Avrupa Birliği Mevzuatı ve Uygulamaları Işığında Kamu

Transkript

T.C.
MALİYE BAKANLIĞI
AVRUPA BİRLİĞİ VE DIŞ İLİŞKİLER
DAİRESİ BAŞKANLIĞI
AVRUPA BİRLİĞİ MEVZUATI VE UYGULAMALARI
IŞIĞINDA
KAMU-ÖZEL SEKTÖR ORTAKLIKLARI
Avrupa Birliği Uzmanlık Tezi
NESRİN ALİCAN
AB Uzman Yardımcısı
Ankara
Ekim 2008
İÇİNDEKİLER
İÇİNDEKİLER ............................................................................................................ 1
TABLO VE ŞEKİLLER .............................................................................................. 5
KISALTMALAR ......................................................................................................... 6
GİRİŞ ........................................................................................................................... 7
BİRİNCİ BÖLÜM
DÜNYADA KAMU-ÖZEL SEKTÖR ORTAKLIKLARI (KÖO)
ANLAYIŞININ GELİŞİMİ VE MODELE İLİŞKİN ALTERNATİF
YAKLAŞIMLAR
1.1 KAMU HİZMETLERİNİN SUNULMASINDA ALTERNATİF YÖNTEM
ARAYIŞLARINA YOL AÇAN NEDENLER ............................................................ 9
1.1.1 REFAH DEVLETİNDEN NEO-LİBERAL DEVLET ANLAYIŞINA GEÇİŞ ................ 12
1.1.2 ÜÇ AÇIK: “BÜTÇE AÇIKLARI”, “GÜVEN AÇIĞI”, “PERFORMANS AÇIĞI”........ 14
1.1.3 BEKLENTİLERİN ÇEŞİTLENMESİ VE YENİ ALTYAPIYA OLAN İHTİYAÇ ............ 16
1.1.4 ÖZELLEŞTİRME STRATEJİSİ ............................................................................ 17
1.1.5 KAMU HİZMETLERİNİN SUNULMASINDA YÖNTEM DEĞİŞİMİ VE KÖO MODELİ
................................................................................................................................ 18
1.2 KÖO’NUN AYIRT EDİCİ TEMEL ÖĞELERİ .................................................. 21
1.2.1 TEMEL AMAÇ: “HESAPLILIK” ......................................................................... 21
1.2.2 ÇIKTI ODAKLI YAKLAŞIM .............................................................................. 22
1.2.3 RİSK PAYLAŞIMI ............................................................................................. 23
1.2.4 HİZMETLERİN UZUN SÜRE BOYUNCA SUNULMASI ......................................... 24
1.2.5 ÖZEL SEKTÖRÜN BİLGİ, TECRÜBESİ VE FİNANSMANINDAN YARARLANILMASI
................................................................................................................................ 25
1.2.6 PERFORMANSA DAYALI ÖDEME ..................................................................... 26
1.3. KÖO’NUN KAPSAMI ....................................................................................... 27
1.3.1 ALTERNATİF KÖO TANIMLARI ...................................................................... 27
1.3.2 KÖO TÜRLERİ................................................................................................ 29
1.3.2.1 Geleneksel İhale Yöntemleri .................................................................. 32
1.3.2.2 Yap-İşlet-Devret (Build-Operate-Transfer) ........................................... 33
1.3.2.3 İmtiyazlar (Concessions)........................................................................ 34
1.3.2.4 Tasarla-Yap-Finanse et-İşlet (Design-Build-Finance-Operate)............ 35
1.3.2.5 Yap-Sahiplen-İşlet Yöntemi ile Elden Çıkarma (Build-Own-Operate
Divestiture)......................................................................................................... 35
2
İKİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ'NDE KÖO YAKLAŞIMI
KÖO'NUN YASAL ÇERÇEVESİ
2.1 KÖO YAKLAŞIMININ GELİŞİMİ .................................................................... 37
2.1.1 İÇ PAZAR AÇISINDAN KÖO’NUN ÖNEMİ........................................................ 38
2.1.1.1 2003–2006 İç Pazar Stratejisi................................................................ 38
2.1.1.2 Avrupa Büyüme Girişimi ........................................................................ 40
2.1.1.3 2007–2013 Mali Çerçevesi .................................................................... 40
2.1.2 MAASTRİCHT KRİTERLERİ .............................................................................. 42
2.1.3 ÖZELLEŞTİRME STRATEJİSİ ............................................................................ 44
2.1.4 AVRUPA BİRLİĞİ’NDE KÖO’DAN SORUMLU KURUMLAR ............................... 45
2.1.4.1 Avrupa Komisyonu ................................................................................. 45
2.1.4.2 Avrupa Yatırım Bankası ......................................................................... 46
2.1.4.3 Avrupa Toplulukları İstatistik Ofisi (Eurostat) ...................................... 46
2.2 AVRUPA BİRLİĞİ MEVZUATI VE KÖO DÜZENLEMELERİ ..................... 46
2.2.1. TOPLULUK İLKE VE KURALLARI .................................................................... 48
2.2.1.1 Şeffaflık İlkesi (Transparency) ............................................................... 49
2.2.1.2 Ayrımcılık Yapmama İlkesi (Non-Discrimination)................................. 50
2.2.1.3 Orantısallık (Proportionality) ................................................................ 51
2.2.1.4 Karşılıklı Tanıma (Mutual Recognition) ................................................ 51
2.2.2 KAMU SÖZLEŞMELERİ .................................................................................... 53
2.2.2.1 Yapım Sözleşmeleri ................................................................................ 55
2.2.2.2 Hizmet Sözleşmeleri ............................................................................... 55
2.2.3 İMTİYAZLAR ................................................................................................... 56
2.2.3.1 Yapım İmtiyazları ................................................................................... 56
2.2.3.2 Hizmet İmtiyazları .................................................................................. 58
2.2.4 KAMU SÖZLEŞMELERİ İLE İMTİYAZLARDA UYGULANACAK İHALE USULLERİ
VE “REKABETÇİ MÜZAKERE” .................................................................................. 60
2.2.4.1 Rekabetçi Müzakere Usulünün Uygulanabileceği Durumlar ................ 62
2.2.4.2 Rekabetçi Müzakere Usulünün Uygulanması ........................................ 63
2.2.4.3 Müzakere Süreci ..................................................................................... 64
2.2.4.4 Müzakere Sürecinin Sona Ermesi ve İhalenin Verilmesi ....................... 64
2.2.5 KAMU SÖZLEŞMELERİ İLE İMTİYAZLARA İLİŞKİN ŞİKAYET VE İHTİLAFLARIN
ÇÖZÜMÜ ................................................................................................................. 65
2.2.6 KAMU-ÖZEL SEKTÖR ORTAKLIKLARI ............................................................ 66
2.2.6.1 Sözleşmeye Dayalı KÖO ........................................................................ 68
2.2.6.1.1 Sözleşmeye Dayalı KÖO Modelinde Özel Sektör Ortağın Seçimi .. 69
2.2.6.1.2 KÖO Projelerinin Sözleşme Çerçevesi ........................................... 70
2.2.6.1.3 Belirli İşlerin Alt-Yüklenicilere Verilmesi....................................... 71
2.2.6.2 Kurumsal KÖO (KKÖO) ........................................................................ 71
2.2.6.2.1 Uygulanacak İhale Usulü................................................................ 73
2.2.6.2.2 Projenin Duyurulması ..................................................................... 73
2.2.6.2.3 KKÖO Modelinde Özel Sektör Ortağın Seçilmesi .......................... 74
2.2.6.2.4 KKÖO’nun Kurulması Sonrasındaki Aşama .................................. 76
3
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
KÖO’NUN MALİ VE KURUMSAL ÇERÇEVESİ
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE MODELDEN BEKLENEN SONUÇLAR
3.1 KÖO’NUN MALİ ÇERÇEVESİ ......................................................................... 81
3.1.1 HESAPLILIĞIN SAĞLANMASI ........................................................................... 82
3.1.1.1 Hesaplılığın Ölçülmesi ........................................................................... 83
3.1.2 RİSK PAYLAŞIMI ............................................................................................. 87
3.1.2.1 Riskin Tanımlanması .............................................................................. 88
3.1.2.1.1 Yapım Riski ..................................................................................... 88
3.1.2.1.2 Mali Risk ......................................................................................... 89
3.1.2.1.3 Döviz Kuru Riski ............................................................................. 91
3.1.2.1.4 Çevresel/Arkeolojik Risk ................................................................. 91
3.1.2.1.5 Teknoloji Riski................................................................................. 92
3.1.2.1.6 Gizli Kusur Riski ............................................................................. 92
3.1.2.1.7. Yüklenicinin Kapasitesi Riski ......................................................... 92
3.1.2.1.8 Sürdürülebilirlik Riski ..................................................................... 93
3.1.2.1.9 Sözleşmeye Dayalı Risk ve Düzenleyici Risk .................................. 93
3.1.2.1.10 Siyasi Risk ..................................................................................... 94
3.1.2.1.11 Kamuoyu Riski .............................................................................. 95
3.1.2.2 Risklerin Devredilmesi ........................................................................... 96
3.1.3 FİNANSMAN .................................................................................................. 100
3.1.3.1 Özel Sektör Finansmanı ....................................................................... 103
3.1.3.2 Devlet Finansmanı ve Garantiler......................................................... 108
3.1.3.3 Avrupa Birliği Finansmanı .................................................................. 111
3.1.3.3.1 Avrupa Yatırım Bankası (AYB) ..................................................... 111
3.1.3.3.2 Avrupa Yatırım Fonu .................................................................... 113
3.1.3.3.3 Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası (EBRD) ................................. 114
3.1.3.3.4 AB Fonları..................................................................................... 115
3.1.4 MUHASEBELEŞTİRME ................................................................................... 122
3.2 KÖO’NUN KURUMSAL ÇERÇEVESİ: AVUPA BİRLİĞİ’NDE KURUMSAL
YAKLAŞIMLAR ..................................................................................................... 125
3.2.1 KURUMSAL KAPASİTE .................................................................................. 126
3.2.2 KÖO BİRİMLERİ VE İŞLEVLERİ..................................................................... 126
3.2.3 KÖO BİRİMLERİNİN YAPILANMASI .............................................................. 130
3.2.3.1 Merkezi (Centralised) Model ve Hollanda Örneği .............................. 132
3.2.3.2 Adem-i Merkezi (Decentralised) Model ve Fransa Örneği.................. 133
3.2.3.3 Bağımsız/Karma (Mixed) Model ve İngiltere Örneği .......................... 134
4
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE KÖO PROJE UYGULAMALARI
ÜYE ÜLKELERDEN DENEYİMLER
4.1 KÖO PROJE SÜRECİ ....................................................................................... 138
4.1.1 PROJENİN TANIMLANMASI AŞAMASI ............................................................ 139
4.1.2 PROJENİN DEĞERLENDİRİLMESİ AŞAMASI .................................................... 140
4.1.3 TASARIM VE SÖZLEŞME AŞAMASI ................................................................ 141
4.1.4 İHALE AŞAMASI............................................................................................ 143
4.1.5 UYGULAMA AŞAMASI .................................................................................. 145
4.2 AB’DE KÖO UYGULAMALARI .................................................................... 149
4.2.1 GENEL DURUM ............................................................................................. 149
4.2.2 İNGİLTERE .................................................................................................... 157
4.2.3 FRANSA ........................................................................................................ 163
4.2.4 PORTEKİZ ..................................................................................................... 166
4.2.5 MACARİSTAN ............................................................................................... 169
4.2.6 ÇEK CUMHURİYETİ....................................................................................... 174
BEŞİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ MEVZUATI VE UYGULAMALARI IŞIĞINDA KÖO
MODELİNE İLİŞKİN DEĞERLENDİRME
BAŞARILI BİR MODEL OLARAK UYGULANMASINA YÖNELİK ÖNERİLER
5.1 MODELİN ZAYIF VE GÜÇLÜ YÖNLERİNİN DİKKATE ALINMASI ...... 179
5.2 HESAPLILIĞIN AMAÇ EDİNİLMESİ............................................................ 185
5.3 SİYASİ DESTEK VE KÖO MODELİNE İLİŞKİN ULUSAL STRATEJİ ..... 186
5.4 AÇIK VE ANLAŞILIR BİR YASAL ÇERÇEVE ............................................ 188
5.5 GELİŞMİŞ KURUMSAL KAPASİTE.............................................................. 190
5.5.1 KAMU SEKTÖRÜNÜN KAPASİTESİNİN ARTIRILMASI ..................................... 190
5.5.2 ÖZEL SEKTÖRÜN KAPASİTESİ....................................................................... 191
5.6 İYİ HAZIRLANMIŞ KÖO PROJELERİ .......................................................... 193
5.7 PAYDAŞ EŞGÜDÜMÜ VE MEŞRUİYET ...................................................... 195
SONUÇ .................................................................................................................... 196
KAYNAKÇA ........................................................................................................... 198
5
TABLO VE ŞEKİLLER
TABLOLAR
Tablo 1: AB Kamu Alımları Direktiflerinin Uygulandığı Eşik Değerler……….…..55
Tablo 2: Ticaret Bütünleşmesi, AB-27 (GSYİH’ye oranı, %)…………………...….79
Tablo 3: Dünyada ve Avrupa’da KÖO Yatırımları (1985-2004)……………….....150
Tablo 4: Dünyada KÖO proje sayısının en fazla olduğu ilk 10 ülke (2004 yılı)…..151
Tablo 5: AB-15 KÖO ile Gerçekleştirilen Yatırımların GSYİH’den Aldığı Pay
(2000-2005 yılları, %)……………………………………….……………………..152
Tablo 6: KÖO’nun AB’de Uygulandığı Sektörler…………....……………………153
ŞEKİLLER
Şekil 1: KÖO Türleri………………………………………………………………..32
Şekil 2: Risk Paylaşımı……………………………………………………………...98
Şekil 3: Karşılaştırmalı Finansman Kaynakları……………………………………103
Şekil 4: Proje Finansman Yapısı…………………………………………………...105
Şekil 5: Kurumsal Kapasite………………………....……………….…………….128
6
KISALTMALAR
AB
Avrupa Birliği (European Union)
ATAD
Avrupa Toplulukları Adalet Divanı (European Court of Justice)
AYB
Avrupa Yatırım Bankası (European Investment Bank)
EBRD
Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası (European Bank of Reconstruction
and Development)
ESA95
Avrupa Ulusal ve Bölgesel Hesaplar Sistemi (European System of
National and Regional Accounts)
Eurostat
Avrupa Toplulukları İstatistik Ofisi
GSMH
Gayri Safi Milli Hasıla
GSYİH
Gayri Safi Yurtiçi Hasıla
IMF
Uluslararası Para Fonu (International Monetary Fund)
IPA
Katılım Öncesi Yardım Aracı (Instrument for Pre-Accession
Assistance)
KÖO
Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları (Public Private Partnerships)
KKÖO
Kurumsal Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları (Institutional Public Private
Partnerships)
OECD
Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (Organisation for Economic
Co-operation and Development)
ÖFG
Özel Finansman Girişimi (Private Finance Initiative)
PSC
Kamu Sektörü Kompratörü (Public Sector Comparator)
PUK
Birleşik Krallık Ortaklıkları-İngiltere KÖO Birimi (Partnerships UK)
UNCTAD
Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Örgütü (United Nations
Conference on Trade and Development)
YİD
Yap-İşlet-Devret (Build-Operate-Transfer)
7
GİRİŞ
Altyapı yatırımları; ulaştırma, içme suyu, atık su arıtma tesisleri, barajlar,
göletler, elektrik üretim tesisleri, iletim ve dağıtım hatları, eğitim binaları, demiryolu,
karayolu ve benzeri her türlü ulaşım ve haberleşme gibi alanlarda yapılan ve çok
büyük harcamaları gerektiren, geleneksel olarak kamu sektörü (merkezi idareler,
bölgesel ve yerel idareler) tarafından gerçekleştirilen yatırımlar olup1, kişi başına
düşen yatırım miktarı (enerji, tüketimi, karayolu, demiryolu kullanımı) ile, ülke
ekonomilerinin gelişmişlik göstergeleri arasında yer alan yatırımlardır. Bu bağlamda,
altyapı yatırımları hükümetler açısından hem siyasi, hem de sosyo-ekonomik olarak
önem taşımaktadır.
