EURO sınıfları ve 10 Haziran 2008 tarihinden sonra geçerli olacak olan yıllık ücretler
Sınıf
Maksimum 3 dingil
Minimum 4 dingil
NON-EURO
1332 Euro
2233 Euro
EURO 1
1158 Euro
1933 Euro
EURO 2
1008 Euro
1681 Euro
EURO 3
876 Euro
1461 Euro
EURO 4 veya daha az kirleten
797 Euro
1329 Euro
Geçiş ücretlerini belirlemekte üye devletlere ilave esneklikler de tanınmıştır. Ücretler sadece
otoyollar için değil, Trans-Avrupa Ağları’na (Trans-European Networks - TEN) dahil olan tüm yol
ağları için tanımlanabilmektedir:47
• Yol geçiş ücretleri seyahat edilen uzaklık ve araç tipine göre belirlenmelidir; kullanıcı
42 Directive 1999/62/EC of the European Parliament and of the Council of 17 June 1999 on the charging of
heavy goods vehicles for the use of certain infrastructures.
43 Directive 2006/38/EC of the European Parliament and of the Council of 17 May 2006 amending Directive
1999/62/EC on the charging of heavy goods vehicles for the use of certain infrastructures.
44 Eurovignette yönerges, üye devletlerin Avrupa kıtası dışındaki topraklarında (Kanarya Adaları, Ceuta ve Melilla, Azor ve Madeira Adaları) veya bu topraklar ile İspanya veya Portekiz arasında ulaştırma hizmetleri veren
araçları kapsamamaktadır.
150
EdamTR.indd 150-151
45 Avrupa Komisyonu tarafından belirlenen emisyon standartlarına göre;
Euro 1 (1993): yolcu taşıtları - 91/441/EEC , yolcu taşıtları veya hafif yük taşıtları - 93/59/EEC.
Euro 2 (1996) yolcu taşıtları - 94/12/EC (& 96/69/EC)
Euro 3 (2000) tüm taşıtlar - 98/69/EC
Euro 4 (2005) tüm taşıtlar - 98/69/EC (& 2002/80/EC)
Euro 5 (2008/9) tüm taşıtlar - (COM(2005) 683 - öneri)
46 http://ec.europa.eu/transport/road/policy/road_charging/charging_tolls_en.htm
47 http://www.euractiv.com/en/transport/eu-agrees-greener-truck-tolling-scheme/article-150935
151
1/11/08 3:55:29 PM
• Geçiş ücretlerinden sağlanan gelir yol altyapısının bakımı veya tüm ulaştırma sektörünün
çapraz finansmanı için kullanılmalıdır,
• 2010 yılından itibaren, yol geçiş ücretleri uygulayan ülkelerin ücretleri araçların emisyon
standartlarına (EURO standartlarına) göre ayarlayarak en temiz araçları teşvik etmeleri
gerekmektedir,
• Yetkililer izole veya ekonomik olarak zayıf bölgelere yönelik geçiş ücreti uygulamamaya karar verebilir,
• Demiryolu veya iç su yollarına yönelik projelerin finansmanı amacıyla kullanılmak koşuluyla,
geçiş ücretleri %15 yükseltilebilir (dağlık yörelerdeki sınır-ötesi projelerde artış oranı %25
olabilir),
• Kentsel alanlar söz konusu artış oranları kapsamında değildir. Ancak mevcut Eurovignette
yönergesinin 9. maddesi doğrultusunda yerel yöneticiler yine de bir artış uygulayabilirler
(örneğin Londra şehrinde bu tür bir uygulama yapılmaktadır),
• Sıklıkla geçiş yapan kullanıcılara indirim uygulanabilir.
Sosyal Düzenlemeler
Pazarların açılması, ulaştırma hizmetlerinin nitelik ve nicelik olarak iyileştirilmesine imkan sağlamıştır. Ancak bu gelişmenin sektörde çalışan kişiler pahasına gerçekleşmeyeceğinden de emin
olmak gereklidir. Bunun sağlanmasının yolu, bazı şirketlerin maliyetlerini düşürmek için sosyal
düzenlemeleri göz ardı etme eğilimlerinin önüne geçilmesidir.
Topluluğun karayolu ile yolcu veya yük taşımacılığı yapacak araç sürücülerinin günlük ve on
beş günlük sürüş süreleri ile minimum günlük ve haftalık dinlenme sürelerine ilişkin kurallar
561/2006/EC sayılı Tüzük ile belirlenmiştir.48 Düzenleme, yolcu ve yük taşımacılığını, uluslararası ve ulusal taşımacılığı, kısa ve uzun mesafeyi, kendi adına çalışan veya hizmetini kiralayan
taşımacıları, profesyonel olarak veya kendi adına çalışanları kapsamaktadır. Düzenlemenin amacı,
Topluluk içerisinde rekabetin bozulmasına engel olmak, yol güvenliğini ve sürücü çalışma koşullarını iyileştirmektir.
2002/15/EC sayılı yönerge, karayolu taşımacılığı faaliyetinde bulunan tüm hareketli çalışanlar
için minimum çalışma süresi gerekliliklerini ortaya koyar ve 561/2006/EC sayılı Tüzüğün belirlediği sürüş ve dinlenme sürelerini bütünler.
Temelde, bu yönerge aşağıdaki genel hususları içerir ve kurallar 23 Mart 2005 tarihinden itibaren tüm hareketli çalışanlar için geçerlidir:49
• Çalışma süreleri, erişilebilirlik dönemleri, çalışma yeri, hareketli çalışan, kendi adına çalışan
sürücü, hafta, gece süresi ve gece çalışmasının tanımları,
• Maksimum çalışma haftası: 48 saattir (4 aylık bir süre içinde ortalama 48 saatlik sınır
aşılmamak kaydıyla, bir hafta için bu süre 60 saate çıkartılabilir),
• Molalar: mola vermeden 6 saatten daha uzun bir süre çalışılamaz (günde 6 ile 9 saat arasında
çalışılıyorsa, molalar en az 30 dakika sürmelidir),
48 Regulation (EC) No 561/2006 of the European Parliament and of the Council of 15 March 2006 on the harmonisation of certain social legislation relating to karayolu taşımacılığı and amending Council Regulations
(EEC) No 3821/85 and (EC) No 2135/98 and repealing Council Regulation (EEC) No 3820/85
49 http://ec.europa.eu/transport/road/policy/social_provision/social_working_time_en.htm
152
EdamTR.indd 152-153
• Dinlenme süreleri: 561/2006 düzenlemesindeki hususlar geçerli kalmaktadır,
• Gece çalışması: 24 saat içerisinde 10 saatten fazla olamaz.
Karayolu taşımacılığında sosyal haklar konusunda önemli bir gelişme de, yük taşımacılığında
3,5 tonu aşan, yolcu taşımacılığında 9 yolcuyu aşan yeni araçlarda dijital (sayısal) takograf (hız ölçüm yazıcısı) kullanılmasının zorunlu kılınmasıdır.50 Aracın mesafe, hız, sürüş süresi ve dinlenme
süresi gibi pek çok etkinliğini kaydeden sayısal takograf, analog takografa göre daha güvenilir ve
hassas bir kayıt ve saklama aracıdır.
AB-Dışı Ülkelerle Bağlantılar
AB üyesi olan ve olmayan ülkeler arasındaki karayolu taşımacılığı hala büyük ölçüde iki taraflı
anlaşmalara dayanmaktadır. Özel olarak AB, EFTA ülkeleri51 ve İsviçre52 ile söz konusu ikili anlaşmalara göre öncelikli olan anlaşmalar yapmıştır.
Yol Güvenliği
Tüm taşıma türleri içerisinde, karayolu taşımacılığı insan yaşamı açısından en tehlikeli ve en
maliyetli olanıdır. 2005 yılında yaklaşık AB genelinde 41.200 kişi karayolu kazalarında yaşamlarını yitirmiş, 1 milyon 600 bin kişi de yaralanmıştır. Birliğin temel hedefi, Avrupa’nın otoyollarını
olabildiğince güvenli hale getirmektir.
2001 yılında yayınlanan Ulaştırma Beyaz Kitabında Avrupa Komisyonu, 2010 yılına kadar
Avrupa yollarındaki can kaybını yarılayarak 25.000’e indirme hedefini öne sürmüştür. Bu hedef
Avrupa Parlamentosu ve tüm Üye Devletler tarafından onaylanmıştır. 2003 yılında bu hedefe ulaşmak için somut önlemler içeren Avrupa Yol Güvenliği Hareket Programı oluşturulmuştur. Şubat
2006 tarihinde ise, Komisyon karayollarındaki can kaybını yarılama hedefine doğru kat edilen
gelişmelerin yarı-dönem değerlendirmesini yayınlamıştır. Kısacası, Avrupa son beş yılda önemli
başarılar elde etmiştir, ancak bu hedefe ulaşmak için hala yapılması gereken çok şey vardır.
3.3.2. Türkiye’de Karayolu Ulaşımı
Karayolu, son elli yıldır Türkiye’nin önde gelen ulaştırma türü olmuştur. Her ne kadar Kalkınma
Planları demiryolu taşımacılığının ağırlığının artırılmasını hedeflemişseler de, 1950’lerden beri
karayolu taşımacılığı de facto olarak ulaştırma alanındaki temel yatırımların hedefi olmuştur. Otomotiv sanayi Türk sanayinin bel kemiğini oluşturmuştur ve önde gelen ihracat sektörlerindendir.
Türkiye’nin 2013 yılı için karayolu ulaşımı vizyonu; ulusal ve uluslararası hukuk ve kurallarla
uyumlu, trafik güvenliğini ön planda tutan, doğal çevreye duyarlı, ülke ekonomisine ve sosyal
yaşamına katkı sağlayan, gelişmiş teknolojilerinin üst düzeyde kullanıldığı, hizmet düzeyi yüksek,
serbest piyasa koşullarında rekabete dayanıklı, ülkemizin coğrafi konumunu ve doğal kaynaklarını
kullanabilen, diğer ulaşım türleri ile sağlıklı, adil ve dengeli bir biçimde bütünleşmiş bir karayolu
ulaştırma sisteminin oluşturulmasıdır. 53
Türkiye’de beş tür karayolu mevcuttur: otoyol, devlet yolu, il yolu, köy yolu ve şehir içi yollar
(belediyelerin sorumluluk alanıdır). Karayolları Genel Müdürlüğü’nün (KGM) verilerine göre,
50 Sayısal takografın kullanılması (EC) 2135/98 sayılı Konsey Tüzüğü ile başlatılmıştır. Sayısal takografın takılması 1 Mayıs 2006’dan beri zorunludur.
51 AEA Antlaşmasının 13. Eki
52 AT/İsviçre karayolu taşımacılık anlaşması
http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2002/l_114/l_11420020430en00910127.pdf
53 Devlet Planlama Teşkilatı, 9. Kalkınma Planı - Karayolu Ulaşımı Özel İhtisas Komisyonu Raporu, 2006
153
1/11/08 3:55:29 PM
karayolu ağının toplam uzunluğu 1.775 km otoyol (3%), 31.446 km devlet yolu (50%) ve 30.368
km il yolu (47%) olmak üzere toplam 63.589 km’dir. Ayrıca 322.288 km köy yolu bulunmaktadır.54
Tablo 3‑9: Türkiye’deki otoyolların uzunluğundaki artış
Yıl
Otoyol
uzunluğu
(km)
1973
1984
24
1990
76
286
1993
1104
2005
1775
(bağlantılarla
birlikte 2004
km)
Tablo 3-9’da görüldüğü gibi, son 20 yılda yapılan otoyol yatırımları sayesinde, Türkiye’nin
otoyol ağı benzer büyüklükteki AB ülkeleri ile kıyaslanabilir duruma gelmiştir.55
Türkiye coğrafi konumu gereği Avrupa ve Asya arasında doğal bir karayolu geçididir. Özellikle
300-350 kilometrelik mesafelerde yük taşımacılığı için karayolu esnek ve hızlı bir taşıma türüdür;
ancak Tablo 3-10’da görüleceği gibi, Türkiye’de karayolu taşımacılığının önemli ve karşılaştırmalı
olarak artan bir üstünlüğü bulunmaktadır.
Tablo 3‑10: Yurtiçi yük taşımacılığında karayolu taşımacılığının payı
Ton kilometre
1960
-
Pay
(%)
37,8
1980
-
81
1997
139.789
93.0
1998
152.210
95.0
1999
150.974
89.9
2000
161.552
89.9
2001
151.421
90
2002
150.912
92
2003
152.163
91
2004
156.853
94
2005
166.770
95
Kaynak: TÜİK, 2006; KGM Türkiye Karayolları İstatistik Yıllığı 1999-2000, 2001-2002
Türkiye’de demiryolu ve liman altyapısındaki yetersizlikler nedeniyle karayolu taşımacılığı tercih edilmiş ve karayolu taşımacılığı sektörünün büyümesine yol açmıştır. Karayolu taşımacılığının
ağırlıklı kullanılmasının bedeli ise trafik yoğunluğu, hava kirliliği, ses kirliliği, yüksek kaza oranları, yolların hızla yıpranmasının yanı sıra, ulaştırma için büyük ölçüde ithal edilen karbon yakıtlara
olan bağımlılıktır.
Bununla birlikte, Türk karayolu taşımacılığı sektörü bugün 12 milyar Euro büyüklüğüne, 2
milyar tonu aşan bir kapasiteye sahip olan, yurt içi yük taşımacılığının %90’ından fazlasını taşıyan
ve Türkiye’nin dış ticaret hacmini taşımakta önemli bir rol oynayan bir sektördür. (Dış ticaretin
hacim olarak %10,4’ü, değer olarak %30,4’ü karayolu ile taşınmaktadır)56
54 Devlet Planlama Teşkilatı, 9. Kalkınma Planı - Karayolu Ulaşımı Özel İhtisas Komisyonu Raporu, 2006
55 Kaynak: ERF World Road Statistics on Europe, 2006 (Veri yılı: 2003)
56 TÜİK, 2006
154
EdamTR.indd 154-155
Araç tipi
Adedi
Otomobil
5.882.575
Motorsiklet
1.547.145
Otobüs
Kaynak: Devlet Planlama Teşkilatı, 9. Kalkınma Planı - Karayolu Ulaşımı Özel İhtisas Komisyonu Raporu, 2006
Tablo 3‑11: Türkiye’de kayıtlı karayolu taşıtı sayısı
Minibüs
Kamyonet
167.382
343.704
1.537.444
Kamyon
688.879
Özel amaçlı araç
31.492
Traktör
1.258.004
Toplam
11.411.562
Kaynak –TÜİK, 2006
AB üyesi ülkelerle kıyaslandığında, Türkiye’deki karayolu araç sayısı önemli ölçüde yüksektir.
3.3.2.1. Pazara Genel Bakış
Pazar Yapısı
Türk karayolu taşımacılığı pazarı hizmet verilen coğrafyalara göre segmente edilebilir: yurtiçi pazar,
Avrupa pazarı ve Doğu pazarları (Orta Doğu, Rusya ve diğer BDT devletleri). Bu pazarların her
birine farklı iş modelleri ile çalışan kurumlar tarafından farklı tür araçlarla hizmet verilmektedir.
AB’nin taşımacılığın çevre üzerindeki etkisine olan artan hassasiyeti nedeniyle ağırlaşam düzenlemeleri sonucunda (araçların EURO sınıflandırılması, kotaların EURO sınıflarına göre belirlenmesi) daha iyi emisyon standartlarına sahip araçlar Avrupa ülkelerine yönelik olarak çalışmaktadır.
Daha iyi araçlara yatırım yapmak gerek yönetim becerisi gerek de mali güç olarak daha fazla
kurumsal kapasite gerektirdiğinden, Avrupa pazarına yönelik olarak TIR konvansiyonu içerisinde
daha yeni araçları olan daha büyük filoları yöneten kurumsal işletmeler çalışmaktadır. Türk sürücülerin sosyal hakları en iyi Türkiye ve Avrupa arasındaki hatlarda korunmaktadır.
Orta Doğu ülkeleri, Rusya ve diğer BTD ülkelerinin daha az sıkı olan düzenlemeleri, bu pazarlara yönelik olarak daha düşük özelliklere sahip, daha eski araçların çalışmasına izin vermektedir.
Dolayısıyla, daha düşük seviyede araçların sahipliği, daha düşük kurumsal kapasite gerektirdiğinden, bu pazarlara, özellikle Orta Doğu pazarına genellikle “bir kişi – bir kamyon” firmalar
tarafından hizmet verilmektedir. Sürücülerin sosyal hakları, hatta can güvenliği bile göz ardı edilebilmektedir.
Yurtiçi karayolu taşımacılığı pazarı ise, yurtdışı pazarların bir bileşimi görünümünde ve Türkiye
ekonomisinin yapısını yansıtır niteliktedir. Türkiye’de yurt içi yük taşımacılığının %90’ı karayolu
ile yapılmaktadır. Türkiye iç pazarındaki farklı ihtiyaçları karşılayan çok farklı karayolu taşımacılığı firmaları bulunmaktadır. Türkiye’de özel sektör, farklı iş modelleri ile çalışan, son derece kurumsallaşmış uluslararası alanda çalışan firmalardan, çok ufak ölçekli aile işletmelerine kadar geniş
bir yelpazeden oluşmaktadır; bu firmaların ulaştırma ihtiyaçları kendi duruşlarına yakın ulaştırma
firmaları tarafından karşılanmaktadır.
Türkiye’de, küçük ölçekli işletmelerin sayısı çok yüksektir (işletmelerin %96,32’sinin çalışan
sayısı 10’un altındadır)57 ve çoğunlukla küçük, kurumsallaşmamış, düşük maliyetli, eski ve düşük
kaliteli araçlarla hizmet veren taşımacılar tarafından taşınan çok sayıda küçük ulaştırma işi üretilmektedir. Küçük ölçekli işletmeler aynı zamanda Türkiye’deki kayıt dışı ekonominin de önemli bir
kısmını teşkil etmektedir. Tüm işlemlerini kayıt altına almalarını mümkün kılacak sermaye yapısı
veya nakit akış seviyelerine ulaşamadıklarından, ulaştırma hizmet alımları da dahil olmak üzere
57 Turkstat GSİS, 14/10/2003
155
1/11/08 3:55:30 PM
kısmen veya tamamen kayıt dışında çalışma yolunu seçmektedirler. Bu tür talep, Türkiye’deki
yurtiçi yük taşımacılığını karayolu ile yapan çok yüksek sayıda kamyonun varlığının sebebidir.
Türkiye’de 3,500 ton’un altında 1.200.000 ticari araç olduğu tahmin edilmektedir. Bu sayı, tüm
AB-25 içindeki toplam kamyon sayısına yakındır. Sektörün bu alt pazarı daha az kurumsallaşmış
ve mesleki olarak daha az örgütlüdür. Firmaları kamyon şoförleri kurmakta ve işletmektedir. Mali
açıdan kuvvetli olmayan bu firmalar, genel giderlerini çok düşük tutarak, çok düşük kar marjlarıyla çalışabilmektedir. Bu pazardaki firmaların, birleşmeler ve satın almalarla daha büyük kurumlara
dönüşmesi, kurumsallaşması ve sadece sürücü değil, aynı zamanda yönetici ve idari kadrolar istihdam etmeleri beklenmektedir. Bu dönüşüm, aşağıdaki Türkiye’de Karayolu Ulaşım Mevzuatı bölümünde ele alınan 2004 yılı Karayolu Taşımacılığı Yönetmeliği’nin temel hedeflerinden biridir.
Hem yurtiçi hem yurt dışı yük taşımacılık ihtiyacı artmakta olan orta boy işletmeler, bir veya
birden fazla TIR araç işleten ulaştırma firmaları ile çalışmaktadır. Bunlar genellikle bir kişi– bir
kamyon firmalar olarak işe başlayan, finansal olarak büyüyerek TIR araca yatırım yapabilen firmalardır. Orta boy işletmelere yurt içi, artan oranda da yurt dışı taşımacılık hizmetlerini doğrudan
satmaktadır. AB yükümlülüklerini yerine getiren daha yeni araçları Avrupa ülkelerine yönelik çalışmaktadır. Ortalama dört yıldan sonra araçlar Doğu ülkelerine, ağırlıklı olarak Irak’a iş yapan
taşımacılara satılmaktadır.58 Türkiye’nin dış ticaret hacmi arttıkça büyüyen karayolu taşımacılığının bu segmentinin, Irak ve Suriye gibi komşuların ticaret ortağı olarak önemi arttıkça büyümesi
öngörülmektedir.
1994
1995
1999
2000
2001
2002
2003
472
587
667
911
899
Römork sayısı
7.043
7.607
7.990
23.402
20.782
892
21.026
934
25.197
1.083
31.798
Yarı – römork sayısı
8.585
9.063
9.404
28.542
24.084
24.265
28.434
35.656
Kamyon sayısı
2.319
225
5.351
245
5.332
268
5.436
57
3.061
371
2.880
880
6.119
8.271
12.339
12.941
217.200
282.088
296.007
792.078
699.793
710.873
990.373
1.367.451
Firma sayısı
Tanker sayısı
Toplam kapasite (ton)
Kaynak: Ulaştırma Bakanlığı, Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğü
Uluslararası taşımacılık yapan araçların EURO profil’i Avrupa’ya ve Doğu’ya yönelik çalışan
kamyonların dağılımını ortaya koymaktadır. EURO I kamyonların sayısı 16.826 (38,3%), EURO
II kamyonların sayısı 12.354 (28,1%), EURO III kamyonların sayısı 14.597 (33,2%) ve EURO
IV kamyonların sayısı 150’dir (0,34%).59
Yurtiçi ve dışına yönelik karmaşık ve büyük hacimli lojistik ve ulaştırma ihtiyaçları olan büyük işletmeler, ulaştırmayı tedarik zincirlerinin yönetilmesinde bir işlev olarak konumlandırarak, lojistik işlemlerini artan oranda lojistik firmalarına kaydırmaktadırlar (dış kaynak kullanımı olarak). Ulaştırma
ve lojistik ihtiyaçlarını maliyet ve teslim süreleri açısından optimize etme kaygısıyla, büyük işletmeler
farklı ulaştırma türlerini kullanır (kara, demir, deniz ve hava) ve daha iyi araçlarla hizmet veren daha
kurumsal taşıyıcılarla çalışmayı tercih eder. Bu firmaların lojistik maliyetlerini minimize etme kaygısı,
Türkiye’de antrepolar kurulması, karayollarının demir, deniz ve havayolları ile entegre edilmesi gibi lojistik altyapısı ile ilgili yatırımların yapılmasında ve Ro-Ro gibi kombine taşımacılık hizmetlerinin gelişmesinde Türkiye’de itici güç olmaktadır. Bunun yanında, büyük işletmelerin artan çevre duyarlılığı,
58 Uluslararası taşımacılık yapan firmalar sektör olarak daha iyi örgütlenmiş durumda. 1000’in üzerinde üyesi
olan iki sektör derneği bulunmakta: UND (Uluslararası Nakliyeciler Derneği) ve RODER (Ro-Ro Gemi
İşletmecileri ve Kombine Taşımacılar Derneği) üyelerinin sorunlarını çözmek, eğitim programları sunmak,
uluslararası taşımacılıkla ilgili istatistik oluşturmak ve üyelerini yurtiçinde ve dışında temsil etmek için çalışmaktadır.
59 Ulaştırma Bakanlığı, Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğü, 2005
156
EdamTR.indd 156-157
Türk karayolu taşımacılığı firmaları ülke ihracatının karayolu ile taşınan kısmının %53’ünü, ithalatının ise %24’ünü taşımaktadır. Uluslararası karayolu taşımacılığında Türk menşeli firmaların
pazar hakimiyeti bulunmaktadır. Ancak, 2005 yılından beri, Türkiye’nin ithalat – ihracat hacmi
büyüyor olmasına rağmen, uluslararası kara taşımacılığı sektörü aynı oranda büyümemiştir.
Türkiye’deki yük taşımacılığı sektöründe taşıma işleri organizatörleri (freight forwarders) artan
bir önem kazanmaktadır. Avrupa pazarlarında taşıma işleri organizatörlerinin müşterileri için optimal tür ve güzergah seçtikleri ve müşterilerinin tedarik zinciri operasyonlarında artan rol üstlendikleri gibi, Türkiye’de de büyük firmalar lojistik firmaları ile bu şekilde çalışmaktadır.60
Firmaların küçük ve dağınık olması, bu nedenle de ölçek ekonomilerine ulaşamaması, Türk
ekonomisinin temel sorunlarındandır. Sermayesi güçlü olmayan küçük ve orta boy işletmeler günlük nakit akışlarını yönetmekte yaşadıkları zorluklar nedeniyle, işlerini büyütmek için gerekli yatırımı yapmakta zorlanmaktadır. Benzer boyuttaki firmalarla güçlerini birleştirerek daha verimli
hale gelmelerine yönelik teşvikler bulunmamaktadır. Bu kısırdöngü, Türk ekonomisindeki kayıt
dışılığın temel nedenlerinden biridir. Bu durumun, ulaştırma sektöründe de yansımaları vardır:
firmaların sık fakat küçük miktarlarda taşıma yapma ihtiyacı, fiyat kaygılarını kaliteli taşımacılık
beklentilerinin önüne geçirmektedir.
Fiyatlandırma
Tablo 3‑12: Uluslararası taşımacılık araçları ve kapasiteleri
1993
karayollarında daha iyi emisyon standartlarına sahip olan kamyonları kullanmalarında veya demiryolu
ve denizyolu gibi çevre dostu türleri tercih etmelerinde etkili olmaktadır.
Ulaştırma fiyatları piyasa tarafından belirlenmektedir. Farklı işletmeciler müşteriye istenilen hizmet için teklif vermekte ve müşteri yükünü taşımasını istediği firmayı seçmektedir.
Karayolu taşımacılığı ile ilişkili tüm sabit ve değişken maliyetlerin, özellikle iş idaresi becerileri
zayıf bazı işletmeciler tarafından tam olarak bilinememesinin sonucu olarak, fiyatlandırma yapılırken yalnızca yakıt maliyetleri göz önüne alınmakta, amortisman, lastik aşınması, araç bakımı ve
idari giderler gibi maliyetler göz ardı edilebilmekte ve kar marjları çok aşağı çekilebilmektedir.
Kamyonların kullanılma oranları işletmenin devamlılığı için kritiktir. Bir yükün Türkiye’den
bir istikamete doğru taşınması için bir sözleşme yapıldığında, işletmeciler geriye dönmemek adına, herhangi bir yükü taşımaya razı gelmektedir. Bu tercih de, kar marjlarının düşmesine yol açan
nedenlerden biridir ve uluslararası rekabette tartışmalara yol açmaktadır.
Yurtiçinde yüklerin kamyonlarla taşınması, TIR ile taşınmasından %25 daha düşük fiyata yapılabilmektedir. Aracın gidiş – geliş yüklü olacağı garantilendiğinde %15’e varan ilave indirim
yapılmaktadır.61
Kombine Taşımacılık
Kamyonların gemi veya tren gibi farklı ulaşım araçları ile uzun mesafeler taşındığı kombine taşımacılık, tüm dünyada olduğu gibi, Türkiye’de de önemini arttırmaktadır. Kombine taşımacılık
sayesinde, karayolu taşımacılığı ile ilişkili trafik yoğunluğu ve çevre kirliliği gibi sorunlar hafifletildiği gibi, yakıttan tasarruf sağlamak, aracın eskimesini azaltmak, sürücülerden kaynaklanan
verimsizlikleri ortadan kaldırmak gibi çeşitli faydalar sağlanabilmektedir.
60 Uluslararası pek çok taşıma işleri organizatörü firmanın Türkiye’de ofisleri veya ortak teşebbüsü bulunmaktadır. Kendilerini farklılaştırmak isteyen ve katma değerli hizmetler sunmaya çalışan yerli taşımacılık firmaları
da, insan kaynakları ve bilişim altyapılarına yatırım yaparak, taşıma işleri organizatörlüğüne girmektedir.
Firmaların kapıdan kapıya ulaştırma ihtiyaçları arttıkça, taşıma işleri organizatörlüğünün faaliyetlerinin de
artması beklenmektedir.
61 Kaynak: Karayolu taşımacılığı yapan farklı nitelikte firmalarla potansiyel müşteri olarak yapılan telefon görüşmeleri.
157
1/11/08 3:55:31 PM
Ro-Ro Taşımacılığı
Akdeniz ve Karadeniz arasında yer alan Turkiye, Ro-Ro taşımacılığından istifade edebilecek bir
coğrafi konuma sahiptir. Yugoslavya topraklarında 1990’lı yıllarda yaşanan savaşın Avrupa’ya karayolu ile taşımacılık yapmayı engellemesi, 1992 yılında karayolu taşımacılığı firmalarını UN-RORO girişimi altında bir araya gelerek İstanbul / İzmir ve Trieste limanları arasında çalışacak ilk RoRo hattını kurmaya yönlendirmişti.62 Bu Ro-Ro hattı sektörde öncülük etmiş ve farklı girişimler
onu takip etmiştir. Açılan bazı hatlar verimli olamamışsa da, bugün aktif olarak çalışan çok sayıda
Ro-Ro hattı bulunmaktadır. 63
Türkiye dünyanın dördüncü, Avrupa’nın ikinci en büyük Ro-Ro filosuna sahiptir. Tarifeli
hatların olması, ihracatçıların sevkiyatlarını tarifeye göre ayarlamalarını mümkün kılmış, toplam
ulaştırma maliyetlerini azaltmış, Balkan ülkelerinin transit geçiş ücretlerini revize etmelerine yol
açmıştır. TIR sürücüleri limanlara havayolu ile ulaşmaktadır.
Bugün Ro-Ro taşımacılığı karayolu taşımacılığının entegre bir parçası olarak görülmekte, RoRo operasyonlarını intermodal bir ulaştırma şekli olarak ele alan bir düzenleme bulunmamaktadır;
Ro-Ro gemileri denizcilik mevzuatı ile düzenlenmektedir. Ro-Ro taşımacılığının verimliliğinin
artırılması için, bu türün kolaylaştırılmasına yönelik düzenlemeler ile, Ro-Ro liman ve terminallerine yatırım yapılması gerekmektedir.
Ro-La Taşımacılığı
Avrupa’da Ro-La taşımacılığının (kamyonların trenle taşınması) önemi artmakta ve uluslararası
Ro-La projeleri Türk demiryollarının uzantısı olarak değerlendirilmektedir. Demiryolu hizmetlerinin yerel kamyon dağıtımıyla bütünleştirilmesi müşterilere kapıdan kapıya taşıma hizmeti sunulmasında önemli bir rol oynayabilir.
TCDD, yol üzerindeki demiryolu idareleriyle işbirliği içinde mevcut en uzun Ro-La hattı olan
Halkalı – Wels arasında Ro-La hattını 2006’da başlatmıştır. 1.979 km’lik Türkiye – Bulgaristan
– Sırbistan – Hırvatistan – Avusturya hattında karşılıklı seferler düzenlenecektir.64
Avrupa Pazarına Girişte Engeller
Türk taşımacıları Türkiye ile Avrupa ülkeleri arasındaki yük taşımacılığından artan pay aldıkça, Schengen vize prosedürlerinin uygulamasında yapılan geçici değişiklikler veya geçiş izinlerinin sınırlandırılması gibi sorunlarla karşılaşmaktalar. Her ülkenin AB-dışı ülkeler için tanıyacağı geçiş izni
sayısını belirlediği Ulaştırma Bakanları Avrupa Konferansı (UBAK) çerçevesinde Türk kamyonlarına ayrılan geçiş izinleri yıl bitmeden tükenmektedir. İkili görüşmelerle, Türk kamyonları bir sonraki
yılın izin belgelerini kullanmaktadırlar. Bu sadece sorunun ertesi yıla kadar ötelenmesidir.
Avrupa ulaştırma politikasının ulaşım ağırlığını karayolundan demir ve deniz yoluna kaydırmakta olduğu açıktır. Türk sektör temsilcileri ve yetkilileri de bu durumun farkındadır ve bu politikaya uyum sağlamaya gayret göstermektedir. Ancak izin belgelerinin Türk kamyonlarını piyasanın
dışında tutmak için bir araç olarak kullanılıyor olabileceği düşüncesi, sektörde büyük rahatsızlık
yaratmaktadır. Türk firmaların AB ülkeleri ile ticaret hacmi 2003-2006 yılları arasında %103 art62 Pendik’ten 6, Ambarlı’dan 3, Çeşme’den de 3 Ro-Ro gemisi düzenli olarak İtalya’nın Trieste limanına ulaşım
sağlamaktadır.
63 Haydarpaşa-Trieste (İtalya), Ambarlı-Trieste (İtalya), Çeşme-Trieste (İtalya), Çeşme-Brindisi (İtalya), Zonguldak-Odessa (Ukrayna), Zonguldak-Skadovsk (Ukrayna), Samsun-Novorossisky (Rusya), Trabzon-Sochi
(Rusya), Rize-Poti (Gürcistan).
64 UNECE Intermodal Ulaştırma ve Lojistik Çalışma Grubu Mart 2007 raporuna gore, Ro-La aracının maksimum ağırlığı 1,100 ton, maksimum uzunluğu 520 metredir. Tren 20 TIR kapasitelidir ve günümüzde haftada
bir sefer düzenlenmektedir. Trenle toplam ulaşım süresi, karayolu ile gidilme süresi gibi, yaklaşık 70 saattir.
158
EdamTR.indd 158-159
mışken, Türk taşıtlarına verilen kotalar yalnızca %32 artmıştır. Bu durum, bazı kesimlerce Türk
kamyonlarının AB sınırlarından girişini sınırlayarak, Türkiye’nin AB ülkelerine ihracatını sınırlamaya yönelik olduğu olarak bile algılanmaktadır. Avrupa kotaları kaldırma yoluna giderken, Türk
kamyonları üzerindeki sınırlamaların da tedricen kaldırılmasının hedeflenmesi gerekmektedir.
3.3.2.2. Türkiye’de Karayolu Ulaşımı Mevzuatı
2003 yılında yürürlüğe giren Yeni Karayolu Taşıma Kanunu’nu,65 2004 yılında yayınlanan Yeni
Karayolu Taşıma Yönetmeliği66 ve Karayolu Taşımacılık Faaliyetleri Mesleki Yeterlilik Eğitimi Yönetmeliği 67 izlemiştir. Bu kanun ve yönetmelikler büyük karayolu taşımacılığı pazarını, AB’ye
uyum gözeterek düzenlemek amacıyla hazırlanmıştır. AB’ye tam uyum için hala atılacak adımlar
kalmış olsa da, sektörün pek çok sorununa düzenleme getirilmiştir.
Pazara Giriş
Türkiye’de karayolu taşımacılığı pazarına giriş, karayolu yolcu ve yük taşımacılığı yapacak işletmecilerin alması gereken yetki belgesini belirleyen Yeni Karayolu Taşıma Kanunu ile düzenlenmiştir.
Yetki belgesi alma kriterleri, 96/26/EC sayılı Konsey yönergesi’nde belirlendiği gibi mesleki saygınlık, mali yeterlilik ve mesleki yeterliliktir. Yetki belgesinin beş yılda bir yenilenmesi gerekmektedir.
Yeni Karayolu Taşıma Kanunu ve Yönetmelikler AB uyum hedefi gözetilerek çıkartılmış olmakla birlikte, AB düzenlemelerinden ayrılan birkaç husus bulunmaktadır: yetki belgesi türlerinin
çokluğu ve yetki belgesi alma maliyetleri.
96/26/EC sayılı karayolu yük veya yolcu taşımacılığı işletmeciliğine kabul yönergesi’nde, “karayolu taşımacılığı operatörü”, kendi taşıma haznesi olan veya çekici tarafından çekilen hazneli
araçların kiralanarak yük taşımacılığı yapılması olarak tanımlanmıştır. Ancak Türk Karayolu Taşıma Kanunu’nda 15 farklı rol için 39 farklı lisans tipi tanımlanmaktadır. Yetki Belgesi Başvuru
Formu, karayolu taşımacılarının karşı karşıya kaldığı durumu ortaya koymaktadır.68 Yolcu ve yük
taşımacılığı için farklı tip yetki belgeleri gereklidir. Yük taşımacılığı il içi, yurtiçi ve uluslararası olarak gruplanmıştır. Her grup farklı bir tip yetki belgesi gerektirmektedir. Eğer bir firma birden fazla
tür etkinliği gerçekleştirmekteyse, her tür yetki belgesi için ayrıca başvurması gerekmektedir.
