Full Text - The Journal of International Management Research

Transkript

Doi Number :
ISSN :
QR
InMaR Journal
The Journal of International
Management Research
Uluslararası Yönetim Araştırmaları Dergisi,Yıl: 2, Sayı: 3, Nisan 2016, s. 225-239
Murat ÖNDER1
Güldenur AYDIN2
TÜRK KAMU YÖNETIMINDE STRATEJIK YÖNETIM: KRONIK UYGULAMA
SORUNSALI VE YENI PERSPEKTIFLER
ÖZET
Türk kamu yönetiminde, kamu hizmetlerinin daha verimli, kaliteli ve dinamik bir şekilde
sunulabilmesi için değişim ve başarı ile uygulanmakta olan stratejik yönetim yaklaşımının Türk kamu
yönetiminde uygulama çabaları görülmektedir. Stratejik yönetim günümüzde kamu, özel ve kar amacı
gütmeyen sektörde yaygın olarak başvurulan bir yönetim anlayışıdır. Stratejik yönetim başarılı bir şekilde
uygulandığında örgütlerin aksayan yönlerine ve karşılaşılan sorunlara karşı son derece etkin çözümler
önerir. Stratejik yönetim bütüncül olarak uygulandığı takdirde; kamu kaynaklarının stratejik önceliklere
göre dağıtılmasını ve etkin kullanımını, izlemeyi, hesap verme sorumluluğunu geliştirmeyi, yönetim
hizmetlerinin kalitesini arttırması, vatandaş odaklılığı sağlaması ve yönetim sorunlarına dinamik
çözümler üretmesi beklenmektedir. 2006 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanununun kabulü ve stratejik planlamayı düzenleyen diğer mevzuat ile birlikte kamuda stratejik
planlama uygulamasının yasal alt yapısı oluşturulmuştur. Bu yasal düzenlemelerle kamu yönetiminde
stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, iç kontrol ve raporlama faaliyetleri zorunlu tutulmuştur.
Her ne kadar yasal zorunluluk olsa da, uygulamada ortaya çıkan birçok sorun stratejik yönetimin başarılı
olarak uygulanmasını tam olarak sağlayamamıştır. Bu çalışma stratejik planlama uygulamasında
karşılaşılan sorunsalın yeni bakış açıları ile irdelenmesini amaçlamaktadır. Stratejik planlamada uygulama
sorunları, stratejik plan ile doğrudan ilgili üst düzey yöneticiler ile derinlemesine mülakat görüşmeleri ile
nitel veriler toplayarak değerlendirilmiştir.
Anahtar Kelimeler: Kamu Yönetiminde Stratejik Yönetim, Stratejik Plan, Uygulama Sorunları
1
Doc.Dr. Murat Önder, Yıldırım Beyazıt Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi, Siyaset Bilimi ve Kamu
Yönetimi
2
Araş. Gör. Güldenur Aydın, Yıldırım Beyazıt Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi, Siyaset Bilimi ve
Kamu Yönetimi
Murat Önder&Güldenur Aydın
226
GİRİŞ
Kamu yönetimi, küreselleşme ve getirdiği dinamik problemleri ve toplumsal talepleri, klasik
yöntem ve yönetim anlayışlarıyla etkin bir şekilde çözememektedir. Kamu yönetiminde sürekli
yeni arayışlara yol açan nedenlerin başında ekonomik, mali, sosyal, siyasal ve teknolojik
etkenler ve bunların getirdikleri yeni ihtiyaçlara önceki deneyim ve bilgiyi harmanlayarak
çözümler ve çerçeve sunan akademisyenlerin ve kuramsal gelişmelerin etkileri sayılabilir.
Kamu sektöründe sorunlara çözüm bulma ve kendini dinamik değişmelere adapte etme
bağlamında sürekli ıslahat ve reform çalışmaları görülür. Kamu yönetiminde yarım asırdır süren
reform hareketleri; etkin, sorumlu ve duyarlı bir şekilde hizmetleri sunabilen ideal yönetim
biçimini bulmak için devamlı bir arayış olarak görülebilir. 1950’lerden itibaren görülen reform
hareketleri daha çok özel sektörden ödünç alınan yaklaşımlardan oluşmaktadır. Stratejik
yönetim de bu bağlamda başlangıçta özel sektörde kullanılan yönetim yaklaşımı olarak görülse
de uzun süren uygulanabilirlik tartışmalarından sonra kamu yönetiminde belli bir uygulama ve
başarı alanı bulmuştur. Stratejik yönetim, kamu sektöründe daha çok etkin kamu hizmeti
sunmak üzere toplumun ihtiyaçlarını karşılayacak politika ve programların oluşturulup
uygulanması için gerek akademisyenler arasında gerek kamu yönetimi uygulayıcıları açısından
sürekli gündemdedir. Stratejik planlama stratejik yönetimin en önemli araçlarından biri olarak
somut değerlendirmelerde öne çıkmaktadır.
Türkiye’de planlama süreci, temel olarak üç aşamadan oluşmaktadır: 1930’lar sanayi plancılığı;
1960-1980 yılları kalkınma plancılığı ve 1990-2011 yılları ise şirket temelli stratejik plancılık
ve üç yıllık ön ulusal kalkınma plancılığıdır (Ekiz ve Somel, 2005, s. 2-14). Stratejik planlama
ilk kez 1960’larda özel sektör tarafından gündeme getirilmiş olup kurumlarının dış çevrede
oluşan fırsatları kullanabilmesini ve tehditlere karşı durabilmesini ve dolayısıyla rekabetçi
konumunu geliştirebilmesini sağlamak üzerinde yoğunlaşan bir planlama ve stratejik yönetim
aracıdır. (Erkan, 2008).
2006 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun kabulü ve
aşağıda sunulan ilgili mevzuat ile birlikte kamuda stratejik planlama uygulamasının yasal alt
yapısı oluşturulmuştur. Bu yasal düzenlemeler ile kamu yönetiminde stratejik planlama,
performans esaslı bütçeleme, iç kontrol ve raporlama faaliyetleri zorunlu tutulmuştur. Her ne
kadar yasal zorunluluk olsa da, uygulamada ortaya çıkan birçok sorunun uygulamayı
zayıflatması nedeniyle stratejik planlama için getirilen mevzuat beklenen faydayı getirmemiştir.
Stratejik plan yapılması ile ilgili yasal zorunluluk olması nedeniyle tüm kamu kurumlarının
stratejik planları hazırladığı veya hazırlattığı görülmektedir. Stratejik yönetim felsefini
içselleştirmeden ve ayrıntılı analiz ve değerlendirme yapılmadan hazırlanan kalite düzeyi düşük
planların uygulamada da başarısız olması olağan bir durumdur.
Bu araştırmanın kavramsal ve kuramsal altyapısını sunmak amacıyla, klasik planlama, stratejik
planlama ve stratejik yönetim ile ilgili literatür kısaca sunulmuş, stratejik yönetimin genel
olarak kamu yönetiminde uygulanma gerekçe ve sorunları özetlenmiştir. Türk kamu
yönetiminde stratejik yönetim uygulamasına temel alınabilecek planlama ve stratejik yönetim
ile ilgili mevzuat verilmiştir.
Bu araştırma Türk Kamu Sektöründe stratejik yönetim uygulamasında ortaya çıkan başarı
faktörlerinin nedenlerini analiz etmeyi amaçlar. Kamu yönetiminde stratejik planların
yapımından uygulamasına kadar görülen başarı faktörlerini hazırlayanlar ve uygulayanlar
gözüyle değerlendirmiştir. Bu değerlendirme, önceki stratejik yönetim uygulamaları ve
yansımaları bugünün ve geleceğin kamu yönetimi akademisyenleri ve uygulayıcılarına bir
model stratejik yönetim çerçevesi sunmak amacıyla tekrar gözden geçirilerek tartışılmış ve
uygulayıcı gözlemlerinden oluşan bulgu ve gözlemler, alanında uzman akademisyen ve
yöneticilerin analizleri de dikkate alınarak yapılmıştır. Ayrıca strateji geliştirme
başkanlıklarının (SGB) sorunların çözümüne yönelik önerileri derlenerek değerlendirilmiştir.
The Journal of International Management Research, Year 2, Number 3, April 2016, p. 225-239
227
Türk Kamu Yönetiminde Stratejik Yönetim: Kronik Uygulama Sorunsali ve Yeni
Perspektifler
STRATEJİK YÖNETİM: KAVRAMSAL ÇERÇEVE
Strateji kelimesinin sözlük anlamı “bir amaca varmak için eylem birliği sağlama ve düzenleme
sanatı” (Aktan, 2006) olarak ifade edilebilir. Ne var ki, yönetimde varlığını sürdürebilmenin
yolu stratejiye sahip olmak veya onu planlamak değil, ancak stratejik yönetimi uygulayarak
mümkündür (Barca, 2002). Stratejik yönetim kavramının stratejik planın uzantısı olduğu
sıklıkla belirtilse ve bu iki kavram bazen biribirleri yerine kullanılsa da eş anlamlı değildirler.
Stratejik planlama, kurumun misyon, vizyon ile yakın, orta ve uzun vadeli amaç ve hedeflerin
planlanması, bu hedeflere ulaştıracak stratejilerin belirlenmesi ve çalışma basamaklarının
ayrıntılı biçimde yazıya dökülmesi, sürecin tüm detaylarıyla resmedilmesidir (Gürses, 2010).
Stratejik plan, kurumun mevcut durumunu analiz ederek kendini tanımladığı, geleceğinin ilgili
mevzuat ve benimsediği ilkeler çerçevesinde belirlendiği, stratejik amaçlarına ulaşmayı
mümkün kılacak performans hedef ve göstergeleri ile, faaliyet ve projelerinin belirlendiği ve
bunlara yönelik kaynak ihtiyaçlarının ortaya konduğu ve gerçekleşmelerin ölçülebildiği
planlardır (Kırılmaz, 2013, s. 25). Stratejik plan, kamu örgütlerinin orta dönemli yönetim ve
bütçe dokümanları olup kurumsal düzeyde politikaları, taahhütleri ve ölçüleri açıkça belirtir
(Nartisa, Putans & Muravska, 2012, s. 242).
Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzunda stratejik planlama kavramının tanımı şu
şekilde yapılmıştır: “Stratejik planlama, örgütün bulunduğu nokta ile ulaşmayı arzu ettiği durum
arasındaki yolu tarif eder. Kuruluşun amaçlarını, hedeflerini ve bunlara ulaşmayı mümkün
kılacak yöntemleri belirlemesini gerektirir. Uzun vadeli ve geleceğe dönük bir bakış açısı taşır.”
Daha teknik bir ifade ile stratejik planlama, örgütün (yönetimin) ilgili mevzuat ve benimsediği
ilkeler çerçevesinde mevcut durumunu gözden geçirerek, stratejik amaçlarını ve bunlara
ulaşmayı mümkün kılacak yöntemleri kaynak ihtiyaçları ile birlikte ortaya koyan ve
gerçekleşmelerin ölçülebildiği planlardır (Maliye Bakanlığı SGB, 2006).
Stratejik yönetim, bir bütün olarak işletmenin yönü, karakteri şimdi ve geleceğe ilişkin temel
kararları ile ilgilidir. Organizasyonun amacını belirleyen stratejik yönetim kavramı, insan
kaynakları, liderlik, müşteri/vatandaş, risk, finans, kaynaklar, ürünler, sistemler, teknolojiler,