Önümüzdeki 10 yılda dünya nüfusunun 1 milyar insanın daha eklenmesi ile
artacağı ve bu çerçevede, toplam altyapı ihtiyacının 8,5 trilyon Dolar olacağı tahmin
edilmektedir.2 Dünyada birçok insanın yol, hava alanı, su ve elektrik altyapısına
erişemediği gerçeği ve ülkeler, hatta bölgeler arasındaki altyapı uçurumları
karşısında,
büyük
ölçekli
yatırımların
ve
kaliteli
hizmetlerin
ivedilikle
gerçekleştirilmesi önem arz etmektedir. Diğer taraftan, dünyayı saran ekonomik ve
mali sıkıntılar göz önünde bulundurulduğunda, ihtiyaçların karşılanması için
harcanan her kuruşa değer katılması ve paranın tam karşılığının alınması önem
kazanmaktadır. Bu çerçevede, kamu kaynaklarının etkin kullanılarak kaliteli altyapı
ve hizmetlerin sunulabilmesi açısından, alternatif yöntem arayışlarına gidilmektedir.
Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları (KÖO) modeli bu arayışlara bir cevap olarak
karşımıza çıkmaktadır.
Avrupa
Birliği
düzeyinde
değerlendirildiğinde,
altyapı
ihtiyaçlarının
karşılanmasında söz konusu modelden yararlanmak isteyen AB üye ülkeleri ile aday
ülkelerin, AB kamu alımları mevzuatı ve uygulamalarını dikkate almaları
gerekmektedir. AB ile üyelik müzakereleri devam eden ülkemizde gerçekleştirilen
uyum çalışmaları çerçevesinde de, KÖO modelini kapsayan etkin bir kamu alımları
1
Belgin Akçay, “Altyapı Yatırımlarının Finansmanında Kamu Sektörü”, SPK 7. Arama Konferansı
Kamu Altyapı Yatırımlarının Sermaye Piyasaları Aracılığıyla Finansmanı, Ankara, 26 Aralık 2006.
2
“World Infrastructure Demand - $8.5 Trillion Over 10 Years”, The Collaboratory for Research on
Global Projects, May 26, 2006 (Updated May 21, 2008).
8
sisteminin oluşturulması öngörülmektedir. Bu bağlamda, AB düzeyindeki KÖO
yaklaşımının
anlaşılması,
oluşturulmasına
ilişkin
KÖO’ya
AB
ilişkin
mevzuatının
yasal
ve
ve
üye
kurumsal
ülke
altyapının
uygulamalarının
değerlendirilmesi önem taşımaktadır.
Bu çerçevede, hem AB mevzuatı hem de ülke uygulamalarına yer veren bu
çalışmanın,
ülkemizde
AB
ile
uyumlu
yapıların
oluşturulması
sürecinde
gerçekleştirilen ve başarılı KÖO uygulamalarını teşvik etmek üzere yapılan
çalışmalara yol gösterici bir kılavuz olması amaçlanmaktadır.
Çalışma beş bölümden oluşmaktadır. İlk bölüm, dünyada KÖO anlayışının
gelişimi, modeli ortaya çıkaran nedenler ve modele ilişkin alternatif yaklaşımlara yer
veren literatür araştırmasına dayanmaktadır.
Çalışmanın ikinci bölümünde, AB’nin KÖO modeline ilişkin yaklaşımı, AB
düzenlemeleri çerçevesinde değerlendirilmektedir.
Üçüncü bölümde, KÖO’nun mali ve kurumsal çerçevesi çizilmekte, AB’de
modelden beklenen ekonomik faydalar ile modele ilişkin kurumsal yaklaşımlar ele
alınmaktadır.
Dördüncü bölümde, AB üye ülkelerindeki KÖO uygulamaları çerçevesinde
KÖO proje deneyimleri incelenmektedir.
Son bölümde ise, modele ilişkin genel bir değerlendirme yapılmakta ve AB
mevzuatı ve ülke uygulamaları çerçevesinde kamu hizmetlerinin sunulmasında
KÖO’nun başarılı bir model olarak uygulanmasına ilişkin öneriler sunulmaktadır.3
3
Türkiye’de henüz KÖO modeline ilişkin ortak bir terminoloji oluşturulmadığından, çalışmada
karışıklığa mahal vermemek açısından, bazı kavramların orijinal isimleri parantez içerisinde
gösterilmiştir.
9
BİRİNCİ BÖLÜM
DÜNYADA KAMU-ÖZEL SEKTÖR ORTAKLIKLARI (KÖO)
ANLAYIŞININ GELİŞİMİ VE MODELE İLİŞKİN ALTERNATİF
YAKLAŞIMLAR
Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları (KÖO), geleneksel olarak devlet tarafından
sunulan
hizmetlerin
günümüzde
özel
sektör
tarafından
sunulmasında
ve
finansmanında çeşitli nedenlerle tercih edilen alternatif bir yöntem olarak karşımıza
çıkmaktadır.
Diğer taraftan, KÖO modeli, proje uygulamalarında farklı formlara
bürünebilmekte ve farklı isimler altında uygulanmaktadır. Bu bağlamda, KÖO’ya
ilişkin evrensel bir tanım yapılamamakta, bu durum da, modele ilişkin alternatif
tanımlamaları ve yaklaşımları ortaya çıkarmaktadır.
Bu çerçevede, bu bölümde KÖO anlayışının gelişimi, modelin günümüzde
tercih edilmesine yol açan faktörler, KÖO’ya ilişkin alternatif tanımlamalar ve KÖO
kapsamında yer alan farklı KÖO türleri incelenmektedir.
1.1 KAMU HİZMETLERİNİN SUNULMASINDA ALTERNATİF YÖNTEM
ARAYIŞLARINA YOL AÇAN NEDENLER
KÖO temel olarak kamu hizmetlerinin sunulmasında 1980’lerle birlikte
yaşanan anlayış değişimini yansıtmaktadır. Ancak, KÖO yeni bir anlayışı ifade
etmekle birlikte, uygulama olarak yeni bir model sayılmamaktadır. KÖO’nun tarihsel
temelleri, imtiyazlara ilişkin düzenlemelerin yer aldığı 6. yüzyıla, Roma
İmparatorluğu dönemine dayandırılmaktadır. İmtiyazlar, karı, zararı ve maliyeti
imtiyaz sahibine ait olmak üzere kamu hizmetlerinin özel girişimciler tarafından
sunulmasına dayalı bir yöntemdir. Roma İmparatorluğu döneminde temel olarak
kanal ve su yollarının yapımında imtiyaz yönteminden yararlanılmıştır.4
4
Birleşmiş Milletler, Guidelines on Private Public Partnerships for Infrastructure Development,
ECE/TRADE/NONE/2000/8, New York, 2000, s. 5–6.
10
İmtiyaz uygulamaları 12. ve 13. yüzyıl Ortaçağ Avrupa’sında, özellikle
Fransa’da fethedilen şehir ve köylerin yeniden yapılandırılmasında, yeniden
uygulama alanı bulmuştur. 16. ve 17. yüzyıllarda yaygınlaşan imtiyaz uygulamaları,
yol yapımı, atık toplama, kamusal alanların ışıklandırılması, posta dağıtımı, toplu
taşıma ve opera binalarının yapımı gibi alanlara yayılmıştır.5
Ancak, asıl olarak, Fransız devriminin getirdiği liberal düşünce dalgası ve
özellikle özgürlükçülük çerçevesinde, özgür girişimciliği özendiren fikirlerin etkisi
ile imtiyazlar sistematik olarak tercih edilmeye başlanmış ve bu fikirler, imtiyazların
temelini oluşturmuştur. Bu çerçevede, Sanayi Devrimi’nin de etkisiyle artan üretim
ve talep karşısında bu yüzyılda, Avrupa’daki birçok ülkede (örneğin; İngiltere’de
1769 tarihli Oxford Kanalı imtiyazı, İspanya’da dört yüz yıl süren Von Thurn und
Taxis imtiyazı6) bu sistemin kullanımı yaygınlaşmıştır.
19. yüzyıl boyunca ve 20. yüzyıl başlarına kadar yaygın olarak kullanılan
imtiyazlar, kanalların yapımında, su tedariki ve elektrik dağıtımında uygulanmıştır.
19. yüzyılda İngiltere’de sadece su sektöründe altı özel şirketin olduğu, ABD’de ise,
hemen hemen tüm su hizmetlerinin özel sektör tarafından gerçekleştirildiği
bilinmektedir. Diğer taraftan, Arjantin, Şili, Brezilya, Meksika’da da özel elektrik
şirketlerinden söz etmek mümkündür. İngiliz, Fransız ve Amerikan şirketlerinin
Arjantin ve Brezilya’daki hemen hemen tüm ilk demiryollarının yapımı ve
işletiminde görev aldıkları da bilinmektedir.7
20. yüzyılda yaşanan iki Dünya Savaşı sonrasında ülkelerin uğradığı yıkımlar
ve yaşanan ekonomik bunalımlar sonucunda imtiyazlar önemini yitirmiş ve yerini,
devlet tarafından sunulan hizmetlerin düzenlendiği kamu sözleşmelerine bırakmıştır.
Bu yüzyılın ikinci yarısında gelişen refah devleti anlayışı çerçevesinde, her alanda
devletin rolü artmıştır, ancak 1980’li yıllarda yeniden yükseliş yaşayan serbest piyasa
ekonomisi ve bunun yanı sıra, devletlerin karşılaştığı siyasi, ekonomik ve sosyal
5
Ibid, s. 5-6.
Ibid, s. 6. Oxford Kanalı’nın yapımına ilişkin imtiyaz “Oxford Kanalı Şirketi”ne verilmiş ve 1769
yılında yapımına başlanan Oxford Kanalı 1790 yılında kullanıma açılmıştır.
Von Thurn und Taxis, Kutsal Roma İmparatorluğu’nun posta hizmetleri sağlayan bir kurumu olup,
17. yüzyılda İspanya hükümeti tarafından verilen imtiyaz çerçevesinde posta hizmetleri sunmuştur.
7
Facilitating Public-Private Partnership for Accelerated Infrastructure Development in India,
Regional Workshop of Chief Secretaries on Public-Private Partnership, Workshop Report, Hindistan,
Aralık 2006, s. 20.
6
11
sıkıntılar sonucunda imtiyazlar, KÖO yaklaşımı çerçevesinde yeniden önem
kazanmıştır.
1980’lerin başında dünyada etkisini artırmaya başlayan küreselleşme, yaşanan
ekonomik sorunlar (işsizlik, düşük büyüme oranları, enflasyon) ve kızışan
uluslararası rekabet çerçevesinde dünyada yaşanan gelişmeler, bir anlayış değişimini
zorunlu kılmıştır. Dünyadaki değişim, kamu sektöründe etkinlik ve kamu
kaynaklarının kullanımında verimlilik tartışmalarını da beraberinde getirmiş ve bu
durum, ülkeleri, kamu kaynaklarını daha etkin ve verimli bir şekilde kullanma
arayışına itmiştir.
1980’lerdeki bu değişim, günümüzdeki KÖO anlayışının da bir anlamda
temelini oluşturmuştur. Bu değişimde, refah devletlerinin krize girmesi sonucunda
bir çözüm olarak ön plana çıkan ve özel sektörün önemini vurgulayarak, devletin
ekonomik ve sosyal alandaki rolünün küçültülmesi gerektiğini savunan “neo-liberal
anlayış” etkili olmuştur. Bunun yanı sıra, ülkelerin karşı karşıya kaldıkları ekonomik
ve mali krizler, artan altyapı ihtiyacı ve vatandaşların kamu hizmetlerine ilişkin
beklentilerinin çeşitlenmesi, ülkeleri alternatif hizmet sunma yöntemleri arayışına
yöneltmiş ve sonuçta KÖO, bu arayışlar çerçevesinde tercih edilen çözümlerden
birisini oluşturmuştur.
Böylece KÖO, Amerika’da gelişmiş ve daha sonra Avrupa’ya yayılmıştır.
Ancak, özellikle İngiltere’de başarılı bir şekilde uygulanmış ve diğer ülkeler
tarafından da örnek alınmıştır. 1990’larla birlikte İrlanda, Portekiz, İspanya,
Almanya, Fransa, Kanada, Japonya, Avustralya, Güney Afrika Cumhuriyeti, Şili ve
Meksika ülkeleri başta olmak üzere, dünyada başarılı uygulama alanlarına sahip
olmuştur.8
Günümüzde KÖO modelinin, çeşitli nedenlere dayalı olarak alternatif hizmet
sunma arayışları temelinde geliştiği görülmektedir.
8
Libena Tetrevova, “Theoretical and Practical Aspects of PPP Projects”, Vadiba/Management, No.
3-4, 2006, s. 109.
12
1.1.1 Refah Devletinden Neo-Liberal Devlet Anlayışına Geçiş
İkinci Dünya Savaşı sonrasında ortaya çıkan refah devleti anlayışı ile devlet
hem politika yapıcı, düzenleyici, uygulayıcı hem de üretici ve sübvanse edici aktör
rollerini üstlenmiştir.9 Refah devleti anlayışı ile, devletin ekonomik ve sosyal alana
müdahalesi ve bu dönemde üretim sürecinin başrol oyuncusu olması, “piyasa
ekonomisinin başarısızlığı” söylemi ile meşrulaştırılmıştır.10
Ancak zamanla, devletin ekonomide payı giderek artmış ve transfer
harcamalarının bütçe içerisinde yük oluşturmaya başlaması ile harcamaların
finansmanında sıkıntılar yaşanmaya başlanmıştır. Bu durum, açıkların finanse
edilmesinde borçlanmaya gidilmesine, toplanan vergilerin borçların finansmanında
kullanılmasına ve sonuç olarak da refah devleti harcamalarının da düşmesine neden
olmuş, böylece, bütçe harcamaları tartışılır hale gelmiştir. Sonuç olarak, devlet ile
özel sektör arasındaki denge, özel sektörün lehine bozulmuş ve daha önce devletin
rol oynadığı alanları özel sektör almaya başlamıştır.