Yetkilendirme yapısının bu denli karmaşık bir şekilde kurulmasının nedeni, karayolu taşımacılığı sektöründeki düşük kaliteli kamyonlarla çalışan küçük işletmelerin uluslararası ulaştırma
işinin dışında tutulabilmesi olarak açıklanmaktadır. Farklı lisans türleri gerektirerek, yüz binlerce
kamyonun uluslararası yük taşımacılığı yapmasının önüne geçilmektedir. Böylece “bir kişi– bir
kamyon” firmaların birleşerek ve mali güçlerini artırarak, daha kurumsal iş yapıları ile daha büyük
pazarlara girmeleri teşvik edilmektedir. Ancak lisans sisteminin karmaşıklığı, uygulama açısından
zorluk yaratmakta; denetimden sorumlu kamu yetkililerinin yetki belgesi türleri konusunda eğitim
almalarını gerektirmektedir. Gerekli yetki belgesi tipinin plaka bazında sorgulanabildiği bir bilgi
sistemi olan U-NET sistemi, uygulamanın sağlıklı olmasını kolaylaştırıcı bir etken olmuştur.
2003 yılı Yabancı Yatırım Kanunu tarafından belirlendiği üzere, yabancı menşeli şirketler de
gerekli yetki belgelerini edinerek karayolu taşımacılığı sektörüne yatırım yapabilmektedir.
Mali Yeterlilik
AB’de işletmecilerin mali gerekliliği ilk araç için 9.000 Euro, daha sonraki her ek araç için 5.000 Euro
65 Yeni Karayolu Taşıma Kanunu, No. 4925, 10.7.2003
66 Yeni Karayolu Taşıma Yönetmeliği, 25.02.2004
67 Karayolu Taşımacılık Faaliyetleri Mesleki Yeterlilik Eğitimi Yönetmeliği, 03.09.2004
68 Yetki Belgesi Başvuru Formu, http://www.kugm.gov.tr/dosyalar/diger/dosya5.pdf
159
1/11/08 3:55:32 PM
olarak belirlenmiştir. Ancak Türk Karayolu Taşıma Kanunu yetkilendirmeyi firmanın mali kapasitesine değil, araç sahipliğine, yüksek ücretlere ve banka garantilerine dayandırmaktadır. Ücretler ve banka
garantilerinin yüksekliği, çok sayıda kamyon işletmecisinin işletme sermayesi seviyesini olumsuz etkilemekte ve işletmeye daha fazla yatırım yapmalarını güçleştirmektedir. Yetki belgesi türüne göre maliyet örnekleri aşağıdaki tabloda verilmiştir. Yetki belgelerinin beş yılda bir yenilenmesi gerekmektedir.
Yenileme ücreti, ilk ücretin bir yüzdesi olarak belirlenmektedir; şu anda %50’si kadardır.
Tablo 3‑13: Bazı yetki belgesi türleri için gerekli ücretler ve sermaye gereklilikleri (1 YTL = 1,76 Euro,
6 Ağustos 2007)
Yetki Belgesi Türü
Uluslararası yük taşımacısı (C2)
Uluslararası yük taşımacılığı
komisyoncusu (H2)
Yurtiçi yük taşımacısı (K2)
10
Sermaye
(000 YTL)
100
Teminat Mektubu
(000 YTL)
-
Belge Ücreti
(000 YTL)
40
-
40
100
6
1
-
0
5
500
350
200
500
400
200
Gerekli Araç Sayısı
Uluslararası lojistik işletmecileri (L2)
150 ton kapasite
Uluslararası taşıma işleri
organizatörleri (R2)
Kaynak: Yeni Karayolu Taşıma Yönetmeliği
Mesleki Yeterlilik
Türk karayolu taşımacılığı sektörü, sürücülerin ve yöneticilerin mesleki yeterlilklerinin ilerletilmesinden faydalanabilir. Taşımacılık sektörünün değişen dinamikleri ve örneğin tehlikeli madde taşımacılığı gibi konularda düzenlemelerin artan karmaşıklığı, sektör çalışanlarının bir dizi konudan
haberdar olmasını ve uygulamak için gerekli becerilere sahip olmasını gerektirmektedir.
AB’de mesleki bilgiye sahip olunduğuna dair yeterlilik, her üye devletin bu amaçla oluşturduğu yetkili
kuruluş veya birim tarafından düzenlenen, çoktan seçmeli olabilen, yazılı sınavlarla ortaya konmaktadır.
ğinin sağlanması önemlidir. Yasal gereklilikler tüm işletmeciler tarafından karşılanmadıkça, yetki
belgelerinin mali ve yönetimsel kriterlerini karşılayan işletmeciler, karşılamayanlar tarafından haksız rekabete maruz kalmaktadır. Yetki belgesi almanın mali yükünden kaçınan işletmeciler, fiyatları
yetki belgesi olan işletmecilerin çekebileceği seviyenin altına çekebilmektedir.
Sektörel İstatistikler
Karayolu ulaşımı sektörü konusunda güvenilir ve güncel istatistik bulunmasında önemli güçlükler
yaşanmaktadır. TÜİK ve Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğü otomasyon sistemi bazı verileri sağlamaktadır; ancak hiç biri Türkiye’de karayolu taşımacılığı sektörünün kapsamlı analizini yapmak
için yeterli detayda değildir. Sektörün sorunlarını tespit etmek ve stratejik çözümler geliştirmek
için yükleme noktası, güzergah, taşınan yükün cins ve miktarı konusunda veriye anında erişim
sağlanabilmesi gereklidir.
3.3.2.3. Verimlilik Etki Değerlendirmesi
Karayolu ulaşımı alanında AB mevzuatına uyum sağlanmasının, sektörde konsolidasyona ve ölçek
ekonomilerinden istifade eden daha büyük oyuncuların ortaya çıkmasına yol açmak suretiyle,
sektörün verimliliğine olumlu etki sağlaması beklenmektedir. Karayolu taşımacılığı pek çok farklı
sektöre girdi sağlayan bir süreç olması nedeniyle, bu alandaki verimlilik artışının, pek çok farklı sektörün verimliliği üzerinde olumlu etkisi olması beklenmektedir. Bu ilişkiyi ortaya koymak
üzere Türk Ekonomisinin Gelir/Gider tablosu kullanılarak aşağıdaki iki tablo oluşturulmuştur.69
Aşağıdaki tabloda karayolu taşımacılığının sektörel verimliliğindeki herhangi bir değişiklikten en
çok etkilenecek endüstriler sıralanmaktadır.
Tablo 3‑14: Sektörlerin üretim girdileri arasında karayolu taşımacılığı kullanımlarına göre sıralaması
Sektör
Endeks
Rafine petrol ürünleri
1,00
Şekerleme
0,76
Lastik ürünler
0,48
Motorlu taşıtlar üretimi
0,47
Motorlu taşıtlar perakendeciliği
0,42
Şeker
0,16
Sağlık hizmetleri
0,12
Ancak sürücülerin mesleğe giriş ve devamlılığı için mesleki eğitim gerekliliklerini ortaya koyan 2003/59 sayılı yönerge, Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal
Programlara dahil edilmemiştir. Sürücülerin de mesleki eğitim almaları, yol güvenliğinin ivedilikle
artırılması için gereklidir.
Deniz taşıtları araçları
0,09
Gaz dağıtımı
0,08
Telekomünikasyon
0,07
Finansal kurumlar
0,06
AB Eşleştirme Projesi
Su dağıtımı
0,05
Toptan satış
0,03
Yayıncılık
0,03
Araştırma geliştirme
0,02
Elektrik üretim ve dağıtımı
0,01
Alkolsüz içecekler
0,01
Ofis aletleri
0,01
Orman ürünleri
0,01
Makine üretimi
0,01
Türk Karayolu Taşımacılığı Kanunu’na göre, yönetimsel ve mesleki yeterlilik yetki belgesi verilmesi için bir gerekliliktir ve işletmecilerin eğitimi ve sertifikasyonu için çeşitli kurumlar yetkilendirilmektedir. Bu yetkiye sahip 20 kadar eğitim merkezi bulunmaktadır. Sertifika sınavı, Ulaştırma
Bakanlığı, Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir. Eğitim kalitesinin güvence altına alınması, sektörün geleceği için önem taşımaktadır.
Karayolu taşımacılığı sektöründe “karayolu taşımacılığı sektörüne destek” adıyla bir AB eşleştirme
projesi devam etmektedir. 11 Mayıs 2006 tarihinde başlamış olan projenin, Kasım 2007’de tamamlanması beklenmektedir. Proje kapsamında, mevzuatın AB mevzuatına uyumu gözden geçirilecek ve gereken yerde mevzuat taslağı oluşturulacak; ayrıca filo yenileme yaklaşımı, bilgi yönetimi
ve izleme yaklaşımı, yetkilendirme sistemi, şeffaf kurumsal yapılar ve koordinasyonun iyileştirilmesine yönelik öneriler sunulacaktır.
Düzenlemenin Uygulanması ve Haksız Rekabet
Karayolu taşımacılığına ilişkin mevzuatın uygulanmasına yönelik olarak Ulaştırma Bakanlığı ve
İçişleri Bakanlığı arasında bir protokol bulunmaktadır. Karayolu taşımacılığı işletmecilerinin yetkilendirme ve sertifikasyonu devam etmektedir. Mevzuatın uygulanması için kontrollerin etkinli-
160
EdamTR.indd 160-161
Kaynak: Türkiye Ekonomisi Girdi Çıktı Tabloları TÜİK (1999) değerleri kullanılarak hesaplanmıştır.
69 Türkiye Ekonomisi Girdi Çıktı Tabloları, TÜİK (1999)
161
1/11/08 3:55:33 PM
Aşağıdaki tabloda ise ulusal ekonominin genel verimliliği üzerinde en önemli etkiye sahip olacak endüstriler yer almaktadır. Diğer bir deyişle, bu tablo, sektörleri karayolu taşımacılığı kullanım
yoğunlukları ile ulusal katma değere katkılarının ağırlıklı ortalamasına göre sıralamaktadır.
Tablo 3‑15: Sektörlerin karayolu taşımacılığında verimlilik artışına bağlı olarak ulusal ekonominin verimliliği üzerindeki etkilerine göre sıralaması
Sektör
Endeks
Rafine petrol ürünleri
1,000000
Finansal kurumlar
0,094226
Motorlu taşıtlar üretimi
0,029319
Motorlu taşıtlar perakendeciliği
0,015495
Telekomünikasyon
0,009486
Şekerleme
0,008854
Lastik ürünler
0,003563
Elektrik
0,002807
Toptan satış
0,001124
Sigortacılık
0,000978
Şeker
0,000741
Diğer işletme etkinlikleri
0,000587
Su dağıtımı
0,000441
Sağlık hizmetleri
0,000396
Diğer hizmet etkinlikleri
0,000264
Yemek servis hizmetleri
0,000183
Basım
0,000159
Üretim
0,000139
Hazır giyim
0,000136
Kaynak: Türkiye Ekonomisi Girdi Çıktı Tabloları TÜİK (1999) değerleri kullanılarak hesaplanmıştır.
3.3.2.4. Değerlendirme
Karayolu taşımacılığı Türkiye’deki temel ulaştırma türüdür. Karayolu ağı yeterince gelişmiştir ve
sektör yüksek sayıda hizmet sağlayıcısına sahiptir. Sonuç olarak, diğer ulaştırma türleri ile kıyaslandığında, sektörde rekabetçilik ileri düzeydedir. Ancak, fiyat rekabetinin iki açıdan olumsuz etkisi olmaktadır. Öncelikle, küçük ölçekli ve kayıtdışı firmaların çokluğu, sektörde konsolidasyonu
engellemekte; bunun neticesinde, piyasada büyük ve kurumsallaşmış firmalar ile küçük enformel
firmalar arasındaki ayırım devam etmektedir. Bu nedenle, Türkiye’deki firmaların büyüyerek kritik ağırlığa ulaşmalarını ve diğer Avrupa ülkelerinde gözlemlendiği gibi filolarına ve teknolojiye
yatırım yapabilmelerini sağlayan dönüşüm gecikmektedir. İkinci olumsuz etki, trafik yoğunluğu,
kirlilik ve trafik tıkanıklıkları gibi dış sonuçlarla ilgilidir. Küçük ölçekli firmaların ağırlıkta olması,
karayolu yük taşımacılığı yapan araç sayısını ve söz konusu dış etkileri artırmaktadır.
Diğer yandan, Türk karayolu taşımacılığı mevzuatının AB müktesebatı ile uyumlaştırılması yolunda önemli gelişme kaydedilmiştir. Yeni Karayolu Taşıma Kanunu 2003’te yürürlüğe girmiştir.
Sözkonusu kanun ve takip eden Yönetmelikler, karayolu taşımacılığı hizmetleri için AB’ye benzer
bir düzenleme ortamı yaratmıştır. Bununla birlikte, piyasa yapısından kaynaklanan farklılıklar
bulunmaktadır. Küçük ölçekli karayolu taşımacılığı işletmecilerinin çok sayıda olması, Türk kanun koyucularını AB müktesebatını uygularken, Türkiye’nin mevcut ihtiyaçlarına daha uygun
olduğunu düşündükleri bir çerçeveye oturtmaya yönlendirmiştir. Yeni Karayolu Taşıma Kanunu
ve Yönetmelikleri, sektörün çok parçalı yapısını ve firmaların büyük çoğunluğunun küçük ölçekli
olduğunu göz önünde bulundurmaktadır. Sonuç olarak piyasaya giriş kuralları ve yetki belgesi
alma koşulları Türkiye’ye göre uyarlanmıştır.
Yönetmeliklerin uygulanmasının, sektörde konsolidasyona yol açması, sektörün dönüşümüne
katkı sağlaması ve piyasa oyuncularının ölçek ekonomilerine ulaşmasına katkı sağlaması beklenmektedir. Ancak, yetki belgelerinin çeşitliliği, yönetmeliğin uygulanmasında zorluklar yaratmaktadır. Hizmet sağlayıcıların sayıca çokluğu nedeniyle, kuralların uygulanması için ayrılan idari
kapasite yetersiz kalmaktadır.
3.4. Hava Ulaşımı
3.4.1. Avrupa Birliği’nde Hava Ulaşımı
Bütün ulaştırma türleri içinde AB’de en büyük gelişmeyi 1980 yılından itibaren %7,4’lük kümülatif ortalama büyüme oranı ile hava ulaşımı göstermiştir. Havacılık sektöründeki yolcu ve
yük taşımacılığındaki büyüme oranları 1995-2004 dönemi için sırasıyla %31,1 ve %48,8 olarak
kaydedilmiştir.70 130’dan fazla havayolu işletmesinin ve 60 hizmet sağlayıcının faaliyet gösterdiği,
450’den fazla havalimanından oluşan bir şebeke ve 3 milyonu aşkın çalışanı ile GSYİH’sinin yaklaşık %1,5’ini havayolu ulaşımı sektörünün oluşturduğu AB, bu sektörün 1990’lı yıllarda başarılı
bir şekilde serbestleştirilmiş olmasına çok şey borçludur.
3.4.1.1. AB’de Hava Ulaşımı Mevzuatı
Pazar Erişimi ve Rekabet
AB’deki havayolu ulaşımı sektörü sırasıyla 1987, 1990 ve 1992 yıllarında kabul edilen üç paket
ile serbestleştirilmiştir. Temmuz 1992 tarihinde onaylanan ve Ocak 1993 tarihi itibariyle hayata
geçirilen üçüncü paketle AB içindeki serbestleşme süreci tamamlanmıştır.
İlk düzenleme paketi ile yerleşik kuralların esnekleştirilmesine başlanmıştır. AB içi ulaşımda,
hükümetlerin yeni ücret tarifelerinin sunulmasına karşı çıkma hakkı sınırlandırılmaktadır. Havayolu işletmelerine, koltuk kapasitesi paylaşımıyla ilgili esneklik sağlanmaktadır. İkinci paket pazarı
biraz daha açarak, bilet ücretleri ve kapasite paylaşımının düzenlenmesinde daha fazla esneklik
sağlamıştır. Ayrıca bütün AB havayolu şirketlerine kendi ülkeleri ile başka bir AB ülkesi arasında
sınırsız sayıda yolcu ve yük taşıma hakkını da vermektedir. Son olarak üçüncü paket üç yasal düzenleme içermektedir:71
• AB hava yollarının ruhsatlandırma koşullarının uyumlulaştırılması,
• İşletme ruhsatına sahip AB hava yollarının bütün güzergahlara açık erişimi. Bununla beraber hükümetler bölgesel kalkınma için önem taşıyan güzergahlara dair kamu hizmeti
yükümlülüğü getirebilmektedirler,
• Bilet ücretleri ve tarifelerle ilgili tam özgürlük. Havayollarının artık bilet ücretlerini onay
için ulusal yetkililere sunmaları gerekli değildir. Koruma tedbirleri konulabilmekle birlikte,
pazarın iyi işleyişi sayesinde uygulamada buna gerek olmamıştır.
Bu paket Avrupa Birliği içinde hizmet verme özgürlüğünü tedricen sağlamış olup, Nisan 1997’de
kabotaj hürriyetinin elde edilmesini beraberinde getirmiştir. Ancak üçüncü paketin üye devletler
tarafından uygulanmasındaki tutarsızlıklar ve Topluluk içi havacılık hizmetlerindeki bazı kısıtlamalar, havayollarının eşit rekabet şartlarını bozmuş ve iç pazarın bazı bölümlerindeki rekabeti sınırlandırmıştır. Sonuç olarak Avrupa Komisyonu Temmuz 2006 tarihinde yeni bir önerge kabul ederek,
pazar etkinliğini artırmak, havacılık hizmetlerinin güvenliği ile yolcuların korunmasını geliştirmek
hedefiyle üçüncü havacılık paketini revize eden bir etki değerlendirmesi raporu yayınlamıştır.
70 Avrupa Komisyonu Enerji ve Ulaştırma Genel Müdürlüğü, Energy and Transport in Figures, 2006
71 http://ec.europa.eu/transport/air_portal/internal_market/competition_en.htm
162
EdamTR.indd 162-163
163
1/11/08 3:55:34 PM
Komisyon önerileri aşağıdaki başlıklar altında sınıflandırılmaktadır:72
avantajlar sunmaktadır.
• İşletme ruhsatına ilişkin koşullar:
Uluslararası Havacılık: Açık Semalar
o Havayolu şirketlerinin sağlaması gereken bilgilerle ilgili koşulların ağırlaştırılması,
Uluslararası havacılık ilişkilerinin temeli, uçuş yapmasına izin verilen havayolu şirketi sayısı, hizmet götürülebilen noktalar ve haftalık sefer sayısı gibi konuları içeren detaylı kurallara dayanmaktadır. İç pazar için bu haklar yukarıda bahsedildiği gibi 1992 ve 1997 yıllarında tedricen serbestleştirilmiştir. Ancak üçüncü ülkelerle havacılık ilişkilerinde durum farklıdır.
o Mali hesapların sunumu ve onayına ilişkin koşulların ağırlaştırılması,
o İşletme ruhsatı koşullarının karşılandığının, özellikle de pazara yeni giren havayolu şirketlerinin daha düzenli olarak incelemeye tabi tutulması,
o İşletme ruhsatlarının iptali için daha net bir uygulamanın başlatılması,
o İşletme ruhsatlarının iptalinde Komisyon yetkilerinin artırılması,
• Finansal kiralama (leasing) sözleşmelerine, özellikle de uçağın mürettebatıyla birlikte kiralanma (wet leasing) sözleşmelerine dair şartların ağırlaştırılması,
• İç havacılık pazarı ve üçüncü ülkelere havacılık hizmetleri arasındaki bağlantı:
o Topluluk dışından havayolu şirketlerinin Topluluk içi rotalara, yalnızca Topluluğun taraf olduğu sözleşmelerle erişebilmesi,
o Üçüncü ülkelere seferlerde kod paylaşımı ve bilet ücreti düzenlemesinde serbestlik,
• Kamu hizmeti yükümlülükleri:
o Kamu hizmeti yükümlülükleriyle ilgili koşulların daha iyi açıklanması, daha açık bir mevzuat;
o Daha uzun imtiyaz dönemleri: üç yerine dört yıl (çevre bölge ötesi durumlarda beş yıl),
o Kamu hizmeti yükümlülüklerinin içeriği hakkında Komisyon’un bilgilerinin artırılması,
• Bilet ücretlerinin şeffaflığı:
o Bilet ücret bilgilerinin şeffaflığı,
o Bilet ücretlerinde ikamet yerine göre ayrımcılık olmamasını güvence altına alan koşullar,
o Fiyatların genel rekabet kurallarına göre pazar güçleri tarafından belirlenmesi.
Komisyon’un değerlendirmesine göre, alınan tedbirlerin rekabeti artırması ve pazardaki bozuklukları azaltması beklenmektedir. Ancak takip eden pazar konsolidasyonunun bazı güzergahlarda
suiistimale yol açmasını önlemek için, pazarın rekabet kurallarına uygun şekilde dikkatle izlenmesi gerekmektedir. Havayolu şirketleri eşit rekabet koşullarından faydalanacaktır; ancak işletme
ruhsatlarına dair ağırlaştırılmış koşullar nedeniyle işletme maliyetleri hafif bir artış gösterebilir.
Tüketiciler açısından, hem güvenlik seviyeleri artmakta, hem de havayolu şirketlerinin iflas riski
azalmaktadır. Genel olarak, artan rekabet ve fiyatların şeffaflaşması, bilet fiyatlarını düşürürken,
daha fazla hizmetin sunulmasını sağlamalıdır.
Özetle, düzenlemelerdeki bu reformlar, pazar konsolidasyonunu hızlandırıp iç pazarı güçlendirerek, Avrupalı havayolu şirketlerinin uluslararası rakipleriyle boy ölçüşebildiği rekabetçi bir ortam
yaratmakta; yolcular için daha düşük bilet fiyatları, daha iyi hizmetler ve daha yüksek güvenlik
seviyelerinin elde edilmesini sağlayan pazar güçlerini artırarak ekonomik ve sosyal açıdan açık
Avrupa Toplulukları Adalet Divanı’nın ‘açık semalar’ kararı, uluslararası havacılık ilişkilerini
Topluluk müktesebatına taşıyarak AB için bir dış havacılık politikası oluşturmaktadır. ‘Açık semalar’ kararlarına göre üye devletler uluslararası havacılık hizmeti anlaşmalarını müzakere ederken
tek başlarına hareket edemezler. Bundan dolayı, var olan ikili anlaşmaların Topluluk müktesebatına uygun hale getirilmek üzere uyarlanmaları ihtiyacı doğmuştur.
2005 yılında Komisyon, COM (2005) 79 sayılı Komisyon önergesini temel alan üç ayaklı bir
gündemde karar kılmıştır:73
• Üçüncü ülkelerin bir “Avrupalı havayolu şirketi” prensibini kabul etmelerini sağlamak
amacıyla yaklaşık 1500 mevcut havacılık hizmeti anlaşmasının yatay anlaşmalar yoluyla
değiştirilmesi,
• 2010 yılına kadar, AB ve onun güney ve doğu sınırları boyunca yer alan komşularından oluşan
bir Ortak Havacılık Alanı oluşturularak, havacılık pazarlarının ileri seviyede ekonomik ve
hukuki bütünleşmesinin sağlanması,
• Dünyanın başlıca bölgelerinde küresel anlaşmalara varmayı hedefleyen müzakereler
başlatılarak, dinamik dünya pazarlarında adil rekabetin sağlanmasına ve uluslararası sivil havacılığın reformuna yardımcı olunması, Avrupa düzenlemelerinin ve endüstrisinin
yaygınlaştırılması.
2005 yılında dünya genelinde varılan “açık semalar” anlaşmalarının sayısında önemli bir artış
gerçekleşmiş, bu tür iki taraflı on altı anlaşma imzalanarak toplam sayı 118’e yükselmiştir. Toplamda, %70’inden fazlası daha serbestleşme sağlayan 86 adet ikili havacılık hizmeti anlaşması imzalanmış ya da değiştirilmiştir. Aralık 2005 tarihinde, İzlanda ve Norveç’in de anlaşmaya taraf olduğu, bir Avrupa Ortak Havacılık Alanı (AOHA) kurmak amacıyla Komisyon ile sekiz güneydoğu
Avrupalı komşusu (Arnavutluk, Bosna Hersek, Bulgaristan, Hırvatistan, Makedonya, Romanya,
Sırbistan ve Karadağ, ve Kosova) arasında çok taraflı bir anlaşmaya varılmıştır.74
AB Fas ile bir havacılık anlaşması imzalamış, Ukrayna ile bir ortak havacılık alanı üzerine müzakerelere başlamış ve Rusya ile Sibirya üzerinden yapılan uçuşlara ilişkin 300 milyon Euro’luk
ücretin fesh edilmesi konusunda anlaşmıştır. Kısa bir zaman önce AB ve Amerika Birleşik Devletleri (ABD) arasında imzalanmış olan AB-ABD Hava Taşımacılığı Anlaşması’nı Jacques Barrot:
“hem bugün yeniden canlanan transatlantik ilişkilerin merkezi, hem de uluslararası havacılıkta
ileriye atılan büyük bir adımdır. Avrupa sathında havalimanlarından yeni hizmetlerin sunulmasına
izin verilmesi hem transatlantik pazarı hem de Avrupa havayolu endüstrisinin kendisini hareketlendirecektir. Avrupa havayolu endüstrisi, Avrupa havayolu taşıyıcılarının yeni hizmet planları ve
yatırıma yönelik çok daha esnek ve dinamik bir yaklaşımın belirtileriyle, bunun olumlu etkilerini
şimdiden hissetmektedir,”75 diye tanımlamıştır.
73 http://ec.europa.eu/transport/air_portal/international/pillars/index_en.htm
72 Avrupa Komisyonu, Çalışma Dokümanı, Impact Assessment Proposal for a regulation of the European Parliament
and of the Council on common rules for the operation of air services in the European Community, 2006. http://
ec.europa.eu/transport/air_portal/competition/doc/doc_travail_version_complete.pdf
164
EdamTR.indd 164-165
74 http://ec.europa.eu/transport/air_portal/international/doc/reference/background/com_2006_0113_en.pdf
75 http://ec.europa.eu/transport/air_portal/international/pillars/global_partners/doc/us/press_release_signature_30_04_07.pdf
165
1/11/08 3:55:35 PM
Havalimanları
Hava taşımacılığı hizmetlerinin serbestleştirilmesi ve hava trafiğinin büyümesindeki artışla birlikte
gelen bir sorun da havalimanlarındaki uçak hareketi kapasitesi üzerindeki baskıdır. Havalimanı
yönetimi söz konusu olduğunda, yeni havayollarının pazara girerken yaşadığı temel güçlük slot
tahsisidir. 95/93 sayılı Tüzük, Topluluk havalimanlarındaki slotların ayrımcı olmayan ve şeffaf bir
temelde tahsisi için ortak kurallar koymak yolunda atılan ilk adımdır. Özellikle yeni havayollarının
pazara girebilmesini sağlamak amacıyla, slot tahsisinde yeni oluşturulan slotların en az yarısının
pazara yeni girenlere ayrılması gerektiği kuralı getirilmiştir.
Biletler ve bagaj hizmetleri, bagaj yükleme ve boşaltma, yakıt alma ve boşaltma işlemleri, uçak
bakımı ve gıda hizmetlerinin sağlanmasını içeren yer hizmetleri, havalimanı altyapısının etkin kullanımına büyük katkıda bulunmaktadır. 96/67 sayılı Tüzük ile rekabete gittikçe daha fazla açılan
bu pazarda, rekabetin bir sonucu olarak fiyatlarda düşüş ve kalitede artış sağlamıştır.
Avrupa Komisyonu Ocak 2007 tarihinde üç kilit girişimden oluşan bir “havalimanı paketi”76
kabul etmiştir: havalimanı ücretlerine dair bir öneri, Avrupa’daki havalimanı kapasitesi, etkinliği ve
güvenliğine dair bir tebliğ ve Yer Hizmetleri yönergesinin uygulanmasına dair bir rapor. Paket, Avrupa hava ulaştırmasının gelişimi ve rekabetçiliğinde havalimanlarının rolüne odaklanmaktadır.
Hava Güvenliği
Hava güvenliğini dolaylı olarak etkileyen faktör hava trafiğindeki hızlı büyümedir. Topluluk mevzuatı, Ortak Havacılık Otoritesi (Joint Aviation Authorities - JAA) tarafından hazırlanan standartların bir kısmını yansıtmaktadır. 1899/2006 ve 3922/91 sayılı Tüzükler, sivil havacılık alanındaki
teknik gereklilikler ve idari uygulamalarla ilgili ortak havacılık gerekliliklerinin (Joint Aviation
Requirements - JAR) uyumlulaştırılmasına yönelik mekanizmalar sunmaktadır.
Hava trafiği artmaya devam ettikçe hava taşımacılığını güvenli ve sürdürülebilir kılmak için Avrupa seviyesinde ortak bir girişim gereklidir. Bu amaçla, Avrupa seviyesinde ortak güvenlik ve çevre
kuralları geliştiren bir hava güvenlik ajansının kurulmasını önerildiği 1592/2002 sayılı Tüzük
kabul edilmiştir. Temmuz 2002 tarihi itibariyle kurulmuş olan Avrupa Havacılık Emniyeti Ajansı
(European Aviation Safety Agency - EASA) tarafından yürütülen başlıca görevler şunlardır: güvenlik mevzuatı taslağı hazırlamak, Avrupa Komisyonu ve üye devletlere teknik danışmanlık yapmak;
Avrupa uçuş güvenliği mevzuatının bütün üye devletlerde aynı şekilde uygulanmasını sağlamak
amacıyla denetim, eğitim ve standartlaştırma programları gerçekleştirmek; uçak, motor ve yedek
parçaların güvenlik ve çevre açısından sertifikasyonu; dünya genelindeki uçak tasarım kuruluşlarının ve AB dışındaki üretim ve bakım kuruluşlarının onay ve gözetimi; uçuş güvenliğini artırmak
için veri toplama, analiz ve araştırma. Bunun yanı sıra Komisyon, EASA’nın görevlerine sivil havacılık işlemlerinin yönetimi, üye devletlerdeki mürettebatın ruhsatlandırılması ve üye olmayan
devlet havayollarının sertifikasyonunu ekleyen önergeyi Kasım 2005 tarihinde onaylamıştır.
Hava Ulaşımı ve Çevre
Bugüne kadar uluslararası havacılık Kyoto Protokolü’nün dışında tutulduğu için havacılık sektörünün iklim değişikliğiyle ilgili bir zorunluluğu olmamıştır. Buna rağmen Avrupa Komisyonu
tek taraflı harekete geçmeye karar vermiş ve havacılık vergilerini de içeren birkaç politika seçeneği
incelenmiştir. Ancak havacılık endüstrisi bunlara karşı çıkmıştır. Bununla birlikte, 2005 tarihli
Bildirisinde78 Komisyon, havacılığı AB’nin sera gazı emisyonları mübadele sistemine (EU Emissions Trading Scheme – EU ETS) dahil etmenin, havacılığın iklim değişikliği üzerindeki etkisini
azaltmada maliyet açısından en etkin yol olacağı kararına varmıştır.
3.4.2. Türkiye’de Hava Ulaşımı
3.4.2.1. Türkiye’de Hava Ulaşımı Mevzuatı
Türkiye’de sivil havacılık politikası Ulaştırma Bakanlığı tarafından belirlenmektedir. Bakanlığa
sivil havacılık kurallarının yürürlüğe konması ve uygulanmasında uzmanlaşmış bir kamu kurumu
olan Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü (SHGM) yardımcı olmaktadır. SHGM ayrıca havayolu
şirketlerinin ruhsatlandırılmasından da sorumludur. Üçüncü kurumsal aktör ise hemen hemen
bütün Türk havalimanlarını işleten ve hava trafiğini denetleyen Devlet Hava Meydanları İşletmesi
Genel Müdürlüğü’dür (DHMİ).
Hava taşımacılığını düzenleyen mevzuat oldukça serbesttir. Havayolu şirketleri için ruhsatlandırma sistemi, pazara girmeye aday firmaların teknik ve mali yeterlilikleriyle ilgili objektif kriterlere dayanmaktadır. Yurtiçi veya yurtdışı tarifeli uçuşlar için havayolu şirketinin 100 veya daha fazla
koltuk kapasitesine sahip en az 5 uçağının bulunması gereklidir. Ancak bu uçaklar kiralanabilir.
Mülkiyet kriteri getirilmemiştir. Aynı şekilde yurtiçi ve yurtdışı tarifesiz uçuşlar için işletmecinin
100 veya daha fazla koltuk kapasiteli en az 2 uçağının bulunması gereklidir. Kargo işlemleri için
uçak gerekliliği 1’e düşmektedir. Bu koşullar yerine getirildiği takdirde pazara giriş ruhsatı elde
edilebilmektedir.
Bundan sonra işletmecilerin her bir güzergah için uçuş izni başvurusu yapmaları ve her havalimanında ilgili slotları edinmeleri gerekmektedir. Uçuş izinleri Ulaştırma Bakanlığı tarafından
verilmektedir. Slotlar ise Slot Tahsisi Değerlendirme Komisyonu (STDK) ile danışma halindeki
bağımsız bir Slot Koordinatörü79 tarafından tahsis edilmektedir. STDK, ulusal ve uluslararası havayolu şirketleri, havalimanı yönetim otoriteleri ve yer hizmetleri şirketlerinin temsilcilerinden
oluşan bir danışma organıdır. Rekabetçi bir pazar oluşması önemsendiğinden, slot tahsis usullerinde pazara yeni girenlerin hakları tanımlanmış ve korunmaktadır. “Pazara yeni giren,” bir havalimanında herhangi bir gün için slot talep eden ve o gün için o havalimanında dörtten az slot
tahsis edilmiş bir havayolu şirketi anlamına gelir. Geçmişte kullanılan slotlar tahsis edildikten ve
slotlardaki saat değişiklikleri yapıldıktan sonra geri kalan kapasitenin %50’si yeni katılımcılara
tahsis edilmektedir.
Hava taşımacılığı hizmetlerinin tarifelerindeki kısıtlamalarda 2001 yılında de-regülasyon gerçekleşmiştir. Havayolu şirketleri kendi ücret tarifelerini belirleyebilirler. Minimum ücret tarifesi
bulunmamakla birlikte 80 tarifelerin Ulaştırma Bakanlığı tarafından onaylanması gerekmektedir.
Havacılık endüstrisi, sera gazı emisyonlarının azaltılması için uçak teknolojisi ve verimliliğinde
önemli ilerlemeler sağlamış olmakla birlikte, bu ilerlemeler yine de küresel hava trafiğindeki hızlı
büyümenin çevre üzerindeki olumsuz etkilerini bertaraf edecek düzeye gelmemiştir.
1990 yılından bu yana havacılıktan kaynaklanan ve doğrudan tüketilen yakıtla ilgili olan CO2
emisyonu %87 oranında artmış olup, şu anda insan kaynaklı faaliyetlerin iklimdeki değişime toplam katkısının yaklaşık %3,5’ini oluşturmaktadır ve bu payın 2050 yılına kadar %5’e ulaşacağı
tahmin edilmektedir.77
76 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/07/78
77 http://www.iata.org/whatwedo/environment/climate_change.htm
166
EdamTR.indd 166-167
78 Avrupa Komisyonu, Communication Paper, Reducing the Climate Change Impact of Aviation, 2005
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2005/com2005_0459en01.pdf
79 Slot Koordinatörü SHGM tarafından tayin edilmektedir.
80 Bu özgürlük, yasal olarak minimum ücret tarifeleriyle karşılaşan ve bu nedenle havayolu şirketlerinin haksız
rekabete neden olduğu iddia eden karayolu yolcu taşıma şirketleri tarafından şiddetle eleştirilmektedir.
167
1/11/08 3:55:36 PM
3.4.2.2. Pazara Genel Bakış
Tablo 3‑19: Yurtiçi Güzergahlar Pazar Payı (2007)
2001 yılında kabul edilen ve tarife serbestliği getiren kanun sayesinde, havayolu taşımacılığı hızla
gelişmiştir. Sektörün son üç yıldaki gelişimini gösteren aşağıdaki rakamlar81 bu büyüme eğilimini
açıklamaktadır:
Hava yolu şirketi
Yurtiçi Pazar payı
THY
%59
• Toplam uçak sayısı 150’den 261’e,
Atlas Jet
%17
Onur Air
%17
Pegasus
%7
• Yurtiçi yolcu sayısı 9,1 milyondan 28,8 milyona,
Kaynak: DHMİ
• Yurtdışı yolcu sayısı 25,3 milyondan 32,9 milyona,
3.4.2.3. Havalimanı Kapasitesi ve Gelişimi
• Koltuk kapasitesi 27.124’ten 42.894’e,
Kamu-özel ortaklığı, özellikle de yap-işlet-devret (YİD) modeli, Türkiye’nin havalimanı kapasitesini geliştirmek için tercih edilen yöntem olmuştur. Sonuç olarak son birkaç yıl içinde havalimanı
inşaatına yaklaşık 1,15 milyar ABD doları özel sektör yatırımı yönlendirilmiştir.