konum, rekabet ve zaman hakkındaki kararlar için bir çerçeve sağlamaktadır (Morden, 2007).
Organizasyonların orta ve uzun vadede başarıya ulaşmasını sağlayacak yönetsel faaliyetler ve
kararlar toplamı olarak tanımlanmaktadır (Efil, 2012, s. 269). Ayrıca, örgütsel hedeflerin
başarılmasına olanak sağlayan kararların oluşturulması, uygulanması ve değerlendirilmesi ile
ilgili tüm süreçleri kapsayan bir bilim ve sanat faaliyeti olarak da ifade edilmektedir (David,
2011).
Stratejik yönetim, etkili stratejiler geliştirmeye, uygulamaya ve sonuçlarını değerlendirerek
kontrol etmeye yönelik kararlar ve faaliyetler bütünüdür. Bu anlamda stratejik yönetim süreci,
özel bir karar alma veya problem çözme süreci olarak düşünülebilir. Dolayısı ile stratejik
yönetim, genel bir yaklaşımla planlama, uygulama ve değerlendirme safhalarından meydana
gelir. Sürecin başlangıcını amaçların tespiti ve uygun stratejilerin geliştirilmesi oluşturur. Daha
sonra bunların uygulanması ve sonuçların kontrol edilerek değerlendirilmesi takip eder (Dinçer,
2003, s. 34).
Yönetim uygulamaları 1950’lerde finansal planlama aşamasından 1960’ların başında uzun
dönemli planlamaya, devamında 1970’lerde stratejik planlamaya ve son olarak 1980’lerde
stratejik yönetime doğru bir değişim gerçekleştirmiştir (Furrer, Thomas ve Goussevskaia, 2008).
Bu süreçte, kamu yönetimindeki ekonomik bunalıma çözüm olarak özel sektörün yönetme
anlayışı ve ilkeleri kamu yönetimine de uyarlanmaya çalışılmıştır. Türkiye 1980’li yılların
başında bu akımı yakalayabilmiş ancak bu akımın planlama aktörüne verdiği rolü ancak 2000’li
yılların başında algılayabilmiştir (Leblebici ve Erkul, 2008).
Stratejik yönetim yeni ortaya çıkan bir yaklaşım olmayıp daha çok stratejik planlamanın bir
devamı olarak onu daha ileri aşamaya götüren bir düşüncedir. Stratejik planlama en iyi ve
228
optimal stratejik kararları yapmaya odaklanırken, stratejik yönetim stratejik sonuçların
üretilmesine odaklanır. Bu stratejik sonuçlar yeni pazarlar, yeni ürünler ve yeni teknolojilerdir.
Bu bağlamda, stratejik yönetim stratejik planlamadan daha kapsamlıdır (Çevik, 2007, s. 226).
Stratejik planlama stratejik yönetimi destekleyen bir önemli bir araç, omurga niteliğindedir.
Bununla birlikte stratejik planlama tamamen bir stratejik yönetim olmayıp, stratejik yönetimi
yönlendiren temel bir işlemdir (Çoban, 1997, s. 48).
STRATEJİK YÖNETİM İLE İLGİLİ MEVZUAT
Kamuda stratejik yönetim sürecinin çerçeveseni çizen yasal düzenlemeler; kanunlar ikincil ve
üçüncül düzey mevzuat başlıkları altında incelenebilir. Kanunlar; Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu, Büyükşehir Belediyesi Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu, Belediye Kanunu,
5018 Sayılı Bazı Kanun ve KHK larda değişiklik yapılması hakkında kanun, Sayıştay Kanunu.
İkincil Mevzuatlar; Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmelik, Kamu İdarelerince Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmelik , Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programı Hakkında Yönetmelik, İç
Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliği. Üçüncül Düzey Mevzuatlar;
Kamu İdareleri için Stratejik Planlama Klavuzu, Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi Taslağı,
Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği, Kamı iç Denetim Rehberi, Performans Programı
Hazırlama Rehberi, Kamu İç Kontrol Taslak Rehberi, Kamu İdarelerince Hazırlanancak
Stratejik Planlara Dair Tebliğ, Performans Bilgisi Denetimi Rehberi.(Kalkınma Bakanlığı,
2015)
5393 sayılı Belediye kanunun 41. Maddesi de nüfusu 50.000’in üzerindeki bütün belediyelerin
yıllık stratejik plan hazırlamasını şart koşmaktadır.Stratejik planlama yaklaşımı, 2004 tarih ve
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, 2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 2005
tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nda da yer almıştır.
Öte yandan, merkezi idareler ve yerel yönetimler için zorunlu olan stratejik planlama çalışması,
19 Ekim 2007 tarihinde yayımlanan 12702 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla KİT’ ler için
zorunlu hale getirilmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamuda stratejik planlama
uygulamasının temel yasal altyapısı oluşturulmuştur. 10 Aralık 2003 tarihinde TBMM’nce
kabul edilmiştir. Kanun tam anlamıyla 01. 01. 2006 tarihi itibariyle yürürlüğe girmiştir. 5018
sayılı Kanunun yanı sıra 5393 sayılı Belediye ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunları
ile nüfusu 50.000’in üzerindeki tüm belediyeler stratejik plan hazırlamakla yükümlü kılınmıştır.
Ayrıca 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile il özel idarelerine de stratejik planlama
yükümlülüğü getirilmiştir.
5018 Sayılı KMYKK’nın tanımlar başlıklı 3. maddesinde stratejik plan “ kamu idarelerinin orta
ve uzun vadeli amaçlarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için
izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plandır” şeklinde tanımlanmıştır. Üst
yönetim seviyelerinde, sistematik olarak hedeflenen amaçlara ulaşmak için kaynakların nasıl
kullanılacağına dair değerlendirmedir. (5018 KMYKK, 2003) 5018 Sayılı KMYKK ile plan
stratejik bir temele kavuşmuş ve tüm kamu kurumları için zorunlu hale getirilmiştir. Yine 5018
Sayılı KMYKK’nın 9. maddesinde ise “…kamu idarelerinin; kalkınma planları, programlar,
ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonları
oluşturmak, stratejik amaç ve ölçülebilir hedef ve amaçlar saptamak, performanslarını önceden
belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlemesini
yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlayacakları…” belirtilmiştir. Yine
aynı maddenin devamında, “…kamu idarelerinin bütçelerini, stratejik planlarında yer alan
misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflere uyumlu ve performans esasına dayalı olarak
hazırlamaları gerektiği…” belirtilmektedir (Başbakanlık, 2012).
229
Perspektifler
Kanun bu esaslar dâhilinde şu amaçları gerçekleştirmek üzere çıkarılmıştır (Cebeci ve Tosun,
2006); (1) KMY’de saydamlık ve hesap verilebilirliği arttırmayı, iç kontrol, iç denetim ve dış
denetim sistemlerini uluslararası standartlara uygun hale getirmeyi, harcamacı kuruluşların
harcama öncesi kontrol ve harcama sonrası iç denetim konusundaki inisiyatiflerini genişletmeyi
ve mali disiplini sağlamayı, (2) Kamu idarelerinin gelir, gider ve yükümlülüklerini etkin,
ekonomik ve verimli bir şekilde yönetmeleri için görev, yetki ve sorumluluklarda dikkate
alınarak, mali işlemleri yürütecek olanların belirlenmesini ve buna göre gerekli mali sistemin
oluşturulmasını, (3) Kurumların stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık
programlara, belirlenmiş esas ve usuller ile hizmet gereklerine uygun bir şekilde hazırlanmasını,
(4) Mali denetimin uluslararası belirlenmiş standartlara uygun olarak gerçekleştirilmesini, (5)
Dış denetimin kapsamını genişleterek daha etkin bir hale getirmesini amaçlamaktadır.
Yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin dayandığı temel unsurlar şöyle özetlenebilir
(Candan, 2006); Hesap verme ve yönetim sorumluluğu, kaynakların etkili, ekonomik ve verimli
kullanımı, stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme, çok yıllı bütçeleme (orta vadeli
harcama programı), mali saydamlık, tahakkuk esaslı muhasebe, mali istatistikler ve faaliyet
raporlarının yayımlanması, iç kontrol sistemi, etkin bir iç denetim ve dış denetim.
5018 sayılı Kanunda, stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik
planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla
ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesine Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığı yetkili kılınmıştır. Bu çerçevede “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin
Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” hazırlanmıştır. Ayrıca Kamu idarelerine stratejik
planlama sürecinde yol göstermek üzere DPT Müsteşarlığı tarafından “Kamu İdareleri İçin
Stratejik Planlama Kılavuzu” hazırlanmıştır. Yine Kanunla, kamu kurumlarının stratejik
yönetim ve planlama faaliyetlerini organize etmek üzere Strateji Geliştirme Birimleri
oluşturulmuştur. Kamu Yönetimi Reformunun ana ayaklarından biri olan 5018 sayılı Kanun
çerçevesinde kamu idarelerine stratejik planlama yapma yükümlülüğü getirilmiş ve stratejik
planlama kamu reformunun bir aracı olarak düşünülmüştür (Gürer, 2006, s. 101-102).
KAMU YÖNETİMİNDE UYGULANMASI
Stratejik yönetimciler yirminci yüzyıl boyunca komuta ve kontrol bürokrasi modeli üzerine
dayandırılan kamu idari yapıların, tasarımlarının ve faaliyetlerinin önemli ölçüde
değiştirmediğini iddia ederler (Önder, 2012). Yaşadığımız bilgi çağı, bu klasik bürokratik
yönetim şeklini etkisiz hale getirmiş ve modadan düşürmüştür. Bu yüzden de yönetim ve
felsefesinin değişmesi, piyasa ve kamu hizmeti ilkelerini içeren dinamik bir bürokratik
modelinin oluşturulması gereği üzerinde durulmuştur. Yeni felsefe kapalı bir bakış açısına sahip
kamu yönetiminden, bu stratejilerin hazırlanması ve kabulü sırasında birçok paydaşı da içeren