20. yüzyılın son çeyreğinde, Amerika’da Reagan ve İngiltere’de Thatcher ile
başlatılan özelleştirme girişimleri çerçevesinde Yeni-Sağ ideolojisi çerçevesindeki
neo-liberal anlayış, temel olarak devletin, ekonominin belirli alanlarından
çekilmesini ve yerini daha etkin olan özel sektöre, yani, piyasa ekonomisine
bırakmasını öngörmektedir.11 Neo-liberal politikaların belirleyici öğesi olan
özelleştirme ile, refah devleti döneminde gerileyen özel sektör yeniden önem
kazanmaya başlamıştır. Neo-liberal anlayış çerçevesinde, özel sektörün verimliği ön
plana çıkartılmış, “verimlilik” ve “etkililiğe” vurgu yapan “kalite yönetimi”,
“yönetişim” gibi kavramlar ışığında kamuda yeniden yapılanma ve reform
çalışmaları önem kazanmış ve böylece, özel sektörün, kamu altyapı hizmetlerinin
sunulması ve finansmanına dahil edilmesine ilişkin çalışmalar hız kazanmıştır. Diğer
taraftan, bu yeni dünya düzeni içerisinde devletin rolü de yeniden tanımlanmış ve bu
9
Osman Yılmaz, Kamu Yönetimi Reformu: Genel Eğilimler ve Ülke Deneyimleri, DPT İktisadi
Sektörler ve Koordinasyon Genel Müdürlüğü, Şubat 2001, s. 3.
10
T. Cutler, K. Williams ve J. Williams, Keynes, Beveridge and Beyond, Routledge&Kegan Paul,
Londra, 1986, s. 8.
11
Tim Bale, “Politics Over Economics”, European Politics: A Comparative Introduction,
Palgrave, 2005, s. 204.
13
çerçevede, devlet doğrudan hizmet sunucusu rolünden, hizmet satın alan müşteri ve
düzenleyici, denetleyici otorite rolüne odaklanmaya başlamıştır.
Devletin rolü ve kamu hizmetlerinin sunulmasına ilişkin olarak başlatılan
tartışmalar ve çalışmalar, dünyadaki değişimin kuramsal altyapısını oluşturmuştur.
Bu çerçevede, “Yeni Kamu Yönetimi Yaklaşımı” (New Public Management) ile,
“idare” (administration) yerine, “yönetim” (management) kavramı kullanılmaya
başlanmış ve bu anlayış çerçevesinde, “girdi”lerden çok “çıktı”lara, “süreç”lerden
çok “sonuç”lara odaklanılan, politika oluşturma, düzenleme denetleme görevleri ile
hizmet sunma görevlerinin birbirinden ayrılmasına dayalı bir anlayış ortaya
çıkmıştır. “Toplam Kalite Yönetimi” (Total Quality Management) ile, toplumun
kamu hizmetlerine ilişkin beklentilerinin karşılanması ve hizmetlerde etkinlik ve
kalite anlayışının yerleşmesi öngörülmüştür. “İyi yönetişim” (Good governance)
kavramı ile ise, çok taraflı katılımın sağlanması ve tüm paydaşların, özel sektör ve
sivil toplum kuruluşlarının, yönetime ve karar alma mekanizmalarına katılması
anlayışı gelişmiştir. Böylece, yönetişim kavramı ile, karar alma sürecine katılım,
şeffaflık, hesap verme sorumluluğu, etkinlik ve etkililik, sivil toplum ve özel sektörle
işbirliği hususları vurgulanmıştır.12 Teknolojik değişimler ve bunlara ayak
uydurulması da, kamu yönetiminde etkinliği sağlamanın ve değişip çeşitlenen
ihtiyaçların karşılanmasında önem kazanmıştır. Diğer taraftan, kamu hizmetlerinin
sunulmasında yolsuzluk ve usulsüzlüklerin önlenmesi çerçevesinde “kamuda etik”
çalışmaları başlatılmıştır.
Bu çerçevede KÖO yaklaşımı, anılan gelişmelere paralel olarak, kamu
hizmetlerinde verimliliğin sağlanması ve modern teknolojiyi kullanan özel sektörün
yenilikçi çözümlerinden
yararlanılarak
çerçevesinde benimsenmeye başlanmıştır.
12
Yılmaz, s.7.
kamu
hizmetlerin
modernleştirilmesi
14
1.1.2 Üç Açık: “Bütçe Açıkları”, “Güven Açığı”, “Performans Açığı”
Refah devletlerinin Avrupa’da ve dünyadaki diğer bazı ülkelerde krize girmesi,
birçok ülkede kamu yönetiminde reformun başlangıcı için bir fırsat olarak
değerlendirilmiştir. Kamu yönetiminde yaşanan değişim ve değişimle gelen reform
çabaları, kamu hizmetlerinin yenilikçi yöntemler kullanılarak modernleştirilmesini,
performans yönetimi ile kaliteli hizmetler sunulmasını, hizmetlerin sunulmasında
rekabet ortamının ve şeffaflığın sağlanmasını öngörmektedir.
Reform çabalarında, hükümetlerin karşı karşıya kaldıkları ekonomik ve sosyal
sorunlar da etkili olmuştur. Üç açık (three deficits)13 olarak ifade edilen “bütçe
açıkları”, “güven açığı” ve “performans açığı”, kamu hizmetlerinin sunulmasında
anlayış değişimini beraberinde getirmiştir. Dünyada yavaşlayan büyüme oranları ve
ülkelerin karşı karşıya oldukları “bütçe açıkları” çerçevesinde, yaşanan değişime
ayak uydurulması giderek zorlaşmaktadır. Bütçe kısıtları içerisinde hareket etmeye
çalışan ülkeler gerekli altyapı yatırımlarını gerçekleştirmede zorlanmakta ve bu
durum da, bir taraftan, devletin bazı hizmetlerin sunulmasından çekilmesine, diğer
taraftan da, alternatif finansman kaynakları arayışına gidilmesine neden olmaktadır.
Dolayısıyla, bütçe kısıtları kamuda reform arayışlarını ve diğer taraftan da,
hizmetlerin sunulmasında alternatif yaklaşımları gerektirmektedir.
Kamu harcamalarının bütçe üzerinde oluşturduğu yükler, ülkelerin ulusal
finansman kaynaklarının yetersiz kalması, kaynak israfına neden olan siyasi
müdahaleler ve plansız yapılan yatırımlara ilişkin sorunların çözümlenmesi
kapsamında, dünyadaki değişime paralel olarak, mali disiplin, kaynakların stratejik
önceliklere göre dağıtılması ve kamu hizmetlerinin sunulmasında etkinlik ve
etkililiğin sağlanmasına odaklanmaktadır.
Bu çerçevede, mali reformlar yapılmakta, mali yönetim sistemleri değişime
uğramakta ve bu değişimler, IMF, Dünya Bankası ve OECD gibi uluslararası
kuruluşlarca da teşvik edilmektedir.14 Bu bağlamda, mali sistem değişimi ile kamu
kaynakların kullanılmasının uzun vadeli perspektifle planlanması anlayışı gelişmeye
13
Donald F. Kettl, Reinventing Government: A Fifth Year Report Card, Brookings Institution
Press, Washington, 1998, s. 35.
14
Mustafa Lamba, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Türk Bütçe Sistemine
Getirdiği Yenilikler ve Kamu Mali Yönetimine Olası Etkileri”, (Yüksek Lisans Tezi, Afyon Kocatepe
Üniversitesi Maliye Anabilim Dalı, Haziran 2006), s. 3.
15
başlamış ve orta vadeli harcama stratejisine geçilmiştir, bu bağlamda, uzun vadeli
projelerin gerçekleştirilmesi anlayışı da benimsenmiştir. Bütçeler, bu değişim
kapsamında, “çok yıllı bütçe” disiplinine göre hazırlanmaya başlanmıştır. Diğer
taraftan, dünyadaki değişimle ön plana çıkan şeffaflık çerçevesinde, “mali şeffaflık”
önem kazanmış ve harcamaların tam ve doğru olarak bilançoda yer almasını öngören
“tahakkuk esaslı muhasebeleştirme” yöntemine geçilmiş ve birçok uluslararası
kuruluş tarafından da bu yöntem esas alınmaya başlanmıştır.15 Ayrıca, devletin
denetleyici ve düzenleyici rolü çerçevesinde, gelir ve gider işlemlerinin denetimi ile
projelerde performansın denetlenmesi önem kazanmıştır.
Söz konusu mali reformların getirdiği değişimler ve bütçe açıkları ve kısıtları
içerisinde altyapı ihtiyaçlarının karşılanmaya çalışılması çerçevesinde, KÖO
modelinin ön plana çıktığı görülmektedir. Bunun en temel nedenini, KÖO modelinin,
kamu hizmetlerinin sunulmasında özel sektörün bilgisi, tecrübesi ve etkinliğinin yanı
sıra,
finansman
olanaklarından
da
yararlanılabilmesine
imkan
sağlaması
oluşturmaktadır.
1980’li yıllarda Amerika’da ve İngiltere’de kullanılmaya başlanan KÖO
kavramı, başlangıçta, kamu kesimi borçlanma gereğinin azaltılmasında bir yöntem
olarak tercih edilmiştir. Bu çerçevede KÖO, çok fazla borcu olan ve daha fazla
borçlanmak istemeyen hükümetler için alternatif bir yöntem teşkil etmektedir.
Geleneksel olarak projelerin devlet tarafından finanse edilmesi çerçevesinde, devlet
tarafından daha fazla borçlanmaya gidilmekte ve/veya yeni vergiler ihdas
edilmektedir. Ancak, özel sektör finansmanından yararlanılması durumunda, bu
sorumluluklar özel sektör tarafından üstlenilebilmektedir.16 Bu bağlamda KÖO,
giderek yaygın bir şekilde altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesinde hükümetler
tarafından tercih edilen bir model olarak karşımıza çıkmaktadır.
“Performans açığı”, devletin sunduğu hizmetlerde verimlilik ve kaliteyi
sağlayamaması ve bu durumun ise kamu sektörünün yapılanması ve işleyişinden
kaynaklandığı anlayışına dayanmaktadır. Performans açığı, kamu sektörünün
15
Ibid, s. 6-7.
Richard Webb ve Bernard Pulle, Public Private Partnerships: An Introduction, Research Paper
No.1 2002-03, Department of The Parliamentary Library, 24 Eylül 2002, s. 8.
16
16
verimsiz ve pahalı olduğu, vergilerin karşılığının alınmadığına ilişkin olarak
kamuoyunda oluşan görüşü ifade etmektedir.
Kamu sektörüne ilişkin performans açığına paralel olarak, kamuoyunda bir
“güven açığı” da oluşmuştur. Kamu kaynaklarının kullanılması ve hizmetlerin
sunulmasında karşılaşılan yolsuzluk ve kayırmacılık gibi olgular kamu yararının
sağlanmasından çok, kişilerin kendi çıkarlarını gözetme izleniminin oluşmasına ve
kamuoyunda devlet tarafından sunulan hizmetlere olan güvenin sarsılmasına neden
olmuştur.
Sonuç olarak “üç açığın” artması ve derinleşmesi, kamu yönetiminde bir
anlayış değişimini gerektirmiş, kamu hizmetlerinin sunulmasında verimlilik,
hesaplılık, şeffaflık ve etkililiğin sağlanabileceği ve kamuoyunun güvenini
kazanabilecek alternatif yöntem arayışlarına gidilmiştir.
1.1.3 Beklentilerin Çeşitlenmesi ve Yeni Altyapıya Olan İhtiyaç
Dünyanın bazı bölgelerinde göçler veya doğum oranlarına bağlı olarak nüfus
artmakta, Avrupa gibi diğer bölgelerinde ise, genç nüfus giderek azalmakta ve nüfus
yaşlanmaktadır. Buna karşılık, tüm dünyada ekonomik, sosyal ve kültürel altyapı
ihtiyacının yanı sıra, kentsel altyapı ihtiyacı da giderek artmakta ve çeşitlenmektedir.
Söz gelimi, Avrupa’da üretken genç nüfus ile yaşlı nüfus arasındaki dengenin
bozulması sonucu, yatırımların gerçekleştirilmesinde kullanılan vergi katkıları da
azalmakta, hatta sosyal güvenlik harcamalarına duyulan ihtiyacın artması, kamu
harcamalarını daha fazla artırmaktadır. Buna karşılık, nüfusun yaşlanması, içme
suyu, kanalizasyon, karayolları gibi yatırımlara olan ihtiyaçların artmasını
engellememektedir.17 Bu durum da, yeni mali reformların gerçekleştirilmesini ve
altyapıya olan ihtiyacın yanı sıra alternatif finansman kaynaklarının bulunmasını da
gerektirmektedir. Bunun yanı sıra, kaliteli altyapı yatırımları ve kamu hizmetleri
talep edilmekte ve vergi mükellefleri tarafından ödenen vergilerin karşılığının
alınması yönündeki talepler daha güçlü dile getirilmektedir.
17
Tobias Just, “Current Issues: Demography Special”, Deutsche Bank Research, 7 Haziran 2004, s.
23.
17
KÖO modeli ile, çeşitli alanlarda; karayolu, tünel, demiryolu, liman, su temini,
sulama kanallarının yapılması, atık suyun arıtılması, telekomünikasyon, elektrik
üretimi ve dağıtımı, nükleer ve diğer zehirli atıkların imhası gibi özel sektörün
finansmanından, bilgi ve tecrübesinden yararlanılarak etkin ve kaliteli yatırımlar
yapılabilmektedir. Bu çerçevede, KÖO, artan ve çeşitlenen altyapı gereksinimi
çerçevesinde, kamu sektörünün tek başına yapmakta yetersiz kaldığı ve toplumun
beklentilerini karşılayamadığı alanlardaki boşluğu kapatmaya çalışan bir model
olarak da değerlendirilmektedir.
1.1.4 Özelleştirme Stratejisi
1980’lerde yükselen piyasa ekonomisi ile, özelleştirme stratejileri önem
kazanmış ve devletin daha önce rol aldığı sektörler büyük bir hızla özelleştirilmeye
başlanmıştır. Bu çerçevede, kamu teşebbüsleri, küçük ve orta boy işletmeler ile
ulaştırma sektörü özelleştirme kapsamına alınmış ve bu strateji çerçevesinde
özelleştirilmiştir. Ancak özelleştirme, bazı sektörlerle sınırlı kalmış ve bu çerçevede,
sosyal etkilerin belirleyici olduğu, tekel niteliğine sahip elektrik, doğal gaz, su gibi
stratejik sektörlerde daha az uygulanma imkanı bulabilmiştir.
Bu çerçevede, özelleştirme sürecinin 1990’larla birlikte gerek sosyal etkileri
nedeniyle gerek teknik nedenlerle yavaşlaması ve özelleştirmenin diğer alanlarda
uygulanmasının
sınırlı
kalması
sonucunda
KÖO,
özelleştirmenin
gerçekleştirilemediği alanlarda, altyapı yatırımlarında özel sektörün sermayesi ile
bilgi ve tecrübesinin dahil edilmeye devam edilmesi ve özel sektörün bu alanlarda
yatırım yapması için özendirilmesinde, özelleştirmeye paralel ve alternatif bir strateji
olarak benimsenmiştir.18
KÖO, yabancı sermayenin ülke içine çekilmesi çabaları çerçevesinde de
hükümetler tarafından alternatif bir yöntem olarak görülmüştür. Birleşmiş Milletler
Ticaret ve Kalkınma Örgütü (UNCTAD) tarafından yayınlanan 2007 yılı Dünya
Yatırım Raporu’na göre19, bu çabaların % 74’ü gelişmekte olan ülkeler tarafından,
18
IMF, Public-Private Partnerships, Fiscal Affairs Department, Washington DC, 12 Mart 2004, s.
4-5.
19
UNCTAD, World Investment Report 2007: Transnational Corporations, Extractive Industries
and Development, New York, 2007, s. 17.