• Yurtiçi uçuş sayısı156.301’den 343.956’ya,
• Yurtiçindeki havalimanları kapasitesi yıllık 50 milyon yolcudan 91 milyon yolcuya,
• Yurtiçindeki varış noktası sayısı 25’ten 38’e yükselmiştir.
Tablo 3‑16: Yurtiçi Havayolu Yolcu Sayısı
Türkiye’de mevcut 62 havalimanının 15’i yurtiçi ve yurtdışı uçuşlar için kullanılırken geri kalanı yalnızca yurtiçi uçuşlar için kullanılmaktadır.
Tablo 3‑20: YİD modelinin kullanıldığı yeni havalimanı inşaatları
Yıl
Yurtiçi yolcu sayısı
% artış
2002
8.700
..
Istanbul Atatürk
398
2003
9.128
4,92
Antalya Dış Hatlar Terminali I
65
2004
14.438
58,17
Antalya Dış Hatlar Terminali II
86
2005
20.502
42,00
Dalaman Dış Hatlar
92
2006
28.800
40,47
Ankara Esenboğa
325
İzmir Adnan Menderes
180
Toplam
1150
İsim
Kaynak: DHMİ
Günümüzde Türkiye’de faaliyet gösteren 19 havayolu şirketi bulunmaktadır. Bu şirketlerin 6’sı
yurtiçinde faaliyet gösterirken, geri kalanı yalnızca uluslararası güzergahlarda uçuş yapmaktadır.
Tablo 3‑17: Türkiye’de faaliyet gösteren havayolu şirketleri (2007)
Türk Havayolları
Corendon
Saga Havayolları
IzAir
AtlasJet Havayolları
Free Bird
World Focus
Kuzu
Pegasus Havayolları
Inter Havayolları
Golden Havayolları
MNG
Onur Air
Kıbrıs Türk Havayolları
T&T Airlines
ACT
Sun Express
Sky Havayolları
Best Air
Kaynak: BusinessWeekTürkiye, 28 Ocak 2007. Yurtiçi güzergahlarda hizmet veren havayolu şirketleri koyu harflerle belirtilmiştir
Tablo 3‑18: Yurtiçi güzergahlardaki başlıca havayolu şirketlerinin pazar payı (2006)
İsim
Yolcu sayısı
Uçak sayısı
THY
14.921.733
106
AtlasJet
4.440.366
16
Onur Air
4.400.267
31
Pegasus
1.818.989
17
Yatırım büyüklüğü (milyon ABD doları)
Kaynak: Basın kaynaklarından kendi derlememiz.
YİD modeliyle ilgili en önemli eleştiri havayolu işletmecilerinden gelmektedir. Bu modelde,
imtiyaz sahiplerinin yolcu hizmetleri ve diğer hizmetler için yüksek ücretler uyguladıklarını iddia
etmektedirler. Aslında havalimanı hizmetleriyle ilgili fiyat düzenlemeleri ihale şartlarında belirlenmiş olmakla birlikte, ihale şartları kamuoyu ile paylaşılmamaktadır. Bu nedenle havayolu şirketleri,
YİD düzenlemesiyle finanse edilen yeni bir terminal binası devreye alındığında, hizmet ücretlerinde ani bir fiyat artışı ile karşılaştıklarını, ancak tur işletmecileriyle uzun dönemli ya da mevsimlik
anlaşmalar yaptıkları için maliyetleri işletmecilere aktaramadıklarını öne sürmektedirler.
Ulusal havayolu şirketi THY’nin merkezi olan İstanbul Atatürk Havalimanı’nın yolcu trafiği
açısından Avrupa’daki önde gelen havalimanları arasında olması da ilgi çekicidir. İstanbul Atatürk
Havalimanı aynı zamanda geçtiğimiz yıl içinde trafikteki büyümede Avrupa lideridir.
Kaynak: DHMİ
81 Ulaştırma Bakanı Binali Yıldırım’ın Hürriyet Gazatesi tarafından 1 Nisan 2007 tarihinde yayımlanan 31 Mart
2007 tarihli basın açıklaması.
168
EdamTR.indd 168-169
169
1/11/08 3:55:36 PM
Tablo 3‑21: Başlıca Avrupa havalimanlarındaki yolcu trafiği (Gelen, giden ve aktarma yapan yolcular (bir
defa sayılır))
2000
2001
2002
2003
2004
2005
%
değişiklik
‘05/04
LONDRA / HEATHROW
UK
64,29
60,45
63,04
63,21
67,11
67,68
+0,9
PARİS / CHARLES-DE-GAULLE
FR
48,25
47,92
48,26
48,01
50,95
53,38
+4,8
FRANKFURT / MAIN
DE
48,96
48,20
48,08
48,02
50,70
51,79
+2,1
AMSTERDAM / SCHIPHOL
NL
39,27
39,31
40,59
39,81
42,42
44,08
+3,9
MADRİD / BARAJAS
ES
32,71
33,87
33,70
35,37
38,15
41,72
+9,4
LONDRA / GATWICK
UK
31,95
31,10
29,51
29,89
31,39
32,69
+4,1
MÜNİH
DE
22,87
23,41
22,88
23,95
26,60
28,45
+6,9
ROMA / FIUMICINO
IT
26,29
24,33
24,20
25,47
27,16
27,78
+2,3
BARSELONA
ES
19,44
20,54
21,16
22,49
24,35
27,02
+10,9
PARİS / ORLY
FR
25,40
22,99
23,14
22,45
24,05
24,85
+3,3
MANCHESTER
UK
18,32
19,07
18,61
19,52
20,97
22,08
+5,3
LONDRA / STANSTED
UK
11,86
13,65
16,04
18,71
20,91
21,99
+5,2
PALMA DE MALLORCA
ES
19,25
19,12
17,76
19,11
20,36
21,22
+4,2
KOPENHAG/ KASTRUP
DK
18,11
18,04
18,19
17,57
18,89
19,82
+4,9
MİLANO / MALPENSA
IT
20,72
18,46
17,33
17,48
18,42
19,49
+5,8
İSTANBUL / ATATÜRK
TR
12,60
11,36
11,92
15,60
19,29
+23,7
DUBLİN
IE
13,66
14,13
14,84
17,03
18,33
+7,6
ZÜRİH
CH
18,07
16,88
17,13
17,88
+4,3
STOCKHOLM / ARLANDA
SE
18,45
18,30
16,50
15,10
16,25
17,16
+5,6
BRÜKSEL / BRUSSELS
BE
21,60
19,36
13,55
15,10
15,45
15,95
+3,3
Havalimanı
(milyon yolcu)
3.4.2.4. Düzenleme ve Rekabet: Belirgin Özellikler
Ruhsatlandırma ve Fiyatlandırma Düzenlemeleri
Türkiye’deki havayolu taşımacılığı hizmetleri ruhsatlandırma işlemi AB mevzuatı ile uyumludur.
Ruhsatlandırma kriterleri mevzuatta açıkça ifade edilmektedir. Ruhsatlandırma yetkisi Ulaştırma
Bakanlığı’ndadır. Geçerli mevzuat, mali yönden ve işletme anlamında bağımsız bir kamu kurumu
olan Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü (SHGM) tarafından uygulanmaktadır. Ancak Türk havayolu şirketleri, AB piyasasındaki duruma benzer şekilde, ruhsatlandırma sisteminin kapasite fazlasının oluşumunu engellemekte başarısız olduğundan yakınmaktadır. Ayrıca, eğer koltuk kapasitesindeki artış kontrol edilmezse, sektörün gelecekte fiyat savaşlarıyla tetiklenen ciddi bir ekonomik
krizle karşı karşıya kalabileceğini de iddia etmektedirler. Bu açıdan bakıldığında, ticari havayolu
taşımacılığı için ruhsat tahsisi ve ruhsatların korunmasına ilişkin şartları ağırlaştıracak olan AB
hava taşımacılığı mevzuatında önerilen değişikliklerin, Türk havayolları işletmecileri tarafından da
olumlu karşılanması beklenebilir.
Uçuş İzinleri ve Slot Tahsisi
Hava taşımacılığında rekabetçi bir pazar sağlanmasında kritik öneme sahip faktörlerden biri, uçuş
izinleri ve slot tahsisi konusuyla ilgilidir. Özellikle yoğun havalimanlarında uçuş izinleri ve iniş slotlarının uygun bir şekilde tahsis edilmesi, piyasanın hakim olan oyuncular tarafından kapatılmasını
engellemekte ve yeni katılımcılar için yer açmakta etkili olmaktadır. Slotlar sınırlı olduğu için, amaç
belirli güzergahlarda rekabetçi bir pazarın oluşturulması için koşulları belirlemek olmalıdır.
Türkiye, genel olarak AB yaklaşımıyla uyumlu bir slot tahsis yöntemini takip etmektedir. 2002
yılına kadar slot tahsisi bir kamu kurumu tarafından yürütülmekte iken, yeni koyulan kurallar,
özel işletmecilerin de temsil edildiği, bağımsız olarak idare edilen Slot Koordinasyon Merkezi oluş-
170
EdamTR.indd 170-171
turulmasına yol açmıştır. Ancak özel işletmeciler Slot Koordinasyon Merkezi’nin çalışmalarının
tam anlamıyla şeffaf olmadığını, belirli slotlar için bütün talepleri göremediklerini ileri sürmektedir. THY lehine ayrımcılığın halen var olduğu izlenimi söz konusudur.
Verimliliği artırmak için, işletmecilerin tarifelerindeki iniş ve kalkış saatlerinden sapmalarını
önlemek amacıyla para cezaları konulmuştur. Yeni düzenlemeler gerçekçi olmayan slot taleplerini
önlemeyi amaçlamaktadır. İşletmeciler ayrıca tahsis edilen slot programlarına uymadıkları takdirde slotlarını kaybetme riskiyle de karşı karşıyadır.82
Bir uçuşun gerçekleştirilmesi için havayolu şirketinin hem o güzergah için uçuş izni, hem de
havalimanı için slot tahsisi almış olması gerekmektedir. Türkiye’de uçuş izinleri Ulaştırma Bakanlığı
tarafından verilmekte; slotlar da Slot Koordinasyon Merkezi tarafından tahsis edilmektedir. Özel
havayolu işletmecileri, Bakanlığın uçuş izni verme yaklaşımının çok açık ve şeffaf olmadığını, Bakanlığın bazı olumsuz kararlarını gerekçelendirmediğini ileri sürmektedir. Aslında Ulaştırma Bakanı
ortalama doluluk oranı %85’e ulaşana kadar hiçbir güzergaha başka uçuş izni verilmeyeceğini açıkça beyan etmiştir. Bu, makul bir yaklaşım olmakla birlikte bunu destekleyecek uygun bir mevzuat
veya kılavuz bulunmadığından, kural tabanlı şeffaf bir politika değildir. Ayrıca uçuş izni prosedürü,
bir havayolu şirketi bir defa bir işletme ruhsatı aldığında açık erişim prensibinin geçerli olduğu AB
müktesebatıyla uyumsuzdur. AB’de belirli güzergahlar için ayrıca izin almak gerekli değildir.
Fiyatlandırma
2001 yılında tarifelerin serbestleştirilmesinden bu yana havayolu işletmecileri kendi tarifelerini belirleyebilmektedir. Ancak önceden Bakanlığın onayını almaları gereklidir ve yeni tarifelerini uygulamadan en az 3 gün önce reklamlarla ilan etme zorunlulukları vardır. Piyasanın serbestleşmesinin
ardından fiyatlar, özellikle daha fazla rekabete açık güzergahlarda, önemli ölçüde düşmüştür.
Ulusal havayolu şirketi THY’nin fiyatlandırma stratejileriyle ilgili olarak özel işletmeciler,
THY’nin bazı güzergahlardaki hakim konumunu kötüye kullandığını ve rakibi ortadan kaldırmaya yönelik fiyat uygulamasına girdiğini iddia etmektedirler. Ancak bu iddiaların doğruluğunu test
etmek için gerekli olacak THY’nin faaliyet kalemlerine dair ayrıştırılımış ayrıntılı finansal veriler
bulunmamaktadır.
Bununla birlikte, THY’nin diğer havayolu şirketlerinden rekabetle karşılaştığı yurtiçi güzergahlarında düşük fiyat stratejisi uygulayabileceğine dair örnekler mevcuttur.83 THY’nin düşük fiyat
stratejisi ile maliyetlerinin altında fiyatlandırma yapıp yapmadığının vaka bazında incelenmesinde
yarar vardır.
Kamu Hizmeti Yükümlülüğü
Türk mevzuatı, hava ulaşım hizmetleri bağlamında bir kamu hizmeti yükümlülüğünü öngörmektedir. Ancak ne bu mevzuatın ilgili hükümleri ne de gerçek uygulama AB kurallarıyla uyumludur.
Türkiye’de serbestleşme öncesinde kamu hizmeti yükümlülüğü THY tarafından yerine getirilmekteydi. Pazarın serbestleşmesinden sonra kamu hizmeti yükümlülükleri pek de şeffaf denemeyecek
bir biçimde diğer havayolu şirketlerine dayatılmaktadır. Başvurulan güzergahlar için verileck izin
karşılığında kamunun belirlediği noktalara uçma zorunluluğunun getirildiği ileri sürülmektedir.
Bu nedenle AB kurallarıyla uyum açısından, Türkiye’deki havayolu şirketlerinin kamu hizmeti
yükümlülüğü gözden geçirilerek değiştirilmesini gerektirecektir. Dolayısıyla kamu otoritesi kamu
hizmeti yükümlülüğü kapsamında kalan güzergahları belirlemeli, sağlanması planlanan devlet yar82 Radikal Günlük, 13.11.2006
83 Özel bir işletmeci kısa bir zaman önce İstanbul’dan doğu Anadolu’daki bir şehre (Kars) 140 milyon YTL karşılığında hizmet verirken THY bu pazara ilk işletmecinin bu güzergahya hizmet vermeyi bırakmasına neden
olacak şekilde 70 milyon YTL’lik bilet fiyatıyla girmiştir.
171
1/11/08 3:55:38 PM
dım miktarını tahsis edip açıklamalı ve bu güzergahlara hizmet vermek isteyenler arasında rekabete
açık ihaleler açmalıdır.
Havayolu şirketlerinin kamu hizmeti yükümlülükleri ile ilgili şeffaflık eksikliği, sektör için görünmeyen bir maliyet kalemi olarak değerlendirilebilir. Arzın talebin önüne geçtiği sektörün mevcut durumu nedeniyle bu görünmez maliyetler muhtemelen havayolu şirketlerinin son kullanıcı
fiyatlandırma stratejilerinde tam olarak yansıtılamamaktadır. Yüksek batık maliyetler ve aşırı arz,
piyasa oyuncularının çok rekabetçi fiyatlar benimsemesine yol açmaktadır. Ancak yerli oyuncuların birleşmesi sağlanırsa ve sağlandığında, şu anda görünmeyen kamu hizmeti yükümlülüğü maliyetlerinin dışa yansıtılması daha sürdürülebilir fiyatlandırma stratejilerine izin verecektir.
Uluslararası Hava Taşımacılığı Anlaşmaları
Uluslararası güzergahlara erişim, iki ya da çok taraflı uluslararası hava taşımacılığı anlaşmaları ile
düzenlenmektedir. Türkiye’nin 84 ülke ile ikili anlaşması bulunmaktadır. Bu anlaşmaların bazıları
Türkiye ve ilgili ülke pazarına erişimi, anlaşmayı imzalayan devletlerin ulusal havayolu şirketleri
ile kısıtlamaktadır. Bu şekilde yapılan anlaşmaların kapsadığı uluslararası güzergahlar için yasal
bir düopol oluşturulmaktadır. Bu yasal pazar erişim kısıtlamaları, Türk Hava Yolları’nın yararına,
bu anlaşmaların kapsadığı yurtdışı noktalara uçması engellenen diğer bütün yerli havayolu şirketlerinin zararınadır. Sonuç olarak THY bu güzergahlardaki egemen gücünü bilet fiyatlarına da
yansıtmakta ve tekel kazancı elde edebilmektedir. Rekabete açık olanlarla kısıtlayıcı iki taraflı hava
taşımacılığı anlaşmalarına tabi benzer uzunluktaki güzergahlar arasındaki ücret tarifesi farklılıkları
%60’lara varabilmektedir.84
Yerli havayolu şirketleri ayrıca, THY’ye adil olmayan bir avantaj sağlayan bu uluslararası hava
taşımacılığı anlaşmalarının, THY’ye çapraz sübvansiyon yapma fırsatı verdiğinden yakınmaktadır.
Diğer bir deyişle, THY’nin anlaşması olan uluslararası güzergahlardan elde ettiği kazanç ile, bazı
yurtiçi güzergahları sübvanse ettiği iddia edilmektedir. Bu nedenle uluslararası pazarlar için pazar
erişimi ile ilgili kısıtlamalar, yurtiçi pazarındaki adil rekabeti baltalamaktadır.
aksine Türk mevzuatı minimum bir hizmet tedarikçisi sayısı öngörmemekte; aksine, yolcu sayısına
bağlı olarak azami bir hizmet sağlayıcı sayısı vermektedir. Sonuç olarak rekabet sınırlı kalmaktadır.
Bu şartlar altında, yer hizmetlerinin havalimanı işletmecisi tarafından sağlandığı İstanbul Sabiha
Gökçen dışında AB yer hizmetleri yönergesi kapsamına giren bütün Türk havalimanlarında iki yer
hizmeti tedarikçisi bulunmaktadır. Sabiha Gökçen’deki durum AB kurallarına uymamaktadır. Geri
kalan havalimanlarıyla ilgili olarak iki yer hizmeti işletmecisinin varlığı AB kriterlerine uygundur.
Ancak hukuki sistem bu düopolün sürekliliğini garanti etmeyip, daha rekabetçi bir pazar yapısının
ortaya çıkmasını da önlemektedir. Bu nedenle Türk mevzuatı, AB mevzuatında öngörüldüğü gibi
asgari bir hizmet tedarikçisi sayısı için yasal bir eşik belirleyecek şekilde değiştirilmelidir.
3.4.2.5. Verimlilik Etki Değerlendirmesi
Hava ulaştırmasında AB mevzuatına uyum sağlanmasının, sektör zaten serbestleşmiş olduğu düşünüldüğünde etkisinin sınırlı kalması beklenmektedir. Bu bölümde belirtildiği gibi, yine de reformların ilerletilmesinin verimlilik artışı doğurabileceği birkaç alan bulunmaktadır. Havayolu
taşımacılığı pek çok farklı sektöre girdi sağlayan bir süreç olması nedeniyle, bu alandaki verimlilik
artışının, pek çok farklı sektörün verimliliği üzerinde olumlu etkisi olması beklenmektedir. Bu ilişkiyi ortaya koymak üzere Türk Ekonomisinin Gelir/Gider tablosu kullanılarak aşağıdaki iki tablo
oluşturulmuştur.86 Aşağıdaki tabloda hava taşımacılığının sektörel verimliliğindeki değişiklikten
en çok etkilenecek sanayiler sıralanmaktadır.
Tablo 3‑22: Endüstrilerin üretim girdilerindeki pay olarak demiryolu taşımacılığı kullanımlarına göre
sıralaması
Sektör
Endeks
Rafine petrol ürünleri
1,0000
Oteller
0,5678
Uçak üretimi
0,5306
Motorlu taşıt satışları
0,3894
Devlet Yardımları
Finansal hizmetler
0,3360
Telekomünikasyon
0,1124
Türkiye’de devlet yardım denetim mevzuatı bulunmamakla birlikte, devlet yardımları rejiminin
bir ihlali olarak görülebilecek bazı uygulamalar bulunmaktadır. Özellikle,
Et üretimi
0,1104
Motorlu taşıt üretimi
0,0762
Alkolsüz içecekler
0,0681
Alkollü içecekler
0,0590
Sigorta
0,0566
Diğer iş faaliyetleri
0,0424
Araştırma ve geliştirme
0,0383
Hayvan çiftçiliği
0,0283
Tahıl yetiştirme
0,0270
Sebze üretimi
0,0141
Kağıt ve kağıt ürünleri
0,0135
Hazır giyim
0,0113
Şekerleme imalatı
0,0111
Elektrik
0,0099
Nişasta ürünleri
0,0077
• THY’ye verilen geçmiş hazine garantileri, şirketin uçak alımlarıyla ilgili birikmiş borcunu
hafifleterek, şirketin mali yükünü azaltmıştır. 2006 yılındaki 140 milyon ABD doları borç
geri ödemelerinin THY’nin yıllık cirosunun %5’i ve net karının %100’üne85 karşılık geldiği
düşünüldüğünde, bu devlet yardımının etkisi oldukça önemlidir.
• THY sahip olduğu her uçak için yıllık bakım masrafları teminat ücretinden muafken diğer
yurtiçi havayolu şirketleri her yıl her uçak için 2 milyon ABD doları ödemek zorundadır.
• İki taraflı hava taşımacılığı anlaşmalarının bir sonucu olarak THY’ye verilen avantajlar.
• Havayolu şirketlerine yakıt alımlarında sağlanan özel tüketim vergisi muafiyeti de sektörün
yararına bir devlet yardımıdır. Aynı muafiyet deniz taşımacılığı şirketleri için de geçerliyken
karayolu taşımacılığı işletmecileri için geçerli değildir.
Yer Hizmetleri
Kaynak: Türkiye Ekonomisi Girdi Çıktı Tabloları TÜİK (1999) değerleri kullanılarak hesaplanmıştır.
Etkin ve düşük maliyetli hava taşımacılığı hizmetleri bakımından yer hizmetlerinin önemi göz
önüne alındığında, yer hizmetleri pazarına erişimin sağlanması gerklidir. İlgili AB mevzuatının
Aşağıdaki tabloda ise ulusal ekonominin genel verimliliği üzerinde en önemli etkiye sahip olacak endüstriler sıralanmaktadır. Diğer bir deyişle, bu tablo, sektörleri havayolu taşımacılığı kullanım yoğunlukları ile ulusal katma değere katkılarının ağırlıklı ortalamasına göre sıralamaktadır.
84 THY bilet fiyatlarının Paris ve Riyad ile karşılaştırması bu duruma bir örnektir.
85 İstanbul Menkul Kıymetler Borsası’na sunulan THY yıllık gelir beyanı ve bilançosu.
172
EdamTR.indd 172-173
86 Türkiye Ekonomisi Girdi Çıktı Tabloları, TÜİK (1999)
173
1/11/08 3:55:38 PM
Tablo 3‑23: Endüstrilerin hava taşımacılığında bir verimlilik artışı olduğu takdirde ulusal ekonomideki
genel verimlilik etkilerine göre sıralaması
Endüstri
Endeks
Rafine petrol ürünleri
1,0000
Finansal hizmetler
0,6868
Motorlu taşıt satışları
0,3165
Oteller
0,2619
Telekomünikasyon
0,0710
Tahıllar
0,0385
Motorlu taşıt üretimi
0,0291
Hayvan çiftçiliği
0,0275
Diğer iş faaliyetleri
0,0241
Et üretimi ve işlenmesi
0,0090
Uçak üretimi
0,0081
Elektrik
0,0060
Alkollü içecekler
0,0058
Sigorta
0,0049
Hazır giyim
0,0044
Alkolsüz içecekler
0,0027
Yiyecek-içecek
0,0020
Kağıt ve kağıt ürünleri
0,0018
Şekerleme imalatı
0,0015
Kaynak: Türkiye Ekonomisi Girdi Çıktı Tabloları TÜİK (1999) değerleri kullanılarak hesaplanmıştır.
3.4.2.6. Değerlendirme
Hava ulaştırması alanındaki Türk mevzuatı birçok yönden AB müktesebatıyla uyumlu olmakla
birlikte tam uyum, Türkiye’deki hava taşımacılığı hizmetlerinin verimlilik ve rekabetçiliğini artımak bakımından ilave faydalar getirecektir. Başlıca etki alanları aşağıdaki gibidir:
Artan Rekabet
AB müktesebatı ile tam uyum, Türkiye’nin Tek Avrupa Alanına katılması anlamına gelmektedir.
Bunun neticesinde AB havayolu taşıyıcıları yurtiçi noktalar arasında uçuş dahil olmak üzere Türk
pazarına da hizmet vermeye başlayabilir. Aynı şekilde Türk havayolu şirketleri de hiçbir ayrım
olmadan AB ülkeleri arasında ve içinde faaliyet gösterebilir. Bu özgürlük, hava taşımacılık hizmetlerinin serbestleşmesiyle ilgili olarak AB ülkelerinde tecrübe edilerek görüldüğü gibi daha düşük
fiyatlar ve daha geniş müşteri seçeneği anlamında Türk tüketiciler için avantajlar yaratarak Türk
semalarında artan rekabete dönüşecektir.
AB’nin Tek Sema politikasının dış boyutu, belli güzergahları ulusal havayolu şirketleri için
ayıran hükümleri ortadan kaldıracak şekilde, AB ülkelerinin taraf oldukları ikili hava taşımacılığı
anlaşmalarının değiştirilmesini ve yeniden müzakere edilmesini gerektirmektedir. Bu hükümde
yeralan ulusal havayollarına atfın bütün AB havayolu şirketlerine yapılan bir referansla değiştirilmesi hedeflenmektedir. Ayrıca, güzergahlarda fiyat belirleyen düzenlemelerin de kaldırılması
gerekmektedir. Bu alanda AB müktesebatıyla uyum, Türkiye’nin de bu değişiklikleri uygulamak
üzere iki taraflı hava taşımacılığı anlaşmalarını gözden geçirmesi gerektiği anlamına gelecektir.
Bunun neticesinde özel Türk havayolu şirketleri için dış pazar da serbestleşecek ve bu şirketler o
zamana kadar kendilerine kapalı güzergahlara uçma imkanına sahip olacaklardır.
Bu bağlamda, IATA tarife kurallarına Avrupa Komisyonu tarafından sağlanan blok muafiyetin
sonlanmasının rekabet etkisine de değinilmelidir. Gümrük Birliği uyarınca Türkiye, rekabet politikası alanında AB ile önemli derecede benzer kuralları kabul etmek ve sürdürmek durumundadır.
174
EdamTR.indd 174-175
Ancak Gümrük Birliği yalnızca mal ticaretini kapsamakta olup hizmet ticaretini kapsamamaktadır.
Ayrıca devam eden tam üyelik müzakereleri altındaki rekabet bölümü, Türk demir ve çelik endüstrisindeki yeniden yapılanma programı ile devlet yardımları denetim mevzuatının çıkarılmamış
olması nedeniyle henüz açılmamıştır. Bu nedenle Türkiye’nin, Komisyon’un IATA blok muafiyetine son verecek potansiyel kararına uymak için yasal olarak bağlayıcı bir taahhüdü henüz bulunmamaktadır. Diğer taraftan, Türkiye’nin Tek Avrupa Sahası ile entegrasyonu bu tür hukuki bir uyumu
gerektirecektir. Bu durumda AB ve Türk varış noktaları arasında tarifelerin yasal olarak belirlenmesi
gayri hukuki olacak ve AB-Türkiye güzergahları da artan bir fiyat rekabetine sahne olacaktır.
Tam bir hukuki uyum aynı zamanda daha rekabetçi bir yer hizmetleri pazarının da ortaya
çıkmasına fırsat tanıyacaktır. Türk mevzuatındaki gerekli değişiklikler yeni oyuncuların bu pazara
girmesini sağlayacaktır.
Düzenlemenin Maliyet ve Kalitesi
AB hava taşımacılığı müktesebatının kabul edilmesi ayrıca düzenleyici çerçevenin uygulama maliyeti ve kalitesi üzerinde de önemli bir etki yaratacaktır. Uçuş izni verilmesine karşılık şeffaf olmayan şekilde kamu hizmet yükümlülüğü getirilmesine imkan tanıyan mevcut uygulama yerini,
kamu hizmeti yükümlülüğünün çerçevesini tanımlayan daha objektif ve şeffaf şartlara bırakacaktır. O zaman işletmeciler gerçekten hizmet etmek istedikleri güzergahlara odaklanabileceklerdir.
Ayrıca hizmet için öngörülen koşullar ile ilgili maliyetin bilincinde olarak kamu hizmeti yükümlülüğünün kapsadığı güzergahlar için de teklif verebilirler.
Hava taşımacılığı hizmetlerinin maliyet etkinliğine dair bir diğer konu da Avrupa’daki hava navigasyon hizmetlerini modernleştirmesi amaçlanan Tek Avrupa Seması Anlaşması’na Türkiye’nin
katılımıdır. Avrupa hava sahasının bölünmüşlüğünün azalması ve bunun sonucunda belirlenen
hava koridorlarının kısalması, havayolu şirketleri için önemli bir masraf tasarrufuna dönüşecektir.
IATA, gecikmelere ve daha uzun uçuşlara yol açan Avrupa hava sahasının bölünmüşlüğünün Avrupa havayollarına maliyetinin yıllık 3,3 milyar Euro’ya mal olduğunu iddia etmektedir.87 Ancak
Türkiye’nin Tek Avrupa Seması Anlaşması’na katılmasının Kıbrıs’ta uzun süredir devam eden siyasi anlaşmazlıkla zorlaştığını da belirtmek gerekir.
Hukuki uyum aynı zamanda Türkiye’deki mevcut slot tahsis sistemiyle ilgili bazı endişeleri de
giderecektir. Özellikle şeffaflık seviyesi artacaktır. AB slotların ikincil değiş tokuşuna izin verecek
olursa slot ticareti için düzgün bir pazar mekanizmasının oluşturulması, trafik yoğunluğu yaşanan
havalimanlarına uçuş sayısını artırmak isteyen Türk havayolu şirketlerine de fayda sağlayacaktır.
Aynı şekilde havalimanı ücretlerine dair taslak AB yönergesinde yer aldığı şekliyle havalimanı
idarecileri ile havayolları arasında öngörülen zorunlu istişare mekanizmasının yanı sıra, havalimanları ile havayolları arasındaki fiyat anlaşmazlıklarına aracılık etmek ve çözmek amacıyla bağımsız
bir otoritenin oluşturulması önerisini de kapsayacak olan mevzuat uyumu Türk hava taşımacılığı
sektörü için faydalı olacaktır.
Bu meyanda düzenlemelerin maliyeti açısından bir uyarıda bulunmakta yarar görülmektedir. AB,
çevrenin korunması ve yolcuların hakları alanında yeni düzenlemeler çıkarma aşamasındadır. Havayolu şirketleri için bir karbon vergisinin getirilmesi Türk havayolu şirketlerinin işlem maliyetini artıracaktır. Yolcu haklarının mevcut kapsamının genişletilmesi de benzer bir sonuca yol açacaktır.
Adil Rekabet
AB hava taşımacılığı müktesebatının Türkiye tarafından kabul edilmesi ayrıca hava taşımacılığı iş87 “Uçuş korkusu: hava yolculuğuna dair özel bir rapor”. The Economist, 16 Haziran 2007. Yakın zamanda
yapılan bir toplantıda Komisyon temsilcileri Tek Avrupa Seması’nın oluşturulmasının havayolları için yakıtta
%7’ye kadar maliyet tasarrufu sağlayacağını ileri sürmüşlerdir.
175
1/11/08 3:55:39 PM
letmecileri için daha eşit rekabet şartları da sağlayacaktır. Önceki bölümde belirtildiği gibi mevzuat uyumu Türkiye’nin var olan ikili hava taşımacılığı anlaşmalarını değiştirmesini ve ulusal bayrak
taşıyıcısı THY’nin yararına bazı uluslararası güzergahlarda oluşturulan fiyat belirleme düzenlemeleri ve yasal düopolleri kaldırmasını gerektirecektir. Bu da diğer özel mülkiyet altındaki havayolu
şirketlerinin bu güzergahlarda THY ile daha eşit bir temelde rekabet etmesini sağlayacaktır. Ayrıca
THY’nin bu düzenlemelerden elde ettiği ekonomik rantlarla yurtiçi faaliyetlerini sübvanse ettiğine dair var olan endişeleri de ortadan kaldıracaktır.
Bir devlet yardımı denetleme mevzuatının Türkiye tarafından kabul edilmesi, hava taşımacılığı
alanında daha şeffaf ve adil düzenlemenin ve kamu uygulamasının oluşumuna da katkıda bulunacaktır. Ulusal havayolu şirketine adil olmayan bir avantaj sunan devlet tedbirleriyle ilgili mevcut
problemler o zaman çözüme kavuşturulabilir.
3.5. Deniz Taşımacılığı
3.5.1. Avrupa Birliği’nde Deniz Taşımacılığı
Avrupa Birliği (AB) dış ticaret hacminin yaklaşık %90’ı, iç ticaretinin ise %40’ı deniz yoluyla taşınmaktadır. AB limanlarında elleçlenen toplam yük miktarı senede 2 milyar ton civarındadır. Dünya filosunun
%25’i AB üyesi ülkelerin bayraklarını taşırken, %40’ı AB üyesi ülkelerdeki şirketler tarafından yönetilmektedir. AB deniz ticaretinin büyük bir bölümü AB menşeli şirketler tarafından taşınmaktadır. Gemi
yapımı, liman işletmeleri, balıkçılık ve diğer ilgili faaliyet ve hizmetleri içeren Avrupa Birliği denizcilik
endüstrisi, 3 milyon kişiye istihdam sağlamaktadır. 1995-2005 yılları arasında deniz taşımacılığı %34,6
büyüyerek, yılda %37,9 büyüyen kara taşımacılığının büyüme hızına yaklaşmıştır.88
Neden olduğu kirletici emisyonlar azaltıldığı takdirde, hem trafik yoğunluğunu hafifletmesi
hem de diğer ulaştırma türlerinin yarattığı çevresel baskıları aza indirgemesi sayesinde deniz taşımacılığı kara taşımacılığına önemli bir alternatif oluşturmaktadır.
Tablo 3‑24: Bölgelere göre dünya ticaret filosu
3.5.1.1. AB’de Deniz Taşımacılığı Mevzuatı
Pazara Giriş ve Rekabet
Üye devletler arasında ve üye devletler ile 3. ülkeler arasındaki deniz ulaştırması hizmetleri
4055/8689 sayılı yönerge ile rekabete açılmıştır. Bu yönerge üye devletler arasındaki ve üye devletler ile 3. ülkeler arasındaki deniz taşımacılığı hizmeti sağlama özgürlüğünü getirmiştir. Bir geçiş
döneminin ardından üye devlet gemi işletmecileri üzerindeki kısıtlamalar da yürürlükten kaldırılmıştır. Bu kapsamda, istisnai durumlardaki liner konferanslar hariç, üye devletler ile üçüncü
ülkeler arasında yapılacak kargo-paylaşımı anlaşmaları yasaklanmıştır. Bunu takiben, Konsey 1992
yılında deniz kabotajının tedricen serbestleştirilmesini öngören bir dizi önergeyi kabul etmiştir.
Konseyin 3577/9290 sayılı Tüzüğü, 1 Ocak 1993 tarihinden itibaren üye devletlerin deniz filosuna
kayıt olmuş gemi sahipleri için kabotajın serbestleşmesini şart koşmaktadır. Serbestleşme 1 Ocak
1999 tarihinde tamamlanmıştır. 3577/92 sayılı tüzük uyarınca, bir üye devlete kayıtlı geminin
aynı ülke limanları arasında ve diğer üye devletlerin sularında denizyolu taşımacılığı hizmeti sağlaması teminat altına alınmıştır.
Deniz ulaştırmasında rekabete dair ilkeler bu paketin bir bölümünü oluşturan 4056/86 ve
4057/8691 sayılı tüzükler ile düzenlenmektedir. Bu düzenlemelerin ilki, AB limanları arasında veya
bir AB limanı ile bir üçüncü ülke limanı arasında sağlanacak deniz ulaştırması hizmetlerine dair rekabet kurallarının uygulanması ile ilgilidir. Bu sayede rekabetin ikili anlaşmalar yoluyla bozulmasının da önüne geçilmektedir. 4057/86 sayılı tüzük Birlik içindeki gemi sahiplerini, bazı üçüncü
ülkelerden kaynaklanan haksız fiyatlandırma uygulamalarına karşı koruma amacını taşımaktadır.