stratejik yönetim anlayışına doğru evrilmiştir (Steurer, 2007, s. 204). Stratejik yönetim felsefesi,
tasarımından ve uygulamasına kadar bütün paydaşların dahil olmasıyla politikayı oluşturma ve
uygulamayı öngörür (Köse, 2008, s. 63).
Kamu sektöründeki stratejik süreçler, özel sektördekilerle birçok benzerliklere sahip olabilir.
Kamu sektör yöneticileri, misyon, vizyon ifadeleri ve stratejik planları içeren dokumaları
oluşturmadan mütevellit birçok fayda kazanabilir (Joyce, 2004, s. 107). Kamu sektör
yöneticileri, özel sektördeki gibi yıllık performans amaçlarını geliştirmek için stratejik amaçları
kullanarak performans için daha başarılı ve daha sorumlu olabilir.
Piyasalar, kısıtlar, amaçlar, yetkilendirme, harekete geçmek için yetkilendirme ve performans
hedefleri ile kamu örgütleri kar elde etmek için stratejik dönüşümler yapan firmalardan
farklılaşır (Perry & Rainey, 1988). Bir kamu örgütünde piyasa, yasa yapım organlarından
oluşur. Kısıtlamalar esnekliği ve özerkliği sınırlar, hedefler genellikle belirsizdir, liderin
otoritesi sınırlıdır, dışarıdan politik müdahale ve incelemelere tabidir, strateji oluşunca da
sorumluluk artar ve performans beklentileri sürekli değişir. Nutt ve Backoff (1993) da daha
fazla tartışılan bu farklılıklar bir kamu sektörüne uygulanmadan önce özel sektör
230
yaklaşımlarından stratejik liderlik ve stratejik yönetim ayrıntılı değerlendirilmesi gerektiğini
belirtir.
Stratejik yönetim uygulamaları için genel nedenler gelir sorunları, rekabet, şikâyetler, medya
eleştirisi ve teşvik edici liderlerdir. Ekonomik gerileme ve finansal problemler reform talebi için
en önemli faktördür. (Chackerian, 1996, s. 25). Mali krizler genellikle verimliliği ve etkinliği
arttırmak için örgütsel yapılarda ve işleyişte değişikliğe zorlar. (Durst and Newel, 1999, s. 65).
Kaynakların verimli kullanılması ve yeni kaynaklar bulunması stratejik yönetim için önemli bir
husustur. Mali/gelir problemlerin stratejik yönetimin uygulanması için daha önemli bir gerekçe
olduğu söylenebilir. Bulgular stratejik yönetimin sürekli devam eden finansal problemler
yaşayan kamu örgütlerin uygulanması hipotezini destekler mahiyettedir.
Stratejik planin kamu yönetiminde uygulamasında, örgüt performansının arttığı ve olumlu
sonuçlar getirdiği, plan ve bütçe ilişkilendirirliğinde genel olarak başarıyı artırdığına ve daha iyi
sonuçlar verdiğine ilişkin birbirleriyle tutarlı çok sayıda araştırma ve bulguların olduğu
görülmektedir (Nartisa, Putans & Muravska, 2012; Poister& Streib, 2005; Erkan, 2008;
Jääskeläinen & Laihonen, 2014).
Skok (1989, s. 133) kamu yönetiminde stratejik yönetimin kuramsal paradigmasını oluşturmak
için işletme, kamu politikası, bürokratik siyaseti yazını değerlendirir. Kamu yönetimde stratejik
yönetimin kuramını geliştirmek için daha çok empirik veriye ihtiyaç olduğunu ve stratejik
yönetimin tasarımdan uygulamaya daha çok paydaşı içine almasının gerekliliğini vurgular.
Önceki araştırmalar özel sektörde stratejik yönetim performansı üzerine çevresel faktörlerin
önemini ispatlarken, kamu sektöründe stratejik planlamanın etkin olacağı üzerine çok az kanıt
olduğunu iddia ederler (Hendrick, 2003, s. 496). Onlara göre, paydaşın ilgililiği, belirsizlik,
açıklık ve işbirliklerinin doğası stratejik yönetim uygulamalarında zorluklar yaratır. Yeni fikirler
edinme ve onları rekabetçi siyasi bir ortamda ifade etme, yeni karar verme işlem maliyetini
arttırır.
KAMU HİZMETLERİNİN NİTELİĞİ
Yeni kamu yönetimi yaklaşımının uğradığı eleştiriler stratejik yönetim ve planlamanın da özel
sektör yönetim uygulamalarından kamu yönetimine aktarıldığı için benzer eleştirilere muhatap
olmuştur. Kamu hizmetlerinin doğası ve niteliğinden kaynaklı uygulama sorunlarını
değerlendirirken daha çok kamu-özel ikilemi üzerinde durur. Kamu ve piyasa benzer ve
farklılıklarından kaynaklandığı ileri sürülen temel hususlar aşağıda kısaca değerlendirilmiştir.
Kamu mal ve hizmetlerinde günümüz stratejik çıkmazları; yetki, verimlilik, rekabet,
sınırlılıklar, kamu hizmeti ve kamu yararı gibi kavramların nasıl yorumlanacağı noktasında
ortaya çıkar. Klasik bakış açısıyla dar ve kesin sınırlar içinde tanımlamak veya kamu yararı
bağlamında çok genişletmek stratejik yönetimin temel varsayım ve felsefesi ile çelişkiler
doğurabilir.
Amaçlardan ziyade iş ve sorumluluklara odaklanan kamu sektörü, stratejik yönetimi
benimsemek için özel sektörden daha yavaştır. Zaman bağlamında kamu örgütlerini zorlayan
engellerden en önemlileri kamu yönetiminin siyasal yapısı ve bütçe sürecidir.
1- Kamu-Özel İkilemi: Özel sektör ile kamu yönetimi arasındaki ilişkiyi ya (1) özel ve kamu
nihayetinde farklıdırlar ya da (2) özel ve kamu çok fazla ortak şeye sahiptir şeklinde ifade
edilebilir.
Kamu özelden çok farklıdır anlayışı şu temel noktaların altını çizer (Eryılmaz, 2012); (1) Kamu
yönetimi siyasal meşruiyet yetkisine sahiptir. (2) Kamu Yönetimi herkesi kapsadığı için adil ve
kabul edilebilir olmalıdır. (3) Kamu hizmetleri kanunla tanımlanır ve cebir ile uygulanır. (4)
Kamu politikaları uzlaşma ve aşama aşama ortaya çıkan kararları kapsar. (5) Kar unsuru asla
başarı için bir test değildir.
231
Perspektifler
Özel kamudan çok farklıdır anlayışı ise şu konuları öne çıkarır (Lyons, Duxbury, Higgins,
2006); (1) Hissedarların çıkarlarını gözettir. (2) Özel çıkarı gözetmek ve bazen kamu çıkarını
göz ardı etmeyi gerektirebilir. (3) Ürün farklılaştırması ve pazar konumlandırmaya odaklanır.
(4) Yöneticiler tek taraflı stratejik kararları yapmak için daha fazla esnekliğe sahiptirler. (5) Kar
amacı saiki. (6) Müşteri anlayışı.
Tüketiciler/vergi ödeyenler/ kamu hizmeti alanlar yani vatandaşlar kavramı kamu yönetiminde
stratejik yönetimin odağını teşkil eder. Vatandaşlar aktif olmalı ve ne olup bittiğini sormaya ve
öğrenmeye hakkı olmalıdır ki süreç özel sektör gibi piyasa koşulları varsayımlarını
sağlayabilsin. Müşteri odaklılık, stratejik yönetimin en önemli prensiplerinden biridir. Ancak,
sorunlu olarak görülür çünkü kamu sektöründe müşteri belirlemek bazen özel sektörün aksine
çok zor olabilir (Crewson, 1995).
Clingermayer and Feiock (1999) tekdüze kamu hizmeti sunmak daha az direnç ve gerilim
yarattığı için homojen yapı ve talepler tercihleri olumlu olarak etkileyeceğini iddia ederler. Bu
durum ise, özel yönetimin öngördüğü farklı taleplere farklılaştırılmış hizmet sunma imkânının
kamuda sağlanmasını zorlaştırır.
Kamu ve özel sektör ayrımını açıklayan yasal ve diğer farklılıkları göz ardı eden özel sektörvari
yaklaşımlar üzerine aşırı vurgu eleştirilmiştir. Çünkü, kamu hizmetlerinde ekonomiyi ve
etkinliğin çok daha önüne geçebilecek önemli değerler vardır (Kellough, 1998).
Kamu ve özel sektör yönetimleri pek çok ortak şeye sahiptir anlayışı şu temel konulara
odaklaşır (Eryılmaz, 2012);
(1) Büyük bürokrasiler ve küçük liderlik yapıları, (2)
Profesyonellik, kitle üretim ve ulaşım (3) Kültür ve karar verme benzerliği (4) Aynı nüfustan işe
alma (5) Kamu sektörü de özel sektör gibi giderek rekabet edebilirliğe odaklanır. (6) Kamu
sektörü özel sektör deneyimlerinden yararlanır. (7) Teknoloji aynı ortak dili sunar.
2-Örgüt Dil ve Kültürü: Stratejik karar alma kamu için daha zordur. Çünkü, stratejik yönetimin
özel dili her zaman kamu kurum kültürü ile uyuşmaz, kuvvetler ayrılığı stratejik yönetimin
benimsemesini zor kılar. Eğer kamu örgütleri, başarılı değişim kültürü olan yönetim alanında
lisan- üstü eğitim alan yeni yeteneklere kendini açarsa, stratejik yönetim kültürünün dili daha
kolay benimseyebilir.
3-Örgütsel Yer: Kamu sektör yönetim çabalarının etkinliğinde en önemli tek faktörlerden biri
konumdur. Ulusal karar alma merkezine daha yakın bir kamu örgütü, stratejik yönetimi
uygulama daha az olasıdır. Bu bağlamda, yerel yönetimler görece özerkliğe sahip oldukları için
stratejik planlamada çok daha başarılıdır. Ancak yerel yönetimler de, nitelikli ve yetkin personel
konusunda zorluk yaşarlar.
Kamu hizmeti özelliği, rekabet, performans sistemleri, girdi çıktı analizleri, yeterli insan
kaynakları olmayışı stratejik yönetim uygulamsında başarısızlığı getirmektedir. (Güven, 2014).
Kamu ve özel yönetim arasında temel farklılıklara dikkat çeken literatür stratejik yönetimin
kamuda uygulanmadan önce çok iyi düşünülüp değerlendirilmesi gerektiğinin önemine dikkat
çekmektedir.
ARAŞTIRMA TASARIMI
Bu araştırma “Türk Kamu Yönetiminde stratejik planların uygulanma başarı düzeylerini ne
açıklar?” sorusuna cevap aramaktadır. Bu amaçla, stratejik planlama yapım ve uygulama
sürecinde aktif görev almış strateji geliştirme başkanlığı görevinde bulunmuş üst yöneticiler ile
yüz yüze yarı yapılandırılmış/semi-structured survey derinlemesine mülakatlar yöntemi ile nitel
veriler toplanmıştır. Doğrudan stratejik planlama ve uygulamasında görev almış yöneticilerin
gözüyle başarı faktörleri analiz edilmiştir.
GÖZLEMLER VE ANALİZ: TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE STRATEJİK PLAN
UYGULAMA SORUNLARI
232
Araştırmalar stratejik yönetim uygulanma ve başarısının ülkelere şehirlere ve kurumlara göre
değişiklik gösterdiğini ortaya koymaktadır. Bu bulgular sadece tarafsız ve teknik olmayıp siyasi
aktörlerin ve süreç ve katılımcıların karmaşık akışını da içerir. Türk kamu yönetimindeki diğer