18
özellikle kurumlar vergisinin azaltılması, teşviklerin artırılması, bankacılık,
telekomünikasyon, enerji gibi sektörlerde serbestleşmenin artırılması yönündeki
çabalardır.
Sonuç olarak, KÖO, cazip projeler aracılığı ile, özelleştirme sürecinde özel
sektörün rolünün arttırılması, serbestleşmeye gidilmesi, toplumsal muhalefet gibi
ülke risklerinin azaltılarak yabancı sermayenin ve finansmanın ülke içine
çekilmesinde alternatif bir model olarak da gelişmiştir.
1.1.5 Kamu Hizmetlerinin Sunulmasında Yöntem Değişimi ve KÖO
Modeli
Yukarıda söz edilen değişimler, ihtiyaçlar ve kısıtlar çerçevesinde, devletin
rolünün yeniden tanımlandığı, piyasa ekonomisi anlayışının hakim olduğu ve bu
ortamda
geleneksel
olarak
devlet
tarafından
sunulan
kamu
hizmetlerinin
gerçekleştirilmesinde de yöntem değişimlerinin yaşandığı ve özel sektörün daha fazla
dahil edilmesine ilişkin çabaların varlığı gözlenmektedir.
Özel sektör, kamu hizmetlerinin sunulmasında temel olarak üç farklı şekilde
rol almaktadır. Bunlardan ilki; “geleneksel ihale etme” yöntemidir. Bu geleneksel
yöntemde, tasarım, yapım, işletime ilişkin işlerden birisi özel sektöre verilmekte,
varlıkların mülkiyeti devlette kalmakta ve finansman dahil tüm işlerin sorumluluğu
devlete ait olmaktadır. Geleneksel yöntemde özel sektörün rolü çok sınırlı
olmaktadır. Özel sektörün rol oynadığı bir diğer yöntem ise, “özelleştirme”
yöntemidir. Bu durumda, varlıkların mülkiyeti ile tüm işlerin sorumluluğu devletten
özel sektöre devredilmekte, ancak bu yöntemde devletin hizmetler üzerindeki kontrol
yetkisi ortadan kalkmaktadır.
Geleneksel olarak devlet tarafından sunulan hizmetlere ilişkin verimsizlik ve
yolsuzluk tartışmaları, “geleneksel ihale etme” yöntemlerine yönelik tartışmaları;
devletin geleneksel sorumluluklarının özel sektör tarafından üstlenilmesine ilişkin
endişeler ve sosyal açıdan yarattığı olumsuzluklar ise, “özelleştirme” yöntemine
ilişkin tartışmaları ortaya çıkarmıştır.
KÖO ise, tam da bu tartışmaların ortasında, “geleneksel ihale yöntemleri” ile
“özelleştirme”ye alternatif “üçüncü bir yol” olarak karşımıza çıkmaktadır. KÖO
19
anlayışının, yukarıda söz edilen, devletin rolünün yeniden tanımlanması ve kamu
sektöründe etkinlik, verimlilik ve şeffaflık arayışları paralelinde geliştiği
söylenebilir.
Diğer taraftan, KÖO’nun, 1980’lerin başında uygulamaya konan neo-liberal
politikalara ilişkin tartışmalar ve eleştiriler çerçevesinde de şekillendiğini söylemek
mümkündür. KÖO modeli, temel olarak, özelleştirme yöntemi ve kamu hizmetlerinin
özel sektör tarafından sunulması karşıtı olan çevrelerin eleştiri odağı olmuştur. Söz
konusu eleştirilere göre, KÖO modeli neo-liberal ideolojinin uygulama araçlarından
birisidir ve model temel olarak, özel sektörün amaçlarına hizmet etmek üzere
geliştirilmiştir.20 Bu çerçevede, modelin kamu hizmetlerinin sunulmasında
uygulanabilmesi için, kamu sektörü verimsiz olarak gösterilmekte, özel sektörün ise
“verimli” olduğu bir ön kabul olarak meşrulaştırılmaya çalışılmaktadır.
Bu eleştirilere karşılık, KÖO modelinin büyük ve karmaşık altyapı
yatırımlarının gerçekleştirilmesinde ve kamu sektörünün yetersiz kaldığı alanlarda,
kapsamı dar olan “geleneksel ihale yöntemleri” ile devlet yerine, özel sektörün
kontrolünün söz konusu olduğu “özelleştirme”ye alternatif üçüncü ve gerekli bir
yöntem olduğu savunulmaktadır.
Günümüzdeki uygulamalardan anlaşıldığı üzere, KÖO modeli daha çok bütçe
kısıtı içerisinde hareket eden ve/veya kamu harcamalarını bütçe dışında göstermek
isteyen, ancak, aynı zamanda da, artan yatırım ihtiyaçlarını karşılamak durumunda
olan hükümetler ile büyük projelerden yüksek gelir elde etmeyi hedefleyen özel
sektör tarafından destek görmektedir.
Bu çerçevede, KÖO modelinin alternatif bir yöntem olarak görülmesi, temel
olarak 1980’lerin sonu ve 1990’ların başında İngiltere’de kullanılmaya başlanan
“Özel Finansman Girişimi” (Private Finance Initiative) kavramının geliştirilmesi ile
gerçekleşmiştir. Özel sektörün altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesine dahil
edildiği “imtiyazlar”, uzun yıllardan beri uygulanmaktadır. Ancak, İngiltere, KÖO
modelinin bir formunu oluşturan Özel Finansman Girişimi ile, imtiyazlardan farklı
olarak,
özel
sektörün
gerçekleştirilmesinde
daha
hizmet
fazla
sunumunda
alana
dahil
ve
altyapı
edilmesi
ve
yatırımlarının
özel
sektörün
özendirilmesini sağlayan, doğrudan devlet tarafından ödeme yapılmasına dayalı ve
20
Daniel Cohn, The Public-Private-Partnership “Fetish”: Moving Beyond Rhetoric, 2004
Political Science Association Annual Meeting, June 2-5, Winnipeg, Manitoba, 2004, s. 4.
20
kamu sektörü ile özel sektörün ortaklaşa iş yapmasını öngören yeni bir anlayışı kabul
etmiştir.
KÖO’nun temel amacı; geleneksel ihale etme yönteminden daha düşük
maliyetli ve daha kaliteli hizmetlerin sunulması ve böylece, hesaplılığın sağlanarak
kamu kaynaklarının etkin ve etkili bir şekilde kullanılmasıdır. Geleneksel ihale
yönteminden farklı olarak KÖO, birden fazla işin (tasarım, yapım ve işletim bir
arada) tek bir sözleşme altında özel sektöre ihale edilmesine olanak sağlamaktadır.21
KÖO modeli, geleneksel ihale etme ve özelleştirme yöntemlerinden farklı
olarak, bir taraftan varlıkların mülkiyetinin ve yapılan işler üzerindeki kontrolün
kamu sektöründe kalmasını, diğer taraftan da, yatırım ve hizmetlerin özel sektörün
bilgi, tecrübesi ve finansmanından yararlanılarak yapılmasını sağlayan bir modeldir.
KÖO bu bağlamda özellikle gelişmekte olan ve altyapı ile bu altyapı için finansmana
ihtiyacı olan ülkelere, borçlanmanın dışında bir alternatif de sunmaktadır.
Diğer taraftan, kamu hizmetlerinin özel sektör tarafından sunulması ile,
devletin ekonomi üzerindeki doğrudan müdahalesi ve rolü kısıtlanmakta, ancak bu
şekilde de devlet, özel sektöre devredilemeyen görevlerine odaklanabilmekte,
düzenleme yapmakta ve uygulamanın izlenmesi ve denetlenmesinden sorumlu
olmaktadır. Diğer taraftan da, hizmetler için alternatif finansman imkanı
sağladığından, daha fazla vergi ihdas etmek durumunda kalmamaktadır.22
Titizlikle değerlendirilen ihtiyaçlar ve ihtiyaçları karşılayacak en iyi hizmet
sunma yönteminin belirlenmesi ve KÖO modelinin bu çerçevede uygulanması
sonucunda, hem kamu kaynaklarının kullanımında etkinlik sağlanabilmekte hem de
kamu yönetiminde kaliteli hizmet anlayışı gelişebilmektedir.
21
22
Webb ve Pulle, s. 1.
Birleşmiş Milletler, Guidelines on Private Public Partnerships for Infrastructure Development, s. 9.
21
1.2 KÖO’NUN AYIRT EDİCİ TEMEL ÖĞELERİ
KÖO, daha önce devlet tarafından sunulan kamu hizmetlerinin, özel sektör
tarafından sunulmasına ilişkin olarak, kamu idareleri ile özel sektör ortakları
arasındaki sözleşmeye dayalı ilişkileri ifade etmede kullanılmaktadır. Ancak, kamu
hizmetleri çok çeşitli ve karmaşık nitelikli olduğundan ve söz konusu hizmetler de
KÖO modeli ile gerçekleştirilebildiğinden, modele ilişkin evrensel, ortak bir tanımın
yapılması da mümkün olmamaktadır.
Bu bağlamda, KÖO’ya ilişkin tanımlamalar, genellikle modelin temel
özellikleri üzerinden yapılmaktadır. Bu nedenle, KÖO modelinin farklı tanımlarına
geçmeden, KÖO’nun ayırt edici temel özelliklerini incelemek yerinde olacaktır.
1.2.1 Temel Amaç: “Hesaplılık”
KÖO modeli, daha önce de ifade edildiği üzere, altyapı projelerinin
gerçekleştirilmesi ve finanse edilmesinde kullanılan ihale yöntemlerinden birisi olup,
geleneksel ihale etme ile özelleştirme arasında üçüncü bir yol olarak yer almaktadır.
KÖO’nun gerçekleştirmeyi öngördüğü temel amaç; “hesaplılık”tır. Bu
çerçevede, KÖO modelinin temel özelliği, altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi ve
hizmetlerin sunulmasında, geleneksel ihale yöntemleri ile elde edilemeyen
hesaplılığın sağlanmasıdır. “Hesaplılık”; kamu sektörü ihtiyaçlarının karşılanmasına
ilişkin projelerin uygulama sürecinde ortaya çıkan maliyetler ile söz konusu
projelerden sağlanabilecek getiriler arasındaki dengenin en iyi şekilde kurulmasını
ifade etmektedir.
KÖO, ülkelerin karşı karşıya oldukları ekonomik ve mali sıkıntılar ve kısıtlara
çözüm olan mucizevi bir formül olarak görülmemelidir. Aksine, KÖO, büyük ve
karmaşık kamu yatırım projelerinde kullanılan ve her projede farklı formlara bürünen
bir modeldir ve bu nedenle, KÖO’nun en iyi yöntem olup olmadığının her proje için
22
ayrı olarak detaylı bir şekilde değerlendirilmesi ve bu çerçevede, hesaplılığı sağlayıp
sağlamadığının belirlenmesi gerekmektedir23.
Geleneksel ihale yöntemleri ile uygulanan projeler; idarenin rolünün tam
olarak tanımlanmaması veya yanlış tanımlanması, gerekli ve dengeli bir risk
dağılımının yapılmaması, performansın göz önünde bulundurulmaması nedeniyle,
maliyet artışı ve ek finansman ihtiyacının ortaya çıkması ile sonuçlanabilmekte, bu
durum da hesaplılığın sağlanmasını engellemektedir.24 Avrupa Uluslararası
Müteahhitler Birliği’nin25 de vurguladığı üzere, ihalelerin verilmesinde yalnızca “en
düşük fiyat teklifi”nin dikkate alınması ile, öngörülen bütçe ve süre kısıtı içerisinde
yüksek kaliteli hizmetlerin sunulması mümkün olmamaktadır. Bu bağlamda
hesaplılık, ucuz olan projelerin değil, kamu hizmetlerinin en az maliyetli, en hızlı ve
kaliteli şekilde gerçekleştirilmesini sağlayan projelerin tercih edilmesi anlayışının
benimsenmesini gerektirmektedir.
Bu bağlamda, KÖO’nun ihtiyaçları karşılamada en iyi ve en uygun model
olduğuna karar verilmesinde finansman boyutundan çok, hizmetlerin niteliğinin de
dikkate alındığı “hesaplılık” amacının ön planda tutulması gerekmektedir.
1.2.2 Çıktı Odaklı Yaklaşım
Geleneksel ihale yöntemlerinden farklı olarak, KÖO modelinde, özel sektör
tarafından sunulacak hizmetlerden elde edilmesi beklenen çıktılar ve standartlar
idareler tarafından belirlenmektedir ve böylece, kamu idareleri, projelerin tasarım,
mühendislik işleri veya işletimine ilişkin işler yerine, sunulacak hizmetlerin
niteliğine odaklanmaktadır.
Bu bağlamda, proje kapsamında inşa edilecek “varlıklar” değil, bu varlıkların
işletilmesi sonucu sunulacak “hizmetler” KÖO’nun odak noktasını oluşturmaktadır.
Hizmetlerin, sözleşme ile belirlenen nitelikte ve zamanda sunulmasında hangi araç
ve yöntemlerden yararlanılacağı ise, özel sektörün bilgi ve tecrübesi ile
23
Avrupa Komisyonu, Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, Brüksel, 2003, s. 13.
Avrupa Uluslararası Müteahhitler Birliği, Sürdürülebilir İhale Sistemi-Mavi Kitap, Almanya,
2004, s. 20.
25
Avrupa Uluslararası Müteahhitler Birliği, s. 23.
24
23
yenilikçiliğine bırakılmaktadır. Devlet de, özel sektör tarafından sunulan bu
hizmetleri satın almaktadır26.
İngiltere
Karayolları
İdaresi
çalışanları,
projelerde
KÖO
yönteminin
benimsenmesi ile, yaptıkları işlerin niteliğinin değiştiğini ve bu çerçevede, tasarım,
yapım ve işletim süreçlerine ilişkin hazırlıklar ve uygulamalar yerine; artık, çıktıların
belirlenmesine, proje tasarımına ilişkin tekliflerin değerlendirilmesine ve projenin
uygulamasının izlenmesine odaklandıklarını ve bu durumda daha etkin çalıştıklarını
belirtmişlerdir.27
1.2.3 Risk Paylaşımı
KÖO modeli ile, geleneksel ihale yöntemlerinde karşılaşılan maliyet aşımı,
kapasite yetersizliği gibi sorunların aşılmasına ilişkin olarak belirli risklerin özel
sektöre devredilmesi öngörülmektedir. Geleneksel kamu ihale yöntemlerinde
risklerin çoğu devlet tarafından üstlenilirken, KÖO modeli ile riskler kamu sektörü
ile özel sektör arasında paylaşılmaktadır. Risk paylaşımı, bir taraftan daha önce
devlet tarafından üstlenilen risklerin özel sektöre devredilmesine imkan sağlamakta,
diğer taraftan da, özellikle mali risklerin özel sektöre devredilmesi ile, özel sektörü
projelerin zamanında ve bütçe sınırları içerisinde bitirilmesi, harcamalar için daha
gerçekçi tahminlerde bulunulması ve verimliliğin sağlanması doğrultusunda teşvik
etmektedir.28
Literatürde KÖO’nun tanımlanmasına ilişkin olarak yapılan tartışmalarda,
ortaklığın söz konusu olduğu ilişkilerde tarafların aynı amacı paylaştıkları, ancak
KÖO modelinde ise, aynı şeyin geçerli olmadığı savunulmaktadır. Bu görüşe göre;
özel sektörün temel amacı, kar elde etmektir; devletin amacı ise, kamu hizmetlerinin
sunulması ve ihtiyaçların karşılanmasıdır. Ancak, bu görüşe karşı çıkan çevreler,
26
OECD, Public-Private Partnerships-In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money, Paris,
2008, s. 20.