2004 yılında Avrupa Komisyonu, deniz taşımacılığında rekabet kurallarını da içeren 4056/86
sayılı tüzüğün değerlendirildiği Beyaz Kitap’ı yayınlamıştır. Beyaz Kitap’ta liner konferanslara tanınan istisnanın gerekçesinin kalmadığı ve fiyat istikrarının rekabeti daha az bozacak farklı yapılardaki işbirlikleri ile de sağlanabileceği belirtilmektedir. Komisyon bu vesileyle, deniz taşımacılığında devlet yardımlarına ilişkin yenilenmiş bir kurallar rehberi de sunmuştur.
Deniz Güvenliği Reform ve Düzenlemeleri
Toplam Filo
Dwt (milyon)
1 Ocak tarihi itibari ile
1995
2000
2004
2005
Avrupa*
311.2
350.1
383.2
400.9
AB-25
217.2
253.4
290.2
314.1
AB-15
207.5
247.5
282.2
305
Kuzey Amerika
51
49.4
49.7
45.4
Latin Amerika
18.7
15.7
12.6
14.4
Asya/Okyanusya
246.7
292.7
329.5
361.3
Afrika
6.7
7.1
4.7
5.1
Diğer
37.9
38.1
52.6
52.7
Toplam
672.4
753.2
832.2
879.9
AB-25
32.30%
33.60%
34.90%
35.70%
AB-15
30.90%
32.90%
33.90%
34.70%
AB-25: Yabancı Bayrak Oranı **
56.00%
67.40%
67.40%
67.40%
AB-15: Yabancı Bayrak Oranı **
57.70%
67.70%
67.00%
67.00%
Notlar: sadece 1000 gt ve üstü gemiler
*: Bu tabloda AB-25, Bulgaristan, Romanya, Avrupa Ekonomik Topluluğu, Monako, Cibraltar, Andora, Türkiye, Batı Balkan Ülkeleri, Rusya, Ukrayna ve Moldavya
**: Yabancı bayrak oranı diğer AB ülke bayraklarını taşıyan AB gemilerini kapsar
Kaynak: Avrupa Komisyonu Enerji ve Ulaştırma DG, Energy and Transport in Figures, 2006
Deniz güvenliği, özellikle geçtiğimiz on yıl zarfında denize akıtılan petrolün Avrupa sahillerini
zarar etmesinin ardından, Avrupa Birliği’nin hayati önem verdiği konulardan biri haline gelmiştir.
Her yıl yaklaşık bir milyar ton petrol Avrupa limanlarına giriş yapmakta ya da sınırlarını çevreleyen sulardan geçmektedir. Aynı zamanda yaklaşık 350 milyon yolcu da AB sularında taşınmaktadır. Komisyon, kazaları ve kirliliği önleyerek ve etkilerini en aza indirgeyerek deniz güvenliğini
arttırmak için yeni adımlar atmaktadır. Amaç, belirli bir standardın altındaki gemilerin elimine
edililerek, gemi çalışanlarının ve yolcuların daha fazla korunması, çevresel kirlilik riskinin azaltılması ve güvenlik kurallarının işletmeciler tarafından üstlenilmesinin sağlanmasıdır.
1970’lerin ikinci yarısında bazı girişimler olduysa da, deniz güvenliği ile ilgili ilk yasal düzenleme, 1993 yılında deniz güvenliği programı dahilinde “Güvenli Denizler için Ortak Politika” başlığı altında AB ülkesi bayrağı ile seyreden ya da bir AB limanına giren tüm gemilerin uluslararası
güvenlik standartlarını benimsemesini sağlamak amacıyla oluşturulmuştur.
Bu düzenlemenin ardından, gerçekleşen iki deniz kazası; sırasıyla 22.000 ve 20.000 ton petrolün denize akmasına neden olan 25 yaşındaki petrol tankerleri Erika (1999) ve Prestige (2002)
adıyla anılan kazalarıdır. Bunlar Komisyon’u deniz kazalarından kaynaklanan kirlenme riskini
89 4055/86 sayılı, 22 Aralık 1986 tarihli Konsey Tüzüğü
90 3577/92 sayılı, 7 Aralık 1992 tarihli Konsey Tüzüğü
88 European Commission DG Energy and Transport, Energy & Transport in Figures, 2006
176
EdamTR.indd 176-177
91 4055/86 sayılı, 22 Aralık 1986 tarihli Konsey Tüzüğü
177
1/11/08 3:55:40 PM
azaltmayı amaçlayan Erika 1 ve 2 paketleri olarak da bilinen bir takım tedbirler almaya itmiştir.92
Erika 1 paketi, liman-devlet kontrol uygulamalarını iyileştirmek, Bayrak devletler adına yapısal
güvenlik kontrolleri yapan sınıflandırma kuruluşlarına ilişkin mevzuatı güçlendirmek ve tek cidarlı petrol tankerlerin kullanımını aşamalı olarak bitirmek üzere bir zaman çizelgesi oluşturma
hedefleri ile Temmuz 2003’te yürürlüğe girmiştir. Erika 1’in devamı niteliğindeki Erika 2 paketi
ise deniz güvenliğini arttırmak için üç yeni öneriyi gündeme taşımıştır:
• Deniz güvenliğine yönelik kuralların hazırlanması ve denetlenmesinden sorumlu olacak bir
“Avrupa Deniz Güvenliği Ajansı”nın kurulması,
• Avrupa sularında seyreden gemiler için denetleme ve bilgi sistemlerinin oluşturulması,
• Denize dökülen petrolden zarar görenler için daha yüksek bir tazminat ödenmesini sağlayacak
bir yapının oluşturulması.
Komisyon, varolan güvenlik kurallarını arttırmak ve geliştirmek üzere üçüncü güvenlik paketini Kasım 2005’te kabul etmiştir. Bu kanun paketi yedi farklı önlemden oluşmaktadır:93
• Denizcilikte Avrupa bayrağının kalitesinin yükseltilmesi. Her üye devlet kendi bayrağı altında
seyreden gemilerin belirli uluslararası standartları uygulamasını sağlamakla mükelleftir.
• Limanlardaki denetime dair kuralların gözden geçirilmesi. Gemi denetimlerinin kalitesi ve
etkinliğinin artırılması suretiyle düşük kaliteli gemilerin hedef alınmasını sağlamak.
• Deniz trafiğinin izlenmesine dair yönergenin değiştirilmesi. Denizde yardım bekleyen gemilere dair düzenleyici çerçevenin güçlendirilmesi ve SafeSeaNet’in geliştirilmesi.
• Deniz taşımacılığında denetim rolü üstlenen kurumların geliştirilmesi. Gemilere sertifika
veren, ve denetleyen bu kurumların çalışmalarının kalitesinin artırılması.
• Kazaların araştırılmasında etkinliği, tarafsızlığı ve şeffaflığı arttıracak ve araştırmaları yapan
kurumları bağımsızlaştıracak eşgüdümlü bir Avrupa çerçevesi kurmak,
• Kaza durumlarında yolculara adil tazminatların verilmesini sağlayacak düzenlemeler
geliştirmek,
• Gemi sahiplerinin zorunlu bir sigorta sistemine dahil olmaları ve sivil sorumluluk
taşımaları.
3.5.2. Türkiye’de Deniz Yolu Ulaşımı
Türkiye kuzeyde Karadeniz ve Marmara, batıda Ege ve güneyde Akdeniz ile çevrelenmiş bir yarım adadır. Uluslararası sulara erişimi olan üç denizi, ve boğazlarıyla geçiş yolları üzerinde bulunan Marmara
Denizi ile Türkiye, ulusal ve uluslararası denizciliğin gelişimi için yüksek bir potansiyele sahiptir.
3.5.2.1. Liman Hizmetleri: Yönetimi, Kapasitesi ve Fiyatlandırma
Türk limanları yakın zamana kadar kamu kurumları tarafından işletilmekteydi. Devlet limanlarının birçoğunun işletme hakkı Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları (TCDD)‘a verilmişti.
Diğer limanlar ise Türkiye Denizcilik İşletmeleri tarafından idare edilmektedir. Yakın zamana kadar hüküm sürmekte olan bu sistem, ağır bürokratik yapısı ile limanların verimliliğini olumsuz
yönde etkilemekteydi. Bununla birlikte, limanlardan sağlanan gelir, liman yatırımları olarak sektöre dönüş sağlamayıp, kar sağlayamayan demiryolları projelerine yönlendirilmekteydi.94
92 http://www.ec.europa.eu/transport/maritime/safety/2000_erika_en.htm
Liman özelleştirmeleri 1994 yılında başlamıştır. Türkiye’de, 30 yıla kadar işletim hakkının
devrini benimseyen bir özelleştirme modeli uygulanmaya başlanmıştır. Bu süre zarfında 16 devlet
limanı özelleştirilmiştir: Tekirdağ, Hopa, Giresun, Ordu, Sinop, Rize, Antalya, Alanya, Marmaris, Çeşme, Kuşadası, Trabzon, Dikili, Mersin, Antalya ve İzmir. Özelleştirmeler, hem bu limanların fiziki altyapısına yatırımın hem de limanlarda hizmet kalitesinin artışına yol açmıştır.
Türk limanlarındaki toplam elleçleme kapasitesi bir kaç limanda toplanmıştır. 2005 yılı rakamlarına göre, TCDD tarafından işletilmekte olan limanlar arasında İzmir Limanı %45, Mersin Limanı %35 ve Haydarpaşa Limanı %20’lik bir oranla en yoğun limanlardır.95 Haydarpaşa
Limanı ithalat ve kargo, İzmir ve Mersin Limanları ise daha çok ihracat ağırlıklıdır. Bu limanlar
Türkiye’nin en yoğun konteyner limanları olarak da değerlendirilebilir.
Akdeniz’deki konteyner taşımacılığının deniz ticaretinin en hızlı büyüyen konteyner sektörü
olduğu unutulmamalıdır.96 Bu büyüme henüz Türk limanları için önemli bir iş artışına sebep
olmamış olsa da, stratejik planlama ve iyi yönetim ile bu limanların bölgedeki büyümeden pay
alması mümkün görünmektedir.
Türk limanları kapasitelerinin çok altında bir yoğunlukta çalışmaktadır. 2004 yılı rakamlarına
göre limanlarımızın elleçleme kapasitesinin yalnızca %59’u kullanılmaktadır. Bu rakamlar aynı
zamanda 2001 yılında 314 milyon ton olarak belirlenen toplam elleçleme kapasitesinin sadece 186
milyon tonunun kullanıldığına işaret etmektedir. Avrupa’daki limanlarla karşılaştırıldığında bu
rakam çok düşük kalmaktadır; örneğin Fransız limanlarında elleçlenen toplam yük miktarı yılda
345 milyon ton civarındadır.
Tablo 3‑25: TCDD limanlarının genel özellikleri ve kapasiteleri
Limanlar
Rıhtım
uzunluğu
(m)
Toplam Gemi Kapasitesi
Kargo Elleçleme Kapasitesi
Bandırma
2,788
1,037
3,240
Kuru Yük / Genel
(000 ton/yır)
2,636
Derince
1,132
1,105
-
1,799
-
40,000
Haydarpaşa
2,765
2,651
-
2,834
3,082
354,000
İskenderun
1,427
640
-
3,224
-
20,000
İzmir
2,959
2,389
1,246
1,469
4,082
443,000
Mersin
3,180
2,650
623
2,639
2,855
266,000
Kargo
Yolcu
Konteyner (000
ton/yıl)
-
Konteyner
(TEU/yıl)
40,000
Samsun
1,756
1,130
-
2,189
-
40,000
Toplam
16,007
11,602
5,109
16,790
10,019
1,203,000
Kaynak: Türkiye Denizciler Odası 2000; TCDD 2000; Yercan ve Yeni 2001.
Uluslararası düzeyde karşılaştırıldığında iş yükü açısından Türk limanları Akdeniz’in işlek limanlarının çok altında kalmaktadır. Marsaxlokk, Gioia Tauro, ve Damietta limanları ile karşılaştırıldığında Türk limanlarının düşük iş yükünün nedeni ön plandaki geçiş yollarına uzak kalması
olarak görülebilir.97
Panama (2002).
95 Bu limanlar için özelleştirme uygulamaları yeni başladığından özelleştirme sonrası istatistikler henüz mevcut
değildir. Bu nedenle istatistiki bilgiler göz önüne alınırken bu limanlar TCDD limanı olarak düşünülmelidir.
93 European Commission DG Energy and Transport, Maritime Transport Policy, 2006
96 Akarsu M. & Kumar S. “Turkish Container Ports: An Analysis of Problems and Potential Opportunities”
Panama (2002).
94 Akarsu M. & Kumar S. “Turkish Container Ports: An Analysis of Problems and Potential Opportunities”
97 Ibid.
178
EdamTR.indd 178-179
179
1/11/08 3:55:41 PM
Tablo 3‑26: Akdeniz’deki Önemli Konteyner Limanları
2001
2000
1999
1998
Gioia Tauro
Liman İsmi
2,488,332
2,652,701
2,253,401
2,125,640
Algeciras
2,151,770
2,009,122
1,832,557
1,825,614
Cenova
1,600,000
1,500,632
1,233,817
1,265,593
Barselona
1,400,000
1,387,570
1,235,000
1,092,920
Valensiya
1,371,884
1,308,010
1,170,191
970,758
Marsaxlokk
1,300,000
1,033,052
1,044,972
1,071,669
Pire
1,200,000*
1,161,099
964,902
933,096
La Spezia
974,646
910,000
843,233
731,882
Hayfa
901,000
870,000
800,000
832,377
Marsilya
740,000
726,000
667,000
644,000
Damietta
696,693
583,201
433,697
309,671
- 505,049
559,127
495,777
Said
544,094
503,793
422,177
- Leghorn
531,814
501,339
478,643
576,682
Ashdod
510,292
479,786
441,272
363,781
İzmir
460,000*
470,000
435,962
396,619
Napoli
440,976
396,562
333,638
319,577
- 298,000
277,233
322,596
301,000*
293,890
251,188
241,865
İskenderiye
Haydarpaşa
Mersin
* Değerler yaklaşık olarak verilmiştir.
Kaynak: CI Yearbook (2000), CI Online (Mayıs 2002), Woodbridge ( 2002c).
Ancak coğrafi konumun ötesinde operasyonel yeterlilik, fiyatlandırma, sağladığı kolaylıklar ve
iç noktalara ulaşan yeterli intermodal bağlantıların olması da limanların tercih edilmesinde önemli
rol oynamaktadır.98 Bu anlamda, Türk limanlarının verimliliğini olumsuz etkileyen en büyük engel ağır bürokratik uygulamalardır. Bunun yanısıra, kamuya ait limanlarda bir diğer sorun da fiziki
ve insani altyapıya yeterli yatırımın yapılmamasıdır. Demiryolları bölümünde de belirtildiği gibi,
bazı TCDD limanlarının dahi demiryolu bağlantısı bulunmamaktadır.
Özelleştirme sürecinde yaşanan belirsizlikler ve yasal zorluklar Türk limanlarının özelleştirilmesinin planlanandan uzun sürmesine neden olmuştur. Ayrıca özelleştirilmesine karar verilen limanlarda altyapıya devlet yatırımı yapılmaması problemi ile karşılaşılmıştır. Zira bu limanlardaki
altyapı yatırımının yeni işletmecileri tarafından yapılması öngörülmektedir.
İşletme verimliliğinin önemi Ambarlı Limanı örneğinde görülebilir. İşletme verimliliğinin ve
intermodal bağlantı hatlarının yetersizliği Türkiye’nin en büyük limanlarından biri olan Haydarpaşa Limanı’nın bölgedeki özel konteyner limanları ile girdiği rekabette geri kalmasına neden
olmuştur. Böylece Haydarpaşa Limanı’na olan talep önemli bir düşüş gösterirken, Ambarlı Limanı
İzmir Limanı’ndan sonra Türkiye’nin en büyük ikinci limanı olma yolunda ilerlemektedir.99
Fiyatlandırma
TCDD limanları kargo taşımacılığı ile ilgili aktarma, yük vergisi, sevk hizmetleri ve liman ücretlerinin dışında, bir de pilotaj, römorkör-çekiş hizmetleri, atık nakli ve rıhtım sıhhi ve aydınlatma
harçları ile Denizcilik Odası, ajans ve gözetim harcı gibi ücretlendirmeleri de yapmaktadır.
Liman hizmetleri ücretlendirme tarifesi “Gemi Donatanları ve Acentaları Derneği” tarafından her
98 Ibid.
99 CI Online 2002
180
EdamTR.indd 180-181
bir hizmet ve liman için belirlenir (MASA).100 Liman otoriteleri MASA’nın önerdiği fiyatları kendi
koşullarına göre şekillendirebilirler. Devlet limanlarında Türk bayraklı gemiler için yabancı bayraklı
gemilere oranla daha uygun bir ücret tarifesi belirlenmektedir. 2007 ücret tarifesinde yabancı bayraklı
gemilerin Türk bayraklı gemilere oranla yaklaşık iki katı daha fazla ücretlendirildiği görülmektedir.
Öte yandan AB çapında liman hizmetlerinin maliyet temelli ücretlendirilmesine dair bir ortak
görüş bulunmamaktadır. Buna karşılık Komisyon’un henüz taslak aşamasındaki Liman Hizmetleri
Pazarına Erişim yönergesinde gider bazlı fiyatlandırma politikasının ücretleri %3,5–10 düşürebileceğine işaret edilmiştir.101 Özelleştirme sürecinde fiyatlandırma yapılırken, limanda sunulan
hizmet kalitesi ve verimliliğindeki artış göz önüne alınması gereken faktörler arasında olmalıdır.
Türk limanlarından yaşanan sorunlar kısaca:
Yönetimsel sorunlar:
• Kalifiye eleman eksikliği,
• Liman alanlarının verimsiz kullanımı nedeniyle ortaya çıkan liman yoğunlukları,
• Liman pazarlama ve tanıtım strateji ve aktivitelerinin yetersizliği,
• Maliyet temelli fiyatlandırma yapılmaması,
• Kargo ve gemilerin sigorta güvencesinin eksik olması,
Hukuki altyapı ile ilgili sorunlar:
• Liman mevzuatının karışık ve yetersiz olması,
Fiziki ve teknik sorunlar:
• Kara ve demiryolu bağlantılarının yetersiz olması,
• Kirliliği önleyici ekipman eksikliği.
3.5.2.2. Türk Denizcilik Pazarına Genel Bakış
Türkiye’de faaliyet gösteren 1379 geminin sadece 702 tanesinin Türk Bayrak siciline kayıtlı olduğu gözlenmektedir.102 1996 yılından bu yana Türk gemi filosunun dünya sıralamasındaki yeri 16.
sıradan 24. sıraya düşmüştür. Komşu ülkeler Yunanistan’ın 3. ve İran’ın 22. sırayı aldığı bu listede
Türk filosunun sıralamadaki yerinin oldukça geride olduğu görülmektedir. Türk deniz filosunun
sıralamadaki yeri aynı zamanda dış ticaretin önemli bir kısmının yabancı bayraklı gemiler ile yapılmakta olduğuna da işaret etmektedir.
2005 yılı deniz ulaştırması rakamları, Türkiye ihracatının yalnızca %20,4’ü ve ithalatının ise
%25,1’inin Türk siciline kayıtlı gemilerle yapılmakta olduğunu ortaya koymaktadır. Konteyner taşımacılığı Türk-yabancı ortaklı şirketler tarafından yabancı bayraklı gemiler ile gerçekleştirilmektedir.
Uluslararası sularda çalışan Türk denizcilik şirketleri yabancı limanlarda tutulma riskini azaltmak
için yabancı bayrakları tercih etmektedir. Paris MoU’ya göre liman otoriteleri güvenlik teçhizatındaki eksiklikler nedeniyle gemileri alıkoyabilme ve bu eksiklikler giderilene kadar gemiyi limanda
tutma yetkisine sahiptir. Yakın zamana kadar Türk bayraklı gemiler uluslararası konvansiyonlarla
100 1902’de İstanbul’da kurulmuştur.
101 “Complementary Economic Evaluation Study on The Commission Proposal for a Directive on Market Access
to Port Services” Final Report, European Commission
102 Türkiye’nin Deniz Ticaretindeki Gelişmeler, “Deniz Ticaret Odası Raporu” (2005). www.denizticaretodasi.org.
tr
181
1/11/08 3:55:42 PM
belirlenmiş zorunlu güvenlik gereklerini yerine getirmekte güçlük çekmekteydi. Bu nedenle de Türk
bayraklı gemiler Paris MoU’nun kara listesinde yer almaktaydı. Bu nedenle, Türk bayrağı taşıyan
gemilerin güvenlik denetimleri için Avrupa limanlarında tutulma riski, kara listede yer almayan
ülke bayraklarını taşıyan gemilere oranla daha yüksekti. Tutulma oranlarının yüksekliği Türk denizcilik sektörü için öngörülemeyen gecikmeler nedeniyle düşük hizmet kalitesi ve yüksek işletme
giderlerine neden olmaktaydı. Bayrak devlet uygulaması gereğince modern ve iyi donanımlı gemiler
de düşük standartlı gemiler ile aynı muameleye ve uzun süren denetlemelere maruz bırakıldığı için,
birçok yüksek standartlı gemi beklemelerden doğan ek giderleri önlemek adına Türk bayrağını terk
etmiştir. Sonuç olarak, bu durumdan tüm sektörün rekabetçiliği olumsuz yönde etkilenmektedir.
Deniz emniyeti ve güvenliği alanlarında Türkiye’nin kurumsal kapasitesinin ve denetim uygulamalarının gelişmesiyle, 2006 yılında ilk defa Türkiye kara listeden gri listeye geçmiştir. Böylece
Türk bayraklı gemiler yüksek risk kategorisinden çıkartılarak, orta risk kategorisine geçirilmiştir.
Türk bayraklı gemilerin tutulma oranı %7,5’e kadar düşmüştür.
Tablo 3‑27: Türk deniz filosu gemilerinin yaş dağılımı
0-9 yaş
%36
10-19 yaş
%12
20-29 yaş
%42
30+ yaş
%10
Türk denizcilik Sektörünün rekabetçiliğinin önündeki bir diğer engel ise Türk siciline kayıtlı
çok sayıda yaşlı gemi olmasıdır. Türk deniz filosu gemilerinin yaş ortalaması 21,13’tür. Uluslararası
denizcilik sektöründe 20 yaşındaki gemiler yaşlı sayılmaktadır. Bu nedenle Türk gemicileri uluslararası pazarlarda faaliyet göstermekte zorlanmakta,103 bu durum da Türk armatörlerin uluslararası
pazarlarda rekabet etmesini engellemektedir.
Türk limanları transit, kabotaj, kısa ve uzun yol denizciliği alanlarında faaliyet göstermektedir.
Transit Taşımacılık104
Coğrafi açıdan Doğu ve Batı’nın önemli ticaret merkezleri arasındaki geçiş yolları üzerinde bulunan Türkiye, transit taşımaları için uygun bir konuma sahiptir. Fakat, teknik yetersizlikler, Türk
limanlarının transit taşımalardan komşu ülkeler kadar pay alamamasına neden olmaktadır.105 Örneğin, ithalat malların önemli bir kısmı önce Pire limanında büyük konteyner gemilerinden indirilerek, daha küçük gemilere yüklendikten sonra Türk limanlarına gönderilmektedir.
Kabotaj
Kabotaj bir devletin kendi deniz ve içdenizlerinde kendi limanları arasında taşımacılık yapma hakkıdır. 8333 km uzunluğunda bir kıyı şeridine sahip olan Türkiye, kabotaj taşımaları için önemli
bir potansiyele sahiptir. Türk limanları kabotaj taşımaları için hizmet vermektedir. Ancak, deniz
kabotajı, aynı mesafedeki taşımalarda kara taşımaları ile rekabet edememektedir.
103 Türkiye’nin Deniz Ticaretindeki Gelişmeler, “Deniz Ticaret Odası Raporu” (2005). www.denizticaretodasi.org.
tr
104 Transit ticaret, ticaret anlaşması olan değil, üçüncü kişiler taraf ından yapılan taşımadır, Lojistik ve Dış Ticaret
Sözlüğü
105 Kurumsal Yapısı, Yasal Çerçevesiyle Ulaştırma Sektörü (2007) TUSIAD. www.tusiad.org.tr
182
EdamTR.indd 182-183
İhracat ve İthalat Taşımaları
Tablo 3‑28: Taşıma türlerine göre ihracat (ABD doları)
Yıl
Toplam
Deniz
Demir
Kara
Hava
Diğer
2006
85 528 416
42 655 303
909 991
35 151 977
4 863 452
1 947 692
2005
73 476 408
35 425 856
756 935
31 602 012
3 978 592
1 713 013
2004
63 167 153
31 259 851
577 822
27 104 284
3 906 835
318 361
2003
47 252 836
23 233 359
394 459
20 306 073
3 227 575
91 370
2002
36 059 089
17 013 192
249 366
16 416 566
2 339 331
40 634
2001
31 334 216
15 521 220
173 592
13 219 437
2 263 689
156 277
2000
27 774 906
13 080 017
93 957
12 013 620
2 338 492
248 819
Kaynak: TUİK (2006)
2006 rakamlarına göre dış ticaretin %87,6’lık kısmı denizyolu ile taşınmaktadır. Ancak bu
rakam Türkiye liman kapasitesinin sadece %59’luk kısmına karşılık gelmektedir. Kalan %41’lik
liman kapasitesi ise transit ve kabotaj taşımaları için kullanılabilir. Fiziksel engellerin yanısıra, düzenleyici çerçevedeki eksiklikler nedeniyle zaman alan bürokratik prosedürler de sektörün rekabetçiliğini olumsuz yönde etkilemektedir. Türk limanlarında transit geçişler için elleçleme süreci ve
bürokratik işlemler bir haftaya kadar sürebilirken, Rotterdam ve Dubai gibi dünyanın önde gelen
limanlarında bu işlemler bir kaç saat ya da günde tamamlanabilmektedir.106
Tablo 3‑29: Türk limanlarındaki elleçlemenin taşıma türlerine oranı107
Toplam
2000
2001
2002
2003
2004
Transit
30,770,006
28,723,744
23,435,730
0
4,826,449
İhracat
32,291,101
40,633,756
39,065,012
41,476,801
47,058,194
İthalat
85,956,955
72,780,602
86,179,840
98,673,637
104,697,120
Kabotaj
37,327,805
26,281,398
0
0
29,218,352
Toplam
186,345,867
168,419,500
148,680,582
140,150,438
185,800,115
Kaynak: TÜSİAD
3.5.2.3. Düzenleyici Çerçeve
Deniz ulaştırması sektöründeki düzenlemeler iki kategoride incelenebilir. Birinci grup deniz güvenliği ve emniyeti gibi uluslararası kurallardan oluşmaktadır. Bu düzenlemeler Uluslararası Denizcilik Örgütü gibi uluslararası organizasyonların şemsiyesi altında benimsenir. Türkiye de AB
üyesi devletler gibi bu düzenlemeleri ulusal mevzuatına yansıtmakla yükümlüdür. Diğer taraftan,
rekabet ve pazara giriş kuralları ise milli otoriteler tarafından düzenlenir. Türkiye’de bu alandaki
ilgili kurumlar Ulaştırma Bakanlığı ve Denizcilik Müsteşarlığı’dır.
Uluslararası Kurallar ve Düzenlemeler
Uluslararası Denizcilik Örgütü şemsiyesi altında sektöre ilişkin birçok konvansiyon kabul edilmiştir. Türkiye 1958’den beri Uluslararası Denizcilik Örgütü’ne üyedir. SOLAS 74 (Denizde Can
Güvenliği ile ilgili Uluslararası Konvansiyonlar) de dahil olmak üzere karşılıklı işbirliği ve yardımlaşmaya dayanan 45 anlaşmaya imza atmıştır.108 Avrupa Birliği müktesebatının kabulü ile SOLAS
106 SDD Lojistik Sektörüne Bakış, UTIKAD (2006); http://www.sedefed.org/default.aspx?pid=24918&nid=11400
107 Kurumsal Yapısı, Yasal Çerçevesiyle Ulaştırma Sektörü (2007)pg. 146 TUSIAD. www.tusiad.org.tr
108 Tarama sunumu, başlık 14, Deniz Ulaştırması/Uluslararası İlişkiler, sf 2.
183
1/11/08 3:55:43 PM
78, SOLAS 88 ve Uluslararası Yükleme Sınırı Sözleşmesi (Load-Line) ve Mar-Pol Konvansiyonları
gibi yeni Uluslararası Denizcilik Örgütü anlaşmalarında da taraf olması gerekmektedir.
Gümrük Düzenlemeleri
Türk limanlarında gümrük işlemlerine dair altyapı Avrupa limanları ile benzerlik taşımaktadır.
Ancak, gümrük işlemleri bürokratik nedenlerden dolayı çok daha ağır işlemektedir. Gümrük işlemlerini tamamlamak için 10’un üstünde sayıdaki farklı otoritelerden onay almak gerekmektedir.
Bu durum gemilerin bir haftaya yakın bir süre beklemelerine neden olurken, daha verimli limanlarda bu işlemler 1-3 günde tamamlanabilmektedir. Gümrük prosedürlerinin ortalama tamamlanma süresinin yüksekliği de transit taşımalarının artmasına bir engel oluşturmaktadır.
Kabotaj
Bu hak birçok ülkede milli bayraklı gemilere verilmiştir. Türkiye’de Türk uluslararası gemi siciline ve Türk milli gemi sicilline kayıtlı gemiler bu haktan yararlanabilmektedir. Kabotaj Kanunu,
1926’dan beri milli denizcilik sektörünü yabancı gemilerin pazara girişine karşı korumayı hedeflemektedir. Ancak korumacı yaklaşım Türk deniz kabotajının diğer ulaştırma türleri ile rekabet edebilecek konuma gelmesinde yeterli olamamıştır. Kara taşımacılığı ile karşılaştırıldığında, yurtiçi
taşımalarında deniz ulaştırması halen maliyet ve zaman anlamında verimsiz kalmaktadır.
Gemi Sicili Uygulamaları
Türk Uluslararası Gemi Sicili ve Türk Milli Gemi Sicili olmak üzere iki tip gemi sicil kayıdı bulunmaktadır. Türk Uluslararası gemi sicili kanunu maddelerine göre Türk uluslararası gemi sicili
kaydı yaptırabilecek gemiler aidiyet şartlarına göre şöyle sıralanabilir;
• Türk vatandaşlarına ait olan gemiler,
• Türkiye’de ikamet eden yabancılara ait gemiler,
• Türkiye’de kurulmuş şirketlere ait gemiler.
Bu gemilerde kaptan Türk olmalıdır. Eğer geminin sahibi Türk vatandaşı ise, mürettebatın da
%51’i Türk vatandaşı olmalıdır. Türk uluslararası gemi siciline kayıtlı gemilerin kabotaj haklarından yararlanabilmesi için;
Tablo 3‑30: Üretim Girdisi Olarak Deniz Ulaştırması Kullanan Sanayiler Sıralaması
Sanayi
Rafine petrol ürünleri
Hazır giyim
İşlenmiş metal ürünleri
Finansal hizmetler
Gemi inşaası
Telekomünikasyon
Sigorta
Sebze üretimi
Genel amaçlı makina
Elektrikli aletler
Diğer hizmet sektörleri
Metal dökme
Konfeksiyon
Su dağıtımı
Diğer iş kolları
Kağıt ve kağıt ürünleri
Elektrik
Tahta ve tahta ürünleri
Baskı hizmetleri
Et ürünleri
Seramik
Endeks
1,0000
0,4977
0,2138
0,1735
0,1012
0,0945
0,0833
0,0808
0,0776
0,0719
0,0644
0,0441
0,0155
0,0100
0,0099
0,0084
0,0071
0,0051
0,0049
0,0043
0,0042
Kaynak: Türkiye Ekonomisi Girdi Çıktı Tabloları TÜİK (1999) değerleri kullanılarak hesaplanmıştır.
Aşağıdaki tabloda ise ulusal ekonominin genel verimliliği üzerinde en önemli etkiye sahip olacak endüstriler yer almaktadır. Diğer bir deyişle, bu tablo, sektörleri deniz yolu taşımacılığı kullanım yoğunlukları ile ulusal katma değere katkılarının ağırlıklı ortalamasına göre sıralamaktadır.
Tablo 3‑31: Endüstrilerin denizyolu taşımacılığında bir verimlilik artışı olduğu takdirde ulusal ekonomideki genel verimlilik etkilerine göre sıralaması
Sanayi
Endeks
Rafine petrol ürünleri
1,0000
Finansal hizmetler
0,3547
Hazır giyim
0,1939
Telekomünikasyon
0,0597
Sebze üretimi
0,0584
Metal ürünler
0,0386
3.5.2.4. Verimlilik Etki Değerlendirmesi
Elektrikli aletler
0,0127
Genel amaçlı aletler
0,0078
Deniz ulaştırması alanında AB mevzuatına uyum sağlanmasının, sektörde kabotaj taşımalarında rekabetçiliğin artması ve liman hizmetleri ile gümrük prosedürlerindeki bürokratik engellerin
azaltılması gibi önemli etkileri olması beklenmektedir. Doğası gereği birçok sektörün üretim safhasındaki girdisini oluşturan deniz taşımacılığı sektöründeki verimlilik artışı birçok endüstriyi
de olumlu etkileyerek maliyet verimliliği sağlayacaktır. Bu ilişkiyi ortaya koymak üzere aşağıdaki
iki tablo Türk Ekonomisinin Gelir/Gider tablosu üzerinden oluşturulmuştur.109 İlk tabloda deniz
ticaretindeki verimlilik artışından en fazla etkilenecek endüstriler sıralanmaktadır.
Sigorta
0,0072
Diğer iş kolları
0,0057
Diğer hizmet kolları
0,0054
Elektrik
0,0043
Hayvancılık
0,0024
Konfeksiyon
0,0020
Metal dökme sanayii
0,0017
Su dağıtımı
0,0016
Gemi inşaası
0,0014
Katering
0,0012
• Geminin sahibi Türk olmalıdır,
• Gemi hissesinin çoğunluğu bir Türk vatandaşına ait olmalıdır,
• Gemi ortaklarının çoğunluğu Türk olmalıdır.
Bu şartlar Milli Gemi Siciline kayıtlı olmak için gereken şartlar ile aynıdır.
109 Türkiye Ekonomisi Girdi Çıktı Tabloları, TÜİK (1999)
184
EdamTR.indd 184-185
185
1/11/08 3:55:44 PM
Sanayi
Endeks
Kağıt ve Kağıt ürünleri
0,0011
Seramik
0,0004
Tahta ürünler
0,0004
Şekil A-1: İngiltere’de demiryolu sektöründe temel kamu kuruluşları
Kaynak: Türkiye Ekonomisi Girdi Çıktı Tabloları TÜİK (1999) değerleri kullanılarak hesaplanmıştır.
3.5.2.5. Değerlendirme
Türk denizcilik sektörü varlıklarının önemli bir kısmının devlete ait olduğu ve devlet tarafından
işletildiği bir yapıdan, özel sektörün ağırlıklı olduğu bir yapıya geçiş sürecindedir. Liman yönetimi
alanında Türkiye’nin birçok limanı özelleştirilmiştir ve bu süreç devam etmektedir. Deniz taşımacılığı alanında ise odak noktası transit ve kabotaj taşımacılığının önündeki engellerin kaldırılması
ve işletmelerin ihtiyaçlarına cevap veren düzenlemelerin oluşturulmasıdır. Komisyon tarafından
hazırlanan ilerleme raporunda da belirtildiği gibi Türkiye’nin deniz ulaştırması alanındaki Avrupa
müktesebatına uyumu konusunda sınırlı ilerleme kaydedilmiştir. SOLAS 78, SOLAS 88, Uluslararası Yükleme Sınırı sözleşmesi (Load-Line) ve Mar-Pol’un da aralarında bulunduğu Uluslararası
Denizcilik Örgütü’nün deniz emniyeti ve güvenliği ile ilgili tüm düzenlemeler kabul edilmeyi beklemektedir. Pazara giriş düzenlemeleri ve gemi sicili konusundaki ayrımcı koşullar düzeltilmelidir.
Ayrıca, milli bayraklı gemilerin yakıt alımlarındaki özel tüketim vergisi istisnasının devlet yardımı
kuralları ile örtüşmediği de ileri sürülebilir.