makro düzeydeki yapısal, süreç ve insan kaynakları ile ilgili sorunların da stratejik planların
uygulanmasında negatif yansımaları olduğu görülür.
Kamu yönetiminde stratejik planlama ve yönetiminin uygulanmasında karşılaşılan temel
problemleri tespit etmek ve anlamak için stratejik planlamada aktif görev almış daire başkanı
strateji geliştirme başkanları veya daha üst düzeyde görev yapmış yöneticilerle gerçekleştirilen
yüz yüze mülakatlarda öne çıkan temel hususlar aşağıdaki gibi tasnif edilmiştir. Bunlar, stratejik
planların hazırlanması, bütçelenmesi, uygulanması ve izlenip değerlendirilmesi beş ana başlık
altında irdelenmiştir.
1-STRATEJİK PLANLARIN HAZIRLANMASI
Türk kamu yönetiminde kalkınma bakanlığının gözetim ve yönlendirme rolü sayesinde stratejik
planlama ile ilgili bir kavramsal çerçeve ve fikir birliği sağlandığı söylenebilir. Klasik planlama
anlayışından kapsamlı stratejik plana geçişte yasal düzenlemenin etkisiyle planlama daha
ciddiye alınmış ve gereklilik olarak kabul edilmiştir. İlk stratejik plan hazırlanma sürecinde
çerçeve çok net değildir ve zamanla gelişmesi umulmuştur.
Misyonların belirlenmesinde yasal görev ve sorumluklar etkili olurken vizyon belirlemenin en
altta çalışan personele havale edilmesi, hazırlık aşamasından başlayarak yönetimin en önemli
görevi olan vizyon oluşturmayı ihmal etmesi stratejik planlama ve yönetimdeki ilk başarısızlık
basamağıdır.
Kamuda stratejik planın içerik ve biçiminin farklı kamu ihtiyaçlarına göre farklılık arz etmesi
hazırlık aşamasından itibaren bu durumun dikkate alınması gerekliliğini ortaya koymaktadır. Bu
bağlamda ihtiyaç analizinin doğru olarak yapılamaması stratejilerin de doğru saptanamamasını
doğurmaktadır. Buna ilaveten, üst yöneticilerin stratejik plan yapım aşamasına yeterince destek
sağlamaması hazırlık aşamasından itibaren stratejik olma özelliğini zayıflatmaktadır. Üst
yönetim oluşturulan üs kurullarda harcama yetkililerini de dahil ederek hazırlık aşamasında
bütçe ile ilintisi oluşturulmalıdır.
Yöneticilerle çalışanların iletişiminin yüksek olduğu kurumlarda stratejik planlamanın katılımcı
bir perspektifle hazırlanmasının kolaylaştırabilir (Erkan, 2008). Türk kamu yönetiminde,
planların yapımında katılım düzeyinin düşüklüğünden ve heyecanın olmadığından şikâyet
edilmektedir. Koordinasyon eksikliği planın hazırlanmasından uygulamasına kadar önemli bir
sorun teşkil etmektedir. Katılımın düşük kaldığı paydaşların katkı sağlamadığı stratejik planın
kalite düzeyi düşük olması kaçınılmazdır. Stratejik plan hazırlamak için sadece formaliteler
uygulanıp toplantı, iç ve dış paydaş analizi, anketlerin vs ihmal edildiği görülmektedir. Kamu
yönetimleri girişimci dünyanın en iyi örneklerini kullanarak vatandaş odaklı yaklaşımları
uygulamalıdır (Nartisa, Putans & Muravska, 2012).Yapım aşamasında gerekli önemin
verilmemesi sonucunda ise, stratejik planların içeriği ve biçimi ihtiyaç duyulandan tamamen
farklı olarak ortaya çıkmaktadır. Sorunların ortaya konup uygun stratejilerin geliştirilmesi
yerine kamuoyunun kaygıları dikkate alınmaktadır.
Stratejik planlar, bakanlıklar ile bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşlarında bakanın; diğer kamu
idarelerinde en üst yöneticinin onayını müteakip performans programı ve bütçe hazırlıklarında
esas alınmak üzere Maliye Bakanlığı’na ve DPT’ye; birer nüshası da TBMM ve Sayıştay’a
gönderilmektedir. Söz konusu süreç yerel yönetimler bakımından ise, kendi meclisleri
tarafından kabul edilen stratejik planların, bilgi amacıyla İçişleri Bakanlığı’na ve DPT’ye
gönderilmesi, kamuoyuna duyurulması ve internet sitelerinde yayınlanması biçiminde
işlemektedir (ALTAN ve diğerleri, 2013, s. 113).
Stratejik plan örneğin bakanlık düzeyinde hazırlanırken üç kademeli bir ekip çalışması
tasarlanmıştır. Amaç üst yönetimden alta doğru katılımı artırıcı bir yapı oluşturmaktır.
233
Perspektifler
Yönlendirme kurulları, birim koordinatörleri ve strateji yürütme ekibinden oluşan üçlü bir
sacayağı mevcuttur. Ancak yönlendirme kurullarının etkin olarak toplanamadığı ve bu da üst
yönetimin katılım ve sahiplenmesini düşürmektedir.
Siyasal İrade: Siyasal iradenin yönetime yürütme aracılığıyla yansıdığından, Yürütmenin başı
Başbakan ve diğer kabine üyelerinin stratejik yönetim ve planlamanın gerekliliğini
kabullenmeleri gerekir. 5018 sayılı Kanun ve stratejik planlama Başbakanın önemli görmesi
gereken bir iş iken acil işlerden önemli işlere vakit kalmamaktadır. Siyasal iradenin rutin işlere
dalması ve bu konuda zayıf olması stratejik planların yapımında kaliteyi uygulamada başarıyı
düşürmektedir. Siyasal iradenin ve desteğin yokluğu stratejik yönetimin kamu sektöründe
uygulamasında en önemli faktörlerden biri olarak ortaya çıkmaktadır. (Steurer, 2007, s. 202).
Siyasal iradenin varlığı, paydaşların yaygın kabulünü gören politikaların yapılması ve
uygulanması, stratejik yönetim politikalarını uygulama maliyetlerini azaltarak amaç ve
hedeflere ulaşılmasında başat rolü oynayacaktır.
Üst yönetimin Tutumu: Stratejik liderlik etkili stratejik yönetimde anahtar bir unsur olarak
görünür. Schneider ve diğerleri (1995) kurumsal değişimde girişimciliğin önemini vurguladığı
gibi, stratejik yönetim başarısında liderlik, vefakar olma/bağlılık ve mali kaygıların önemli
olduğunu belirtmektedirler. Stratejik yönetim, kurum vizyonu yaratırken ve stratejik amaçlara
bağlılık inşa ederken paydaşları dahil edebilen kabiliyetli liderler için araç imkanı sunar.
(Poister and Streib, 1999; Barzelay & Jacopsen, 2009, s. 327). Üst yöneticilerin stratejik plan
yapım ve uygulama aşamasına algı, ilgi ve desteği önemli rol oynar. Ancak uygulayıcıların
gözünde üst yöneticilerin ilgi ve desteğinin çok yetersiz olduğu kanaati hakimdir; üst yönetimin
gözünde stratejik planlar tali konulardır.
Orta kademe yöneticilerin ve bürokratın istekliliği yeni yöntemlerin başarılı uygulamaları için
yeterli değildir. Hiyerarşinin üst seviyelerinden ve siyasal düzeyde desteğe sahip olmak
uygulama başarısı için önemlidir. (Barzelay & Jacopsen, 2009, s. 327). Ne var ki, kariyerleri
boyunca sıkı kontrol ile yöneticilik yapanların üst yönetici olunca yeni özgürlükleri anlama ve
tam olarak kullanmada yaşadıkları sıkıntılar daha vizyoner, esnek ve katılımcı bir şekilde katkı
vermeleri gerekirken stratejik yönetim uygulamasının başarılı olmasını engellemektedir
(Moynihan, 2006). Türk Kamu Yönetimi üst düzey yöneticileri kendi pozisyonlarını riske
atacak vizyoner değişimler için değişik baskı gruplarından gelecek dirençlerden hoşlanmazlar.
Bu durum da onların, insiyatif alıp vizyoner ve stratejik hedeflere koşmaktan ziyade mevcut
uygulama ve teamüllere bağlılık içinde görevlerine devam etmelerine neden olur.
Üst yönetim yönetime gelen hükümet tarafından uyumlu ekip oluşturulması bağlamında
değiştirilmektedir. Ancak siyasal etkilerle, üst yönetimin sıklıkla değişmesi, kısa vadeli
düşünme ve çalışma alışkanlığını yerleştirmiştir. Kısa dönemli bakış açısıyla, beklenti ve
belirsizlikler içinde çalışmak uzun dönemli bakışı öngören stratejik bakış ile uyuşmamaktadır.
2-BÜTÇELEME SÜRECİ
Bütçe katılığı stratejik planlarda insiyatif kullanmayı engelleyebilirken bütçe esnekliği ise
planlarda öngörülemeyen dinamik ve yeni konuların da finance edilebilmesine imkan
sağlayacaktır. Bütçe esnekliği; plan, program gibi orta vadeli yaklaşımı yansıtan uygulamaların
başarısını etkiler (Erkan, 2008). Stratejik planlarda bütçeye ilişki üzerine yapılan aşırı vurgu
süreçleri çok formel hale getirip yaratıcılığı azaltır ve gelişmeye yönelik hevesleri kırar (Nartisa,
Putans & Muravska, 2012). Kamu kuruluşları gerek örgütsel yapı gerek mali yapıları ile
birbirlerinden farklılaşmaktadır. Stratejik planlama esnekliği bu farklılığı da dikkate almalıdır
(Erkan, 2008).
Stratejik planın temel hedeflerinden biri de kaynakların etkin bir şekilde kullanılması gerekirken
Türk Kamu Yönetiminde bütçeleme yapılası esnasında stratejik plan dikkate alınmamaktadır.
Bir nevi, “bütçeleme stratejik plan öncesinde yapılıp sonra plana uyduruluyor” denilebilir.
Ayrıca bir sonraki bütçe belirlemesi maliyede oluşan teamüllere göre bir önceki yıla göre
234
belirlendiğinden bütçe yetersiz kalabiliyor veya planı dikkate almayabiliyor. Performans ile
bütçe ilintisi kurulmadığından önceki bütçeler esas alınmaya devam ediliyor.
Bütçe ile stratejik plan uyumu stratejik planlamanın vazgeçilmez başarı faktörüdür. Bütçeleme
süreci soyut olarak plan ile dile getirilenlerin somuta indirgenmesidir. Lakin, plan bütçe
komisyonunda stratejik plan ile ilgi çok düşük düzeydedir. Bütçeleme mevzuatının, izin ve onay
gibi bütçe prosedürlerinin çok uzun zaman alması stratejik planların uygulama başarısını
olumsuz olarak etkilemektedir. Bütçe sistemi kurumlar arasında da uyumlu bir yapı arz etmiyor.
Merkezi uyumlaştırma birimlerini güçlendirmek gerekiyor.
3-STRATEJİK PLAN UYGULANMASI
Stratejik planın uygulama süreci genellikle strateji birimi başındaki yöneticiye göre şekilleniyor.
Stratejik planın pratikte kamu sektöründe kısmen mali işler dışında fazla yer bulamadığı ifade
edilmektedir. Stratejik planların temel referans kaynağı olarak alınmadığı ve doğal olarak