27
UK Highways Agency, DBFO-Value in Roads, <http://www.highways.gov.uk/roads/2988.aspx>,
09.09.2008.
28
Ibid, s. 49.
24
KÖO modelinde, her iki tarafın farklı olan amaçlarının dengelendiğini ve birbiri ile
uyumlu hale getirildiğini savunmaktadır.29
Bu çerçevede, modelde temel prensip olarak, söz konusu amaçlar
dengelenebildiği
ölçüde
ortaklık
kurulmasına
karar
verilmekte
ve
model
uygulanabilmektedir. Amaçların dengelenmesi çerçevesinde ise, tarafların bu
ortaklıktan fayda elde etmesi gerekmektedir ve optimum faydanın sağlanması da,
projelerin başarılı bir şekilde uygulanmasına imkan veren taraflar arasındaki risk
paylaşımına dayanmaktadır.
1.2.4 Hizmetlerin Uzun Süre Boyunca Sunulması
KÖO projeleri, genel olarak uzun süreli ve tasarım, yapım, finansman, işletim
ve bakım gibi birden fazla işi kapsayan karmaşık projelerdir. Bu bağlamda, KÖO
modeli ile kamu altyapı hizmetlerinin sunulmasında sürecin tümüne yönelik uzun
vadeli bir yaklaşım (whole life approach) söz konusudur ve bu bağlamda KÖO,
kamu hizmetlerinin sunulması ve altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesinde uzun
vadeli bir perspektifin benimsenmesini gerektirmektedir.
KÖO modelinde, geleneksel ihale yöntemlerinden farklı olarak, özel sektör
ortağı proje sürecinin tümünden ve uzun bir süre boyunca başarılı bir şekilde
yönetiminden sorumlu olmaktadır.30 Çünkü KÖO ile, tasarım ve/veya yapımın yanı
sıra, işletim sorumluluğunun da özel sektöre devredilmesi öngörülmekte ve söz
konusu işlerin tümü tek bir sözleşme ile ihale edilmektedir.
Geleneksel ihale yöntemlerinde her iş için ayrı sözleşme yapılması söz
konusudur, ancak, her işten sorumlu olan kişilerin farklı olması, sürecin tümüne
yönelik bir yaklaşımın benimsenmesi için tarafları teşvik etmemektedir. KÖO
modelinde ise, her işin gerçekleştirilmesinden farklı kişiler sorumlu olsa da, tek bir
sözleşmeye dayalı ve sürecin tümüne yönelik sorumluluklar söz konusu olduğundan,
bu durum, kamu sektörü ve özel sektör taraflarını daha eşgüdümlü çalışmaya
yöneltmektedir.
29
OECD, s. 18.
PricewaterhouseCoopers, Delivering PPP Promise: A Review of PPP Issues and Activity, Ekim
2005, s. 12.
30
25
Uzun vadeli yaklaşım, KÖO projelerine ilişkin maliyetlerin uzun vadeye
yayılmasına, maliyetlerin bu süre içerisinde karşılanmasına ve performansın tüm
süreç göz önünde bulundurularak gerçekleştirilmesine imkan vermektedir. Örneğin;
bir karayolunun sadece yapımına ilişkin bir sözleşme ile yüklenici, sadece sözleşme
ile sınırlı kriterleri karşılamaya çalışmaktadır. Ancak, KÖO ile, yapımın yanı sıra,
tasarım ve işletim sorumlulukları da devredilmekte, bu da yükleniciyi işletim
maliyetlerini düşürerek performansın sağlanması, diğer taraftan da kar elde
edilebilmesi için uzun vadede maliyetlerini azaltmaya teşvik etmektedir.31
Diğer taraftan, birden fazla işin tek bir sözleşme ile uzun vadeli olarak ihale
edilmesi çerçevesinde, ölçek ekonomisinden yararlanılması da söz konusu
olabilmektedir. Avrupa Yatırım Bankası32, tek bir binanın inşasına ilişkin geleneksel
ihale sözleşmeleri yerine, birden fazla binanın yapımına veya tek bir hizmetin
tasarımı, yapımı, işletimi gibi birçok aşamasını kapsayan tek bir sözleşme ile
gerçekleştirilmesinin daha verimli olduğu ve bunun için KÖO yönteminin elverişli
olduğu kanaatindedir.
1.2.5 Özel Sektörün Bilgi, Tecrübesi ve Finansmanından Yararlanılması
KÖO modelinin temel amacı, geleneksel ihale yöntemlerine oranla daha fazla
hesaplılığın elde edilmesidir. Ancak, uygulamada, KÖO’nun hükümetler tarafından
daha çok, alternatif bir finansman aracı olarak tercih edildiği görülmektedir. Modelin
tercih edilme gerekçesini ise, özel sektörün bilgisi, tecrübesi ve finansman imkanları
ile hizmetleri daha etkin sunma kapasitesine sahip olması anlayışı oluşturmaktadır.
Diğer taraftan, kamu sektörü ve kamu hizmetlerine ilişkin olarak dünyada
yaşanan değişim ile artan ve çeşitlenen beklentiler, sadece hizmetlerin zamanında ve
belirlenen bütçe sınırları içerisinde sunulmasını değil, işletimin etkili bir şekilde
gerçekleştirilmesi, sunulan hizmetlerin sürekli bir şekilde ve istenilen kalite
düzeyinde sunulmasını gerektirmektedir.33 Bu durum da, özel sektörün sunduğu
31
Avrupa Yatırım Bankası, Evaluation of PPP Projects Financed by the EIB, Evaluation Report,
Mart 2005, s. 17.
33
PricewaterhouseCoopers, s. 19.
32
26
yenilikçi yöntemlerden yararlanılmasını, diğer taraftan da bunların en az maliyetli
şekilde gerçekleştirilmesini zorunlu kılmaktadır.
KÖO modelinde, geleneksel ihale yöntemlerinden farklı olarak, yüklenici,
sadece yapının yapılması veya hizmetlerin belirli maliyetle sunulmasından değil,
proje sürecinin tümünün yönetiminden sorumlu olduğundan, yükleniciden yenilikçi
çözümlerle uzun süre boyunca hizmetleri istenilen düzeyde sunması beklenmektedir.
Geleneksel ihale yöntemlerinde istekliler fiyat temelinde rekabet etmektedirler
ve kamu idareleri tarafından belirlenen standart şartname gerekliliklerini karşılamaya
çalışmaktadırlar. Ancak, geleneksel ihale yöntemlerinde varlıkların veya tesislerin
tasarımı, yapımı, işletimi ve bakımı birlikte öngörülmediğinden, bu yöntemde, özel
sektörün sürecin tümüne yönelik yenilikçi çözümlerinden yararlanılamamaktadır.34
KÖO çerçevesinde ise, özel sektör, işlerin gerçekleştirilmesinde, gelişmiş teknik
kapasite ve işletme kapasitesine sahip birçok çevreyle yatırım ortaklıkları
kurabilmekte ve böylece karmaşık, yüksek maliyetli ve sofistike teknik bilgi, detaylı
planlamalar ve hesaplamalar gerektiren projelerin gerçekleştirilmesini sağlamaktadır.
Bunun yanı sıra, özel sektör, gerek öz sermaye gerek borçlanma yöntemi ile
yatırımlarını finanse edebilmektedir. Bu durum da, bir taraftan, kamu kesimi
borçlanma gereğini azaltmakta, diğer taraftan da, bütçeden hizmetler karşılığında
yapılan harcamaların uzun vadeye yayılmasına imkan sağlamaktadır.
1.2.6 Performansa Dayalı Ödeme
KÖO modeli ile uygulanan projelerde işletim sorumluluğunun özel sektöre
devredilmesi ile, yüklenici, hizmetlerin uzun bir süre boyunca ve daha önce sözleşme
ile belirlenen kalitede sunulmasından sorumlu olmaktadır. Bu çerçevede, yükleniciye
ödeme, geleneksel ihale yöntemlerinde olduğu gibi hemen değil, yapım aşamasının
bitiminden
sonra
işletim
aşamasında,
hizmetlerin
sunulması
karşılığında
yapılmaktadır. Ödemeler, belirli aralıklarla ya devlet tarafından yapılmakta ya da
doğrudan tüketiciler tarafından sağlanmaktadır. Devlet tarafından yapılan ödemeler,
34
OECD, s. 21.
27
sözleşme
ile
belirlenen
performans
kriterlerinin
karşılanması
durumunda
yapılmaktadır.
Bu bağlamda, özel sektör ortak, sunulan hizmetlerin kalite düzeyinin
sürdürülmesinden sorumlu olmaktadır. KÖO modelinde hizmetin niteliği ve niceliği
devlet tarafından belirlenmekte, ödeme ise, idare ile yüklenici arasında yapılan
sözleşme ile düzenlenmektedir. Özel sektör ortak, ancak belirlenen fiyat ve ödeme
üzerinden karını maksimize etmenin yollarını aramakta, aynı zamanda da bu çerçeve
içerisinde performans kriterlerini karşılamaya çalışmaktadır.
Böylece KÖO modeli, özel sektörü, proje yönetimi tekniklerinden ve yenilikçi
çözümlerden yararlanmaya, ayrıca, teknik bilgi ve tecrübenin artırılmasına teşvik
etmektedir.35
1.3. KÖO’NUN KAPSAMI
1.3.1 Alternatif KÖO Tanımları
Dünyada KÖO’ya ilişkin olarak yapılan çeşitli tanımlara bakıldığında, bunların
her birinin KÖO ihale modelinin yukarıda söz edilen farklı özelliklerine vurgu
yaptığı, yerel, bölgesel veya uluslararası düzeyde yapılan tanımlamaların değiştiği ve
modele ilişkin önemli olarak görülen farklı özelliklerin ön plana çıkarıldığı
görülmektedir.
Bu çerçevede, Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü’ne (OECD) göre36
KÖO modeli, geleneksel ihale etme ile özelleştirmeden ayrılan bir kavramdır. KÖO;
kamu hizmetlerinin sunulması ve kamu varlıklarının yapımının özel sektöre ihale
edilmesine dayanan ve temel olarak, basit kamu alımlarını veya sadece bakım veya
danışmanlık hizmetlerini değil, bina, baraj, bilgisayar sistemleri, karayolu, hastane
tasarımı, yapımı ve işletimi gibi daha karmaşık işlerin ihale edildiği bir modeldir. Bu
bağlamda KÖO; “devlet ile bir veya daha fazla özel sektör ortak (yüklenici ve
finansörler) arasında yapılan, özel sektörün kar amacının ve kamu sektörünün kamu
yararı amacının dengelendiği, belirli düzeyde risk devrine dayanan ve böylece, kamu
35
36
PricewaterhouseCoopers, s.25.
OECD, s. 16–17.
28
hizmetlerinin her iki tarafın da beklentilerinin karşılandığı bir şekilde sunulmasına
dayanan sözleşme” olarak tanımlanmaktadır.
Uluslararası Para Fonu (IMF)37 ise KÖO’yu, “daha önce devlet tarafından
gerçekleştirilen altyapı yatırım ve hizmetlerinin özel sektör tarafından sunulmasına
ilişkin düzenlemeler” olarak tanımlamaktadır. IMF de, KÖO modelinde hizmet
sunumu ve belirli düzeyde risk devrine vurgu yapmaktadır. KÖO, devletlere,
borçlanma dışında alternatif finansman imkanları sunan, hatta bir gelir kaynağı da
olan, diğer taraftan, özel sektörün etkin yönetiminden yararlanılarak hizmetlerde
verimlilik ve etkililik sağlanmasına da imkan sunan bir model olarak görülmektedir.
KÖO, özel sektör açısından ise, daha önce özel sektörün yer almadığı alanlarda
girişimcilere iş imkanı sunan bir modeldir.
Standard and Poors’a göre38 KÖO, kamu sektörü ile özel sektör arasında
istenilen sonuçların elde edilmesi amacıyla kurulan, bilgi, tecrübe ve finansmana
ilişkin risk ve ödüllerin paylaşıldığı orta ve uzun vadeli her türlü ilişkiyi ifade
etmektedir. Standard and Poor’s KÖO’nun temel ayırt edici öğesi olan finansman
boyutunu vurgulamaktadır ve bu çerçevede, KÖO modelinin üçüncü tarafların
projelere dahil edilmesinde ve böylece altyapı yatırımlarının yatırımcılar ve
finansörler tarafından finanse edilmesinde önemli rol oynadığını belirtmektedir.
Avrupa Yatırım Bankası (AYB), resmi bir KÖO tanımı yapmamakla birlikte,
KÖO’yu kamu altyapısının uzun süreli olarak işletimi ve bakımının özel sektör
tarafından gerçekleştirildiği her türlü işbirliği olarak değerlendirmektedir. Bu
çerçevede, AYB finansman sağladığı projeleri değerlendirirken, KÖO altyapı
projelerinin, kamu sektörü ile özel sektör arasında risk paylaşımını içermesine,
ilişkilerin sözleşme ile belirli süreliğine düzenlenmesine ve kamu sektörü ile
borçlanan tarafın açıkça belli olmasına dikkat etmektedir.39
KÖO modeline ilişkin bu yaklaşımlara bakıldığında, tanımların geniş bir
yelpazeye yayıldığı, ancak KÖO modeline ilişkin genel yaklaşımın, kamu
hizmetlerinin sunulmasında ve altyapının gerçekleştirilmesinde finansmanı da içeren
37
IMF, Public-Private Partnerships, s. 4.
Frédéric Marty ve Arnaud Voisin, Partnership Contracts, Project Finance and Information
Asymmetries: From Competition For The Contract To Competition Within The Contract?,
Standard and Poor’s, No. 2008-06, Paris, Şubat 2008, s. 3.
39
Avrupa Yatırım Bankası, Evaluation of PPP Projects Financed by the EIB, s. 10.
38
29
risk ve sorumlulukların kamu sektörü ile özel sektör arasında paylaşıldığı bir model
yönünde olduğu görülmektedir.
Bu çerçevede, KÖO; genel olarak (ulusal, bölgesel veya yerel) idare ile özel
sektör arasındaki sözleşmeye dayalı ilişkiyi ifade eden ve bu kapsamda, daha önce
kamu sektörü tarafından sunulan hizmetlerin tasarım, yapım, işletim, bakım ve/veya
finansmanına ilişkin işlerin tek bir sözleşme çerçevesinde özel sektör aracılığı ile
gerçekleştirilmesini ifade etmede kullanılan bir kavram olarak tanımlanabilir. KÖO
modelinde temel amaç; taraflar arasında gerçekçi bir risk paylaşımı yapılarak özel
sektörün bilgi, tecrübe ve finansmanından en etkin şekilde yararlanılması ve sonuç
olarak, kamu hizmetlerinde hesaplılık ve yüksek kalitenin sağlanması ile kamusal
ihtiyaçların karşılanmasıdır.