AB müktesebatının kabulü, Türk liman hizmetleri ve denizcilik sektörünün verimliliğini olumsuz etkileyen gümrük işlemlerinden kaynaklanan bazı güçlüklerin de aşılmasına yardımcı olacaktır.
Son olarak, kurumsal denetim kapasitesine yapılacak yatırımlar da uluslararası sularda çalışmakta
olan gemilerin itibarını arttıracaktır. Böylece, Türk gemilerinin tutulma oranları düşerken, Türk
deniz filosunun uluslararası denizcilik sektöründeki rekabetçiliği de artacaktır.
Ek 3-1 – Bazı Üye Devletlerde Demiryolu İşletmelerinin Yapıları
AB müktesebatını ulusal mezvuatına taşıyan bazı ülkelere dair aşağıda verilen örnekler, bu alanda
farklı modellerin mümkün olduğunu göstermektedir.
İngiltere 110
İngiltere demiryolu taşımacılığı sektöründe özelleştirme ve ayrışmanın en uç örneğini temsil etmektedir. Avrupa’daki diğer ülkelerin aksine, İngiltere’de artık piyasa lideri olan bir ulusal şirket
bulunmamaktadır. Hem yolcu hem de yük taşımacılığı hizmetleri farklı işletmeciler arasında bölünmüştür. Tren işleten 25 firma ve birkaç daha küçük işletmeci bulunmaktadır. Virgin ve GNER
gibi bazı işletmeciler, ulusal British Rail zamanında “şehirler-arası” denilen hatlarda ülke sathında
hizmet vermektedir. Diğer firmalar genellikle yerel hizmet vermektedir. Demiryolu yük taşımacılığında aktif beş firma bulunmaktadır.
Ray uzunluğu yaklaşık 16.900 km’dir. Rayların 5.000 km’si elektriklidir.
İsveç111
İsveç demiryolu piyasasını ilk serbestleştiren Avrupa ülkelerinden biridir. 1999’da ulusal demiryolu taşımacılığı grubu Statens Järnvägar (SJ); SJ AB yolcu taşımacılığı, Green Cargo AB yük
taşımacılığı, Euromaint AB bakım hizmetleri ve TraffiCare AB istasyon hizmetleri olmak üzere
bağımsız firmalara bölünmüştür.
SJ AB 1 Ocak 2001 tarihinde tüm hisseleri kamuya ait olan bir anonim şirket olmuştur. Altyapı
faaliyetleri bir kamu kurumu olan Banverket’in sorumluluğunda olmaya devam etmektedir. İsveç
demiryolu pazarının %45’ine çok sayıda özel sermayeli işletmeci hizmet vermektedir.
Merkez ofisi Borlänge’de olan yeni bağımsız kamu kuruluşu İsveç Demiryolu Ajansı Järnvägsstyrelsen, Temmuz 2004’te kurulmuştur. (Järnvägsstyrelsen, 2005).
Ajans beş bölüme ayrılmıştır:
• Altyapı – izin belgesi verilmesi, pazarın izlenmesi ve altyapı yöneticileri için güvenlik
konularında danışmanlık verilmesi,
• Demiryolu şirketi - izin belgesi verilmesi, pazarın izlenmesi, demiryolu şirketleri için güvenlik konularında danışmanlık verilmesi, araç kayıtlarının yönetilmesi,
• Teknik – Teknik spesifikasyonlar ışığında birlikte çalışabilirlik (interoperability), temel ihtiyaçlar, muafiyetler, Madde 21’in koordinasyonu, araçların ve alt bileşenlerin onaylanması;
Uluslararası Demiryolu Taşımacılığı Hükümetlerarası Örgütü (OTIF) ile ilişkilerin
yürütülmesi,
• Yasal – düzenlemeler, kaza soruşturmaları, kaza istatistikleri, sağlık muafiyetlerine karar verilmesi,
• İdari – muhasebe, personel, ofis yönetimi, bilgi sistemleri desteği, operasyonel planlama.
110 İngiltere’de demiryolu taşımacılığı sektörünün profili, European Foundation for the Improvement of Living
and Working Conditions, 2006
186
EdamTR.indd 186-187
111 İsveç’te demiryolu taşımacılığı sektörünün profili, European Foundation for the Improvement of Living and
Working Conditions, 2006
187
1/11/08 3:55:45 PM
Ray uzunluğu yaklaşık 15.400 km’dir. Rayların 7.200 km’si elektriklidir.
Hollanda 112
Şekil A-3: Almanya’da demiryolu sektöründe temel kamu kuruluşları (Kaynak: SCI Verkehr GmbH,
2004)
Hollanda demiryolu pazarı ileri derecede serbestleşmiş, uzun ve kısa mesafe yolcu ve yük taşımacılığında rekabete açılmıştır. Planlanan veya devam etmekte olan ihalelere bakılırsa, bu süreç
gelecek yıllarda da devam edecektir. Daha önce tekel konumunda olan Nederlandse Spoor (NS),
altyapı işletmeciliği ve bakım hizmetlerini ulaştırma hizmetlerinden ayırmış ve 10 adet bağımsız
iştirak yaratmıştır. NS, tüm hisseleri kamuya ait olan bir anonim şirkete dönüştürülmüştür.
Ray uzunluğu yaklaşık 2.800 km’dir. Rayların %73’ü elektriklidir.
Şekil A-2: Hollanda demiryolu sektöründe temel kamu kuruluşları
İtalya114
Almanya113
Son on beş yılda Ferrovie dello Stato uzman bir kaç şirketten oluşan bir holding şirketine dönüşmüştür. İtalyan demiryolu pazarında, Ferrovie dello Stato grubu lider konumunu korumaktadır ve
İtalya’daki demiryolu çalışanlarının yaklaşık %95’ini istihdam etmektedir. Ferrovie dello Stato’nun
hissedarları Altyapı Bakanlığı ve Hazine Bakanlığı’dır.
Alman demiryolu sisteminde, kuvvetli ademi merkeziyetçilik ve farklı seviyelerde karar alıcıların
heterojenliği ön plandadır. Bu seviyeler, eyaletler (Bundesländer) ve federal hükümetten oluşan
Almanya’nın federal yapısının bir sonucudur. Bakanlıkların yapısı ve sorumlulukları eyaletler arasında fark göstermektedir. Dahası, bazı sorumluluklar belediyelerde ve sektör kuruluşlarındadır.
Yük taşımacılığı pazarında sayıları fazla olmayan yeni aktif oyuncuların pazar payı küçüktür,
ancak büyümektedir. İhaleler ve bölgesel hatlarda artan trafik bu segmentin artan önemini göstermektedir. Burada Ferrovie dello Stato, özgün ağlarının dışına doğru genişlemeye başlayan küçük
bölgesel firmalarla bazen rekabet etmekte, bazen de işbirliği yapmaktadır.
Almanya, Avrupa’nın en büyük demiryolu taşımacılığı pazarıdır. Bu nedenle, geçen yıllarda
gerçekleştirilen yeniden yapılanma çalışmalarının etkisi çok kapsamlı olmuştur.
Daha önce kamuya ait olan federal demiryollarının özelleştirilmesi uzun bir süreç olmuştur.
Süreç 1 Ocak 1994’teki demiryolu reformu ile Deutsche Bahn AG (DB AG)’nin bir anonim şirket
olarak kurulması ile başlamıştır. Alman hükümeti DB AB’nin tek hissedarıdır. Artık sektör resmi
olarak özelleştirilmiş olsa da, kamuya ait demiryolları ve kamuya ait olmayan demiryolları arasında
bir ayrım hala bulunmaktadır. “Kamuya ait” ifadesi, DB AB veya iştirakleri gibi hisseleri sadece
veya çoğunlukla Alman hükümetine ait olan şirketler için kullanılmaktadır. “Kamuya ait olmayan” şirketler, kamu veya özel ulaştırma sistemlerini ruhsatlarına uygun bir şekilde işletmektedir.
Bunların kısmen sahibi belediyeler veya eyaletler olabilir (Bundesländer).
Ray uzunluğu yaklaşık 43.000 km’dir. Rayların 21.000 km’si elektriklidir.
Altyapı Bakanlığı’nın demiryolları ile ilgili temel sorumlulukları şunlardır:
• Altyapının yönetilmesi ve sözleşmelerin tanımlanması,
• Uzun mesafe işletmecileri ile sözleşmelerin tanımlanması,
• Uzun mesafe demiryolu taşımacılığı için Ekonomik Program için Bakanlararası Komite
(CIPE) ile işbirliği içinde bilet fiyatlarının belirlenmesi,
• Ray erişim ücret ve kurallarının tanımlanması ve rayların işletmecilere atanması,
• Güvenlik standartlarının oluşturulması,
• Güvenlik sağlanması için demiryolu taşımacılığının koordinasyonu ve izlenmesi.
Altyapı Bakanlığı içindeki diğer ilgili birim, Demiryolu Hizmetleri Düzenleme Dairesi’dir (Ufficio per la regolazione dei servizi ferroviari).
Piyasa ve rekabet konusundaki ulusal otorite (AGMC) rekabet ve piyasa koşullarının sağlanmasından sorumludur. Bu kuruluş demiryolu sektörüne de müdahale edebilir.
112 Hollanda’da demiryolu taşımacılığı sektörünün profili, European Foundation for the Improvement of Living
and Working Conditions, 2006
113 Almanya’da demiryolu taşımacılığı sektörünün profili, European Foundation for the Improvement of Living
and Working Conditions, 2006
188
EdamTR.indd 188-189
Ray uzunluğu yaklaşık 43.000 km’dir. Rayların 21.000 km’si elektriklidir.
114 Italya’da demiryolu taşımacılığı sektörünün profili, European Foundation for the Improvement of Living and
Working Conditions, 2006
189
1/11/08 3:55:46 PM
4. Düzenleyici Reformlar ve AB Uyumu:
Bir Değerlendirme
İzak Atiyas, Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM) ve
Sabancı Üniversitesi
Sinan Ülgen, Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM)
EdamTR.indd 190-191
1/11/08 3:55:46 PM
4.1. Giriş
Son birkaç yıl içerisinde, Türkiye, yürürlükteki regülasyonların kapsamını daraltmak ve düzenleyici çerçevenin kamu çıkarlarına daha iyi hizmet vermesini sağlamak amacı ile önemli reformlar gerçekleştirmiştir. Sektörler arasında önemli farklılıklar olsa da, bu reformlar genellikle, bir taraftan
piyasaların açılmasını ve özelleştirmeyi, diğer taraftan da piyasaya girişe, fiyatlara ve normal ticari
uygulamalara ilişkin kısıtlamaların serbestleştirilmesini ve darboğaz unsurlarına rekabetçi erişimin
sağlanmasını içermektedir.
Bu çalışma, temel şebeke altyapısı sektörlerinde (telekomünikasyon, enerji ve ulaşım) gerçekleştirilen düzenleyici reformlara odaklanmaktadır. Bu sektörlerin düzenlenmesi, “dolaylı etkileri” nedeniyle tüm ekonominin performansı için önem taşımaktadır. Bu endüstrilerde sektörel düzenleme sadece ilgili sektörlerde piyasa koşulları üzerinde doğrudan bir etki yaratmakla kalmayıp, aynı
zamanda bu endüstrilerin çıktılarını üretim süreçlerinde ara girdi olarak kullanan birçok farklı
sektörü de dolaylı olarak etkilemektedir. Ayrıca, birçok gelişmiş ülkede hizmete dayalı ekonomiye
geçiş yaşandığı göz önüne alındığında, temel altyapı sektörlerinin mikro düzeydeki performansı
ile ulusal ekonomilerin makro düzeydeki performansı arasındaki bağ her geçen gün daha da güçlenmektedir. Dolayısıyla, bu sektörlerin doğru bir şekilde düzenlenmesi daha da büyük bir önem
kazanmaktadır.
Ekonomik büyüme hakkında son dönemlerde yapılan tartışmalarda, mikro ve sektörel reformların gerekliliği üzerinde durma eğilimi görülmektedir. Çoğu kanun koyucu, bir yandan, genellikle ikinci kuşak reform olarak adlandırılan, sektörel düzeyde üretkenlik darboğazlarının ortadan
kaldırılması faaliyetlerine yoğunlaşırken, diğer yandan hem büyümeyi hem de kamu hizmeti yükümlülüklerini destekleyen düzenleyici çerçeveler oluşturma güçlüğüyle karşı karşıyadır. Bu, çok
zor bir görevdir. Özellikle, şebeke sektörlerinde düzenleyici reformlar gerçekleştirmek oldukça
zordur ve genel refahın iyileştirilmesi, büyük ölçüde, bir ülkenin bir yandan rekabeti artıran, öte
yandan da rekabeti önleyici davranışları kısıtlayan düzenleyici çerçeveler tasarlama, uygulama ve
yürütme kapasitesine bağlıdır.
Türkiye’de, şebeke altyapısı sektörlerinde gerçekleştirilen düzenleyici reformlarının kapsamı ve
etkisi farklı düzeylerde olmuştur. Bazı sektörlerde düzenleyici reform süreci önemli bir mesafe kat
etmişken, diğerleri hala reformun başlangıç aşamalarında bulunmaktadır. Aynı gözlem AB uyumu için de geçerlidir. Bu reformların özellikle telekomünikasyon, enerji ve ulaşım sektörlerindeki
mevcut durumunu ve etkisini analiz eden raporun diğer bölümlerinde, bu sektörel reformların
asimetrik özellikleri açık bir şekilde vurgulanmaktadır.
Çalışmanın bu bölümünde ilk olarak, önceki bölümlerde sunulan analizlere dayanılarak,
Türkiye’nin, genel anlamda düzenleyici reformlar konusunda ve özellikle de AB müktesebatı ile
uyum konusunda bulunduğu nokta özetlenmektedir. Bölümde ikinci olarak, doğrudan yabancı
yatırım (DYY), rekabet politikası, devlet yardımları ve düzenleyici reformların etkisini değiştiren kamu hizmeti yükümlülükleri gibi iş ortamı unsurları açıklanmaktadır. Ayrıca, şu ana kadar
kaydedilen ilerlemelerin açıklanmasına yardımcı olacak ve politika önerilerinin temelini oluşturabilecek etkenler de tanımlanmaktadır. Dolayısıyla bu bölümün amacı, zaman içerisinde oluşan
sektörel farklılıkları daha iyi anlayabilmek için, Türkiye’deki düzenleyici reform süreci üzerinde
etkisi bulunan çeşitli etkenlere ışık tutmaktır. Buna bağlı olarak, Türkiye’nin hizmet sektörünün
düzenlenmesi konusunda sergilediği yaklaşımın, sektörel üretkenliği olumsuz yönde etkileyebilecek eksikliklerin analizi de bu bölümün amaçlarından biridir. Uyumun belirli bir düzeye ulaştığı
durumlarda bile, düzenlemelerin uygulanması ve yürütülmesi ile bunlardan arzu edilen sonucun
alınabilmesi konularında, kurumsal yetersizlikler ve yönetişim zafiyetleri nedeniyle çeşitli sorunlarla karşılaşılabildiğini özellikle vurgulamak isteriz. Son olarak, raporun diğer bölümlerinde yeralan sektörel çalışmalardaki analizlere dayanılarak, Türk ekonomisinin düzenleyici çerçevesine dair
yönetişiminin geliştirilmesini sağlayacak bir dizi öneride bulunulmaktadır.
193
EdamTR.indd 192-193
1/11/08 3:55:47 PM
Bu bölümün içeriği aşağıda belirtilen şekilde düzenlenmiştir. Bir sonraki kısımda, Türkiye’nin
düzenleyici reformları gerçekleştirmesinin nedenleri kısaca açıklanmaktadır. 4.3. kısımda, bu çalışma kapsamında irdelenen sektörlerdeki uyum düzeyleri özetlenmektedir. 4.4. kısımda ise, altyapı
sektörlerinde doğrudan yabancı yatırıma odaklanılmaktadır. Bundan sonraki üç kısımda, sırasıyla,
rekabet yasası ve devlet yardımları, kamu hizmeti yükümlülükleri ve özelleştirme konuları ele
alınmaktadır. 4.8. kısımda, düzenleyici kurumların performanslarını etkileyen kurumsal faktörler
irdelenmektedir. 4.9. kısımda ise öneriler ve sonuç bölümleri yer almaktadır.
4.2. Düzenleyici Reformların Tarihçesi
Düzenleyici reformlar neden yapılır? Bu soruya iki farklı türde yanıt verilebilir. Bu yanıtlardan
ilki, küresel açıdan düzenleyici reformlara duyulan gereksinimin her geçen gün artması ile bağlantılıdır. OECD (1999) şebeke altyapısı sektöründe düzenleyici reformları destekleyen küresel
eğilimin arkasındaki nedenleri sıralamıştır. Bunlardan ilki ve en önemlisi, kanun koyucuların teknoloji seçimi, pazara yeni girişler ve yeni rekabet biçimleri üzerindeki kısıtlamaların azaltılması
suretiyle piyasa güçlerine daha geniş bir hareket alanı sağlanmasının, verimlilik konusunda önemli
getirileri olacağının bilincine her geçen gün daha fazla varmasıdır. Katı bir şekilde kontrol edilen
bir sistemde, oyuncular, mevcut en iyi teknolojilerden faydalanabilmek ve gelişmiş teknolojileri
keşfedebilmek için gereken bilgi ve teşvikten yoksundur. Düzenlemelerin ekonomik verimliliği
düşüreceğinin farkına her geçen gün daha fazla varılmasının yanı sıra, teknolojik değişimin, birçok şebeke altyapısı sektöründe, şebekenin doğal tekel özelliğini ortadan kaldırdığını ve önceden
rekabetçi olarak değerlendirilmeyen segmentlere rekabetin çeşitli biçimlerinin girmesine olanak
sağladığına yönelik inanış da kuvvetlenmeye başlamıştır (örneğin telekomünikasyonda yerel ağ).
Ayrıca, düzenlemenin başarısız olma olasılığı kabul edildiğinde, kapsam ekonomilerinin önemi
azalmaktadır. Düzenleyici reformlara yönelik eğilimin üçüncü nedeni, işletmelerin gittikçe artan
uyum maliyetlerini üstlenme konusunda direnç göstermeleridir. Bu konu, düzenleyici reformların
yapılmasına yönelik dördüncü baskı unsuru olan artan küreselleşme ile yakından ilişkilidir.
İkinci grup yanıt ise Türkiye’nin içinde bulunduğu durum ve koşullar ile ilişkilidir. Türkiye’de
uygulanan ekonomik kalkınma modeli, uzunca bir süre ithal ikamesine ve devletin yönlendirici
bir rol üstlenmesine dayanmıştır. Bu model, özel sektörün, ekonominin birçok sektöründe faaliyet gösteren kamu iktisadi teşekkülleriyle birlikte, yüksek ithalat vergileri vasıtasıyla uluslararası
rekabete karşı korunmasını esas almaktaydı. Devletin ekonomik faaliyetlerde bulunması, özel sermayenin yetersizliğiyle açıklanmaktaydı. Bu model yabancı sermaye girişine yardımcı olmamıştır.
Türkiye’nin, ekonomik faaliyetleri devlete yükleyen devletçi siyasi felsefesi de devletin iş hayatında
yer almasını desteklemiştir.
1970’lerde yaşanan petrol krizlerinin ardından, bu model sorun yaratmaya başlamış ve ülke
ödemeler dengesinde ciddi zorluklarla karşılaşmıştır. 1980 yılı Ocak ayında, geniş kapsamlı bir
serbestleştirme paketi ile Türk ekonomisindeki ilk radikal dönüşüm başlamıştır. İthal ikamesi politikalarının yerini ihracata yönelik büyüme stratejisi almıştır. Ticaret ve yatırım politikaları elden
geçirilmiştir. Türkiye ekonomisi bu reformlara olumlu tepki vermiş ve ekonomik büyüme yeniden hız kazanmıştır. Kamu iktisadi teşekküllerinin ulusal ekonomideki ağırlığı değişmediğinden,
bu aşamada serbestleşme süreci tamamlanamamıştır. Özelleştirme çabaları da siyasi ve ekonomik
istikrarsızlık, yasal tutarsızlıklar ve güçlü bir ideolojik muhalefet nedeniyle bir ilerleme kaydedememiştir.
1995 yılında AB ile Gümrük Birliği’nin sağlanması, ikinci bir ekonomik serbestleşme ve modernleşme dalgasını harekete geçirmiştir. Ticaret politikaları AB ile tamamen uyumlaştırılmış ve
bir rekabet politikası benimsenmiştir. Türkiye’nin, ekonomik yapısında, devlete ait varlıkları ve
şirketleri özel yatırımcılara satmaya odaklanan, köklü bir reformu içtenlikle uygulamaya başlaması
bu tarihten sonra gerçekleşmiştir. Kısaca, Türk ekonomisinin Avrupa ekonomisi ile entegrasyonunu sağlayan Gümrük Birliği, hırslı bir özelleştirme programını harekete geçiren unsur olarak
değerlendirilebilmektedir.
194
EdamTR.indd 194-195
Türkiye’de özelleştirme ile düzenleyici reformların hız kazanmasının ikinci nedeni, 2001 yılından itibaren IMF’nin desteğiyle uygulanan ekonomik uyum programı ile bağlantılıdır. 20002001 yıllarında yaşanan ekonomik kriz, güçlü bir mali disiplinin oluşturulmasını ve korunmasını
sağlayacak bir şekilde tasarlanan bir ekonomik program yardımıyla aşılmıştır. Özelleştirme, bu
programın kritik önem taşıyan bir parçası olmuştur. Ayrıca özelleştirme çok gerekli olan yabancı
yatırımların ülkeye çekilmesine de yardımcı olmuştur.
O tarihten bu yana, özelleştirme hız kazanmış ve Türk Telekom gibi eskiden kamuya ait olan
şirketlerin de aralarında bulunduğu, sanayi ve hizmet sektörlerinde faaliyet gösteren bir dizi kamu
iktisadi teşekkülü satılmıştır. Özelleştirme faaliyetleri, düzenleyici reformların yapılması gerekliliğini gündeme getirmiştir. Başka bir deyişle, gelişmekte olan birçok ülkede olduğu gibi, Türkiye’de
de, kamu tekelinin özel şirketlere devredilmesinin sonuçlarının yarattığı endişe, düzenleyici reformların tetikleyicisi olmuştur.
Son olarak, AB üyelik hedefinin, Türkiye’de düzenleyici reformlar yapılması konusunda önemli bir etken olduğunun vurgulanması gerekmektedir. AB müktesebatı aday ülkelerde düzenleme
konusunda yapılacak değişiklikler için ayrıntılı bir plan sunmaktadır. Aynı durum Türkiye için
de geçerlidir. Türkiye’nin düzenleyici reformlar konusunda yaşadığı deneyim AB müktesebatına
uyum gereksiniminden önemli ölçüde etkilenmiştir. AB müktesebatı, 2005 yılında üyelik müzakerelerine başlanmadan önce bile, düzenleyici uyumunu desteklemek amacı ile Türkiye tarafından
kullanılmaktaydı. Komisyon’un Türkiye’nin AB kanun ve yönetmeliklerine uyum konusunda bir
yıllık dönem içerisinde kaydettiği gelişmeleri ele alan yıllık raporları da bu açıdan faydalı bir araç
olarak hizmet etmiştir.
4.3. Uyum Konusundaki İlerlemeler
Aşağıdaki tabloda, temel şebeke altyapısı sektörlerindeki mevcut düzenleyici uyumun derecesi
açıklanmaktadır.
Tablo 4-1: Düzenleyici uyum derecesi
Sektör
Uyum Derecesi
Piyasa rekabeti düzeyi
Devlet kuruluşlarının ağırlığı
Elektrik
Yüksek
Orta
Yüksek
Doğal Gaz
Yüksek
Düşük
Çok yüksek
Telekomünikasyon
Yüksek
Orta
Yok*
Karayolu taşımacılığı
Orta
Yüksek
Yok
Denizyolu taşımacılığı
Düşük
Yüksek
Düşük
Demiryolu taşımacılığı
Düşük
Çok düşük
Çok Yüksek
Havayolu taşımacılığı
Yüksek
Orta
Yüksek
* Türk Telekom’un çoğunluk hissesinin özelleştirilmiş olması nedeniyle bu sektörde kamu işletmecisinin ağırlığının kalmadığı değerlendirilmiştir.
Kaynak: Kendi değerlendirmemiz
Yukarıdaki tablodan da görülebileceği üzere, düzenleyici uyum ve bunun piyasalardaki yansımaları konusunda sektörler arasında büyük farklılıklar bulunmaktadır. Bu farklılıklar sektörel
üretkenliğe de yansımaktadır. Ekli çalışmalarda vurgulandığı gibi, sektörel üretkenlik ve verimlilik, düzenleyici rejimin olanak sağladığı piyasa rekabeti ile yakından ilgilidir.
Demiryolu hizmetlerinin kamunun kontrolünden çıkarılması ve serbestleştirilmesi karmaşık
ve zor bir süreçtir. Bu süreç AB’de tedricen gerçekleştirilmiştir. Bu süreç hala devam etmekte ve
uygulanmasında çeşitli zorluklarla mücadele edilmektedir. Demiryolu sektöründe AB düzenlemelerinin belkemiğini muhasebe düzeyinde ya da kurumsal düzeyde dikey ayrışma oluşturmaktadır.
Bunu, demiryolu şebekesine, serbest ve ayrımcılık gütmeyen erişim sağlanması ve ulaşım hizmetleriyle (yolcu&yük) kamu hizmeti yükümlülüklerinin muhasebelerinin ayrılması desteklemektedir.
195
1/11/08 3:55:47 PM
Türkiye’de, altyapı yönetiminin ulaşım hizmetlerinin sunulmasından ayrılmasına ve TCDD’nin
ticari bir anlayışla yeniden yapılandırılmasına yönelik olarak uzun bir süre önce belirlenmiş hedeflere rağmen, TCDD hala ticari ilkelerle faaliyet göstermemektedir. Yüksek hacimde demiryolu
taşımacılığı hizmeti sunan özel şirketler bulunmaktadır; ancak bunlar TCDD’nin lokomotiflerine
bağımlıdır. Hem TCDD’nin dikey olarak ayrışmasını, hem de demiryolu hizmetleri piyasasında
serbestleşmeyi sağlayacak olan Demiryolu Çerçeve Paketi, AB yönergelerine uygun bir şekilde
hazırlanmaktadır.
Türkiye’de, karayolu taşımacılığı piyasasında, Türk karayolu taşımacılığı mevzuatının AB müktesebatı ile uyumlaştırılması konusunda ciddi bir ilerleme kaydedilmiştir. 2003 ve 2004 yıllarında
kabul edilen yeni Karayolu Taşımacılığı Kanunu ve ilgili yönetmelikler, karayolu taşımacılığı hizmetleri için AB’dekine benzeyen bir düzenleyici çerçeve oluşturmuş ve piyasaya erişim kurallarını,
yine AB’de olduğu gibi, mesleki saygınlık, mali yeterlilik ve mesleki yetkinliğe sahip olma ölçütlerine göre tanımlamıştır. Bununla birlikte, düzenleyici çerçevede, piyasa yapılarından kaynaklanan
birtakım farklılıklar bulunmaktadır. Karayolu Taşımacılığı Kanunu ve ilgili Tüzükler, sektörün
çok fazla bölünmüş olduğu ve oyuncuların büyük bir çoğunluğunun küçük firmalardan oluştuğu
gerçeği göz önünde bulundurularak hazırlanmıştır. Bunun sonucunda, piyasaya erişim kuralları
ve ruhsat işlemleri Türk piyasasına göre uyarlanmıştır. Yasaların uygulanması sonucunda, sektörde
bir birleşme ve dönüşüm yaşanmasına ve piyasadaki oyuncuların ölçek ekonomisine ulaşmalarına
yardımcı olması beklenmektedir. Böylelikle, sektörün AB yönergelerini daha doğru bir şekilde
uygulaması mümkün olacaktır.
Havayolu taşımacılığı konusunda, Türk mevzuatı birçok açıdan AB müktesebatına uygundur.
Ancak, tam uyum, rekabetin, verimliliğin ve şeffaflığın artması gibi ek avantajlar sağlayacak ve
hem maliyet hem de kalite üzerinde olumlu etkiler yaratacaktır. Türkiye’nin Tek Avrupa Seması’na
dahil olması, AB havayolu taşıyıcılarının Türk piyasasına hizmet vermesini ve Türk taşıyıcılarının
da herhangi bir ayrıma maruz kalmadan AB ülkeleri arasında çalışmasını sağlayarak sektörde rekabeti artıracaktır. Güzergah izinleri verilebilmesi için havayolu taşıyıcılarına kamu hizmeti yükümlülüğü getiren mevcut sistem, kamu hizmeti yükümlülüğünü düzenleyerek mevcut düzenlemelerin uygulama maliyetleri ve kalitesi üzerinde önemli bir etki yaratacak olan daha nesnel ve şeffaf
bir dizi kural ve koşul ile değiştirilecektir. Düzenleyici uyum ayrıca, Türkiye’nin mevcut iki taraflı
havayolu taşımacılığı anlaşmalarını da tadil etmesini gerektirecek ve bazı uluslararası güzergahlarda, ulusal havayolu şirketi olan THY’nin lehine düzenlenmiş olan yasal düopolleri ve sabit fiyat
düzenlemelerini ortadan kaldıracaktır. Bu durum, özel sektöre ait diğer havayolu şirketlerinin bu
güzergahlarda THY ile daha eşit koşullarda rekabet etmelerine olanak sağlayacaktır.
Türk denizcilik sektörü, devletin sahip olduğu ve devlet tarafından işletilen varlıklardan özel kuruluşlara tedricen geçişin yaşandığı bir geçiş sürecinde bulunmaktadır. Özelleştirme süreci, liman
yönetimi konusunda önemli bir mesafe kat etmiş ve Türkiye’nin ana limanlarından bazıları başarılı
bir şekilde özelleştirilmiştir. Denizyolu taşımacılığı alanında ise, kabotajın ve transit taşımacılığın
büyümesi yönündeki engellerin ortadan kaldırılmasını sağlamak amacı ile ticarete daha elverişli
bir düzenlemenin gerektiği konusuna odaklanılmıştır. Komisyon’un Türkiye Hakkındaki İlerleme
Raporunun denizyolu taşımacılığına ilişkin bölümünde de bahsedildiği üzere, ilerleme sadece AB
müktesebatına uyum düzeyi ile sınırlı kalmıştır. Uluslararası Denizcilik Örgütünün SOLAS 78,
SOLAS 88, Load Line 88 ve Mar-Pol gibi deniz emniyetine ve güvenliğine yönelik düzenlemeleri
henüz Türkiye tarafından kabul edilmemiştir. Piyasaya giriş düzenlemeleri konusunda ise, gemi
tesciline yönelik ayrımcılık güden hükümler elden geçirilmelidir. Son olarak, kurumsal uygulama
kapasitesine yapılacak yatırımlar, uluslararası sularda yolculuk yapan Türk gemilerinin itibarının
artmasını sağlayacaktır. Böylelikle, alıkoyma oranları azalacak ve Türk filolarının uluslararası taşımacılık hizmetleri sunma konusunda daha rekabetçi olması sağlanacaktır.
Türk telekomünikasyon sektöründe düzenleyici reformlar, 2000 yılında, Telekomünikasyon
Kurumunu kuran ve devlete ait operatör Türk Telekomünikasyon AŞ’nin tekel haklarının 31
196
EdamTR.indd 196-197
Aralık 2003 tarihi itibariyle sona erdirilmesini öngören 4502 sayılı yasanın yürürlüğe girmesi
ile başlamıştı. Türkiye’deki düzenleyici çerçeve ilk olarak büyük ölçüde Avrupa Birliği’nin (AB)
1998 paketinden esinlenerek hazırlanmıştı. 2003 çerçevesinin Avrupa’da yürürlüğe girmesinin ardından, Telekomünikasyon Kurumu ikincil mevzuatını gittikçe artan bir oranda bu yeni çerçeveye dayandırmış ve ex-ante düzenleyici yükümlülüklerini pazar analizleri ve Etkin Piyasa Gücüne
sahip operatörlerin belirlenmesi temelinde tanımlamıştır. Ancak Türkiye’de halen bireysel lisans
verme rejiminin uygulandığı göz önüne alındığında, özellikle yetkilendirme konusunda hala ciddi
farklılıklar mevcuttur.
Telekomünikasyon sektöründe fiili rekabet oldukça yavaş bir şekilde gelişmektedir. Bu durum
kısmen düzenleyici faaliyetlerde yaşanan gecikmelerden kaynaklanmaktadır. Gecikmeler, hem Kurumun başlangıçtaki tecrübesizliğinden hem de rekabetin hızlı bir şekilde gelişmesinin devlete
ait işletmecinin ileride yapılacak satışlından elde edilecek gelirlerin -bu satış 2005 yılında gerçekleşmiştir- azalmasına neden olacağına dair düşüncelerden kaynaklanmıştır. Yerel ağa ayrıştırılmış
erişimin, taşıyıcı ön seçiminin ve numara taşınabilirliğinin uygulanmaya başlanmasıyla rekabetin
artması beklenmektedir.
Elektrik sektöründe düzenleyici reformun dönüm noktasını oluşturan gelişme, 2001 yılında
Elektrik Piyasası Kanunu’nun (EPK) yürürlüğe girmesiyle yaşanmıştır. Yürürlüğe girdiği tarihte
EPK, AB yönergelerine tam uyuma çok yakındı: bu kanun ile bağımsız bir düzenleyici kurum (şu
anda Enerji Piyasaları Düzenleme Kurumu, EPDK, olarak adlandırılmaktadır) kurulmuş, devlet
tarafından işletilen enerji üretimi, iletimi ve dağıtımı kurumları ayrı tüzel kişiler olarak düzenlenmiş ve tedarikçilerini seçme hakkına sahip olan uygun tüketiciler oluşturulmuştur. Uygun tüketicilerin tüketim düzeyi eşikleri Kurum tarafından belirlenecek olup, tam serbestleşmeye 2011
geçilmesi öngörülmektedir. Halen AB müktesebatı ile uyum konusunda en büyük boşluk, aynı
tüzel kişiye, hesap ayrımı yapması koşuluyla, enerji üretimi, dağıtımı ve perakende satışı ile iştigal
etme hakkının tanınmasından kaynaklanmaktadır. Rekabet Kurumu tarafından verilen bir karar
uyarınca, dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesinin ardından, dağıtım ve perakende satışın yasal
olarak ayrılması gerekmektedir.
Uyum konusunda ciddi bir ilerleme kaydedilmiş olmasına rağmen, özel sektör tarafından beklenen düzeyde yatırım yapılmamıştır ve ülkenin 2-3 yıl içerisinde elektrik sıkıntısı çekeceği tahmin
edilmektedir. Enerji konusundaki bölümde de açıklandığı üzere, belirlenen ilk strateji, dağıtım
varlıklarının özelleştirilmesinde yaşanan gecikmeler ve tutarsız fiyatlandırma politikaları nedeniyle
başarılı olamamıştır.
Gaz sektöründe, 2001 yılında yürürlüğe giren Doğal Gaz Piyasası Kanunu, gaza ilişkin 2003
AB yönergesine uyum konusunda önemli adımlar atılmasını sağlamıştır. Bu kanun, üçüncü şahısların erişiminin düzenlenmesini öngörmekte ve uygun tüketicileri tanımlamaktadır. Kanun, yasal
ayrıştırmayı öngörmemekle birlikte, hem devlete ait operatör olan BOTAŞ hem de özel sektöre ait
oyuncular için hesap ayrımı yükümlülüğü getirmiştir; ancak BOTAŞ’ın 2009 yılına kadar yasal
olarak ayrıştırılması da öngörülmüştür. Gazın şehirlerde dağıtımında özel sektörden önemli ölçüde
giriş mevcuttur. Ancak, BOTAŞ’ın Rusya, İran ve Cezayir gibi uluslararası tedarikçilerle imzalamış
olduğu uzun vadeli sözleşmeler nedeniyle piyasada hemen hemen hiç rekabet yoktur. Özel sektöre
sözleşme ve/veya hacim tahsis etme planları ciddi bir şekilde gecikmiştir.
Özetle, Türkiye’nin AB müktesebatı ile uyum konusunda gösterdiği ilerleme düzensiz olmakla
birlikte genel olarak çok da hayal kırıklığı yaratacak düzeyde değildir. Avrupa’daki başarılı örneklerle karşılaştırıldığında, Türkiye’nin uygulamada ve daha önemlisi etkide, yani etkin bir rekabetin
geliştirilmesi adına alması gereken mesafe, yasal zeminde kat edilmesi gereken mesafeden daha
büyüktür. Bu bölümün devamında yasal ve kurumsal ortamın unsurları daha ayrıntılı olarak irdelenecek ve bu farklılığın açıklanmasına yardımcı olacak etkenler araştırılacaktır.