planların havada kalıp uygulamaya yansımadığı söylenebilir.
-Siyasallaşma: Kamu sektöründe stratejik yönetimi uygulamanın neden zor olabileceğinin
başlarında, kamu yönetiminde farklı düzeyler içinde paylaşılan güç mücadelesi, performansın
siyasallaşan tanımları ve kamu yöneticileri daha az otonomi ve kontrole sahip olmaları
sayılabilir. Stratejik planlar 5 yıllık yapılıyor fakat çoğu zaman hazırlık aşamasındaki yönetici
uygulamada olamıyor veya uygulamada olan hazırlık aşamasında olamıyor. Elbette yöneticilerin
değişmesi dinamizm açısından önemlidir, ancak 1 yıldan daha az süreyle sirkülâsyona tabi
tutulmaları istikrarsızlığı tetikler ve çalışanların motivasyonunu düşürür. Yöneticilerin sıklıkla
siyasal etkilerle değişmesi planların uygulanmasında istikrarı zayıflatmaktadır. Her ne kadar,
yeni bakan ve belediye başkanı kanunen stratejik planı değiştirebilse de pek
uygulanmamaktadır. Ayrıca, seçilmişlerin planın görünen yüzüne itibar etmesinden dolayı
sorunların hasıraltı edilmesine ve basına yansımamasına itina gösterilmektedir.
Amaçların belirsizliği: Amaçların ve hedeflerin açık ve net olarak ortaya konmaması, hedef ve
amaçların arttırılacaktır, iyileştirilecektir gibi genel ve soyut ifadelerle verilmesi gerçekçiliği
ulaşılabilirliği üzerine kuşkular uyandırmaktadır. Amaç ve hedefler ulaşılabilir, ölçülebilir,
gerçekçi ve başarılabilecek olmalıdır. Doğru hedeflerin doğru göstergelerle ölçülmesi gerekir.
Her birimin kendine ait amaç oluşturmak istemesi amaçların kapsayıcı olmasını
engellemektedir. Yıl içerisinde amaç ve hedeflere bağlı kalınarak iş süreci ile birlikte takip
edilip yıl sonunda kontrol edilmemesi başarıyı engellemektedir. Hatta hesap sorulabilir
kaygısıyla amaç ve hedefler ve performans göstergeleri gerçekçi olmayacak şekilde çok düşük
düzeyde tutulmaktadır.
Hizmetlerin ölçülebilirliği: Kamu hizmetlerinin mümkün olduğunca ölçülebilir çıktı ve
sonuçlarla ifade edilmesi gerekmektedir(Erkan, 2008). Kamu hizmetlerinin ölçüm zorluğu kamu
hizmetlerinin niteliği başlığı altında değerlendirilmiştir. Ölçüm tekniklerinin yeterince
bilinmemesi veya uygulanmaması bireysel ve kurumsal performansı değerlendirmeyi
engellemektedir.
Amaç ve hedefler ulaşılabilir, ölçülebilir ve gerçekçi olması gerekirken afaki kalmaktadır.
Performans göstergelerinin niteliği çok zayıftır. Kalkınma bakanlığının göstergelerle ilgili yeni
kılavuz çalışmaları bu konuda katkı sağlayacaktır.
Koordinasyon: Gerek kurum içi ve gerekse kurumlar arası koordinasyonsuzluk stratejik plan
uygulamalarında önemli bir sorun olarak ortaya çıkmaktadır. Bu bağlamda, stratejik yönetim
yazınında örgütsel yetkinlik kavramı giderek koordinasyonun çalışılıp anlaşılması için araç
olarak kullanılmaktadır (Andrews, Beynon, McDermott, 2016). Bütün stratejik planlarda
koordinasyonun amaç veya hedef olarak ele alınması konunun önemine işaret etmekle birlikte
bir koordinasyonsuzluk sorunu yaşandığını da göstermektedir.
235
Perspektifler
İnsan kaynakları yetkinliği: İnsan ve sosyal sermaye stratejik yönetimin en önemli
vazgeçilemez kaynaklarındandır (Andrews, Beynon, McDermott, 2016). Stratejik plan ile ilgili
farkındalık ve bilinç eksikliği ve bu işin bir öneme binaen değil de gereksiz bir yük ve angarya
olarak görülmesi stratejik planların yapım ve uygulamasını zaafa uğratmaktadır. Nitelikli
personel yanında stratejik yönetim ve planlama gibi konularda kuruluşlarda belli bir kapasitenin
oluşmasına yönelik topyekün eğitim ve geliştirme çalışmaları katkı sağlayacaktır (Erkan, 2008).
Rutin işleri bile yapmaktan aciz personelin etkin bireysel performans değerleme sistemlerin
olmayışı nedeniyle varlığını sürdürmesi ve tarafgir yapılanmalar verimsizliği artırmakta ve iş
barışını olumsuz etkilemektedir. İnsan kaynaklarının networking ile değil liyakat ve başarı ile
yükselmesi ve iş ahlakının yaygınlaştırılması önem arz etmektedir.
İnsan kaynaklarının geliştirilmesini yönelik eğitim ve diğer faaliyetlerin yetersizliği zamanla
insan kaynaklarının körleşmesine neden oluyor. Eğitimler bir angarya değil kapasite geliştirme
unsuru olarak görülmelidir. Yurtiçi eğitimlerin daha başarılı sonuçlar verdiği kanaati yaygındır.
Alınan danışmanlık hizmetleri eğitici olmalıdır.
4-İZLEME VE DEĞERLENDİRME
West & Blackman (2015) başarılı bir stratejik yönetim için başarılı bir performans ölçme
değerleme sistemine bağlar. Bundan dolayı alanın uzmanları, kamu yönetiminde daha somut bir
performans ölçeği için mevcut uygulamaları dikkate alan ve geleceği öngören bir performans
izleme modellemesi önermektedir (Jääskeläinen & Laihonen, 2014). Kontrol mekanizmaları bir
taraftan istismarı engellemeye çalışırken diğer yandan prosedürleri artırmakta ve süreçleri
uzatmaktadır. 6 ayda bir izleme raporu yazılmasına rağmen sonuçların somut ve ayrıntılı
değerlendirilememesi ve sorumlulularına gidilmemesi izlemeyi anlamsızlaştırmaktadır.
Başbakanlık düzeyinde stratejik planlar takip edilmesi ilgiyi, katılımı, koordinasyonu, planların
işlemesi ve dolayısıyla başarıyı getirecektir. İzleme ve kontrol sisteminin etkin çalışıp işlemesi
daha somut ve alt sistem ve yapıların oluşturulmasını gerektirmektedir. Bunların başında iç
kontrol sisteminin önce pilot bazı kamu kurumlarında model olarak oluşturulması ve hatta iç
denetim birimlerinin de bu süreçlerde aktifleştirilmesi faydalı olabilir. Etkin izleme ve bütçe
performansı için maliye bakanlığı dönemsel olarak müsteşarları toplamalı değerlendirme
yapılmalıdır.
5-DİĞER ETKENLER
Kamu yönetiminde stratejik planların uygulamsında akrşılaşılan bir çok sorun sayılabilir. Ancak
bunlardan sadece uygulayıcılar gözünde öne çıkan hususlar değerlendirmeye tabi tutulmuştur.
Kamu kurumlarında kurumsallaşmanın zayıf olması teknoljik alt yapının yetersizliği ve çabuk
adapte olmaması, eski alışkanlıklar devam ediyor olup değişime karşı bir direncin varlığı ve
mevzuat kısıtlamaları diğer önemli unsurlar olarak görülür. Stratejik plana direncin aşılması
öncelikle kurum çalışanlarının reform sürecine yönelik olarak bilgilendirilmesi ve ikna
edilmesini gerektirmektedir(Erkan, 2008). Stratejik hedefler vizyoner hedeflere göre yapılırken
ve mevcut mevzuat ile uyuşmazlığı ve mevzuat değişimi ve yasa yapmanın çok yavaş olması
uygulamaları sekteye uğratmaktadır.
SONUÇ VE ÖNERİLER
Stratejik plan yapılması ile ilgili yasal zorunluluk olması nedeniyle tüm kamu kurumlarının
stratejik planları hazırladığı veya hazırlattığı görülmektedir. Ancak kısa sürede mevzuat gereği
hazırlanan stratejik planlar, özellikle yerel yönetimlerde ilgili kuruluşa özgün olmaktan ziyade
adeta birbirlerinin kötü kopyası görünümündedir. Stratejik yönetim felsefini içselleştirmeden
hazırlanan kalite düzeyi düşük planların uygulamada da başarısız olması olağan bir durumdur.
Bu çalışma kamu yönetiminde stratejik planların yapımından uygulamasına kadar görülen
başarı faktörlerini hazırlayanlar ve uygulayanlar gözüyle değerlendirmiştir. Uygulayıcı
gözlemleri, alanında uzman akademisyen ve yöneticilerin önerileri de dikkate alınarak analiz
236
edilmiştir. Yapım sürecinde ve uygulamada etkili olan başarı faktörleri üst düzey yöneticilerin
tutumu, girişimciliği ve katılımı, insan kaynakları yetkinliği siyasal etkiler, ölçülebilirlik,
teknolojik altyapı yasal sınırlılıklar, bütçeleme süreçleri, örgüt ve değişim kültürü, zayıf izleme
ve değerlendirme olarak sayılabilir.
Bu çalışma kamu sektöründe stratejik yönetimin kısmi uygulama hikâyesini verir. Gözlem ve
bulgular, makro ve mikro düzeyde stratejik yönetim uygulamasında neden kamu sektörünün
başarısız olduğunu Türkiye özelinde ortaya koyuyor. Kamu sektöründeki yıllarca süren reform
çalışmalarından sonra, kamu hizmetlerinin sunulmasında stratejik yönetim kavramı önemini
ispatlamıştır. Bununla birlikte, stratejik yönetimciler kamu sektörünün belirli özelliklerini ve
hukukun üstünlüğünü göz önünde bulundurmalıdır. Kamu sektöründe bazı hayati uygulama
sorunları olduğu görülmüştür. İkilem, stratejik yönetimin en çok ihtiyaç duyulan yerde daha
düşük uygulama şansı, en az ihtiyaç duyulan yerde ise daha çok uygulama şansının olmasıdır.
Yani, stratejik yönetim kamu örgütlerinin örgütsel yetkinliğe/kapasiteye sahip olduğu yerde
başarılı olacaktır. Onlar kapasiteye sahip değillerse, kapasitelerini arttırmak için stratejik
yönetimi uygulamak zorundadırlar.
Siyasi liderler ve yöneticiler kamu sektör uygulamasında daha stratejik olmalıdırlar; onlar
sadece doğrudan kitaptan normatif stratejik yönetim kopyalayamazlar, uzun vadeli stratejiler
için onların azimle stratejik yaklaşıma bağlılıkları başarıyı getirecektir. Siyasi liderler ve kamu
yöneticileri başarıyı getirecek olan daha fazla kararlılık ve uzun vadeli stratejileri hakkında daha
ciddi olmak zorundadırlar.
Umarız bu çalışma kamu stratejik yönetim teori ve uygulamaya katkı sağlar ve bu makalede
gündeme gelen sorular gelecek uygulamalar için eleştirel düşünceyi ve daha ileri araştırmayı
teşvik eder. Ayrıca, stratejik yönetimde bölgesel uygulama farklılıklarını açıklayan çalışmaların
yapılması alana katkı sağlayacaktır.
Stratejik planlarin başarili olmasi için öne çıkan öneriler şu şekilde sıralanabilir;