1.3.2 KÖO Türleri
Yapılan çeşitli tanımlar, KÖO’nun farklı sözleşme türlerini kapsayan çerçeve
bir kavram olduğunu göstermektedir. KÖO’ya ilişkin tek bir mükemmel modelden
söz etmek mümkün değildir, aksine, sektöre ve ihtiyaçlara göre farklılık arz eden
birçok KÖO türü vardır, çünkü model farklı projeler temelinde çok farklı formlara
bürünebilmektedir. KÖO türleri, temel olarak kamu sektörü ve özel sektör tarafından
üstlenilen riskler, diğer bir deyişle, risk paylaşımı çerçevesinde birbirinden
ayrılmaktadır.
KÖO altyapı projelerinde temel olarak kamu sektörü ve özel sektör tarafları ile
projelerin uygulanmasında görev alan kişiler bulunmaktadır. Bu çerçevede, “idare”
(contracting entity); ihaleyi gerçekleştiren merkezi, bölgesel veya yerel yönetim
kurumlarını ifade etmektedir. Bunun yanı sıra idare, devletin denetim ve kontrolü
altında kamu yararına hizmet sunma amacı ile oluşturulmuş kamu hukuku tüzel
kişileri de olabilmektedir.40
40
Avrupa Komisyonu, Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31
March 2004 on the Coordination of Procedures for the Award of Public Works Contracts, Public
Supply Contracts and Public Service Contracts, s. 17.
30
“Yüklenici” (contractor); ücret karşılığında bir iş yapmayı taahhüt eden gerçek
veya tüzel kişidir.41 KÖO projeleri genellikle “Özel Amaçlı Şirket” (Special Purpose
Vechicle) - Proje şirketi tarafından yürütülmektedir. Proje şirketi tüzel kişiliğe sahip
olup, projenin yürütülmesinden sorumlu bağımsız bir konsorsiyumdur. Proje
şirketine ilişkin detaylı hususlara ilerleyen bölümlerde yer verilmektedir.
“Alt
yükleniciler”
(sub-contractors);
yüklenicinin
genellikle
proje
çerçevesindeki sorumluluklarını devrettiği kişilerdir. Yapıma ilişkin sorumluluklar
müteahhide (construction contractor), işletime ilişkin sorumluluklar ise, işletmeciye
(operator) sabit fiyat (fixed price) ve sabit hizmet sunum (fixed delivery basis)
temelinde devredilmektedir. Alt yüklenicilerin yaptığı tüm işlerden yüklenici
sorumlu olmaktadır.42
Bu çerçevede, KÖO modeli, basit risk devrinden, karmaşık ortaklık ilişkileri ve
karmaşık
risk dağılımına dayanan
farklı
türlerden
oluşan bir
yelpazeye
yayılmaktadır. Alternatif KÖO türleri Şekil 1’de gösterilmektedir.
41
Ibid, s. 17.
Birleşmiş Milletler, Guidelines on Private Public Partnerships for Infrastructure Development, s.60–
61.
42
31
Şekil 1: KÖO Türleri
Kamu Sektörü Sorumluluğu
Tasarla-yap
Tasarla-teklif et-yap
Özel Sektör Sorumluluğu
Tasarla-Yap-İşletDevret
Yap-Sahiplen-İşletDevret
Elden çıkarma
(Divestiture)
Anahtar Teslim
Geleneksel Kamu İhale
Yöntemleri
Yap-İşlet-Devret
Tasarla-Yap-Finanse etİşlet İmtiyazı
İdare
İdare
Özel Sektör
İdare
İşletmeci
İmtiyaz sahibi
Yüklenici
Mühendis
Sector
Özel sektör
İşletmeci
Müteahhit
Yüklenici
Mühendis
Kamu sektörü
Yap-Sahiplen-İşlet
(BOO)
Müteahhit
Mühendis
Kaynak: Avrupa Komisyonu, Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, s. 18’den uyarlanmıştır.
İşletmeci
Mühendis
İşletmeci
32
1.3.2.1 Geleneksel İhale Yöntemleri
KÖO türlerinden biri geleneksel ihale yöntemleridir. Geleneksel ihale
yöntemleri genellikle risk devrinin sınırlı olduğu, “geleneksel tasarla ve/veya yap
sözleşmeleri”, “kısa vadeli hizmet sözleşmeleri”, “işletim ve yönetim sözleşmeleri”
ile “kiralama” sözleşmelerini kapsamaktadır.
“Geleneksel tasarla ve yap sözleşmeleri”nde, bir tesisin tasarımı ve/veya
yapımına ilişkin sorumluluk özel sektöre devredilmektedir. Ancak, tesis kamu
sektörü
tarafından
finanse
edilmekte
ve
işletilmektedir.
Özel
sektörün
finansmanından yararlanılmamakta ve sürecin tümüne yönelik maliyet tahminlerinin
yapılmasına ilişkin yaklaşım (whole life approach) sınırlı kalmaktadır.43
“Hizmet sözleşmeleri” kısa dönemli işletme sözleşmeleri olup, özel sektörün
teknik uzmanlığından yararlanılması amaçlanmaktadır. Temizlik, yemek servisi, su
ve elektrik faturalarının hesaplanması ve tahsil edilmesi, teknik ekipmanların
sağlanması ve işletilmesinde ve geçiş ücretlerinin toplanması gibi alanlarda bu
sözleşmelerden yararlanılmaktadır. İşletim ve bakım sorumluluğu devlet tarafından
üstlenilmektedir ve genellikle beş yıldan az bir dönem için yapılmaktadır.
“İşletim ve yönetim sözleşmeleri” kamuya ait tesisin sadece işletilmesi ve
yönetimine yönelik sözleşmelerdir. Söz konusu sözleşmelerde yatırım ve finansman
sorumluluğu kamu sektörüne aittir ve işletim karşılığında sabit bir ücret veya prime
dayalı ödeme yapılmaktadır. Bu tür sözleşmeler genellikle özelleştirme sürecine
geçiş aşamasında özel sektörün hizmetlerin sunulmasına dahil edilmesinde tercih
edilmektedir.44
“Kiralama” yönteminde ise, özel sektör kamuya ait varlıkların işletim hakkını
sabit bir ücret karşılığında kiralamaktadır ve böylece özel sektör, sunulan hizmetlerin
pazarlanması riski ve bu hizmetlere yönelik talep düzeyi riskini de üstlenmektedir.
43
Andrea RENDA ve Lorna SCHREFLER, Public-Private Partnerships: National Experiences in
the European Union, Briefing Note IP/A/IMCO/SC/2005-160, European Parliament-DG Internal
Policies of the Union, Brüksel, 10.02.2006, s. 4.
44
33
1.3.2.2 Yap-İşlet-Devret (Build-Operate-Transfer)
Uygulamada kullanılan en yaygın KÖO türü olup, özel sektör hem yapım, hem
de işletimden ve bu çerçevede, sözleşme sürecince söz konusu olacak maliyetlerin
planlanması ile projenin yönetiminden sorumludur. Bu modelde mülkiyet kamu
sektöründe kalmakta ve idare, projeye ilişkin ödeme, projenin izlenmesi ve
performans değerlendirmesinden sorumlu olmaktadır.
Söz konusu modelde, devlet doğrudan satın alan konumundadır ve özel sektör
tarafından yapılan iş karşılığında belirli bir ödemenin yapılması öngörülmektedir.
Geleneksel ihale yöntemlerindeki sınırlı sorumluluklar genişletilerek (tasarım ve
yapım işinin yanı sıra, işletim ve/veya bakımı) tek bir sözleşme ile özel sektöre
devredilmektedir. Genellikle model, “Yap-İşlet-Devret (YİD)” ihaleleri olarak
karşımıza çıkmaktadır. YİD sözleşmeleri 20 yıl veya daha uzun süreli olmaktadır.
Bu model, günümüzde değişen anlayış çerçevesinde gelişen KÖO yaklaşımını
yansıtmaktadır. Bu çerçevede YİD, projelerin uygulanmasına ilişkin risklerin
mümkün olduğunca özel sektöre devredildiği, hizmetlerin hesaplı ve kaliteli olarak
sunulmasını öngören uzun süreli sözleşmeleri ifade etmektedir. YİD modelinde
yükleniciden maliyet tahminlerini de içeren uzun süreli işletime ilişkin bir program
sunulması istenmektedir. Böylece, proje süresinin planlanması, sürecin tümüne
ilişkin maliyetlerin hesaplanması ve gerekli tedbirlerin alınması sağlanmakta ve
böylece, geleneksel ihale yöntemlerinde sık yaşanan öngörülebilirliğin olmaması
sorununa da çözüm teşkil edebilmektedir.45
YİD sözleşmeleri, geleneksel ihale yöntemlerinde olduğu gibi, rekabetçi
teklifler çerçevesinde ve şeffaflık ilkesi temelinde ihale edilmekte ve isteklilerden
şartnamede belirtilen koşulları karşılamaları, gerekli niteliklere sahip olduklarını
belgelemeleri ve tesisin tasarım, yapım ve işletimine ilişkin tek bir fiyat vermeleri
istenmektedir.
Ancak, YİD sözleşmeleri karmaşık sözleşmeler olup, ihale süreci zaman
almaktadır. Ayrıca, YİD modeli projelere ilişkin etkin performans izleme
sistemlerinin varlığını gerektirmektedir. Bu nedenle, idarelerin ihtiyaçların
45
Avrupa Komisyonu, Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, s. 22.
34
karşılanmasında
hangi
modelin
en
uygun
olduğunu
detaylı
bir
şekilde
değerlendirmeleri gerekmektedir.46
1.3.2.3 İmtiyazlar (Concessions)
İmtiyazlar uzun yıllardan bu yana uygulanan bir model olup, günümüzde
KÖO’nun farklı formları arasında sayılmaktadır. Ancak, genellikle imtiyazlar ile
KÖO arasında ayrım yapılmakta ve bu çerçevede, devletin doğrudan satın alan
konumda olduğu sözleşmeler, KÖO sözleşmeleri; nihai kullanıcıların satın alan
konumunda oldukları sözleşmeler ise, imtiyazlar olarak kabul görmektedir.47
İmtiyaz modelinde, YİD modelinden farklı olarak, özel sektör ortak projeyi
finanse etmektedir ve yapının “kullanım hakkı” (right to exploit) özel sektöre
devredilmektedir. Bu çerçevede, kullanım hakkının elde edilmesi karşılığında
imtiyaz sahibi tarafından idareye belirli bir ödeme yapılmaktadır. Böylece, imtiyaz
sahibi, yapının kullanım hakkına, diğer bir deyişle, yapıyı işletme ve bundan gelir
elde etme, gelirleri toplama hakkına sahip olmaktadır. Böylece, tasarım ve yapım
gibi risklerin yanı sıra, işletim riski ve buna bağlı olarak ileride anlatılan “trafik
talebi riski” de özel sektöre devredilmektedir. İmtiyazlarda gelir, tüketicilerden elde
edilen “kullanım ücretleri” (user charges) ile sağlanmaktadır ve kullanım ücretlerinde
temel ilke; “Kirleten Öder” ilkesidir.
İmtiyazlar, yeni bir tesisin inşası, var olan bir tesisin restore edilmesi veya
genişletilmesi amacı ile ihale edilebilmektedir. Genellikle imtiyaz sözleşmelerinin
süresi 25–30 yıl veya daha fazla olmaktadır.48
Bu modelde varlıklar idarenin mülkiyetinde kalabilmektedir. İdareler, tesislerin
sözleşme süresince uygun bir şeklide kullanıldığının ve sağlam ve iyi koşullarda
devredildiğinin temin edilmesinden sorumlu olmaktadır. İmtiyaz sahipleri ise, yapım
ve işletime ilişkin en iyi yöntemlerin araştırılarak uygulanmasından sorumludur.
46
Ibid, s. 21-28.
Gabriele Pasquini, “Concession and PPP in Public Procurement”, TAIEX Semineri, Ankara, 3
Aralık 2007.
48
47
35
1.3.2.4 Tasarla-Yap-Finanse et-İşlet (Design-Build-Finance-Operate)
KÖO’nun en karmaşık modelidir ve temel olarak imtiyaz sözleşmeleri
çerçevesinde değerlendirilmektedir. Bu modelde kamusal varlıkların mülkiyeti,
sözleşme boyunca özel sektörde kalmakta, özel sektör yapıyı kamu sektörünün
taleplerine göre tasarlamakta ve finanse etmektedir. Sözleşeme ile belirlenen sürenin
bitiminde yapı kamu sektörüne devredilmektedir.
Özel sektör sunulan hizmet veya yapılan yapı için harcanan paranın karşılığını
klasik imtiyaz sözleşmelerinde olduğu gibi “kullanım ücretleri” ile değil, devlet
sübvansiyonları ile elde etmektedir.49 Bu model genellikle yol yapımı ve atık su
arıtma projeleri için kullanılmaktadır.50
Yapı/tesisin mülkiyeti sözleşme süresinin bitiminde idarelere devredilmektedir.
Model, YİD modeli için söz konusu olan ihale sürecinden daha uzun bir süreci ve
değişim yönetimini gerektirmektedir.
1.3.2.5 Yap-Sahiplen-İşlet Yöntemi ile Elden Çıkarma (Build-Own-Operate
Divestiture)
Bu model, kamu varlıklarının mülkiyetinin tamamının veya bir kısmının özel
sektöre devredilmesine yönelik sözleşmeleri ifade etmede kullanılmaktadır.
Genellikle yeni AB üyesi ülkelerde kamu sermayeli şirketlerin yeniden
yapılandırılması kapsamında, kamusal varlıkların mülkiyetinin yerel yönetimlere
veya özel sektöre devredilmesinde kullanılmaktadır.
“Tam elden çıkarma” (full divestiture) modeli, imtiyazlara benzemektedir,
çünkü yatırımcıya yatırımı üzerinde kontrol sağlama imkanı vermektedir, ancak,
imtiyazdan farklı olarak, varlıklara ilişkin mülkiyet hakkı da özel sektöre
devredilmektedir. Model, özelleştirme stratejisi kapsamında Portekiz, İtalya gibi eski
AB üye ülkeleri ile Estonya ve Slovenya gibi yeni AB üye ülkelerinde kullanılmıştır.
“Sınırlı elden çıkarma” (limited divestiture) modelinde ise, mülkiyetin belirli
bir kısmı devlette kalmaktadır. Bu yöntem, kamusal varlıklar üzerinde belirli bir
kontrol düzeyini korumak isteyen hükümetler tarafından, özellikle su, enerji gibi
49
50
Renda ve Schrefler, s. 5.
36
stratejik sektörlerde, bir taraftan özel sektörün altyapı yatırımlarının sunulmasına
dahil edilmesi için özendirilmesinde, diğer taraftan da, devletin bu sektörler
üzerindeki kontrol düzeyini korumasında kullanmaktadır.51
KÖO kapsamında değerlendirilen modeller çerçevesinde, KÖO’nun esnek bir
kavram olduğu ortaya çıkmakta ve bu bağlamda, farklı KÖO türleri arasında kesin
bir ayrımın yapılmasının mümkün olmadığı anlaşılmaktadır. Çünkü KÖO,
uygulamada farklı türlerin bir kombinasyonu olarak karşımıza çıkabilmektedir.