197
1/11/08 3:55:48 PM
4.4. Düzenleme, Verimlilik ve Doğrudan Yabancı Yatırım Ortamı
Düzenleme ile verimlilik arasında çok yakın bir ilişki bulunmaktadır. Çeşitli çalışmalar, yürürlükteki düzenleyici rejimin rekabetçi veya en azından girişe izin veren bir piyasaya yapısının oluşturulmasına olanak sağladığı sektörlerde, piyasa verimliliğinin arttığını göstermektedir. Kişi başı
GSYİH’nin büyüme düzeyi ve hızı, yerel piyasaların daha yüksek giriş ve rekabet seviyesine sahip olduğu ülkelerde daha yüksektir (Dünya Bankası 2003). Bir grup örnek ülkeden elde edilen
veriler üzerinde yapılan analizler, net piyasa girişinin üretkenlikteki artışın %30’unu sağladığını
göstermektedir (Khemani, 2006). Yeni giren oyuncular piyasada mevcut firmaları, karlarını koruyabilmek için üretkenliklerini artırmaya teşvik etmektedir. Benzer şekilde, ciddi bir rekabet baskısı
altında bulunan firmaların yeni bir buluş yapmaları olasılığı, bu tür baskılarla karşılaşmayan firmalara kıyasla %50 daha fazladır (Dünya Bankası, 2005). Kanun koyucuların, şebeke sektörlerinde
karşılaştıkları temel zorluk , doğal tekel özelliklerini kısmen taşıyan bu piyasalarda rekabeti destekleyen düzenlemelerin geliştirilmesi ihtiyacıdır.
Sektör
Yatırım Engeli
Havayolu taşımacılığı
Yerli güzergahlarda faaliyet gösteren havayolu taşıyıcılarının sahiplerinin Türk vatandaşları
olması gerekmektedir.
Elektrik
Yabancı hakiki ya da tüzel kişiler, elektrik üretim, iletim ve dağıtım şirketlerinde
“kontrolü” ellerine geçirmelerine olanak sağlayacak bir pazar payına sahip olamazlar
(Elektrik Piyasası Kanunu Madde 14).
Türkiye’de, düzenleyici rejim vasıtasıyla uygulanan yasal kısıtlamalar nedeniyle yabancı yatırımların teşvik edilmemesinin etkisi, 2001 ve 2006 yıllarında temel sektörlerdeki DYY yoğunluğunun
yer aldığı aşağıdaki grafiklerden de görülebilmektedir.
Şekil 4-1: DYY Yoğunluğu (2001)
Rekabeti destekleyen düzenlemelerin yanı sıra, doğrudan yabancı yatırımlar da (DYY) düzenleyici reformlar ile üretkenlik arasında bağlantı kuran ilave bir boyut oluşturmaktadır. DYY’nin
genellikle sektörel üretkenlik üzerinde olumlu bir etkisi olduğuna inanılmaktadır. Deneysel çalışmalar, yabancı şirketlerin aynı sektördeki yerli kuruluşlara oranla daha çok sermaye ve beceri yoğun olduğunu ve araştırma ve geliştirme çalışmalarına daha fazla yatırım yaptığını göstermektedir
(Keller, 2004; Keller ve Yeaple, 2003; OECD, 2001). Bunun sonucunda, yabancı şirketler, yerli
firmalara oranla daha hızlı büyümekte ve verimliliğin artışına daha fazla katkıda bulunmaktadır
(Criscuolo, 2005). Yabancı şirketler ayrıca, daha iyi yönetim uygulamalarını yaymak, yeni teknik
bilgiler sunmak ve işgücünü eğitmek suretiyle üretkenliğin daha fazla artmasına dolaylı olarak da
katkıda bulunmaktadır.
Dolayısıyla, DYY’leri kolaylaştıran bir düzenleyici ortam, üretkenliğin daha fazla artmasına
da katkıda bulunacaktır. Nicoletti ve ark. tarafından (2003) da belirtildiği üzere, piyasaya girişi
kısıtlayan ya da yabancı yatırımların potansiyel getirisini azaltan düzenleyici politikalar, OECD
ülkelerinde yabancı yatırımın payı üzerinde olumsuz bir etkiye sahiptir. Conway ve ark. (2006)
de, yerli rekabeti ve DYY’yi kısıtlayan düzenlemelerin DYY tutarı üzerinde oldukça olumsuz bir
etkiye neden oluğunu belirtmektedir. Bu çalışmaya göre, rekabeti önleyici ürün piyasası düzenlemeleri, giriş engellerini yükseltmek suretiyle, yabancı şirketlerin yerleşmesinin önüne geçmekte ve
istihdamı artırmalarını engellemektedir. Düzenleyici çerçevenin yabancı firmaların istihdam paylarının ülkeler arasındaki farklılığı üzerinde çok büyük bir etkisi olduğu kanaatine varılmıştır.
Şekil 4-2: DYY Yoğunluğu (2006)
Bu açıdan bakıldığında, şebeke sektöründe AB müktesebatının kabulü Türkiye’nin ilgili sektörlerde yabancı yatırımı cezbetme potansiyelini önemli ölçüde artıracaktır. Türkiye’de sektörel
mevzuatta hala, aşağıdaki tabloda da özetlendiği şekilde, yabancı yatırıma karşı çok sayıda engel
bulunmaktadır.
Tablo 4-2: Türkiye’de yabancı yatırıma yönelik engeller
Sektör
Yatırım Engeli
Denizyolu taşımacılığı
Kabotaj yerli gemilerle sınırlıdır. Gemicilik şirketlerinin Türk bayrağı taşıyabilmeleri için
hissedarlarının %51 çoğunluğunun Türklerden oluşması gerekmektedir.
Kaynak: Kendi hesaplamalarımız. TUIK, OECD Communications Outlook 2007 ve Türkiye Cumhuriyeti Hazinesi istatistiklerinden
derlenmiştir.
Örneğin bkz. Dünya Bankası (2003).
Yapmış oldukları küçülme tahminleri, verilerde ülkeler arasındaki farklılığın %10’unun ürün piyasası düzenlemelerinden, %13’ünün de DYY üzerindeki doğrudan kısıtlamalardan kaynaklandığını ortaya koymaktadır.
198
EdamTR.indd 198-199
DYY yoğunluğu, yıllık toplam DYY girişinin sektörel payının Gayrı Safi Yurtiçi Hasılanın sektörel payına
bölünmesi ile hesaplanmaktadır.
199
1/11/08 3:55:49 PM
Haberleşme sektörünün DYY yoğunluğu 5 yıllık bu dönem içerisinde önemli ölçüde artış
göstermiştir. Bu durum, bu sektörde gerçekleştirilen düzenleyici reformların, serbestleşmenin ve
özelleştirmenin bileşiminden kaynaklanmaktadır. Ulaşım sektörünün DYY yoğunluğu da havaalanı inşası ve işletilmesi alanlarında yaşanan kamu-özel sektör ortaklıkları sayesinde hafif bir artış
göstermiştir. Enerji sektöründe ise, DYY yoğunluğu, düzenleyici çerçevede yer alan kısıtlamalar
ve sektörün, özellikle dağıtım alanında, tam rekabete açılmasında ilerleme kaydedilememesi nedeniyle hala düşüktür.
Türkiye’de, Rekabet Kurumu ile BDK’lar arasındaki ilişkiyi düzenleyen yasal hükümler noksan
ve nispeten etkisizdir. Başbakanlık 1998 yılında hükümetin diğer kurumlarının rekabet politikasını ilgilendiren düzenlemelere ve kararlara ilişkin öneriler konusunda önceden Rekabet Kurumuna
danışmalarını öngören bir tebliğ yayınlamış ve 2001 yılında bu tebliği tekrar yayınlamıştır. Başbakanlık tebliğine uymanın zorunlu olarak değerlendirilmemesi ve önemli bir düzenleme yapmadan
önce Rekabet Kurumuna danışmayan kurumlara herhangi bir yaptırım uygulanmaması nedeniyle,
kamu idaresinin bu hükümlere uymaları sınırlı düzeyde ve keyfi olmuştur.
AB müktesebatının kabulü, şebeke sektörlerinde, yabancı yatırımlara yönelik olarak düzenlemelerden kaynaklanan kısıtlamaların ve DYY’lere yönelik engellerin kaldırılmasını beraberinde getirecektir.
Böylelikle, bu sektörlere yönelik DYY girişi artarak üretkenliğin büyümesine katkıda bulunacaktır.
Düzenleyici kurumlara ilişkin olarak, telekomünikasyon kanunu, Telekomünikasyon Kurumunun belirli konularda (örneğin, Türk Telekom hakkında yapılacak soruşturmlar ve taslask düzenlemeler) Rekabet Kurumuna danışmasını mecbur kılmakta ve Rekabet Kurumunun telekomünikasyon sektörüne ilişkin herhangi bir karar almadan önce Telekomünikasyon Kurumuna danışmasını
öngörmektedir. 2002 yılı Eylül ayında soruşturmalar, birleşme incelemeleri, istisnalar ve menfi
tespitler konularında iki kurum arasındaki işbirliğini ve eşgüdümü artırmak amacı ile bir işbirliği
protokolü düzenlenmiştir. Ancak, bu protokol etkin bir şekilde uygulanamamıştır.
4.5. Rekabet Yasası
Rekabetin düzenlenmesi, genel düzenleyici yaklaşımın ayrılmaz bir parçasıdır. Dolayısıyla, rekabet
kurallarının uygulanması ve Rekabet Kurumu ile sektörel bağımsız düzenleyici kurumlar arasındaki ilişkinin türü, sektörel politikalar üzerinde önemli bir etkiye sahiptir.
Türkiye’de rekabet yasalarında önemli ilerlemeler kaydedilmiştir. 1997 yılında hem Rekabet
Yasası kabul edilmiş hem de bir Rekabet Kurumu oluşturulmuştur. O tarihten bu yana, Rekabet Kurumu son derece yetkin ve etkili bir düzenleyici kurum haline gelmiştir. Türk Rekabet
Kurumunun çalışmaları Komisyon’un yıllık İlerleme Raporlarında övgü almaktadır. Benzer şekilde, OECD tarafından 2005 yılında, Türkiye’deki rekabet politikasının irdelenmesine yönelik
olarak gerçekleştirilen çalışmada da Türk Rekabet Kurumunun yüksek performansı vurgulanmış
ve “Türk Rekabet Kurumu, Türkiye’nin en etkin ve en iyi idare edilen kurumlarından biri olmakla
gurur duyabilir. Görevini, enerji, hayal gücü ve dürüstlükle yerine getirmekte olup ticaret camiası
liderlerinin saygısını ve desteğini kazanmıştır. Rekabet Kurumu’nun en güçlü yönleri arasında,
doğru bir rekabet politikası geliştirme ve uygulama konusundaki kararlılığı da yer almaktadır;
ayrıca, sürecin doğru işlemesine ve şeffaflığa, uzman personelinin geliştirilmesine ve eğitilmesine
verdiği önem de artıları arasındadır. Mali ve idari özerkliği ve hükümetin önemli müdahalelerde
bulunmaması bu Kurumun etkinliğinde büyük bir rol oynamaktadır,” ifadesine yer verilmiştir.
Kısacası, Türkiye’de rekabet kurallarının düzenleyici çerçevesi artık iyice oturmuştur. Ancak,
özellikle üç alanda hala sorunlar mevcuttur: a) Rekabet Kurumu ile diğer düzenleyici kurumlar
arasındaki ilişkiler b) Devlet yardımları ve c) Yargısal inceleme. Bunlardan ilk ikisi bu kısımda,
üçüncü ise 8. kısımda ele alınmaktadır.
4.5.1. Rekabet Kurumu ile Diğer Düzenleyici Kurumlar Arasındaki
İlişki
Daha önce de belirtildiği üzere, şebeke sektöründeki düzenleyici reformların amaçlarından biri,
şimdiye kadar devletin kontrolünde bulunan sektörlere rekabetin getirilmesidir. Sektörün uzun
vadedeki performansının en iyi sonuçları vermesini sağlayabilmek için doğru rekabet çerçevesinin
oluşturulmasının ve himaye edilmesinin ne kadar önemli olduğu göz önünde bulundurulduğunda, düzenleyicilik sorumluluğu üstlenmiş farklı idari kurumlar arasındaki ilişkinin türünün önemi
de ortaya çıkmaktadır. Diğer bir deyişle, Rekabet Kurumu ile Bağımsız Düzenleyici Kurumlar
(BDK) arasındaki yetki sınırının ve ilişkinin belirlenmesi iyi ve piyasa dostu bir düzenleme için
kritik bir önem taşımaktadır.
Rekabet politikası genellikle ex post olsa da sektör düzenlemesi prensip olarak ex ante’dir. Dolayısıyla, bu iki idari kurum arasında, tercihen yasal yollarla, bir işbirliği kurulması gerekmektedir. İşin bu iki
kurum arasında paylaştırılması sadece en iyi rekabet politikası ve düzenleme modelleri ile ilgili kurumların kapasitelerine bağlı değildir, aynı zamanda yasal ve idari sistemlerin getirdiği sınırlamalara ve bazı
durumlarda, söz konusu ülkenin bürokratik kültürüne ve geleneklerine de tabidir (Öz, 2006).
200
EdamTR.indd 200-201
OECD (2005) raporunda, özel sektöre ait telekomünikasyon şirketlerinin, kurumların yetki
alanlarının çakışması nedeniyle, aynı işlem için hem Rekabet Kurumu hem de Telekomünikasyon
Kurumu tarafından ceza uygulandığından şikayet ettikleri belirtilmektedir. Bir firmanın birbiriyle
çelişen kurallara tabi olması da olasıdır. Örneğin, telefon hizmeti sağlayıcıları, hem Rekabet Kurumunun yeniden satış fiyatlarının korunmasına ilişkin yasaklamalarına hem de Telekomünikasyon
Kurumunun son kullanıcılara telefon hizmetleri satışında fiyat ayrımı yapılması konusundaki yasaklamalarına uymak zorundadır.
İronik bir şekilde, enerji alanında da tam tersi bir durum geçerlidir. Elektrik ve doğal gaz sektörüne ilişkin yasalarda, Rekabet Kurumu ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) arasında
istişarede bulunulmasına yönelik hükümler yer almamaktadır. Ancak, bu iki kurum kendi inisiyatifleriyle, belirli istişare ve işbirliği kurallarını içeren bir anlaşma akdetmişlerdir. Böylelikle, mevzuat tarafından yönlendirilmemelerine rağmen ortak konularda eşgüdüm sağlayabilmektedirler.
Avrupa Komisyonu’na göre, “Rekabet Kurumu anti-tröst kurallarının uygulanmasında münhasır yetkiye sahip olmakla birlikte, rekabete aykırı hükümler içeren diğer mevzuattan kaynaklanan
rekabet bozulmalarına müdahale edememektedir … Enerji Piyasaları Düzenleme Kurumu, Telekomünikasyon Kurumu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu gibi sektörel düzenleyici
kurumlar, her birinin kendi düzenlenmiş pazarlarındaki rekabet bozulmalarını engellemek için
Rekabet Kurumu ile etkin işbirliğini ve danışma mekanizmalarının kullanılmasını henüz sağlamamışlardır.” Tarama raporunun rekabete ilişkin bölümünde de benzer bir soruna değinilmektedir:
“Ancak, bu alanda, yasaların uygulanması, Enerji Piyasaları Düzenleme Kurumu, Telekomünikasyon Kurumu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu gibi sektör düzenleyici kurumların
birbirleriyle çakışan sorumlulukları nedeniyle sekteye uğramaktadır.”
Bu eksikliği gidermek amacı ile, Rekabet Kurumu tarafından hazırlanan rekabete ilişkin yeni
kanun tasarısında, kamu kurumları ile kuruluşlarının “bölgenin tamamında ya da önemli bir kısmında, ürün ya da hizmet piyasasında rekabetçi koşulları etkileyebilecek yasalar, tüzükler ve yönetmelikler” hakkında Kurumun görüşlerini almaları gerektiğini açık bir şekilde belirten bir hüküm yer
almaktadır. Devlet kurumları, Rekabet Kurumunun görüşünü kabul etmekle yükümlü olmayacak; ancak, bu görüşün alınmaması, çıkarılan yasanın ya da tüzüğün veya yönetmeliğin uygulanamaması sonucunu doğuracaktır. Bu önlemin gerçekten etkili olabilmesi için, bu şekilde sağlanan
görüşlerin kamuoyu ile paylaşılması ve ilgili Kurumun Rekabet Kurumu tarafından gündeme getirilen hususları kamuoyuna duyurması gerekmektedir.
2005 İlerleme Raporu.
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/turkey/screening_reports/screening_report_08_tr_internet_en.pdf
201
1/11/08 3:55:50 PM
Rekabet yasaları ile sektörel yasaların mükerrer olarak uygulanmalarının ve çakışmalarının işletmeler açısından doğurduğu belirsizlik son derece ciddi bir sorun oluşturmaktadır. Yatırıma yönelik
engeller teşkil etmesini önlemek amacı ile Rekabet Kurumu ile BDK’lar arasındaki ilişkinin yasalarla düzenlenmesi gerekmektedir. Bu bağlamda, yasalar açık bir şekilde belirlenmiş son terminler
içeren istişare yükümlülükleri getirmelidir. Yasalarda ayrıca, Rekabet Kurumu ile BDK’lar arasındaki görev bölümü de çok açık ve net bir şekilde tanımlanmalıdır. Şebeke sektörlerinde rekabet
kurallarının uygulanmasına yönelik hususlarda, birden çok sorumluluğun bulunması halinde, düzenleyici kurumların çelişme olasılığı bulunan görüşlerinin çözümlenmesine yönelik hükümler de
yer almalıdır. Örneğin, görüşlerin çelişmesi halinde, Danıştay’ın karar vermesi öngörülebilir. Bu
Mahkemenin kararı düzenleyici kurumlar açısından bağlayıcı olacaktır.
4.5.2. Devlet Yardımlarının Durumu
Devlet yardımlarının denetlenmesi ve izlenmesi AB müktesebatının kritik öneme sahip unsurlarından biridir. AB çapında eşit rekabet şartları yaratılabilmesini sağlamak amacı ile, Roma Anlaşmasının anti-tröst hükümleri, münferit hükümetlerin, devlet yardımları vasıtasıyla rekabeti engelleme kabiliyetlerini sınırlayan hükümlerle desteklenmiştir. AB devlet yardımları rejimi, bu kritik
rolü üstlenmektedir. Bununla birlikte, Topluluk hukukunun en hassas ve sorunlu alanlarından
birisi devlet yardımlarına ilişkin kuralların uygulanması olmuştur. Devlet yardımları rejiminin hükümetlerin belirli firmaları ya da sektörleri destekleme kapasitesini kısıtladığı dikkate alındığında,
bu, normal bir sonuçtur. Böylelikle, devlet yardımları rejimi, ekonomi politikalarında, popülizme
ve ayrıcalıklı davranışlara bir engel görevi görmektedir.
Türkiye, Gümrük Birliği Kararı ile benzeri kuralları 1997 yılına kadar kabul etme sorumluluğu üstlenmiştir. Ancak, o tarihten bu yana henüz bir ilerleme kaydedilmemiştir. Devlet yardımları konusu, Gümrük Birliği’nin uygulanmasında Türk tarafının en bariz biçimde yerine getirmediği yükümlülüklerin başında gelmektedir. Bu durum, devlet yardımlarının kontrolünün
siyasi ekonomisinden kaynaklanmaktadır. Roma Antlaşmasının uluslarüstü boyutunun Avrupa
Komisyonu’nun bir izleme ve denetim mekanizması rolünü üstlenmesini sağladığı AB ülkelerinin
aksine, Türkiye ile AB arasındaki Ortaklık Anlaşması uluslarüstü hükümlere sahip olmayan, temelde hükümetler arası bir anlaşmadır. Bu nedenle, egemenlik paylaşımı temelinde hareket eden
müşterek kurumlar bulunmamaktadır. Devlet yardımları konusunda ortak bir kurum oluşturulamamasının ve Komisyon’un Üye Devletlere yönelik olarak gerçekleştirdiği görevi Türkiye’ye karşı
yerine getirememesinin nedeni de budur. Devlet yardımlarının tamamen ulusal düzeyde izlenmesi
gerekmektedir. Devlet yardımlarına ilişkin sorumluluğun çeşitli devlet kurumları (Devlet Planlama Teşkilatı, Hazine, Dış Ticaret, Maliye Bakanlığı, Sanayi Bakanlığı, TÜBİTAK, Eximbank vb.)
tarafından paylaşıldığı bir ortamda, devlet yardımlarına ilişkin mevzuatın uygulanması yetkisi ile
donatılmış bağımsız bir kurum oluşturulması daima tartışmalara neden olmuştur. Türkiye’deki kanun koyucular, ülkenin Gümrük Birliği’nden kaynaklanan taahhütlerini yerine getirmek amacı ile
devlet yardımlarının izlenmesine yönelik bir mevzuat çıkarılması konusunda kurumsal isteksizliği
yenememişlerdir. Şimdi ise tam üyelik müzakerelerinin rekabet faslının görüşmelere açılabilmesi
için devlet yardımlarına ilişkin mevzuatın kabulü bir ön şart haline gelmiştir.
Devlet yardımlarının izlenmesine yönelik bir mevzuatın bulunmaması, Türk ekonomisindeki
operatörler için bir dizi sıkıntı yaratmaktadır. Her şeyden önce, düzenleyici rejim, devlet makamlarının rekabeti zedeleyici uygulamalarına karşı herhangi bir garanti vermemektedir. Havayolu
taşımacılığında ulusal havayolu şirketlerine Hazine garantisi sağlanması, yerel makamlarca devlete
ait elektrik şirketlerine sağlanan kolaylıklar ve elektrik satışında devletin yayın kuruluşu TRT lehine alınan vergiler gibi uygulamalar yürürlükteki Türk mevzuatına göre engellenememektedir. Bu
belirsizlik, yatırımlara engel teşkil etmektedir.
Bu durum, devletin rolünün baskın olmaya devam ettiği ve devlete ait kuruluşların pazar paylarının son derece yüksek olduğu şebeke sektörlerinde daha büyük bir önem kazanmaktadır. Devlet
yardımlarına yönelik mevzuat, şebeke sektörlerinde AB düzenleyici çerçevesinin ayrılmaz bir parça-
202
EdamTR.indd 202-203
sıdır ve devletle bağlantılı rekabeti önleyici bazı politikaların sorgulanması için temel oluşturmaktadır. Evrensel hizmetlere ya da kamu menfaatine yönelik hizmetlere ilişkin kuralların uygulanabilmesi için, devlet yardımlarına ilişkin uygun kuralların mevcudiyeti gerekmektedir. Dolayısıyla,
Türkiye’de kamu iktisadi teşekküllerinin rekabeti destekleyecek bir şekilde düzenlenmesi, devlet
yardımlarının denetimine yönelik bir mekanizma oluşturulana kadar tamamlanamayacaktır.
4.6. Kamu Hizmeti Yükümlülüklerinin Düzenlenmesi
Bazı hizmet sektörlerinde de-regülasyon ve rekabetin getirilmesi genellikle bu hizmetlerin sürekli
olarak evrensel düzeyde sunulabilirliği sorusunu gündeme getirmektedir. Telekomünikasyon ya
da ulaşım hizmetleri gibi hizmet sektörlerinde geleneksel devlet tekeli modeli, bu hizmetlerin
karlı olmayan alanlara ya da tüketici gruplarına da sunulabilmesini sağlamak için zımnen bir çapraz sübvansiyona gereksinim duymaktadır. Pazarın daha karlı segmentlerinden elde edilen tekel
rantları, daha dezavantajlı bölgelere sunulan hizmetlerin sübvanse edilmesinde kullanılmaktadır.
Tam rekabet geldiğinde bu modelin sürdürülebilmesi mümkün değildir. Ticari düşünen kar odaklı şirketler “işin kaymağını” almayı tercih edip, pazarın sadece karlı alanlarına hizmet götürerek,
potansiyel olarak zarar ettirecek tüketicileri bu hizmetlerden mahrum edebileceklerdir. Bu durum
örneğin, uzak ve nüfusu az olan bölgelere telekomünikasyon hizmetlerinin sunulması ya da küçük
şehirlere havayolu taşımacılığı hizmetleri sunulması gibi durumlarda geçerli olacaktır.
AB, rekabetçi bir çerçeve kapsamında, toplum menfaatine yönelik hizmetlerin sunulması konusunu
çözümleyebilmek için belirli bir strateji geliştirmiştir. Devlete ait şirketlere, hatta özel şirketlere, işletmenin zarar eden kısmının şeffaf ve ayrımcılık gütmeyen bir şekilde finanse edilmesi koşuluyla, kamu hizmeti sunma yükümlülüğü getirilmektedir. Bu çerçeve hem hizmet sağlayıcılar için eşit bir rekabet alanı
yaratmakta hem de temel hizmetlerin evrensel düzeyde sunulmasına olanak sağlamaktadır.
Türkiye’de bu kritik konuya ilişkin özel bir çerçeve bulunmamaktadır. Kamu hizmetleri yükümlülüğü konusu yeknesak ve şeffaf bir şekilde ele alınmamaktadır. Telekomünikasyon sektörüne
yönelik olarak, 2005 yılında bir Evrensel Hizmet Kanunu çıkarılmış, bunu 2006 yılında kabul edilen, uygulamaya ilişkin ikincil mevzuat izlemiştir. Bu mevzuatta, evrensel hizmet sağlayıcılarının,
bir ihale mekanizması vasıtasıyla ve net hizmet maliyeti esasına göre belirlenmesi öngörülmektedir.
Ancak, bu ilkelerin uygulanmasına henüz başlanmamıştır. Temel telekomünikasyon hizmetlerinin
evrensel olarak sunulması konusunun henüz önemli bir sorun teşkil etmemesi nedeniyle, telekomünikasyon sektöründe sorun çok ciddi değildir (ancak, hala temel telefon hizmetlerine erişimi olmayan çok sayıda köy bulunmaktadır). Bununla birlikte, havayolu taşımacılığı sektöründe,
kamu hizmeti yükümlülüğünün bir kurala dayanmayan bir sistem vasıtasıyla yerine getirildiği
ileri sürülmektedir. Ulaştırma hizmetlerine ilişkin sektör raporunda da belirtildiği üzere, havayolu
taşıyıcıları, belirli güzergahlar için talep ettikleri izinlerin ancak zarar etmelerine neden olan güzergahlara düzenli sefer yapmaları koşuluyla verildiğini iddia etmektedirler. Elektrik sektöründe
de kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin ilkeler açık bir şekilde belirtilmemiştir; ancak bu konu
dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesiyle birlikte önemli sorunlar yaratacaktır.
Sosyal amaçlarla rekabetin geliştirilmesi arasındaki potansiyel çatışmaları asgari düzeye indirme
amacı güttüğünden, kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin yasal ve düzenleyici çerçevenin mevcudiyeti, düzenleyici reformun kritik önem taşıyan bir bileşenidir. Tüm hizmet sektörlerine yönelik,
kurallara dayanan ve şeffaf kamu hizmetleri yükümlülüğü metodolojisinin uygulanması gerektiğini dikkate alan uygun bir düzenleyici çerçevenin yokluğu, devlet makamlarının temel hizmetlerin
Ayrıntılı bilgi için, genel iktisadi menfaatlere ilişkin hizmetlerin sunulmasına yönelik belirli taahhütlere
sağlanan kamu hizmetleri tazminatı şeklindeki Devlet yardımlarına ilişkin AT Anlaşmasının 86(2) sayılı Maddesinin uygulanması hakkındaki 28 Kasım 2005 tarihli Komisyon Kararı, Resmi Gazete L 312, 29.11.2005, s.
67-73 ve kamu hizmetleri tazminatı şeklindeki Devlet yardımlarına ilişkin Topluluk çerçevesine başvurunuz,
Resmi Gazete C 297, 29.11.2005, s. 4-7
203
1/11/08 3:55:51 PM
yaygın bir şekilde sunulmasına yönelik olarak anlık çözümler üretmelerine neden olmaktadır. Bu
durum, en iyi ihtimalle maliyetlerin artmasına, en kötü ihtimalle de rant peşinde koşanların teşvik
edilmesine neden olmaktadır. Evrensel erişimin bu tür anlık çözümlerle sağlanabileceği de oldukça
şüphelidir. Devlet yardımlarının izlenmesine yönelik bir mevzuatın bulunmaması, devlet makamlarının kamu hizmeti yükümlülüğüne yönelik olarak verdikleri, rekabeti önleyici anlık kararların
iptaline ilişkin bir yasal prosedür oluşturulamamasına neden olduğu için, bu sorunun daha da
büyümesine yol açmaktadır. Ayrıca, kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin genel bir çerçevenin
bulunmaması, şebeke sektörlerinde faaliyet gösteren ve her an, evrensel hizmet hedeflerine ulaşma
çabasındaki resmi makamlar tarafından uygulanan kısıtlamalar ya da koşullarla karşı karşıya kalan
ekonomik operatörler için belirsizlikler yaratmaktadır.
4.7. Özelleştirme
Şebeke sektörlerine yönelik düzenleyici reformların kilit bileşenlerinden biri, özelleştirme sürecidir.
AB yasaları mülkiyetin türü konusunda bir kıstas belirlememiştir. Diğer bir deyişle, AB yasalarında,
devlet şirketlerinin ya da tekellerinin özelleştirilmesine yönelik bir yükümlülük öngörülmemektedir. AB müktesebatı daha çok, önceden devlet tekelinde bulunan sektörlere rekabetin getirilmesi
ve düzenlenmesi ile ilgilenmektedir. Dolayısıyla, AB müktesebatının kabulü, Türkiye’nin şebeke
sektörlerinde özelleştirmeye ilişkin yaklaşımında bir rol oynamamıştır.
Birbirini takip eden Türk hükümetlerinin özelleştirmeye ilişkin yaklaşımları, daha çok, mali dengenin korunmasını sağlamak amacıyla gelir elde etme ihtiyacından etkilenmiştir. Geleneksel olarak
mali savurganlığın sık sık ekonomik krizlere neden olduğu bir ülke için bu tür bir yaklaşım doğal
sayılabilir. Dolayısıyla, Hazine için gelir yaratmak son derece önemli bir siyasi ve ekonomik amaç
haline gelmiştir. Türkiye’nin başarılı bir ekonomik reform yapmasına ve mali durumunu belirgin
ölçüde iyileştirmesine rağmen özelleştirmeye ilişkin bu yaklaşım henüz köklü bir şekilde değişmemiştir. Hükümetin birincil amacı hala azami düzeyde gelir yaratmaktır. Bu yaklaşımın dezavantajı, ex-post düzenleyici çerçeveye gerekli önemin verilmemesidir. Özelleştirme kanalıyla sağlanacak
gelirler en önemli amaç olmayı sürdürdükçe, ilgili sektörde uzun vadede etkin piyasa sonuçlarının
elde edilmesine yeteri kadar ilgi gösterilmeyecektir. Gelirlerin azami düzeye çıkarılması hedefi, en
azından kısa vadede, ilgili sektörlerde rekabetin geliştirilmesinin sağlanması için alınması gereken
önlemlerle çelişebilecektir. Türkiye’de, yetkili makamlar, bu denklemi gelirlere daha fazla ve rekabete daha az önem vererek çözmüşlerdir. İlerleyen bölümlerde açıklandığı üzere, hem telekomünikasyon hem de elektrik sektörlerinde bu savın kanıtlarına rastlamak mümkündür. Telekomünikasyon
sektöründe, rekabeti artırıcı önlemlerin alınması, sabit hat işletmecisinin özelleştirilmesi süreci sona
erinceye kadar ertelenmiştir. Elektrik sektöründe ise, dağıtım hizmetlerinin ayrıştırılmasından dağıtım varlıklarının özelleştirilmesinin “daha cazip görünmesini” sağlamak amacı ile vazgeçilmiştir.”
Aşağıdaki tabloda şebeke sektörlerinde gerçekleştirilen en önemli özelleştirme işlemleri yer almaktadır:
Tablo 4-3 Şebeke sektörlerinde gerçekleştirilen özelleştirme işlemleri
Sektör
Havayolu
taşımacılığı
204
EdamTR.indd 204-205
İşlemin türü
Adı
Tarih
Havaalanı inşası ve işletmesi
imtiyaz haklarının satışı
İstanbul Atatürk
10.06.2005
Sağlanan gelir
(ABD doları)
2.900.000.000
İstanbul Sabiha Gökçen
10.07.2007
1.932.000.000
03.12.2004
191.279.167
18.05.2006
207.820.151 09.09.2005
33.000.000
Milli havayolu şirketi THY’nin
IPO’su
THY
Kıbrıs Türk Havayollarının
devletin elindeki hisselerinin blok
satışı
KTHY
Sektör
İşlemin türü
Adı
Tarih
Mersin
11.05.2007
Sağlanan gelir
(ABD doları)
755.000.000
Denizyolu
taşımacılığı
Liman inşası ve yönetimi imtiyaz
haklarının satışı
Kuşadası
07.07.2003
30.000.000
Antalya
10.08.2006
60.000.000
Çeşme
28.05.2003
11.250.000
Telekomünikasyon
Devlete ait operatör Türk Telekom
Türk Telekom
14.11.2005
6.550.000.000
Elektrik Dağıtımı
Bölgesel elektrik dağıtımı imtiyaz
haklarının satışı
Doğal gaz dağıtımı
Bölgesel gaz dağıtımı imtiyaz
haklarının satışı
Başkent Elektrik Dağ. A.Ş.
Toplam gelirler
Sakarya Elektrik Dağ. A.Ş.
İstanbul Anadolu Yakası
Elektrik Dağıtım A.Ş.
Esgaz
31.08.2006
10.03.2004
43.000.000
Bursagaz
19.04.2004
120.000.000
12.625.529.167
Kaynak: Özelleştirme İdaresi
Yukarıdaki tablodan da görüleceği üzere, Türkiye, şebeke sektörlerinin ya da şebeke sektörlerine
ait varlıkların satışından hatırı sayılır bir gelir elde etmiştir. Ayrıca, özelleştirme süreci halen devam
etmektedir. Yakın bir gelecekte, bölgesel elektrik ve gaz dağıtım şirketlerinin imtiyaz haklarının
satışı ile özellikle enerji sektöründe daha da hız kazanması beklenmekte ve limanların özelleştirilmesi süreci de halen devam etmektedir. Bu özelleştirme işlemleri, sektörün yapısında radikal bir
dönüşüme neden olacak ve düzenleyici makamların karşısına yeni sorunlar çıkaracaktır.
Özelleştirme, elektrik sektörünün reform stratejisinde hayati bir rol oynamaktadır. Önce elektrik dağıtımı varlıkları, bunların ardından elektrik üretimi varlıkları özelleştirilecektir. Merak
uyandıran ve darboğaz içindeki segmentleri rekabetçi segmentlerin önüne alan bu sıralamanın
nedeni, dağıtım şirketlerinin, elektrik üretim şirketleri ile yapılacak iki taraflı sözleşmelerde itibarlı
muhataplar olarak yer almalarını sağlamaktır. Reform stratejisinin özelleştirmeye bu denli bağımlı
olmasının sonucunda, dağıtım varlıklarının özelleştirilmesinde yaşanan gecikmeler, elektrik üretimi varlıklarına rekabetin getirilmesinde ciddi gecikmelere neden olmuştur.
Genel olarak, yetkili makamların, mülkiyet değişiminden sosyal refah elde edilmesinde rekabetin önemini dikkate almadıkları ileri sürülebilir. Bu boşluğu telafi eden tek faktör Rekabet Kurumunun özelleştirme işlemlerini gözden geçirmesidir. Yukarıda OECD emsal gözden geçirme
kısmında da açıklandığı şekilde, bu gözden geçirme işlemi altyapı sektörlerinde gerçekleştirilen
özelleştirme işlemlerinde önemli bir rol oynamıştır.