Türk kamu yönetimindeki diğer makro düzeydeki yapısal, süreç ve insan kaynakları ile
ilgili sorunların, stratejik planların uygulanmasında olumlu olumsuz yansımaları olması
doğaldır. Bu konuları dikkate alarak stratejik yönetimi destekleyici ek değişiklikler,
düzenlemeler ve diğer faaliyetler tasarlanmalıdır.
Stratejik yönetim ve planlama bir anlayış, vizyon ve varlık işidir, uzun vadeli düşünebilme
sanatıdır. Bu bir yasa savma ve günü kurtarma değil, en üstten alt kademelere kadar
topyekun heyecan ve tutku ile benimseyerek sahiplenilmesi gereken bir yönetim tarzı ve
felsefesidir.
Stratejik plan ve performansın merkezi bir veri tabanı ile takip edilebilmesi için Stratejik
plan ve performans programı izleme sistemi kurulmalı. Etkinsizliği azaltacak gerekli yasal
düzenlemeler ile desteklenmeli.
Stratejik plan, performans programları ve bütçe ilintisi kurulmalı, uyumlaştırılmalıdır.

Üst yöneticilerin stratejik planın önemini anlaması ve stratejik planı sahiplenmesi gerekir.
Üst yöneticiler sık sık değişmemelidir.