KÖO’nun söz konusu bazı kombinasyonları aşağıdaki gibi sıralanabilir:

Yap-Sahiplen-Bakım yap (Build-Own-Maintain)

Yap-Sahiplen-İşlet (Build-Own-Operate)

Yap-Geliştir-İşlet (Build-Develop-Operate)

Satın al-Yap-İşlet (Buy-Build-Operate)

Kirala-Sahiplen-İşlet (Lease-Own-Operate)

Yap-Kirala-Sahiplen-Devret (Build-Lease-Own-Transfer)

Yap-Kirala-İşlet-Devret (Build-Lease-Operate-Transfer)

Yap-Devret-İşlet (Build-Transfer-Operate)

Ek Yatırımla Tüm Tesisi İşlet-Ek Yatırımı Sahiplen (Wraparound
Edition).52
Bu geniş kapsam çerçevesinde, KÖO’nun dünyaca kabul edilmiş tek bir
tanımının olmaması, projelere göre değişkenlik göstermesi ve tanımlanmasına ilişkin
alternatif yaklaşımların bulunması, özellikle AB’ye üyelik sürecinde yer alan ve AB
kamu alımları sistemine uyum çalışmalarını devam ettiren aday ülkeler açısından
ulusal mevzuatın uyumlaştırılması bağlamında bir sorun teşkil etmektedir.
Bu çerçevede, AB’nin KÖO modeline ilişkin yaklaşımının anlaşılması ve
bunun için, KÖO’nun AB düzeyinde yasal çerçevesinin nasıl çizildiğinin anlaşılması
ve modelin üye ülkelerde nasıl bir uygulama alanı bulduğunun incelenmesi
gerekmektedir.
51
52
OECD, s. 22.
37
İKİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE KÖO YAKLAŞIMI
KÖO’NUN YASAL ÇERÇEVESİ
Dünyada hizmet sunumunda yaygınlaşan KÖO modeli, Avrupa Birliği
(AB)’nde de uygulama alanı bulmaktadır. AB’de KÖO yaklaşımı, İç Pazar’ın
büyüme ve istihdam sağlama potansiyelinin artırılması ve bu bağlamda, özel sektör
yatırımlarının arttırılmasında alternatif yöntemlerden yararlanılması çerçevesinde
gelişmiştir.
KÖO modeli temel olarak, İç Pazar’ın sağlıklı işleyişinin sağlanmasına
yönelik olarak kamu alımları alanında yapılan düzenlemeler çerçevesinde ele
alınmaktadır.
Bu çerçevede, bu bölümde, KÖO yaklaşımının AB’de gelişimi, İç Pazar
açısından önemi değerlendirilmekte ve modelin yasal çerçevesini oluşturan
düzenlemelere yer verilmektedir.
2.1 KÖO YAKLAŞIMININ GELİŞİMİ
KÖO yaklaşımının AB’de gelişimi, dünyada devletin rolüne ilişkin olarak
yaşanan değişim ve bu değişimin yanı sıra, AB’de İç Pazar’ın önemi, yaşlanan
nüfusun harcamalar üzerindeki baskısı, kamu kaynaklarının uzun dönemli
sürdürülebilirliği ve buna karşılık üye ülkelerin ekonomik ve mali hareket alanlarını
belirleyen Maastricht kriterleri tarafından şekillenmektedir ve söz konusu faktörler,
modele ilişkin AB yaklaşımını ortaya çıkarmaktadır.
38
2.1.1 İç Pazar Açısından KÖO’nun Önemi
AB düzeyinde yapılan mal, hizmet ve kamu yapım işlerine ilişkin toplam kamu
alımları AB GSYİH’sinin % 16’sını oluşturmakta ve bu çerçevede, kamu alımları
GSYİH’ye yaklaşık 1,5 trilyon Avro’luk bir katkı sağlamaktadır.53 AB üye
ülkelerinde kamu alımlarının ulusal gelire katkısı ise, % 11,9 (İtalya) ile % 21,5
(Hollanda) oranlarında değişmektedir.54
Kamu alımları, İç Pazar açısından AB GSYİH’sine bulunduğu katkının yanı
sıra, şeffaflığın gözetildiği kamu ihaleleri ile, İç Pazarın işleyişinin ön koşulu olarak
kabul edilen rekabet ortamının sağlanmasına ve genişleyen İç Pazarın sağladığı
faydalardan daha fazla yararlanılmasına imkan vermektedir.
Böylece, kamu alımları çerçevesinde değerlendirilen KÖO, İç Pazarda sınır
ötesi rekabetin sağlanması ve aynı zamanda vergi mükelleflerinin katkıları ile elde
edilen bütçe kaynaklarının etkin ve etkili olarak kullanılması açısından alternatif bir
yöntem olarak önem taşımaktadır.
2.1.1.1 2003–2006 İç Pazar Stratejisi
İç Pazar eski Komisyoneri Frits Bolkestein, dünyada değişen anlayış, İç
Pazar’ın sağlıklı işleyişinin sağlanması ve KÖO uygulamalarının yaygınlaştırılması
paralelinde, modernleştirilmesi öngörülen kamu alımları Direktiflerine ilişkin 2003
yılındaki konuşmasında, değişimin önemini şu şekilde vurgulamaktadır:
“Kamu alımlarının modernleştirilmesi ve kamu alımları piyasasının
dışarıya açılması; Avrupa’nın rekabet edebilirliği, vergi mükelleflerine
yüksek kaliteli hizmet sunulması, paranın karşılığının alınması ve AB
işletmeleri için yeni fırsatlar yaratılması açısından önem taşımaktadır.”55
53
Avrupa Komisyonu, Communication from the Commission to the Council, The European
Parliament, The European Economic and Social Committee and the Committee of the RegionsSecond Implementation Report of the Internal Market Strategy 2003–2006, COM(2005) 11 final,
Brüksel, 27.01.2005, s. 9.
54
Avrupa Komisyonu, A Report on the Functioning of Public Procurement Markets in the EU:
Benefits From the Application of EU Directives and Challenges for the Future, Brüksel,
03.02.2004, s. 4.
55
“Public Procurement Rules to be Updated”, OUT-LAW News, 3.12.2003.
39
2003-2006 yıllarına ilişkin İç Pazar Stratejisinde56 KÖO’nun geliştirilmesi
gereği vurgulanmıştır. Bu kapsamda, bir taraftan üye ülkelerin demografik yapısı ve
bu durumun büyüme, sosyal güvenlik sistemi ve kamu finansmanına etkisine vurgu
yapılmış, diğer taraftan da genişleme stratejisi çerçevesinde AB’ye katılacak yeni
ülkelerin İç Pazara entegre olmaları göz önünde bulundurularak büyük altyapı
yatırımı ihtiyacının önemi vurgulanmıştır. Bu çerçevede, ulaştırma, su, enerji, posta
hizmetleri sektöründe kamu sektörü ve özel sektör ortak girişimlerinin arttırılması
gerektiği ve sektörlerce gerçekleştirilen yatırımların İç Pazarın işleyişinde faydalı
olması açısından gerekli düzenlemelerin gerçekleştirilmesi öngörülmüştür.
Diğer taraftan, sınır ötesi işbirliklerinin sınırlı kalması ve bunun da kamu
alımları açısından rekabetin sağlanmasına engel teşkil etmesi ve bunun İç Pazarın
sağlıklı işleyişi açısından önemli olması çerçevesinde, sınır ötesi iş imkanlarının
arttırılması ve yatırımların önündeki engellerin kaldırılarak, KÖO gibi yeni, alternatif
ve yenilikçi yöntemlerin kullanılması öngörülmüştür. Bu çerçevede, KÖO’nun
işleyişi için gerekli olan yapıların ve sistemin sağlıklı işleyişine ilişkin ortamın
oluşturulması amaçlanmıştır.
Üye ülkelerde KÖO yaklaşımının gelişimi ve bu modele ilişkin ulusal
düzenlemeler farklılık arz etmektedir. Ancak, temel olarak KÖO, AB düzeyinde de
dünyadaki eğilime paralel olarak merkezi, bölgesel ve yerel yönetimler tarafından bir
araç olarak kullanılmaktadır. Model, özellikle “Trans-Avrupa Ulaştırma Ağları”
programında alternatif bir yöntem olarak tercih edilmektedir. Söz konusu program,
AB üye ülkelerini birleştiren bağlantı yollarının yapılması, karayolu, demiryolu,
havayolu, iç su yolları ve Avrupa uydu sistemine ilişkin yatırımları kapsamaktadır.
“Trans-Avrupa Ağları”, finansman eksikliği nedeniyle bitirilmesi gereken zamanın
gerisinde kalmış bir proje olup, programda KÖO modelinin kullanılması yaklaşımı
kabul edilmiştir.
Diğer taraftan, Avrupa Parlamentosu, 2006 yılında yayımladığı Tavsiye
Kararında57 KÖO sözleşmelerinin amacının, idarelerin özel sektörün tasarım, yapım
56
Avrupa Komisyonu, Internal Market Strategy-Priorities 2003-2006, [COM(2003) 238 Final, Not
Published in the Official Journal], Brüksel, 2003.
57
Avrupa Parlamentosu, European Parliament Resolution on Public-Private Partnerships and
Community Law on Public Procurement and Concessions, 2006/2043(INI), Strasbourg, 26 Ekim
2006.
40
ve yönetim becerilerinden ve finansmanından yararlanmalarına olanak sağlamak
olduğunu belirtmiştir. Bunun yanı sıra, kamu sektörü ve iş dünyası arasındaki
işbirliğinin sinerji yaratacağını ve kamu kaynaklarının verimli bir şekilde
kullanılmasına, bütçe kısıtları karşısında özelleştirmeye alternatif teşkil ettiğini ve
kamu sektörünün modernleşmesine olanak sağladığını vurgulamıştır.
2.1.1.2 Avrupa Büyüme Girişimi
AB düzeyinde yenilikçi stratejilerin geliştirilerek hızlı büyümenin sağlanması
çerçevesinde, ulaştırma, enerji, elektronik iletişim ve insan kaynakları alanında
büyümeyi arttırıcı yatırımların gerçekleştirilmesi, araştırma ve geliştirmenin
desteklenmesi ve bilgi ağlarının oluşturulması amacı ile, Avrupa Komisyonu
tarafından kapsamlı bir girişim başlatılmıştır.58
“Avrupa Büyüme Girişimi” kapsamında, Avrupa’nın büyüme potansiyelinin
arttırılması amaçlanmaktadır. Bu çerçevede, bir taraftan Lizbon Stratejisinin büyüme
ve istihdam hedeflerinin gerçekleştirilmesi, diğer taraftan da sınır ötesi işbirliği
imkanlarının arttırılarak Trans-Avrupa ulaştırma ağlarının geliştirilmesi, inovasyon
ve teknoloji temelli AB projelerinin gerçekleştirilmesi desteklenmektedir.
Bunun için ayrıca, projelerin gerçekleştirilmesinde finansman açıkları da
dikkate alınarak, finansman imkanlarının arttırılması, AB fonları ve Avrupa Yatırım
Bankası’nın imkanlarının özellikle Trans-Avrupa Ağlarına ilişkin projeler için
geliştirilmesi59
ve
KÖO
modeli
gibi
yenilikçi
finansman
yöntemlerinin
desteklenmesine karar verilmiştir.60
2.1.1.3 2007–2013 Mali Çerçevesi
Avrupa Komisyonu’nun bölgesel kalkınma stratejik hedefleri ile bütçesinin
belirlendiği 2007–2013 dönemine ilişkin programı ile, AB büyüme ve kalkınma
hedeflerinin gerçekleştirilmesi öngörülmüştür. Bu çerçevede, AB ekonomisinde
rekabet edebilirliğin artırılması, yatırımların cazip hale getirilmesi ve bölgelere olan
58
Avrupa Komisyonu, Communication From the Commission A European Initiative For Growth
Investing in Networks and Knowledge for Growth and Jobs Final Report to the European
Council, COM(2003) 690 final/2, Brüksel, 21.11.2003.
59
Avrupa Komisyonu, European Growth Initiative: Commission Tables Final Proposal to EU
Leaders, IP/03/1521, Brüksel, 11 Kasım 2003.
60
Joachim Schneider, “Perspectives and Instruments to Strengthen Private Sector Participation”,
Annual UNECE PPP Alliance Meeting, Londra, 24.10.2005.
41
ilginin arttırılması için, bilgi teknolojisi, girişimcilik, araştırma, inovasyon, enerji,
sağlık ve çevre gibi alanlarda yapılması gerekli yatırımlar vurgulanmıştır.61
Ayrıca,
İç
Pazar
açısından
önem
kazanan
Trans-Avrupa
Ağlarının
geliştirilmesi yinelenmiş ve bu çerçevede, AB mali imkanlarının arttırılması
öngörülmüştür.
Bu
program
çerçevesinde
yer
alan
büyük
yatırımların
gerçekleştirilmesi AB sınırları içerisinde rekabetin ve ticaret imkanlarının
arttırılması,
hesaplılığın
sağlanması,
büyümenin
gerçekleşmesi,
kalkınmanın ve uyumun güçlendirilmesi açısından önem taşımaktadır.
istikrarlı
62
Diğer taraftan, AB, yeni ülkelerin üye olması ile söz konusu ülkelerin uyumu
için gerekli altyapı ihtiyacının yanı sıra, iklim değişikliğinin gerektirdiği modern,
çevre dostu yatırımların gerçekleştirilmesi, hareket serbestisinin artması sonucu artan
talebin karşılanması için gerekli altyapı ihtiyacı ile karşı karşıyadır. Ancak, TransAvrupa deniz, hava, su, kara ulaştırma ağları çerçevesinde halen eksik bağlantı
yollarının olduğu, ihtiyaçların karşılanabilmesi, zaman ve gelir kazanımının
sağlanması çerçevesinde, 4,800 km karayolu, 12,500 km demiryolu bağlantısı ile
Trans-Avrupa enerji ağlarının oluşturulmasına ilişkin yatırımların 2020 yılı sonuna
kadar gerçekleştirilmesi gerektiği göz önünde bulundurulduğunda, alternatif
finansman kaynakları ve büyük ölçüde özel sektör yatırımlarından yararlanılması
ihtiyacı ortaya çıkmaktadır.
Ulaştırma ve enerji öncelikli alanlarının geliştirilmesi için 2020 yılına kadar 30
projenin gerçekleştirilmesi öngörülmekte, bunun için yaklaşık 900 milyar Avro’luk
(1996–2020 yılları için) yatırım ihtiyacının olduğu tahmin edilmektedir63, ancak
2007–2013 mali perspektifi çerçevesinde bu alana 8 milyar Avro ayrılmıştır. AB
fonları ile sağlanan finansmanın yıllık ortalama 600 milyon Avro olduğu64
61
Avrupa Komisyonu, Communication From the Commission Cohesion Policy in Support of
Growth and Jobs: Community Strategic Guidelines 2007-2013, COM(2005) 0299, Brüksel,
05.07.2005.
62
Avrupa Komisyonu, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council
laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of transEuropean transport and energy networks and modifying Regulation (EC) no. 2236/95 of the
Council, COM(2004) 475 final, s. 4.
63
Avrupa Komisyonu, Key Issues on the Implementation of TEN-T Priority Projects, Informal
Transport Council, 6 Mayıs 2008.
64
Avrupa Komisyonu, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council
Laying Down General Rules of Community Financial Aid in the Field of Trans-European Transport
and Energy Networks, s. 2.
42
düşünüldüğünde, özel sektör finansmanı ve yönetimi ile gerçekleştirilecek yatırımlar
kaçınılmaz olmaktadır.
Bu çerçevede, KÖO, özel sektörün yatırımların gerçekleştirilmesinde sunacağı
yenilikçi yöntemler ile, bir taraftan, altyapının modernleştirilmesi, diğer taraftan da,
söz konusu modern yatırımlar ile AB’nin dünya çapında rekabet edebilirliğinin
arttırılması
ve
büyüme
hedeflerinin
gerçekleştirilmesi
açısından
önem
kazanmaktadır.