4.8. Düzenleyici Kurumlar
Konuya giriş yapmadan önce, Türkiye’nin bağımsız düzenleyici kurumlarla (BDK) deneyiminin
kısa bir geçmişe sahip olduğunun vurgulanması gerekmektedir. Türkiye’deki siyasi ortam geleneksel
olarak, idari ve yarı-yasal yetkilerin bağımsız denetleyici kurumlarla paylaşılmasına çok yardımcı
olmamaktadır. Tam aksine, siyasi ayrıcalıklar gözetilmekteydi ve ekonomi politikalarında popülist
müdahaleler oldukça yaygındı. BDK’ların kurulması, Türkiye’nin mevzuatını AB ile uyumlaştırma isteğinin bir yan ürünüdür. BDK’ların kurulmasını öngören AB müktesebatı, şebeke altyapısı
sektörlerinde yeni sektörel mevzuatın hazırlanmasında kullanılmıştır. Ayrıca, 1990’larda yaşanan
derin ve sık ekonomik krizler, genel olarak BDK’ların rolünün algılanmasında değişikliğe neden
olmuştur. Bu tür bir yönetişim, geleneksel kamu hizmeti kurumları ile ilişkilendirilen siyasi yozlaşmaya ve ehliyetsizliğe tepki olarak kamuoyu tarafından gittikçe artan oranda kabul görmüştür.
205
1/11/08 3:55:51 PM
H
E
138
67
32
Personel
H
Bütçe (2006)
milyon YTL
Kararların
yayınlanıp
yayınlanmadığı
İdare Mahkemeleri İlk İtiraz Mercii
Yüksek İdare
Mahkemesi
- Rekabet Kurulu
- Sanayi Bakanlığı
- Planlamadan Sorumlu Devlet Bakanı
- Yüksek İdare Mahkemesi
- Yüksek Yargı Mahkemesi
- Üniversiteler arası Kurul
- TOBB
- Ulaştırma Bakanlığı
- Sanayi Bakanlığı ve TOBB
- Telekom sektörü
Yüksek İdare
Mahkemesi
27 Şubat 1997
Kuruluş Tarihi
27 Ocak 2000
20 Şubat 2001
Belirtilmemiştir
Rekabet
Telekomünikasyon
Kurul Üyelerini teklif eden kurum
Enerji
Düzenleyici
Makamın adı
Tablo 4-4- Düzenleyici makamlar özet tablosu
Kurul Üyeleri için
Yasal Öğrenim/
Mesleki Deneyim
Koşulu
128*
-Üniversite diploması
- Özel sektörde ya da
kamu sektöründe 10 yıl
deneyim
- Telekom sektöründe
yeterli deneyim
573
-Üniversite diploması
- Özel sektörde ya da
kamu sektöründe 10 yıl
deneyim
321
-Üniversite diploması
- Özel sektörde ya da
kamu sektöründe 10 yıl
deneyim
* Beyaz yakalı personel sayısı
Kaynak: TÜSİAD, 2002 ve kendi araştırmalarımız.
Yukarıdaki tablodan da görülebileceği üzere, Türkiye’de artık çok sayıda BDK faaliyet göstermektedir. Bu kurumlar, ilgili AB mevzuatına uygun olarak kurulmuştur ve ilgili sektörde belirgin
bir yetkinliğe sahiptir. Dolayısıyla, BDK’ların etkinliği, piyasanın sonuçları ve ilgili sektörlerin
performansı üzerinde önemli bir etkiye sahiptir. Türkiye’de faaliyet gösteren BDK’ların ayrıntılı
işlevsel değerlendirmesini yapmak, bu çalışmanın kapsamı dışındadır; ancak BDK’lara ilişkin en
belirgin noksanlıkların vurgulanması yararlı olacaktır.
4.8.1. Politika ve Düzenleme
Temel siyasi alternatifler arasında yapılacak tercihlerin idari değil siyasi platformu ilgilendirdiği
genel olarak kabul görmüştür. Dolayısıyla, BDK’ların etkin bir şekilde faaliyet gösterebilmeleri
için, net bir şekilde tanımlanmış bir siyasi gündemin sorumlulukla sahiplenilmesi gerekmektedir.
Türkiye’de özellikle telekomünikasyon ve enerji sektörlerinde bu durum gerçekleşmemiştir. Belirli bir kural koyma yetkisine sahip düzenleyici kurumların düzenleyici reformların amaçlarına
ulaşılmasını sağlamak için yeterli olduğu yönünde genel bir beklenti oluştuysa bile, Türkiye’de
yaşanan deneyim bu beklentiyi boşa çıkarmış ve düzenleyici reformların başarıya ulaşabilmesi
için siyasi düzeyde açık bir şekilde sahiplenilmeleri gerektiğini göstermiştir. BDK’ların önemli
ölçüde idari kapasiteleri ve kural koyma yetkileri olsa dahi, politika yapıcı ve kamuya ait varlıkların sahibi sıfatıyla hükümetlerin düzenleyici reformların amaçlarını desteklemediği ve daha da
kötüsü bunlarla ihtilaf halinde olduğu durumlarda, söz konusu düzenleyici kurumların etkinliği
önemli ölçüde azaltılabilmektedir. Dolayısıyla, aşağıdaki bölümlerde de açıklandığı üzere, örneğin
telekomünikasyon sektöründeki reformlar, özelleştirme ile rekabetin artması arasındaki çelişkiler
nedeniyle önemli ölçüde gecikmiştir. Elektrik sektöründeki reformların temel amaçlarından biri,
rekabetçi bir çerçevede özel yatırımların cezbedilmesiydi. Ancak, temel olarak hükümetin toptan
fiyatların rekabetçi bir ortamda belirlenmesine izin vermemesi nedeniyle bu konuda çok fazla bir
talep olmamıştır.
206
EdamTR.indd 206-207
Düzenleyici reformlar, birbiriyle bağlantılı birden çok cephede gerçekleştirilen faaliyetlerle, son
derece karmaşık bir süreçtir. Dolayısıyla, bir politikanın kabulü genellikle sadece atılan ilk adım
olmaktadır. Başarıya ulaşılabilmesi için, politikanın bir uygulama stratejisine dönüştürülmesi ve
stratejinin de oyunculara açık ve anlaşılır bir şekilde anlatılması gerekmektedir. Böylelikle bileşenlerin kendi içinde tutarlı bir paket oluşturmaları ve başarının hükümet dışındaki oyuncuların
faaliyetlerine dayandığı durumlarda, bu faaliyetlerin gerçekleştirilmesi sağlanacaktır. Telekomünikasyon ve enerji hakkındaki bölümlerde, Türkiye’de düzenleyici reformların bu stratejik yönünün
zayıf kaldığı vurgulanmaktadır. Her iki bölümde de bu konuda, bakanlıkların ve düzenleyicilerin
işbirliğiyle hazırlanacak ve reformun amaçlarının açık bir şekilde belirtildiği, öngörülen önlemlerin gerekçelerinin açıklandığı ve farklı politika düzenleme önlemlerinin sıralamasının yapıldığı
“beyaz kitap” olarak adlandırılan iletişim aracının faydalı olabileceği belirtilmektedir.
4.8.2. Düzenleyicilerin Düzenlenmesi
Düzenleyicilerin performansı önemli ölçüde, şeffaflık ve hesap verebilirlik düzeylerine bağlıdır.
Çoğu düzenleyici kurumun geleneksel bakanlık kurumlarından daha şeffaf ve hesap verebilir oldukları kabul edilmekle birlikte, bu konuda hala ilerlemeye ihtiyaç duyulmaktadır. Hesap verebilirliği ve şeffaflığı sağlayan çeşitli önlemler bulunmaktadır. Bunlardan biri istişare, yani düzenlemelerin hazırlanması sırasında paydaşların görüşlerinin alınmasıdır. Yeni mevzuatın kalitesi ve
etkinliği, kural yapma sürecinin şeffaflığını artıran ve diğer kamu ile özel sektör paydaşlarının
görüşlerinin de dikkate alınmasını sağlayan belirli ortak ve bağlayıcı kurallar sayesinde iyileştirilebilecektir. Türkiye’de, yeni mevzuat taslaklarının hazırlanması sırasında diğer resmi kurumlarla
ya da çıkar gruplarıyla istişarede bulunulmasını öngören yeknesak kurallar mevcut değildir; mevcut olan kurallar da etkin bir şekilde uygulanmamaktadır. Örneğin, yukarıda anılan, Başbakanlık
tarafından yayınlanan ve resmi kurumların birincil ve ikincil mevzuatı nihai haline getirmeden
önce Rekabet Kurumu’nun görüşlerini almalarını öngören tebliğ, en azından yeknesak olarak uygulanmamaktadır; çünkü bazı durumlarda, mevzuatı hazırlayan kurumlar, Rekabet Kurumu’nun
müdahalesinin rekabeti artıracağını fark edememektedir. Rekabet Kurumu, Telekomünikasyon
Kurumu ve EPDK, görüş almak amacı ile yönetmelik taslaklarını düzenli olarak internet sitelerinde yayınlamaktadır. Ancak bu kurumlar, a) diğer kurumlara bildirdikleri görüşleri nadiren kamuoyuna açıklamakta, b) kamu kuruluşlarından ve özel kuruluşlardan gelen görüşleri ifşa etmemekte,
ve c) bu görüşlerden ne şekilde faydalandıklarını bildirmemektedirler. Bir diğer önemli önlem, düzenleyicilerin almış oldukları kararları ve bunların gerekçelerini
kamuoyuna açıklamalarını sağlamaktır. Yukarıda belirtilen tüm kurumlar, çıkarttıkları ikincil
mevzuatı internet sitelerinde yayınlamaktadırlar. Ancak, bunlardan sadece Rekabet Kurumu, Kurul tarafından alınan kararları ve bunların gerekçelerini açıklamakla yasal olarak yükümlüdür.
Telekomünikasyon Kurumu ile EPDK, şu an itibariyle, almış oldukları kararların gerekçelerini
açıklamakla yükümlü değildirler. Son olarak, bu kurumların hiçbiri, kabul ettikleri yönetmeliklere
ilişkin yeterli gerekçeler (ya da açıklamalar) ve etki analizleri sunmamaktadır. Her üç kurum da
yıllık raporlar hazırlamaktadır; ancak bu raporlarda etki değerlendirmesi konusuna ya hiç değinilmemekte ya da çok az değinilmektedir.
4.8.3. Düzenleyicilerin Belirlenmesi
Smith’e göre (1997), pratikte BDK’ların tam anlamıyla bağımsız olması sağlanamasa da, aşağıda
belirtilen unsurlar bu konuda faydalı olacaktır: i) düzenleyicilerin görev ve yetkilerinin kanunla
düzenlenmesi, ii) yapısal olarak hükümetten ayrı ve özerk olmalarının sağlanması, iii) hem idari
BDK’ların mevzuat taslaklarını sadece, bu mevzuatın 5 yıllık kalkınma planlarında öngörülen hedeflere
uygunluğunu kontrol eden Devlet Planlama Teşkilatına göndermeleri gerekmektedir. Bakanlıklarla istişarede
bulunulması gerekmemektedir.
Tamamen idari ya da kurumsal kararlardan ziyade, ana düzenleyici görevlerine ilişkin kararlar kastedilmektedir.
207
1/11/08 3:55:52 PM
hem mevzuat yapıcı organlarının birden çok tarafın dahil olduğu bir süreçle belirlenmesi, iv) kurumun keyfi bir şekilde ilgaya karşı korunması, v) mesleki standartlarının ve yeterli ücretlendirme
politikalarının belirlenmesi, vi) güvenilir bir finansman kaynağı temin edilmesi (örneğin, hükümet
bütçesi yerine sektörden alınan harçlarla). Bu kriterlerin çoğu, düzenleyici kurumun yönetiminin
belirlenmesinde kullanılan yöntemlere yöneliktir. Gerçekten de, bir BDK’nın hükümetten, özel
çıkar gruplarından ve özel sektörden tam bağımsızlığının sağlanabilmesi için, kurul üyelerinin,
BDK’nın sorumluluk alanını düzenleyecek yetkinliğe sahip olması gerektiği öne sürülebilir. Ancak, bu zor sorunun genel olarak kabul görmüş bir doğru cevabı yoktur. Ülkeler siyasi, ekonomik,
sosyal ve kültürel ihtiyaçlarına ve geleneklerine en uygun yöntemi belirlemektedirler. AB’de bile,
bu konuda yeknesak kurallar bulunmamaktadır. Türkiye’de ise, tüm BDK’ları kapsayan yeknesak
kurallar bile bulunmamaktadır. BDK kurul üyelerinin belirlenmesine ilişkin kurallar, neredeyse
her bir düzenleyici kurum için farklıdır. Bunun sonucunda, kurul üyelerinin belirlenmesi süreci
siyasi müdahaleye ve siyasi atamalara son derece açık bir hale gelmektedir. Bu şekilde atanan kurul
üyelerinin BDK’ların çalışmalarına anlamlı bir katkıda bulunması mümkün değildir. Dolayısıyla,
BDK’lara yeni kurul üyeleri atanırken, asgari bir mesleki bilgi ve deneyim standardına uyulmasının sağlanması gerekmektedir. BDK’ların yönetişiminin bir grup “bilge kişiye” emanet edilmesinin sağlanması amacı ile ortak kurallar geliştirilmelidir.
Uygulanması gereken önemli kurallardan biri, kurul üyelerinin belirlenmesi sürecinin şeffaflığının artırılması olacaktır. Başvuru sahiplerinin özgeçmişleri kamuoyuna duyurularak, basın yoluyla
kamuoyu tarafından istişare edilmeleri sağlanabilecektir. Ön elemeden geçen başvuru sahiplerinin
listesi, yetkinliklerinin belirlenmesi amacı ile TBMM’nin ilgili komisyonunda değerlendirilebilecektir. Nihai atamayı kim yaparsa yapsın, bu tür önlemlerin uygulanması yapılacak atamaların
kalitesini artıracaktır.
4.8.4. Düzenleyicilerin Denetlenmesi
BDK kararlarının yargı tarafından gözden geçirilmesi, iyi düzenlemenin boyutlarından biridir.
İdeal koşullarda, yargı tarafından gözden geçirme mekanizması BDK kararlarına açık, hızlı ve etkin bir şekilde itiraz edilebilmesini sağlamalıdır. Yargı tarafından yapılacak incelemeler ayrıca, düzenlenen alanda bir yargı içtihadı oluşturulmasını da sağlayacaktır. Türkiye’de, BDK kararlarının
yargı tarafından incelenmesine ilişkin tek bir kural yoktur. Telekomünikasyon Kurumu gibi bazı
BDK’lar için itiraz mercii idare mahkemeleri iken, Rekabet Kurumu ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu gibi diğer BDK’lar için Danıştay’dır. Her iki durumda da en büyük sorun, bu yargı
organlarında gündeme getirilen konular ile ilgilenecek kalifiye ve deneyimli personel bulunmamasıdır. Bu durumda temyiz süreci, BDK kararlarına etkin bir şekilde itiraz edilmesini ve kararların
uygulanmasının engellenmesini sağlayabilecek bir seçenek haline geldiği için, yargı organlarının
insan kaynakları açısından yetersizliği, BDK’ların etkinliğini olumsuz yönde etkilemektedir. Örneğin, Rekabet Kurulu tarafından verilen ciddi tutarlardaki ceza kararlarının çoğu temyiz edilmiştir ve bu temyiz dosyalarının birçoğu halen sonuçlanmamıştır. OECD (2005) yargı incelemesinin
deneyimsiz personel tarafından yapılmasını rekabet yasasının uygulanmasını yavaşlatan etkenlerden biri olarak değerlendirmektedir. Türk yargıçlarının rekabet yasalarına aşina olmamalarından
kaynaklanan sorunların giderilmesini sağlamak üzere, 2004 yılında yürürlüğe giren mevzuatta Rekabet Kurumu tarafından verilen kararlara yapılan itirazların değerlendirilmesi amacı ile Danıştay
bünyesinde özel bir mahkeme komisyonu kurulması öngörülmektedir.
Yargı tarafından inceleme mekanizmasının kusursuz bir şekilde işleyebilmesi için, sektörel düzenlemenin BDK’nın operasyonel işleyişini ilgilendiren usule dair hükümleri açık ve net olmalıdır.
Örneğin, gündem belirleme kuralları, Kurul toplantılarının sıklığına ilişkin kurallar, kararların
alınabilmesi için gereken bilgilerin türüne, kapsamına ve niteliğine ilişkin ölçütler, dahili karar
alma mekanizmasının zamanlaması ve terminleri de dahil olmak üzere, usule ilişkin hususlar yönetmelikte açık bir şekilde belirtilmelidir.
Türkiye’de yargı tarafından yapılan incelemelere ilişkin bir diğer sorun da Danıştay kararlarının
208
EdamTR.indd 208-209
yayınlanmasının zorunlu olmamasıdır. Alınan kararlardan bazıları Mahkemenin bülteninde yayınlanmakta ve Mahkeme internet sitesinin veri tabanında yer almaktadır; ancak diğerleri sadece
davanın taraflarına bildirilmektedir. Bu şeffaflık eksikliği, gereksiz masraflar yapılmasına neden
olmakta ve münferit vakaların kamuoyu tarafından tartışılmasını sınırlandırmaktadır.
Türkiye ile AB arasında hizmet ticaretine ilişkin bir anlaşma bulunmaması, yerel yargı incelemelerinde, ilgili AB içtihatlarının değerini sınırlayan bir sorun olarak kaşımıza çıkmaktadır. Bunun sonucunda, şebeke sektörlerinde düzenleyici hükümlerin uygulanmasına ilişkin olarak, AB
hukuku, düzenleyici kuralların ulusal düzeyde yeknesak bir şekilde uygulanmasına büyük ölçüde
yardımcı olan Topluluk hukukunun önceliği ve doğrudan etki doktrinlerinin kullanıldığı AB ülkelerinde oynadığı önemli rolü üstlenememiştir. Türkiye-AB arasında akdedilen Gümrük Birliği
Kararı sadece Türk mevzuatının AB müktesebatı ile uyumlaştırılmasını öngörmediğinin, aynı zamanda söz konusu Anlaşma hükümlerinin yorumlanmasında Avrupa Adalet Divanı kararlarının
dikkate alınmasını da öngördüğünün hatırlatılması gerekmektedir. Bu nedenle, Avrupa Adalet
Divanının malların serbest dolaşımına ilişkin kararları, Türk düzenleme ve yargı sistemi üzerinde
de etkili olabilecektir. Ancak, Gümrük Birliği sadece sınai mamuller ile işlenmiş tarım ürünlerini
kapsamaktadır. Hizmetler özellikle kapsam dışı bırakılmıştır. Bu nedenle, genel anlamda ve şebeke
sektörleri özelinde, AB içtihatı ile Türk içtihatı arasındaki bağlantı çok daha zayıftır. Bu durum,
Türkiye’de düzenleyici kuralların uygulanmasında yasal kesinliğe zarar veren önemli bir noksanlıktır.
4.8.5. Yüksek Kaliteli Düzenlemeleri Tasarlama ve Uygulama
Kapasitesi
BDK’lar giriş düzeyindeki mesleki personelini (bu kişiler “uzman yardımcısı” olarak adlandırılmaktadır”) sınavlar vasıtasıyla istihdam etmektedir. Bu personelin “uzman” düzeyine terfi edebilmeleri için, belirli bir alanda derin bir deneyim ve yetkinlik kazanmalarını sağlayan bir uzmanlık
tezini başarıyla tamamlamaları gerekmektedir. Bu tür önlemlerin sonucunda, profesyonel personelin ortalama kalitesi, özellikle diğer resmi kurumlarla kıyaslandığında, oldukça yüksektir. Ancak
yine de, insan sermayesinin geliştirilmesi için yapılabilecek iyileştirmeler bulunmaktadır. AB’deki
ileri düzeydeki örnekleri ile kıyaslandığında, Türkiye’deki BDK’ların akademik yetkinliği bünyesine katıp kullanabilme düzeyi son derece düşüktür. Ayrıca, BDK’larda, ekonomik analiz yapma
konusundaki genel yetkinlik düzeyi de yüksek değildir. Ekonomik analizin hem rekabet yasaları
hem de şebeke sektörlerinin düzenlenmesi konularındaki önemi her geçen gün arttığından, bu
konu daha büyük bir önem kazanmaktadır. Ekonomi alanında doktora derecesine sahip personel
sayısı son derece düşüktür. Bu kurumların ekonomik analiz yapma kapasitelerinin artırılmasının
bir yolu, her kurumda, ekonomi alanında lisansüstü eğitim yapmış (tercihen doktora çalışması)
bir kişinin görevlendirileceği bir baş ekonomist pozisyonu oluşturmaktır. BDK’lar ayrıca üniversitelerin daha fazla sayıda ekonomist yetiştirmeye ve endüstriyel ekonomi, rekabet yasası ve şebeke
sektörlerinin düzenlenmesi konularında daha fazla araştırma yapmaya teşvik edilmesinde önemli
bir rol oynayabileceklerdir.
4.9. Düzenleyici Çerçevenin Genel Verimlilik Üzerindeki Etkisi
Bu analiz, temel şebeke sektörlerinde Türkiye’nin düzenleyici çerçevesinin, Türk mevzuatının AB
müktesebatı ile uyumlaştırılması çalışmalarının ışığı altında değerlendirilmesine odaklanmıştır.
Düzenleyici çerçevenin geliştirilmesinin, sektör raporlarından da görüleceği üzere, bu konuda iyi
performans gösteren AB ülkelerinin gerisinde kalmış olan sektörel verimlilik açısından önemli
faydalar sağlayacağı vurgulanmaktadır.
Ancak, temel şebeke sektörlerinde gerçekleştirilecek düzenleyici reform, üretim süreçlerinde
bu sektörler tarafından üretilen ürünleri ara girdi olarak kullanan birçok diğer sektörü etkileyen
sektörlerde verimliliğin artmasının yarattığı dolaylı etki sayesinde ekonominin genelinde üret-
209
1/11/08 3:55:52 PM
kenliğin artmasını sağlayacaktır. Bu olguyu daha iyi bir şekilde açıklayabilmek için, Türkiye’nin
girdi/çıktı tablolarına dayalı bir maliyet etkisi endeksi hazırlamış bulunmaktayız. Maliyet etkisi
endeksi, şebeke sektörünün maliyetinin belirli bir sektörün girdilerinin içerisindeki oranı ile söz
konusu sektörün toplam üretimdeki oranı baz alınarak hesaplanmıştır. Aşağıdaki tabloda şebeke
sektörlerindeki üretkenlik artışları ile ekonominin geneli üzerindeki maliyet etkinliği arasındaki
bağlantı yer almaktadır.10
Tablo 4-5: Sektörel maliyet bağlantıları
Ulaştırma
Enerji
Endeks
Sektör
Endeks
0,86
Petrol ürünleri
1,00
0,49
Motorlu araç satışları
0,39
0,46
Lokantalar
0,44
Oteller
0,15
0,15
Telekomünikasyon
Sektör
Kömür ve linyit
madenciliği
Finansal aracılık
Endeks
Sektör
0,891
Karayolu taşımacılığı
0,397
Komisyonculuk
0,34
Petrol ürünleri
0,104
Elektrik dağıtımı
0,24
Elektrikli cihazlar
0,037
Tıbbi cihazlar
Motorlu araç üretimi
0,20
Diğer üretim kalemleri
0,031
Finansal aracılık
Finansal aracılık
0,14
Mamul metaller
0,031
Eğitim
0,08
Hazır giyim
0,09
Çimento
0,022
Petrol ürünleri
0,08
Konfeksiyon
0,07
Karayolu taşımacılığı
0,017
Haberleşme ekipmanı
0,07
Telekomünikasyon
0,05
Oteller
0,013
Su dağıtımı
0,06
Sebze üretimi
0,05
Genel makine
0,011
Oteller
0,05
Toptan ticaret
Sağlık ve sosyal
hizmetler
Kauçuk ürünleri
0,04
Diğer ticari faaliyetler
0,007
Kağıt ürünleri
0,03
Telekomünikasyon
0,006
Elektrikli cihazla
0,02
Hazır giyim
0,005
Temizlik ürünleri
0,02
Sigorta
0,003
Matbaacılık hizmetleri
0,01
Özel amaçlı makineler
0,002
Makine kiralama
0,01
Sigorta
Uçaklar ve ilgili
ekipman
Elektrik üretimi
0,01
Gayrı menkul
0,002
Motorlu araçlar
0,01
Gemi inşası
0,01
Mobilya
0,002
Diğer ticari faaliyetler
0,01
Şeker üretimi
0,01
Kauçuk ürünleri
0,002
Gaz dağıtımı
0,01
Diğer ticari faaliyetler
0,01
Kozmetik
0,001
Tahıllar
0,01
Perakende ticaret
0,01
Plastik ürünleri
0,001
Lokantalar
0,01
Metal ürünleri
0,01
Diğer tekstil ürünleri
0,001
Kömür madenciliği
0,04
0,03
0,02
0,02
Kaynak: Kendi hesaplamalarımız
Dolayısıyla, temel şebeke sektörlerinde düzenlemelerin geliştirilmesi ve AB düzenlemeleriyle
uyum sağlanması vasıtasıyla üretkenliğin artırılması, birçok diğer sektörün maliyet yapıları üzerinde önemli bir etki yaratacaktır. Örneğin, nakliye hizmetlerinin daha etkin bir şekilde sunulması, petrol ürünlerinin üretim maliyetlerini düşürecek, böylelikle motorlu taşıt araçlarının satışları
artacak, yiyecek-içecek ve konaklama sektörü ile motorlu araç üretimi sektörlerinin iş hacimleri
genişleyecektir. Enerji sektörünün üretkenliğinin artması, kömür madenciliği, finansal aracılık
hizmetleri, petrol ürünleri üretimi ve elektrikli cihaz üretimi sektörlerinin üretim maliyetlerini
düşürecektir. Benzer şekilde, telekomünikasyon sektörünün performansının artması da karayolu
taşımacılığı, elektrik dağıtımı, tıbbi cihaz üretimi, finansal hizmetler ve hatta eğitim hizmetleri
gibi sektörlerde maliyet etkinliği yaratarak ekonominin genelini etkileyecektir.
Temel veriler 1998 yılına ait tedarik ve kullanım tablolarınden elde edilmiştir. TÜİK’den temin edilebilir
http://www.turkstat.gov.tr/PreIstatistikTablo.do?istab_id=180
10 Bu hesaplamalar yapılırken sektörlere ekonomi içerisindeki paylarına göre ağırlık verilmiştir. Dolayısıyla,
telekomünikasyon sektöründe üretkenliğin artmasından faydalanan bazı sektörler, ülkenin genel ekonomisindeki düşük payları nedeniyle bu tabloda yer almamış olabilir.
210
EdamTR.indd 210-211
4.10. Sonuç
Son birkaç yıl içerisinde, hem yerel hem de küresel etkenler, Türkiye’de düzenleyici reformlara
yönelik çalışmaları tetiklemiştir. Şebeke sektörlerindeki düzenleyici reformların en temel özelliği,
katı yönetmelikler ya da işletmelerin devlete ait olması gibi kamu politikası enstrümanlarının
zorlayıcı unsurlar olarak kullanılmasından, tedrici olarak, piyasa mekanizmalarına ve özel yatırıma
daha fazla ağırlık verilmesine yapılan geçiştir. Yeni rekabet çerçevesinin tasarımında üç ana boyut
bulunmaktadır: serbestleşme, devletin piyasalardan çekilmesi ve yeni düzenleyici tasarım. Serbestleşme, fiyatların ve önceden yasal ve düzenleyici engellerle sınırlanan piyasalara girişin serbestleştirilmesini içermektedir. Devletin piyasadan çekilmesi ise, özel sektörün kısmen ya da tamamen
hükümet tarafından yürütülen faaliyetleri devralmasını sağlayacak bir dizi özelleştirme işleminin
gerçekleştirilmesi ile sonuçlanmıştır. Son olarak, yeni düzenleyici tasarım aşağıda belirtilen hedeflerin eşzamanlı olarak gerçekleştirilmesini amaçlamaktadır:
• Birçok hizmet sağlayıcının sektörün rekabetçi olmayan segmentlerine etkin bir şekilde girebilmelerini sağlayacak kuralların belirlenmesi,
• Dikey entegrasyona sahip tekellerin ayrıştırılması sayesinde yeni piyasaların oluşturulması,
• Piyasa başarısızlıklarının evrensel olarak sunulması gereken bir hizmetin sunulmasını
engelleyebileceği sektörlerde kamu hizmeti yükümlülüklerinin uygulanması,
• Kamu mülkiyetine dayalı düzenlemelerinin yerine bağımsız piyasa oyuncularına yönelik
düzenlemelerin getirilmesi (OECD 2001).
AB müktesebatı tüm bu alanlarda Türkiye’nin düzenleyici reformlarına bir model oluşturmaktadır. Ancak, Türkiye’nin bu reformları uygulamakta gösterdiği başarı düzeyi sektörler arasında
farklılık arz etmektedir. Ekli raporlarda da belirtildiği üzere, yasal uyum en çok telekomünikasyon,
havayolu taşımacılığı ve enerji sektörlerinde gelişmiştir. Ancak, bu sektörlerde bile uygulamaya
ilişkin olarak henüz çözümlenmemiş sorunlar mevcuttur. Karayolu taşımacılığı ile demiryolu taşımacılığı sektörlerinde yasal uyum bile henüz başlangıç aşamasındadır.
Bu çalışma, düzenleyici reformların uygulanmasındaki farklılıkları açıklayabilecek farklı kurumsal ve ekonomi-politik etkenlerin belirlenmesini amaçlamaktadır. Tespit edilen hususlardan
bazıları aşağıda özetlenmektedir:
BDK’ların performanslarında iyileştirme sağlanması mümkündür. Yeni rekabet çerçevesinin
uygulanmasında düzenleyici kurumların oynadığı rolün önemi göz önüne alındığında, bu kurumların performanslarının düzenleme kapsamındaki sektörün performansı üzerinde ciddi bir
etkiye sahip olduğu görülmektedir. Türkiye’de bağımsız düzenleyici kurumların başarı sicilleri
farklı düzeylerdedir. Profesyonel ve gerekli bilgi ile donatılmış “bilge kişiler”den oluşan bir yönetişim yapısının oluşturulmasını sağlamak amacı ile görevlendirme mekanizmalarının iyileştirilmesi,
BDK’ların performansının artırılmasını sağlayacaktır. Düzenleyici kurumların performansı, yönetim kuruluna seçilen kişilerin etkinlik düzeyine bağlıdır. Örneğin, Rekabet Kurumu gerekli beceriye sahip, yetkin bir kuruluş olarak yapılanmayı hızlı bir şekilde başarmıştır. Kurumsal bir kültür
oluşturulmasına öncelik vermiştir. Ayrıca, insan kaynaklarının zenginleştirilmesine büyük yatırımlar yapmıştır. Türkiye’de rekabet kurallarının uygulanmasına ilişkin diğer sorunlar -örneğin,
Rekabet Kurumu’nun devlet yardımları konusunda yasal bir yetkisi olmaması ya da Türkiye’nin
idari hukuk sistemi nedeniyle yargı tarafından yapılan incelemelerin yetersizliği gibi- Rekabet Kurumu açısından harici nitelikte olan sorunlardır. Süreci daha şeffaf bir hale getirmek ve adayların
paydaşlar tarafından sorgulanmasını sağlamak suretiyle atama mekanizmasında da iyileştirmeler
yapılabilecektir. Düzenlemelerin tasarım ve uygulama kalitesini artırabilmek amacı ile alınacak ek
önlemler arasında şunlar yer almaktadır: şeffaflığın ve hesap verebilirliğin daha da iyileştirilmesi,
özellikle BDK’ların vermiş oldukları kararların gerekçelerini sunmalarının sağlanması; istişare mekanizmalarının kalitesinin artırılması ve özellikle ekonomi alanında, bir “baş ekonomist” pozisyo-
211
1/11/08 3:55:53 PM
nu oluşturmak suretiyle BDK’ların teknik kapasitesinin artırılması. Son olarak, Rekabet Kurumu
ile sektörel düzenleyici kurumların yetki alanlarının net bir şekilde belirlenmesi düzenleyiciler
konusundaki belirsizliği azaltacaktır.
Türkiye’de devlet yardımlarına yönelik bir mevzuatın bulunmaması, altyapı sektörlerinde rekabetin gelişmesinin önünde bir engel teşkil etmektedir. Altyapıda devlet mülkiyetinin taşıdığı
ağırlık göz önüne alındığında, kamusal uygulamaların rekabeti önleyici etkiler oluşturmamasını
sağlamak amacı ile devlet yardımlarının denetimine ilişkin mevzuatın düzenlenmesi şarttır. Kamu
kuruluşlarının, önerilen yasalara ve yönetmeliklere ilişkin olarak Rekabet Kurumu’nun görüşlerini
almaları (ve bu görüşleri kamuoyu ile paylaşmaları) zorunluluğu da rekabeti önleyecek etkilere
sahip kamu müdahalelerinin sınırlandırılmasını sağlayacaktır. Resmi tamamlamak üzere, kamu
hizmeti yükümlülüğü konusunda da bir çerçeve oluşturulması gerektiğinin belirtilmesi faydalı olacaktır. Telekomünikasyon sektöründe yürürlüğe konulan evrensel hizmet mevzuatı doğru yönde
atılmış bir adımdır. Kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin bir çerçevenin bulunmaması, hükümetlerin, seçmenlerine hizmet götürmek amacı ile şeffaf olmayan yöntemler kullanmalarına olanak
sağlamaktadır; bu tür bir çerçevenin oluşturulması hem erişimi iyileştirecek hem de büyük bir
ihtimalle maliyetlerin düşürülmesini sağlayacaktır.
Altyapı sektörlerinde gerçekleştirilecek reformlar, ancak net bir şekilde belirlenmiş bir strateji
ile yönlendirilmesi ve siyasilerce güçlü bir şekilde sahiplenilmesi halinde refahın artmasına katkıda
bulunabilecektir. Türkiye’de yaşanan deneyimler, bu iki destek olmadan, düzenleyici reformların
fayda sağlama konusunda çok geç kalabileceğini, hatta daha da kötüsü, hiç fayda sağlayamayabileceğini göstermiştir. Dolayısıyla, düzenleyici reformların başarıya ulaşabilmesi için yapılacak en
önemli tavsiyelerden biri, reform çabalarının politik düzeyde açık bir şekilde sahiplenilmesidir.
Ancak, sahiplenmek yeterli değildir. Reform politikasının bir uygulama stratejisine dönüştürülmesi gerekmektedir. Bu konuda itibarın artmasını sağlayacak araçlardan biri de siyasi hedeflerin ve
bunlara ulaşılabilmesini sağlayacak yöntemlerin açıklandığı strateji belgelerinin hazırlanmasıdır.
212
EdamTR.indd 212-213
1/11/08 3:55:54 PM
Kaynakça
EdamTR.indd 214-215
1/11/08 3:55:54 PM
Telekomünikasyon
Akdemir, E.; Başçı E. ve Togan S. (2007) “Telecommunications Policy Reform in Turkey,” The
World Economy, sf. 1114-1138.
Akdemir, E.; Başçı E. ve Locksley G. (2003). “A Comparative Analysis of the Turkish Telecommunications Sector,” çalışma “Towards EU Accession”, Bilkent, Ankara adlı konferansta sunulmuştur.
Atiyas, İ. (2005). Competition and Regulation in the Turkish Telecommunications Industry.
http://www.tepav.org.tr adresinden edinilebilir.
Atiyas, İ. ve Doğan, P. (2007). “When Good Intentions Are Not Enough: Sequential Entry and
Competition in the Turkish Mobile Industry, forthcoming, Telecommunications Policy”.
Atiyas, İ. ve Oder, B. (2007). “Türkiye’de Özelleştirmenin Hukuk ve Ekonomisi”, devam eden
çalışma.
Avrupa Komisyonu (2006a) Communication from the Commission, “Inquiry pursuant to Article
17 of Regulation (EC) No 1/2003 into the European gas and electricity sectors (Final Report)”,
COM/2006/0851 final.
Avrupa Komisyonu (1997) Communication from the Commission, Energy for the Future: Renewable Sources of Energy, White Paper for a Community Strategy and Action Plan, COM(97)599
final (26/11/1997).
Avrupa Komisyonu (2005) Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, “Report on progress in creating the internal gas and electricity market, Brüksel,
15 Kasım 2005, COM(2005) 568 final.
Avrupa Komisyonu (2007a) Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, “An Energy Policy for Europe”, COM(2007) 1 final, Brüksel, 10 Ocak 2007.
Avrupa Komisyonu (2007b) Communication from the Commission, “Inquiry pursuant to Article
17 of Regulation (EC) No.1/2003 into the European gas and electricity sectors (Final Report)”,
COM/2006/0851 final, Brüksel, 10 Ocak 2007.