Bürokratik kuralların ve süreçlerin insiyatifi ve başarıyı engellememesi için insan
kaynaklarının ve özellikle yöneticilerin sürekli eğitilip geliştirilmesi gerekir.

Yapım aşamasında mümkün olduğunca geniş paydaş katılımı sağlanmalı ve ayrıntılı
çalışma olmalıdır.

Ölçüm ve performans göstergelerinin niteliği geliştirilmelidir.

İç kontrol sisteminin oluşturulmadır (Başarılı pilot uygulama ile örnek oluşturulmalıdır).

Bütçe ile stratejik plan uyumu sağlanmalıdır
237
Perspektifler

Stratejik plan ve bütçe beraber işlemeli. Hem kamu harcama hem de kamu muhasebe
sisteminin bir parçası olarak tasarlanmalıdır.

Nitelikli insan kaynakları
-Yöneticilik yetkinliği artırılmalıdır.
-Kurum çalışanları yıl
ödüllendirilebilmeli. Tedrici
kaynakları geliştirilmeli. İş
başarısızlığı körükleyecektir.
çalışan motive edilmeli.
içindeki performanslarına göre yönetici tarafından
olarak bireysel performans sistemleri yerleştirilerek insan
yapmayanların ödüllendirilip cezalandırılmadığı sistemler
Yasal mevzuattan ziyade kültürel faktörler dikkate alınarak
-Modern/yeni esnek çalışma sistemleri ilgili çalışmalar yapılmalı
-Kurum içi etkin iletişim ve takım çalışması olmalı.
-Etik anlayışı ve kuruma faydalı olma bilinci gelişmeli,