Avrupa Komisyonu (2007c) Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, “Prospects for the internal gas and electricity market, COM(2006) 841 final,
Brüksel, 10 Ocak 2007.
Avrupa Komisyonu (2007d) Renewable Energy Road Map Renewable energies in the 21st century: building a more sustainable future, COM(2006) 848 final, Brüksel, 10 Ocak 2007
Avrupa Komisyonu (2007e) Proposal for Directive of the European Parliament and of the Council
amending Directive 2003/54/EC concerning common rules for the internal market in electricity.
Avrupa Komisyonu (2007f ) Proposal for Directive of the European Parliament and of the Council
amending Directive 2003/55/EC concerning common rules for the internal market in gas.
Avrupa Komisyonu (2006a), Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions
on the review of the EU Regulatory Framework for Electronic Communications Networks and
Services, COM(2006) 334 final, 28 Haziran 2006.
Avrupa Komisyonu (2006b), Türkiye İlerleme Raporu 2006, SEC(2006)1390, 8 Kasım 2006.
Avrupa Komisyonu (2007), Communication, European Electronic Communications Regulation
217
EdamTR.indd 216-217
1/11/08 3:55:54 PM
and Markets 2006 (12th Report), COM(2007)155, 29 Mart 2007.
Burnham, J. (2006). “Telecommunications policy in Turkey: Dismantling barriers to growth”
Telecommunications Policy, 31(3), 197–208.
Çakal, R. (2006). “Developments in the Information Society: Turkey” çalışma “1st European Summit: Observing the IT Society” adlı toplantıda sunulmuştur. 28 Eylül 2006, Atina. http://www.
observatory.gr/files/news_events/summit_presentations/Presentation%20Recep%20Cakal.pdf
adresinden edinilebilir.
Cave, M. (2006). “Encouraging infrastructure competition via the ladder of investment”, Telecommunications Policy, 30, 223-37.
Cullen International (2007). Report 3 – Country Comparative Report Supply of Services in
Monitoring of South East Europe - Telecommunications Services Sector and Related Aspects,
http://www.cullen-international.com/documents/cullen/cipublic/studies/balkan/report3comparative.pdf adresinden edinilebilir.
Decdeli, N. (2004). “Kablo TV Üzerinden Verilecek İnternet Servisinde Çoklu İnternet Servis
Sağlayıcı Uygulamaları: Mevcut Düzenlemeler ve Türkiye Önerileri”, Telekomünikasyon Kurumu, Uzmanlık Tezi, Ankara.
ERG (2005). “Broadband Market Competition Report” http://erg.ec.europa.eu/doc/publications/erg_05_23_broadbd_mrkt_comp_report_p.pdf adresinden edinilebilir.
Fink, C., A. Mattoo ve R. Rathindran (2002). “An Assessment of Telecommunications Reform in
Developing Countries”, World Bank Policy Research Working Paper 2909, Ekim 2002.
Frontier Economics (2007), Country Analysis 2007, a report prepared for the NATP II Project,
Ocak 2007.
Gönenç, R., Leibfritz, W., ve G. Yilmaz (2007), Enhancing Turkey’s Growth Prospects By Improving Formal Sector Business Conditions, OECD Economics Department Working Papers No.
542, Ocak 2007.
Jones, S. ve P. Salsas (2006): e-Communications: Investment and the Regulatory Framework, International journal of digital economics 64 (2006): sf. 29-39.
Karabacak, B. (2007). Telekomünikasyon Hizmetleri Pazarında Fiyat Düzenlemeleri: Fiyat Sıkıştırması Sorunu, Telekomünikasyon Kurumu, Uzmanlık Tezi, Ankara.
Lejour, A. M. ve de Mooij, R. A. (2005), Turkish Delight - Does Turkey’s Accession to the EU
Bring Economic Benefits? Kyklos, Vol. 58, No. 1, sf. 87-120.
Renda, A. (2006) (Rapporteur), Last Call for Lisbon? Suggestions for the Future of e-communication services in Europe, CEPS Task Force Report, 2006.
Renda, A. (2007), “Transatlantic Telecoms: the Pros and Cons of Convergence”, Hamilton, D.
Sleeping Giant: the Transatlantic Services Market, Johns Hopkins University, 2007.
Renda, A., Ayadi, R., Rodkiewicz, J. ve L. Schrefler (2007), Competition Policy in the Euromediterranean Partnership, Report for the European Institute of Public Administration, European
Centre for the Regions (EIPA-ECR), in the framework of the Euro-Med Market Programme,
CEPS, Haziran 2007.
Roller, L.-H., ve Waverman, L. (2001). Telecommunications infrastructure and economic development: A simultaneous approach”, American Economic Review, 91(4), 909–923.
Yılmaz, K. (2000) “Türk Telekomünikasyon Sektöründe Refom: Özelleştirme, Düzenleme ve Serbestleşme” Izak Atiyas (ed) Devletin Düzenleyici Rolü, İstanbul:TESEV
Enerji
Akçollu, Y. (2006). Major Challenges to the Liberalization of the Turkish Natural Gas Market,
Oxford Institute for Energy Studies, NG 16, November.
Atiyas, İ. (2006). Elektrik Sektöründe Serbestleşme ve Düzenleyici Reform, TESEV Yayınları,
TESEV: İstanbul, http://www.tesev.org.tr/etkinlik/kitap_enerji.pdf adresinden edinilebilir.
Atiyas, İ. ve Dutz M. (2005). “Competition and Regulatory Reform in Turkey’s Electricity Industry”, Hoekman, B. ve Togan, S. Turkey: Economic Reform and Accession to the European Union,
The World Bank ve CEPR.
Bağdacıoğlu, N. ve Başaran, A. and Price, C.W. (2007) “ Potential Impact of Electricity Reforms
on Turkish Households” CCP Working Paper 07-08.
CPB (2006), Liberalisation of European energy markets: challenges and policy options, CPB document No.138
Durant G. (2006), Gas and Electricity in Europe: the Elusive Common Interest, Policy Brief,
ECP, Brüksel.
Egenhofer, C. ve Kyriakos G., (2004) “Rethinking the EU Regulatory Strategy for the Internal
Market”, CEPS Task Force Report No. 52, Aralık 2004
OECD (2007) OECD Communications Outlook 2007, OECD: Paris.
Energy Sector Management Assistance Program (ESMAP) (2007a). Turkey: Gas Sector Strategy,
ESMAP Technical Paper 114/07.
OECD (2005). Competition Law and Policy in Turkey, http://www.oecd.org/dataoecd/26/7/34645128.pdf adresinden edinilebilir.
Energy Sector Management Assistance Program (ESMAP) (2007b). Turkey’s Experience with
Greenfield Gas Distribution Since 2003, ESMAP Formal Report 325/07.
OECD (2002). “Regulatory Reform in Turkey: Regulatory Reform in the Telecommunications
Industry” www.oecd.org/regrefom/backgroundpapers adresinden edinilebilir.
Erdoğdu, E. (2007) “Regulatory Reform in Turkish Energy Industry: an Analysis” Energy Policy
35 (2007) 984-993.
Oldale, A. ve A.J. Padilla (2004), “From state monopoly to the ‘investment ladder’: Competition
policy and the NRF”, in The Pros and Cons of Antitrust in Deregulated Markets, Konkurrensverket, Swedish Competition Authority, Stockholm.
Güney, S. (2006) “Restructuring, Competition, and Regulation in the Turkish Electricity Industry”, TEPAV 2006 http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/Restructuring.pdf
adresinden edinilebilir.
Renda, A. (2005), “Telecom Services: a Transatlantic Perspective”, in Hamilton, D.S. ve J. P. Quinlan, Deep Integration. How Transatlantic Markets are Leading Globalization, CEPS Paperback
Books, Chapter 11, 2005.
Hepbaşlı, A. (2005) “Development and Restructuring of Turkey’s Electricity Sector: a Review,”
Renewable and Sustainable Energy Reviews, 9, 311–343
218
EdamTR.indd 218-219
219
1/11/08 3:55:54 PM
London Economics (2007), Structure and Performance of Six European Wholesale Electricity
Markets in 2003, 2004 and 2005, DG Competition report
OECD (2005). Competition Policy and Law in Turkey, Paris: OECD.
Öztürk, M. Y. ve Ergün Ç. E. (2005) The Turkish Renewable Energy Law: Still Hungry, Çakmak
Avukatlık Bürosu, http://www.cakmak-av.com.tr/pdf/32785_1.pdf adresinden edinilebilir.
Pelkmans, J. ve Olsen, O. J. (1996), Towards a Single market for Utilities. CEPS Working Party
Report
Sevaioğlu, O. (2007). “Akarsu Çılgınlığı”, Global Enerji, Vol. 3, No. 31, sf. 41.
Tooraj, J ve Pollitt M. (2005), Electricity Market Reform in the European Union: Review of Progress toward Liberalization & Integration, CEEPR, Mart 2005
TEİAŞ (2006) “Turkish Electricity Energy 10 Year Production Capacity Projection (2006-2015)”,
Haziran 2006
Ulusoy, A. ve Oğuz, F. (2007). “The Privatization of Electricity Distribution in Turkey: A Legal
and Economic Analysis” Energy Policy 35 (2007) 5021-5034
Transport
Akarsu M., Kumar S. (2002). “Turkish Container Ports: An Analysis of Problems and Potential
Opportunities”. IAME International Steering Committee, Panama.
Avrupa Komisyonu. Euro 1 (1993): For passenger cars - 91/441/EEC , also for passenger cars and
light trucks - 93/59/EEC.
Avrupa Komisyonu (1996). DG Energy and Transport. “A strategy for revitalising the
Community’s railways” White Paper, Brussels, 30.07.1996 http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/
l24014.htm, Görüntüleme tarihi:18.04.2007.
Avrupa Komisyonu (1996). Euro 2 (1996) for passenger cars - 94/12/EC (& 96/69/EC).
Avrupa Komisyonu (1999). “Multilateral Agreement Between the European Community and Its
Member States, The Republic of Albania, Bosnia and Herzegovina, The Republic of Bulgaria, The
Republic of Croatia, The Former Yugoslav Republic of Macedonia, The Republic of Iceland, The
Republic of Montenegro, The Kingdom of Norway, Romania, The Republic of Serbia and the
United Nations Interim Administratiom Mission in Kosovo on the Establishment of a European Common Aviation Area, Pursuant to UN Security Council Resolution 1244 of 10.06.1999”
http://ec.europa.eu/transport/air_portal/international/doc/reference/background/com_2006_
0113_en.pdf, Görüntüleme tarihi: 07.06.2007.
Avrupa Komisyonu (2000). Euro 3 (2000) for any vehicle - 98/69/EC.
Avrupa Komisyonu (2001). DG Energy and Transport. “European Transport Policy for 2010:
time to decide” White Paper COM 370, Brussels, 12.09.2001 http://ec.europa.eu/transport/white_paper/documents/doc/lb_texte_complet_en.pdf, Görüntüleme tarihi:18.04.2007.
Avrupa Komisyonu (2002).“EC/ Switzerland land transport agreement”. http://europa.eu.int/
eur-lex/pri/en/oj/dat/2002/l_114/l_11420020430en00910127.pdf,
Görüntüleme
tarihi:
06.05.2007.
Avrupa Komisyonu (2005). “Complementary Economic Evaluation Study on The Commission
Proposal for a Directive on Market Access to Port Services” Final Report.
Avrupa Komisyonu (2005). “Reducing the Climate Change Impact of Aviation” Communication
Paper http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2005/com2005_0459en01.pdf, Görüntüleme tarihi: 07.05.2007.
Avrupa Komisyonu (2006). DG Energy and Transport. “Energy and Transport in Figures” http://
ec.europa.eu/dgs/energy_transport/figures/pocketbook/doc/2006/2006_transport_en.pdf, Görüntüleme tarihi: 20.05.2007.
Avrupa Komisyonu (2006). DG Energy and Transport. “Keep Europe Moving: Mid-term Review of the 2001 Transport” White Paper http://ec.europa.eu/transport/transport_policy_review/
doc/2006_3167_brochure_en.pdf, Görüntüleme tarihi: 22.06.2007.
Avrupa Komisyonu (2006). DG Energy and Transport. “Maritime Transport Policy”.
Avrupa Komisyonu (2006). DG Energy and Transport. “Road Transport Policy” http://ec.europa.
eu/transport/road/doc/road_transport_policy_en.pdf, Görüntüleme tarihi: 08.05.2007.
Avrupa Komisyonu (2006). “Impact Assessment Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on common rules for the operation of air services in the European
Community”. Staff Working Document http://ec.europa.eu/transport/air_portal/competition/
doc/doc_travail_version_complete.pdf, Görüntüleme tarihi: 06.06.2007.
Avrupa Komisyonu (2007). “Commission proposes a landmark regulatory package for airports”.
Press Release http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/07/78, Görüntüleme
tarihi: 07.06.2007.
Avrupa Komisyonu (2007). “Commission reports on positive growth of rail interoperability”
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/06/1555, Görüntüleme tarihi:
20.06.2007.
Avrupa Komisyonu (2007). “International Aviation” http://ec.europa.eu/transport/air_portal/international/pillars/index_en.htm, Görüntüleme tarihi: 07.05.2007.
Avrupa Komisyonu (2007). “Maritime Transport” http://www.ec.europa.eu/transport/maritime/
safety/2000_erika_en.htm, Görüntüleme tarihi: 07.05.2007.
Avrupa Komisyonu (2007). “Market Integration” http://ec.europa.eu/transport/air_portal/internal_market/competition_en.htm, Görüntüleme tarihi: 06.06.2007.
Avrupa Komisyonu (2007). “Open skies: Jacques Barrot in Washington to sign historic aviation
deal at the EU-US Transatlantic Summit” http://ec.europa.eu/transport/air_portal/international/pillars/global_partners/doc/us/press_release_signature_30_04_07.pdf, Görüntüleme tarihi:
07.06.2007.
Avrupa Komisyonu (2007). “Rail Transport and Interoperability: A New Package for Railway Sector” http://ec.europa.eu/transport/rail_archive/package/proposals_en.htm, Görüntüleme tarihi:
20.05.2007.
Avrupa Komisyonu (2007). “Rail Transport and Interoperability: National Implementation Measures” http://ec.europa.eu/transport/rail/legislation/mne_table_en.htm, Görüntüleme tarihi:
20.05.2007
Avrupa Komisyonu (2007).“Rail transport: The current situation and the Commission’s initiatives”
http://ec.europa.eu/transport/rail/overview/current_en.htm, Görüntüleme tarihi: 20.05.2007.
Avrupa Komisyonu (2007). “Rail Transport and Interoperability: The Third Package” http://
ec.europa.eu/transport/rail/package2003/new_en.htm, Görüntüleme tarihi: 20.05.2007.
Avrupa Komisyonu (2005). Euro 4 (2005) for any vehicle - 98/69/EC (& 2002/80/EC).
220
EdamTR.indd 220-221
221
1/11/08 3:55:55 PM
Avrupa Komisyonu (2007). “Safe Sea Network” http://ec.europa.eu/idabc/en/document/2282/5637, Görüntüleme tarihi: 07.05.2007.
http://euromedtransport.org/fileadmin/download/maincontract/ts4/ts4_tcdd_day2.pdf, Görüntüleme tarihi: 15.06.2007.
Avrupa Komisyonu (2007). Summaries of Legislation: Transport http://europa.eu/scadplus/leg/
en/lvb/l24040.htm, Görüntüleme tarihi: 22.04.2007.
Boylaud, O. (2000). “Regulatory Reform in Road Freight and Retail Distribution”. OECD Economics Department Working Papers No. 225, OECD, Paris.
Avrupa Komisyonu (2007). “Trans-European Transport Network Report on the Implementation
of the Guidelines 2002-2003”. 94 final, 13 Mart 2007.
BusinessWeek Türkiye (2007), 28 Ocak 2007.
Avrupa Komisyonu (2007). “Transport Policy Access Market Rules” http://ec.europa.eu/transport/road/policy/access_market/rules_admission_occupation_en.htm, Görüntüleme tarihi:
08.05.2007.
Avrupa Komisyonu (2007). “Transport Policy Road Charging” http://ec.europa.eu/transport/
road/policy/road_charging/charging_tolls_en.htm, Görüntüleme tarihi: 14.05.2007.
Avrupa Komisyonu (2007). “Transport Policy Social Provisions” http://ec.europa.eu/transport/
road/policy/social_provision/social_working_time_en.htm, Görüntüleme tarihi: 08.04.2007.
Avrupa Komisyonu (2008). Euro 5 (2008/9) for any vehicle - (COM(2005) 683 - proposed).
Avrupa Komisyonu (1986). Council Regulation (EEC) No 4055/86 of 22 December 1986 applying the principle of freedom to provide services to maritime transport between Member States
and between Member States and third countries.
Avrupa Komisyonu (1986). Council Regulation (EEC) No 4056/86 of 22 December 1986 laying
down detailed rules for the application of Articles 85 and 86 of the Treaty to maritime transport,
and Council Regulation (EEC) No 4057/86 of 22 December 1986 on unfair pricing practices in
maritime transport.
Avrupa Komisyonu (1990). Council Regulation No. 3916/90 of 21 December 1990 on measures
to be taken in the event of a crisis in the market in the carriage of goods by road.
Avrupa Komisyonu (1992). Council Regulation (EEC) No 3577/92 of 7 December 1992 applying the principle of freedom to provide services to maritime transport within Member States
(maritime cabotage).
Avrupa Komisyonu (1992). Council Regulation No 881/92 of 26 March 1992 on access to the
market in the carriage of goods by road within the Community to or from the territory of a Member State or passing across the territory of one or more Member States.
Avrupa Komisyonu (1993). Council Regulation No 3118/93 of 25 October 1993 laying down the
conditions under which non-resident carriers may operate national road haulage services within a
Member State.
Avrupa Komisyonu (1996). Council Directive 96/26/EC of 29 April 1996 on admission to the
occupation of road haulage operator and road passenger transport operator.
Barrot, J. (2005). Vice-President of the European Commission, Commissioner for Transport.
“Towards a European Port Policy”. SPEECH/05/714. ESPO Annual Luncheon, Résidence Palace, Brussels, 22 Kasım 2005 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/
05/714, Görüntüleme tarihi: 20 Mayıs 2007.
Blumenthal W. (2005). “The International Symposium on the Draft Anti-Monopoly Law of the
People’s Republic of China” (23-24 May 2005) adlı konferansta sunulmuştur. www.ftc.gov/speeches/blumenthal/20050523SCLAOFinal.pdf, Görüntüleme tarihi: 20.04.2007.
Bolat, S. (2006). “TCDD Genel Müdürlüğü”. TC Ulaştırma Bakanlığı, Ankara
222
EdamTR.indd 222-223
CI Yearbook (2000), CI Online (15 May2002), Woodbridge ( 2002c).
Conway, P. and Nicoletti, G. (2006). “Product market regulation in the non-manufacturing sectors of OECD countries: Measurement and highlights”. OECD Economics Department Working
Papers No. 530, OECD, Paris.
Conway, P.; de Rosa, D.; Nicoletti G. and Steiner F. (2006). “Regulation, Competition and Productivity Convergence”. OECD Economics Department Working Papers No. 509, OECD, Paris.
Demiryolu Çerçeve Kanunu, 14.0809.1.01.
Demiryolu Taşımacılığı Derneği (DTD) “Üyeler” http://www.dtd.org.tr/uyeler.asp#, Görüntüleme tarihi: 08 Temmuz 2007.
Demiryolu Taşımacılığı Derneği (DTD) (2007). “Avrupa Birliği Demiryolu Düzenlemeleri”
http://www.dtd.org.tr/images/haber/AB_Demiryolu_Mevzuat%C4%B1_Ozet.doc , Görüntüleme tarihi: 22 Mayıs 2007.
Denizciler Odası 2000; TCDD 2000; Yercan ve Yeni 2001.
Deniz Ticaret Odası (2005). “Age Distribution of the Turkish Maritime Fleet” Raporu.
Deniz Ticaret Odası (2005). “Türkiye’nin Deniz Ticaretindeki Gelişmeler, Deniz Ticaret Odası”
Raporu (2005) www.denizticaretodasi.org.tr, Görüntüleme tarihi: 07.04.2007.
Devlet Planlama Teşkilatı (2006). 9. Kalkınma Planı– Karayolları Özel Komisyon Raporu.
Devlet Planlama Teşkilatı (2007). “Beş Yıllık Kalkınma Planı Sekizinci Bölüm: Ulaştırma” http://
www.ekutup.dpt.gov.tr/plan/viii/ - 30k -, Görüntüleme tarihi: 20.04.2007.
Devlet Planlama Teşkilatı (2001). Özel Komisyon Raporu.
Devlet Planlama Teşkilatı (2001). “Ratio of Freight Transport Rail and Road”. Özel Komisyon
Raporu.
Devlet Planlama Teşkilatı (2007) www.dpt.gov.tr, Görüntüleme tarihi: 08.07.2007.
Devlet Planlama Teşkilatı (2007). “Ex- Ante Evaluation of Operational Programme Transport
under Instrument Pre- Accession Assistance (IPA) in Turkey”, Ankara.
Directive 2001/14/EC of the European Parliament and of the Council of 26 February 2001 on
the allocation of railway infrastructure capacity and the levying of charges for the use of railway
infrastructure and safety certification.
ECORYS Nederland (2004). Study on “Road Cabotage in the Freight Transport Market, Framework Contract TREN/A1/56” http://ec.europa.eu/transport/road/studies/doc/2006_03_
road_cabotage_study_en.pdf, Görüntüleme tarihi: 24.06.2007.
EEA/ European Economic Area Agreement (2004). Annex 13 http://ec.europa.eu/transport/
road/policy/non_eu_countries/eea_en.htm, Görüntüleme tarihi: 06.05.2007.
Emniyet Genel Müdürlüğü (2007) www.egm.gov.tr, Görüntüleme tarihi: 08.04.2007.
223
1/11/08 3:55:56 PM
ERF (2006). “World Road Statistics on Europe, Road Statistics in Area and Km. of Road”.
EurActiv (2006). “EU Agrees ‘Greener’ Truck Tolling Scheme” http://www.euractiv.com/
en/transport/eu-agrees-greener-truck-tolling-scheme/article-150935, Görüntüleme tarihi:
15.06.2007.
EurActiv (2007). “EU Agrees to Liberalise Rail by 2010” http://www.euractiv.com/en/transport/
eu-agrees-liberalise-rail-2010/article-164880, Görüntüleme tarihi: 20.07.2007.
European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (2006). “Profile of
the rail transport sector in Germany/Italy/Netherlands/Sweden/United Kingdom”
European Investment Bank (2007). “News” http://www.eib.org/news/press/2006/2006-023-eiblends-eur-400-million-for-urban-transport-in-istanbul.htm, Görüntüleme tarihi: 15.03
Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Birliği Konseyi (1999). Directive 1999/62/EC of the European
Parliament and of the Council of 17 June 1999 on the charging of heavy goods vehicles for the
use of certain infrastructures.
Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Birliği Konseyi (2001). Directive 2001/12/EC of the European
Parliament and of the Council of 26 February 2001.
Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Birliği Konseyi (2006). Regulation (EC) No 561/2006 of the
European Parliament and of the Council of 15 March 2006 on the harmonization of certain social
legislation relating to road transport.
Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Birliği Konseyi (2006). Directive 2006/38/EC of the European
Parliament and of the Council of 17 May 2006.
Karayolu Taşımacılık Faaliyetleri Mesleki Yeterlilik Eğitimi Yönetmeliği (2004). 03.09.2004 tarihli Resmi Gazete.
Khemaini, R. S. (2006). “Competitiveness, investment climate and the role of competition policy
in Turkey”. TEPAV, Ankara.
Lojistik ve Dış Ticaret Sözlüğü
OECD (2005). “Competition Law and Policy in Turkey”.
OECD, (1999). “Relationship between Regulators and Competition Authorities”. Committee on
Competition Law and Policy, DAFFE / CLP (99) 8. OECD, Paris.
OECD, (1997). “Liberalisation and Structural Reform in The Freight Transport Sector in Europe”. OECD Work Paper, Paris.
OECD, (1998). “Railways: Structure, Regulation and Competition Policy, Directorate for Financial, Fiscal and Enterprise Affairs Committee on Competition Law and Policy”, DAFFE/CLP
(98)1.
OECD, (2001). “The Implementation and the Effects of Regulatory Reform: Past Experience and
Current Issues”.
OECD, (2002). “Regulatory Reform in Electricity, Gas and Road Freight Transport, OECD Reviews of regulatory Reform, Regulatory Reform in Turkey”.
OECD, (2005). “Structural Reform in the Rail Industry”, DAF/ COMP (2005)46.
Gök, A. (2007). “Dünya’da ve Türkiye’de Demiryolları”. RAYDER, İstanbul.
OECD, (2006). Report to the Council on “Experiences on the Implementation of the Recommendation Concerning Structural Separation in Regulated Industries”.
Gönenç, R.; Maher M. ve Nicoletti G. (2001). “The implementation and the effects of regulatory
reform: past experience and current issues”. OECD Economic Studies No. 32, OECD, Paris.
OECD, (2006). “Access to Key Transport Facilities, Directorate for Financial and Enterprise Affairs Competition Committee”, DAF/COMP(2006)26.
Groot, H. (2003). “Integration of Accession Countries in the EU: The Case for Railways, European Commission”. Seconded National Expert http://ec.europa.eu/transport/rail/overview/doc/ri2hg-en.pdf, Görüntüleme tarihi 23.05.2007.
Öz, G. (2006). “The role of Competition Authorities and Sectoral Regulators: Regional Experiences”. Mimeo Submitted to UNCTAD’s Seventh Session of the Intergovernmental Group of
Experts on Competition Law and Policy, Geneva, 30 October to 2 November 2006.
Holvad, T. (2006). “Reforms in a European Context”. European Railway Agency.
Pietrantonio, L. ve Pelkmans, J. (2004). “The Economics of EU Railway Reform”. Bruges European Economic Policy Briefings no.8, College of Europe, Bruges.
IATA/ Uluslararası Hava Taşımacılığı Derneği (2007). “Climate Change” http://www.iata.org/
whatwedo/environment/climate_change.htm, Görüntüleme tarihi: 07.05.2007.
İkinci, S. (2004). “Turkey’s train wreck: a tragedy rooted in the drive for profit” http://www.wsws.
org/articles/2004/aug2004/turk-a02.shtml, Görüntüleme tarihi: 20.06.2007.
Karayolları Genel Müdürlüğü (2007) www.kgm.gov.tr, Görüntüleme tarihi: 05.04.2007.
Kara Ulaştırması Müdürlüğü (2007) www.kugm.gov.tr, Görüntüleme tarihi: 05.03.2007.
Kara Ulaştırması Müdürlüğü (2007). Yetki Belgesi Başvuru Formu http://www.kugm.gov.tr/dosyalar/diger/dosya5.pdf, Görüntüleme tarihi: 05.03.2007.
Karayolları Taşıma Yönetmeliği (2004). “2. Kısım: Yetki Belgesi Türleri, Yetki Belgesi Almak İsteyenlerin İbraz Etmek Zorunda Olduğu Belgeler ve Sorumluluk”.
Ro-Ro Gemi İşletmecileri ve Kombine Taşımacıları Derneği (RODER) (2006). 2006 Faaliyet
Raporu / 4.
Ro-Ro Gemi İşletmecileri ve Kombine Taşımacıları Derneği (RODER) www.roder.org.tr, Görüntüleme tarihi: 06.05.2007.
Scherp, J. (2005). “Railways (De)-regulation In EU Member States and The Future of European
Rail”. DICE Report 4.
TC Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (2006). “Agenda Item I: Land Transport/ Rail/
Market and Infrastructure Access, Screening Chapter 14: Transport Policy” http://www.abgs.gov.
tr/tarama/tarama_files/14/SC14DET_Railway-Market%20and%20Infrastructure%20Access.
pdf, Görüntüleme tarihi: 10.07.2007.
Karayolu Taşıma Kanunu (2003). No. 4925, Kabul Tarihi: 10.07.2003 (19.07.2003- 25173).
TC Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (2006). “Agenda Item I: State Aid, Screening
Chapter 14: Transport Policy”, 25- 28 September 2006.
Karayolu Taşıma Yönetmeliği (25.02.2004- 25384 Değ: 08.09.2004- 25577).
TC Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (2007). “Müktesebat Faslının Adı: 14. Taşıma-
224
EdamTR.indd 224-225
225
1/11/08 3:55:56 PM
cılık Politikası, 2007 Yılı İçinde (01/01/2007- 30/09/2007) Çıkarılmasında Yarar Görülen Yasal
Düzenlemeler”.
Ulaştırma Bakanlığı Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğü (2007). “Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğü Teşkilat, Görev, Sorumluluk ve Yetki yönergesi”, Ankara.
Smith, W. (1997). “Utility regulators: the independence debate”, Private Sector Note No. 127,
World Bank.
Ulaştırma Bakanlığı (2005). “TCDD Hatlarında Diğer Şahıslara Ait Trenlerin İşletilmesine Dair
Yönetmelik”.
Standard Summary Project Fiche (2007). “Turkish Rail Sector Re-structuring and Strengthening”,
Ankara.
Ulaştırma Bakanlığı, Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğü. “International transport vehicles and
capacity”.
The Economist (2007). “Fear of Flying: a Special Report on Air Travel”.
Ulaştırma Bakanlığı AB Uyum Koordinasyon Başkanlığı (2007). “Transport Operational Programme, Second Draft”.
The World Bank. “Transport of Europe and Central Asia” http://web.worldbank.org/
WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/EXTECAREGTOPTRANSPORT/
0,,contentMDK:20647543~pagePK:34004173~piPK:34003707~theSitePK:571121,00.html,
Görüntüleme tarihi: 24.05.2007.
Toet, A. (2007). “Central & Eastern Europe, Community of European Railways”.
Transport and Mobility Leuven (2005). “Assessment of the contribution of the TEN and other
transport policy measures to the midterm implementation of the White Paper on the European
Transport Policy for 2010”, ASSESS Study http://ec.europa.eu/transport/white_paper/mid_
term_revision/doc/2005_10_28_assess_final_report_en.pdf, Görüntüleme tarihi: 08.05.2007.
TCDD/ Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları (2007). http://www.tcdd.gov.tr/mnbt/bilgi.
asp, Görüntüleme tarihi: 10.07.2007.
TCDD/ Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları (2007). “Diğer Şahıslara Ait Vagonların
TCDD Hatlarında İşletilmesi” http://www.tcdd.gov.tr/yuk/sahibineaitvg.htm, Görüntüleme
tarihi: 08.07.2007.
Türkiye İstatistik Kurumu (2006). “Taşıma Miktarı ve Yüzdesine göre Ulaştırma Türleri”.
Türkiye İstatistik Kurumu (2006). “Ulaştırma Türlerinin Dış Ticaret Taşımalarında Miktar ve
Yüzde Dağılımları”.
Türkiye İstatistik Kurumu (2006). “ Dış Ticaret Taşımalarının Ulaşırma Türlerine ve Yıllara göre
Dağılımları”.
Türkiye İstatistik Kurumu (2006).“Ulaştırma Türüne göre İhracat”.
Türkiye İstatistik Kurumu (2006). “Türkiye ve AB’de Ulaştırma Türüne göre Dış Ticaret”.
Türkiye İstatistik Kurumu (2006). “KGM Türkiye Karayolları İstatistik Yıllığı 1999-2000”.
Türkiye İstatistik Kurumu (2006). “Türkiye’de Kayıtlı Araç Sayısı”.
Turkstat GSİS (2003).
TÜSİAD (2002). “Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması”. TÜSİAD – T/200212/349.
Ulaştırma Bakanlığı (2007). “The Marmaray Project” http://www.marmaray.com/index.asp, Görüntüleme tarihi: 15.06.2007.
Uluslararası Nakliyeciler Derneği / UND (2007). “Uluslararası Karayolu Nakliye Sektörü 2006
Raporu”, İstanbul. www.und.org.tr, Görüntüleme tarihi: 06.05.2007.
Uluslararası Nakliyeciler Derneği / UND (2004) Uluslararası Nakliyeciler Derneği 1974- 2004,
VTR Araştırma Yapım Yönetim.
UNECE Working Party on Intermodal Transport and Logistics (2007). Forty-seventh session,
Geneva, 5-6 Mart 2007.
UTIKAD (2006). “SDD Lojistik Sektörüne Bakış” http://www.sedefed.org/default.aspx?pid=24
918&nid=11400, Görüntüleme tarihi: 07.04.2007.
UTIKAD, Lojistik Sektörü Mevcut Durum ve Fırsatların Özet Analizi.
UTIKAD (2004). “Lojistik ve Dış Ticaret Sözlüğü”
Van Siclen, S. (2000). “Background Report on Regulatory Reform in Electricity, Gas and Railroads In Italy. OECD Reports, Paris.
Vapur Donatanları ve Acenteleri Derneği (2004). El Kitabı, Istanbul.
Working Group Railways and Intermodality (2007). Memorandum of Understanding on the
Development of the South East Europe Core Regional Transport Network, Report to Steering
Committee, 26.02.2007.
Dünya Bankası, (2003). “Investing to Unlock Global Economic Opportunities” in Global Economic Prospects Report.
Dünya Bankası, (2005). “World Development Report: A better investment climate for everyone”.
Yavuz, M. (2007). “T1 Sistemi ve Tır Karnesi” www.tasimacilar.com/haber.
asp?wtc=haber&id=2232 - 55k - , Görüntüleme tarihi: 22.06.2007.
Yeni Karayolu Taşıma Kanunu (2003). No. 4925, 10.07.2003.
TÜSİAD “Türk Limanlarında Elleçlenen Toplam Yük Miktarı”.
Yeni Karayolu Taşıma Yönetmeliği (2004). 25.02.2004 tarihli resmi gazete.
TÜSİAD (2007) “Kurumsal Yapısı, Yasal Çerçevesi ve Göstergeleriyle Ulaştırma Sektörü”, TÜSİAD-T/2007-02/431.
Yıldırım, B. (2007). Ulaştırma Bakanlığı Basın Açıklaması. Hürriyet Gazetesi, 01.04.2007.
Uluengin, F., Önsel, Ş., Topçu, İ., Aktaş, E. ve Kabak, Ö. (2006). “An Integrated Transportation
Decision Support System for Transportation Policy Decisions: The case of Turkey”. Doğuş Üniversitesi, Yönetim Bilimleri Fakültesi, Endüstri Mühendisliği Bölümü, İstanbul.
226
EdamTR.indd 226-227
227
1/11/08 3:55:58 PM
Düzenleyici Reformlar ve AB Uyumu: Bir Değerlendirme
Blumenthal W. (2005). “The Draft Anti-Monopoly Law of the People’s Republic of China” (2324 Mayıs 2005) adlı uluslararası sempozyumda sunulmuştur. www.ftc.gov/speeches/blumenthal/
20050523SCLAOFinal.pdf.
Conway, P.; de Rosa D.; Nicoletti G. and Steiner F. (2006). “Regulation, Competition and Productivity Convergence”. OECD Economics Department Working Papers No 509, OECD, Paris.
Dünya Bankası, (2003). “Investing to Unlock Global Economic Opportunities” in Global Economic Prospects Report.
Dünya Bankası, (2005). “World Development Report: A Better Investment Climate for Everyone”.
Gönenç, R.; Maher M. and Nicoletti G.(2001). “The Implementation and the Effects of Regulatory Reform: Past Experience and Current Issues”. OECD Economic Studies No 32, OECD,
Paris.
Khemaini, R. S. (2006). “Competitiveness, Investment Climate and the Role of Competition
Policy in Turkey”. TEPAV, Ankara.
OECD (2005). “Competition Law and Policy in Turkey”, Paris.
OECD, (1999). “Relationship between Regulators and Competition Authorities”. Committee on
Competition Law and Policy, DAFFE / CLP (99) 8. OECD, Paris.
Öz, G. (2006). “The Role of Competition Authorities and Sectoral Regulators: Regional Experiences”. Mimeo Submitted to UNCTAD’s Seventh Session of the Intergovernmental Group of
Experts on Competition Law and Policy, Cenevre, 30 Ekim-2 Kasım 2006.
Smith, W. (1997). “Utility Regulators: The Independence Debate”, Private Sector Note No. 127,
World Bank.
TÜSİAD (2002). “Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ve Türkiye Uygulaması”. TÜSİAD – T/200212/349.
228
EdamTR.indd 228-229
1/11/08 3:55:59 PM
EdamTR.indd 230-231
1/11/08 3:55:59 PM
EdamTR.indd 232
1/11/08 3:55:59 PM