Yönetimin bilgi iletişim boyutu ihmal edilmeyerek gerekli teknolojiler zamanında adapte
edilmeli.
Kurumlar arası rekabetçi (husumetçi) değil, işbirliği anlayışına sahip olunmalı.
İzleme ve değerlendirme sistemi kurulmalı ve etkin çalıştırılmalıdır.
KAYNAKÇA
Aktan, C. C. (2006). Türkiye’de Stratejik Planlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme
Sisteminin Uygulanabilirliği-Eleştirel Bir Perspektif. Aktan, CC (der), Kamu Yönetiminde
Stratejik Planlama, Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans Esaslı
Bütçeleme, Seçkin Yayıncılık, Birinci Baskı.
Altan, Y., Kerman, U., Aktel, M., & Öztop, S. (2013). Kamu Yönetiminde Stratejik Planlama:
Büyükşehir Belediyeleri Örneği. Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler
Fakültesi Dergisi, 18(3).
Andrews, R., & Beynon, M. J. (2016). Managerial Networking and Stakeholder Support in
Public Service Organizations. Public Organization Review, 1-18.
Barca, M. (2002). Stratejik açı: Stratejik düşünme düzeyi, tarzı ve gerekliliği. Dalay, i., R.
Coskun ve R. Altunısık (Ed.), Stratejik Boyutuyla Modern Yönetim Yaklaşımları içinde
(ss. 9-25), İstanbul: Beta Basım Yayım Dagıtım.
Barzelay, M., & Jacobsen, A. S. (2009). Theorizing implementation of public management
policy reforms: A case study of strategic planning and programming in the European
Commission. Governance, 22(2), pp.319-334.
Candan, E. (2006). Bakan ve Üst Yöneticilerin Görev, Yetki ve Sorumluluklarına İlişkin
Değerlendirmeler, Güncel Mevzuat Dergisi,Sayı:11, S.35- 41,Ankara, 2006
Chackerian, R. (1996). Reorganization of State Governments: 1900-1985 Journal of Public
Administration Research and Theory, 6(1), pp.25-46.
Clingermayer, J., & Feiock, R. (1999). Institutional Constraints and Local Policy Choices: An
Exploration of Local Governance, Suny Press.
Crewson, P. E. (1995). A comparative analysis of public and private sector entrant
quality. American Journal of Political Science, pp. 628-639.
Çevik, H. H. (2007). Türkiye'de kamu yönetimi sorunları. Seçkin Yayıncılık.
Çoban, H. (1997). Bilgi toplumuna planlı geçiş: Gelecekten kaçılamaz; Bilgi toplumuna planlı
geçiş için stratejik planlama ve yönetim bilgi sistemi uygulanması. İstanbul: İnkılap.s.48
238
David, F. R. (2011). Strategic Management: Concepts and Cases, Prentice Hall, New Jersey.
Dinçer, Ö. (2003). Stratejik Yönetim ve İşletme Politikası, Altıncı Basım, İstanbul: Beta Basım
Yayım,34.
Durst S. & Newell C. (1999), Better, faster stronger: government reinvention in the 1990’s,
American Journal of Public Administration. 29(1), pp.61-76.
Efil, İ. (2010). İşletmelerde Yönetim ve Organizasyon, Dora Yayınları, Bursa
Erkan, V. (2008). Kamu kuruluşlarında stratejik planlama: Türkiye uygulaması ve kuruluşlarda
başarıyı etkileyen faktörler. DPT.
Eryilmaz, B. (2012). Kamu Yönetimi Düsünceler-Yapilar-Fonksiyonlar-Politikalar,
Genisletilmis ve Gözden Geçirilmis 5. Baski, Umuttepe Yayinlari, Kocaeli. ss.319-326
Ekiz, C. & Somel, A. (2005). Türkiye’de Planlama ve Planlama Anlayışının Değişimi. Ankara
Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi GETA Tartışma Metinleri, (81), 1-36.
Furrer, O., Thomas, H., & Goussevskaia, A. (2008). The structure and evolution of the strategic
management field: A content analysis of 26 years of strategic management
research. International Journal of Management Reviews,10(1), 1-23.
Gürses, A. (2010). Strateji Geliştirme Süreci ve Değerlendirme, Stratejik Yönetim Dergisi,
Yıl:1, Sayı:1, Kasım-Aralık, 5-6.
Gürer, H. (2006). Stratejik Planlamanın Temelleri ve Türk Kamu Yönetiminde Uygulanmasına
Yönelik Öneriler. 125 Yüksek Denetim Dünyasından Haberler, 91.
Güven, A. (2014). Kamu yönetiminde geleceğin inşasında stratejik bakış.
Hendrick, R. (2003). Strategic planning environment, process, and performance in public
agencies: A comparative study of departments in Milwaukee. Journal of Public
Administration Research and Theory, 13(4), pp. 491-519.
Joyce, P. (2004). Public sector strategic management:the changes required, Strategic Change,
13, pp. 107–110.
Jääskeläinen, A., & Laihonen, H. (2014). A strategy framework for performance measurement
in the public sector. Public Money & Management, 34(5), pp. 355-362.
Kalkınma Bakanlığı. (2015). Onuncu kalkınma planı (2014-2018) . Kamuda Stratejik Yönetim
Çalışma Grubu Rapor. s. 28.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (2003). Kanun no. 5018. Kabul tarihi, 10, 2003.
Kellough, J. E. (1998). The reinventing government movement: A review and critique. Public
Administration Quarterly, pp. 6-20.
Kırılmaz, M. (2013), Kamu Kurumlarında Stratejik Yönetim: İçişleri Bakanlığı Örneği,
Yayınlanmış Doktora Tezi, Polis Akademisi Güvenlik Bilimleri Enstitüsü Güvenlik
Stratejileri ve Yönetimi Anabilim Dalı, Ankara.
Köse, A. (2008). Stratejik Yönetim, Kum Saati Yayınları, İstanbul.
Lyons, S. T., Duxbury, L. E., & Higgins, C. A. (2006). A comparison of the values and
commitment of private sector, public sector, and parapublic sector employees. Public
administration review, 66(4), pp. 605-618.
Leblebici, D. N., & Erkul, E. (2008). Planli Kalkinma Deneyiminden Stratejik Planlamaya
Geçiş: Türkiye Örneği. Hacettepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Dergisi, 26(1), ss. 269-285.
Maliye Bakanlığı. (2006). 2006 Yılı Bütçe Gerekçesi. Plan ve Bütçe Komisyonu.
Morden, T. (2007). Principles of Strategic Management, Third Edition, Ashgate Publishing
Limited, England.
Moynihan, D. P.(2006). Managing for Results in State Government: Evaluating a Decade of
Reform, Public administration Review, 66(1), pp.77-89.
239
Perspektifler
Nartisa, I., Putans, R., & Muravska, T. (2012). Strategıc Plannıng and Management ın Publıc
and Prıvate Sector Organızatıons ın Europe: Comparatıve Analysıs and Opportunıtıes for
Improvement. European integration studies, (6).
Nutt, P. C. & Backoff, R. W. (1993). Transforming Public Organizations With Strategic
Management And Strategic Leadership.
Önder, M. (2012). Reinventing Government: Historical Foundations, Philosophy, Critique, and
Future Implications.Akademik Bakış Dergisi, S. 28
Perry, J. L., & Rainey, H. G. (1988). The public-private distinction in organization theory: A
critique and research strategy. Academy of management review, 13(2), pp. 182-201.
Poister, T. H. & Gregory D. S. (1999). Strategic Management in the Public Sector: Concepts,
Models, and Processes, Public Productivity & Management Review, 22(3), pp. 308-325.
Putans, R., Nartisa, I., & Muravska, T. (2012). Strategic Planning And Management In
Governmental And Private Sector In Latvia: Comparative Analysis And Opportunities
For
Improvement. European Integration Studies, (6), pp. 248.
Schneider, M. T. P & Mintrom M. (1995). Public Entrepreneurs, Princeton: Princeton
University press.
Skok, J. E. (1989). Toward a Definition of Strategic Management for the Public Sector”, The
American Review of Public Administration, 19(2), pp.133-147.
Steurer, R. (2007). From Government Strategies to Strategic Public Management: An
Exploratory Outlook on the Pursuit of Cross-Sectoral Policy Integration, European
Environment, 17, pp.201-204.
Tosun, H., & Cebeci, A. U. (2006). 5018 Sayılı kamu mali yönetimi ve kontrol
kanunu. (Açıklamalı ve Karşılaştırmalı), Ankara: MUK-DER Yayını.
Yalçın, A. Z. (2015). Yerel Yönetimlerde Katılımcı Bütçeleme. Journal of Management &
Economics, 22(2).
West & Blackman (2015). Performance Management in the Public Sector. Australian Journal of
Public Administration, vol. 74, no. 1, pp. 7.3–81 doi:10.1111/1467-8500.12130

Full Text - The Journal of International Management Research

Transkript

Benzer belgeler

Gerçek Stratejik Liderlik

Stratejik Yönetimin Tanımı ve Tarihçesi

Fırsatlar ve Sorunlar - Prof. Dr. Türksel KAYA BENSGHIR

STRATEJİK YÖNETİM VE LİDERLİK

İŞLETME YÜKSEK LİSANS PROGRAMI (TEZLİ) 8.2. Ders İçerikleri

stratejik yönetim düşüncesinin evrimi

Stratejik Yönetim (PPT Sunum)

Uluslararası Yönetim Kurulu Üyeliği ve Yönet - TKYD

Slayt 1

Stratejik İletişim Yönetiminin “Ülke Markasi”