Bu bağlamda, Avrupa Komisyonu, üye ülkelerin bütçeleri ile AB bütçesi
imkanlarının kısıtlı olması karşısında, alternatif finansman imkanı sağlayan ancak
henüz yeni uygulanan KÖO’nun önündeki yasal, ekonomik ve siyasi engellerin
kaldırılması ve yatırımların gerçekleştirilmesinde bu modelden yararlanılmasını
destekleme kararı almıştır.65
2.1.2 Maastricht Kriterleri
Dünya çapında etkilerini gösteren küresel ekonomik kriz, enerji fiyatlarındaki
dalgalanma, AB düzeyinde yavaşlayan ve Avro alanında 2008 yılı için ortalama
olarak 1,8 oranlarına düşmesi beklenen büyüme oranları ve Ağustos 2008’e göre %
4,2 olarak gerçekleşen enflasyon oranları66, AB’de altyapı yatırımları ve tüketime
ilişkin büyüme oranlarını da etkilemektedir.
Diğer taraftan, Fransa (% 2,7) ve İngiltere (% 2,9)67 gibi bazı gelişmiş AB
ülkelerinde ise, yüksek bütçe açıkları söz konusu olmaya devam etmektedir. Bu
durum, % 3’lük bütçe açığı sınırına yakın olan Avro alanı ülkelerinde (Fransa, İtalya
ve Yunanistan) İstikrar ve Büyüme Paktı gerekliliklerinin karşılanması açısından
Eurostat’ın tahminlerine göre, 27 üyeli AB’de ortalama olarak 65 yaş ve
üzerindeki nüfus gelecekte daha da artarak, 2005 yılındaki % 16,6 olan orandan 2020
65
Avrupa Komisyonu, Communication from the Commission Developing the Trans-European
Transport Network: Innovative Funding Solutions Interoperability of Electronic Toll Collection
Systems, COM (2003) 132 final, Brüksel, 23.4.2003, s. 12.
66
Eurostat, News Release Euroindicators, 130/2008 – 16 September 2008, <http://ec.europa.eu/euro
stat>, 09.09.2008.
67
Eurostat, News Release Euroindicators, 54/2008 – 18 April 2008, <http://ec.europa.eu/eurostat>,
24.05.2008.
43
yılında % 20,6’ya, 2050 yılında ise, % 29,9’a ulaşacaktır.68 AB düzeyinde yaşanan
nüfusu artışı (göçler sonucu) ve daha uzun yaşama imkanları, altyapı yatırımlarına
olan ihtiyacı da artıracaktır.
Bu çerçevede, AB üye ülkelerinde söz konusu ihtiyaçlara yönelik altyapı
yatırımlarının gerçekleştirilmesinde ve AB düzeyinde gerekli uyumlaştırmanın
yapılmasında KÖO modelinden yararlanılması öngörülmektedir. Bu yöntemle, kamu
çıkarları gözetilerek hızlı ve kaliteli hizmetler sunulması amaçlanmaktadır.
AB üye ülkelerini, dünyadaki diğer ülkelerden ayıran durum, Ekonomik ve
Parasal Birlik çerçevesinde geçerli olan Maastricht ekonomik kriterleridir. Maastricht
kriterleri, Roma Antlaşması’nda köklü değişiklikler yapan Maastricht Antlaşması ile
1992 yılında kabul edilmiş olup, AB’de Ekonomik ve Parasal Birlik üyesi olunması
için geçerli olan ve Avro alanında sağlam bütçe politikalarının izlenmesini temin
etmeyi amaçlayan kriterlerdir. Maastricht kriterleri Roma Antlaşması’nın 121’inci
maddesinde düzenlenmiş ve bu çerçevede, fiyat istikrarı, devlet finansmanı, döviz
kurları ve uzun vadeli enflasyon oranlarına ilişkin bazı kısıtlar getirmiştir. Devlet
finansmanı çerçevesinde, yüksek açıklardan kaçınılması ve bu bağlamda, yıllık bütçe
açıklarının GSYİH’ye oranının % 3’ü geçmemesi, brüt devlet borçlarının GSYİH’ye
oranının % 60’ı aşmaması gerekmektedir. Bu çerçevede, Maastricht kriterleri üye
ülkelerin hem harcama yapma hem de borçlanma imkanlarını sınırlandırmakta,
hizmetlerde düşük maliyet ve yüksek kalite sağlanması için ülkeleri alternatif
finansman kaynakları aramaya yöneltmektedir.
AB düzeyinde söz konusu kriterlerin karşılanıp karşılanmadığı, aşırı bütçe
açıklarının oluşmasının önlenmesi amacıyla kabul edilen İstikrar ve Büyüme Paktı
çerçevesinde yapılan izleme ve denetleme ile belirlenmektedir. Bu çerçevede, Avro
bölgesi üyeleri altı ayda bir Avrupa Komisyonu ve AB Bakanlar Konseyine tek
paradan kaynaklanan sorumluluklarının yerine getirilip getirilmediğine dair rapor
sunmaktadır. Avro alanına üye olacak ülkeler için ise, uyumlaştırma programı
sunulması zorunludur. Böylece gerek Avro üyesi ülkeler gerek diğer üye ülkelerin
68
Eurostat, Europe in Figures-Eurostat Yearbook 2008, Eurostat Statistical Books, Brüksel, s. 92.
44
bütçe büyüklükleri, istikrar ve büyüme AB düzeyinde sıkı bir şekilde takip
edilmektedir.69
2.1.3 Özelleştirme Stratejisi
1990’lı yıllara kadar AB, varlıkların mülkiyeti konusunda tarafsız kalırken,
neo-liberal dalga ile yayılan deregülasyon ve özelleştirme girişimleri ve AB’nin
kendi iç dinamikleri çerçevesinde KÖO yaklaşımı benimsenmeye başlanmıştır.
KÖO, AB üyesi ülkeler ile aday ülkelerin hem altyapı ihtiyacının sağlanması hem de
uyumlaştırmanın yapılmasında gerekli olan yatırımların gerçekleştirilmesinde bir
yöntem olarak değerlendirilmektedir.
2004 yılında AB üyesi olan Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinde KÖO
modelinden daha çok bir özelleştirme stratejisi kapsamında yararlanıldığı
görülmektedir.70 Bu çerçevede, KÖO modeli, piyasa ekonomisine geçiş aşamasında
hem özel sektörün projelere aşamalı olarak dahil edilmesi hem de kamuoyunda
özelleştirmeye ilişkin toplumsal desteğin sağlanması amacı ile uygulanmıştır. Ancak,
KÖO modelinde temel olarak, özel sektör finansmanından yararlanılması yaklaşımı
ile hareket edilmektedir.71
KÖO’nun uygulanması çerçevesinde, AB’de iki temel yaklaşımdan söz etmek
mümkündür.
Uygulamalar,
Fransa
ve
İngiltere
modelleri
çerçevesinde
değerlendirilmektedir. Fransız KÖO modeli, geleneksel olarak devletin rolünün
önemli olduğu, anayasa ve kamu hukuku geleneğinin etkisini sürdürdüğü, uzun süreli
katı imtiyaz sözleşmelerine dayalı modeldir. İngiliz modeli ise, Fransız modelinin
aksine, piyasa ekonomisinin ve özel sektörün geleneksel olarak ön planda olduğu,
devletin asli görevlerine odaklanması gerektiği anlayışına dayanan ve kamu
hizmetlerinin geleneksel olarak özel sektör tarafından gerçekleştirildiği bir geleneğe
sahip olup, KÖO’nun bir türü olan “Özel Finansman Girişimi”ne dayanmaktadır.72
69
AB Bakanlar Konseyi, Council Regulation (EC) on the Strengthening of the Surveillance of
Budgetary Positions and the Surveillance and the Coordination of Economic Policies,
No.1466/97, Temmuz 1997.
70
71
72
Birleşmiş Milletler, Guidelines on Private Public Partnerships for Infrastructure Development, s. 10.
45
Fransız modeli geleneksel KÖO’yu temsil ederken, İngiliz modelinin de, yeni
nesil KÖO’yu temsil ettiği söylenebilir. Yeni nesil KÖO, devletin kamu
hizmetlerinin sunulmasında “müşteri” ve düzenleme, denetleme rollerini üstlendiği,
hizmetlerin sunulmasında özel sektörle ortaklık ilişkisi içerisinde olduğu ve dünyada
değişen anlayış paralelinde vurgulanan hesaplılık, şeffaflık, rekabet ve risk
paylaşımına dayanmaktadır. Yeni nesil KÖO, özel sektör tarafından kamu
hizmetlerinin
sunulmasında
ve
finansmanındaki
engellerin
kaldırılmasını
öngörmekte ve imtiyaz modelinin yanı sıra, farklı formlarda da gelişmektedir.
2.1.4 Avrupa Birliği’nde KÖO’dan Sorumlu Kurumlar
2.1.4.1 Avrupa Komisyonu
İç Pazar Genel Müdürlüğü; AB kamu alımları mevzuatı ve KÖO
düzenlemelerinden sorumludur. KÖO düzenlemelerine temel teşkil eden ve KÖO
modelini düzenleyen temel kaynak Yeşil Kitap, bu Genel Müdürlük tarafından
yayımlanmıştır.
Ulaştırma ve Enerji Genel Müdürlüğü; İç Pazar açısından önem taşıyan
“Trans-Avrupa Ağları” ve bu programa ilişkin projelerin geliştirilmesinden
sorumludur. 2004 yılından bu yana, “Trans-Avrupa Ağları” alanında KÖO
projelerinin geliştirilmesinde, diğer Komisyon Genel Müdürlükleri, Avrupa Yatırım
Bankası (AYB) ve üye ülkelerin KÖO birimleri temsilcilerinden oluşan çalışma
grubu ile çalışmaktadır.
Bölgesel Politika Genel Müdürlüğü; AB Yapısal Fonlar ve Uyum Fonunun
yönetiminden sorumludur. AB altyapı ve hizmetlerinin KÖO yöntemi ile
gerçekleştirilmesi ve bu alanda fonların kullanılması üzerinde çalışmaktadır.
Ekonomik ve Sosyal İşler Komitesi; Ekonomik ve Parasal Birliğin işleyişinden
sorumludur. Bu çerçevede, üye ülkelerin İstikrar ve Büyüme Paktı ve Maastricht
kriterlerine uyumlarını izlemektedir.
46
2.1.4.2 Avrupa Yatırım Bankası
KÖO’nun uygulanması ve finansmanı konularında büyük ölçüde deneyim
sahibi olan tek AB kurumudur. AB düzeyinde KÖO projelerinin finansmanı ve
altyapının
geliştirilmesinde
ve
ülkelere
destek
sağlanmasında
önemli
rol
oynamaktadır. Üye ülkelerin yanı sıra, Çin ve Güney Afrika’da ulaştırma sektörü
projelerine finansman sağlamaktadır.
2.1.4.3 Avrupa Toplulukları İstatistik Ofisi (Eurostat)
Avrupa Muhasebe Sistemi (ESA95)’nin AB düzeyinde uyumlu bir şekilde
uygulanmasından sorumludur. KÖO’nun muhasebeleştirilmesine ilişkin uygulamayı
düzenlemektedir.73
2.2 AVRUPA BİRLİĞİ MEVZUATI VE KÖO DÜZENLEMELERİ
AB’de KÖO yaklaşımı, Topluluk düzeyinde gerçek rekabet ortamının
sağlanması ve böylece, İç Pazar’ın sağlıklı işleyişinin sağlanması ve büyüme ile
istihdam yaratma potansiyelinden daha fazla yararlanılmasına yönelik olarak AB
düzenlemelerinde sadeleştirme ve modernleşmeye gidilmesi çerçevesinde önem
kazanmıştır.
Bu çerçevede, AB düzeyinde geleneksel ihale yöntemlerinin dezavantajları göz
önünde bulundurularak, AB mevzuatı ile kamu alımları sistemini düzenleyen kurallar
modernleştirilmiş ve böylece; ihalelerde hesaplılık ve performansın dikkate alındığı
ve şeffaflığın geliştirilmesine ilişkin hükümler getirilmiştir. Çıktı odaklı ihalelere
ağırlık verilerek KÖO modelinin karmaşık altyapı projelerinde uygulanması ve
uygulamanın geliştirilmesi için mevzuat hükümleri bu alana da uyarlanabilecek
şekilde modernize edilmiştir.
Karmaşık altyapı projelerinin hayata geçirilmesinde kullanılan KÖO’nun
tanımlanması sorunu, proje sözleşme hükümleri ve proje uygulamalarında
belirsizliklere neden olmaktadır. Bu nedenle, KÖO modelini tanımlayan ve
73
PricewaterhouseCoopers, s. 48-51.
47
uygulamada karşılaşılan faklı KÖO türlerini düzenleyen girişimlere ihtiyaç
duyulmuştur. Bu çerçevede Avrupa Komisyonu, dünyada yaşanan değişim ve
Maastricht kriterlerinin kısıtlamaları kapsamında, Ekonomik ve Sosyal Komite,
Bölgesel Komite, üye ülkeler, özel sektör ortakları ve sivil toplumu içeren
paydaşların da desteği ve talebi ile KÖO’ya yer veren, modelin uygulanma
yöntemlerine yönelik tartışma başlatan girişimlerde bulunmuş ve bu tartışmalar
ışığında AB düzenlemeleri şekillendirilmiştir.
Günümüzde hala KÖO’nun açıkça tanımlandığı ve farklı uygulamalarının
düzenlendiği bir mevzuat bulunmamaktadır, ancak, Avrupa Komisyonu 2000
yılından itibaren KÖO’nun tanımlanması ve uygulanması sorununa açıklık
getirilmesi ve KÖO’nun uygulanmasının yaygınlaştırılması çerçevesinde bir dizi
çalışma gerçekleştirmiş ve söz konusu çalışmalar, KÖO’ya ilişkin temel yasal
çerçeveyi oluşturmuştur.
Bu çerçevede, kamu alımlarını düzenleyen Direktifler modernize edilerek
klasik kamu alımlarını düzenleyen 2004/18/AT sayılı Direktif ve enerji, ulaştırma, su
ve posta hizmetleri sektörlerini düzenleyen 2004/17/AT sayılı Direktif kabul
edilmiştir. 2004/18/AT sayılı Direktifte yapılan düzenleme ile “rekabetçi müzakere”
yöntemi getirilmiştir. Bu düzenleme ile, KÖO modelinin uygulanmasını da içeren
karmaşık
sözleşmelere
yer
veren
yenilikçi
ihale
usullerinin
uygulanması
amaçlanmıştır.
KÖO
Komisyonu’nun
modelini
düzenleyen
Yorumlayıcı
diğer
Tebliğleri,
kaynaklar
Avrupa
arasında,
Avrupa
Parlamentosu’nun
Tavsiye
Kararları, ATAD Kararları, Avrupa İstatistik Kurumu (Eurostat) kararları yer
almaktadır. Düzenleme dışında kalan alanlar için ise Topluluk ilkeleri geçerli
olmaktadır. Bunların dışında, KÖO çeşitli sektörlerde uygulandığından, özel sektörel
düzenlemeler de bulunmaktadır.
KÖO’nun Avrupa Birliği düzeyinde tanımlanmasına ilişkin olarak, herhangi
bir KÖO tanımı yapılmamakla birlikte, genel olarak KÖO; altyapının finansmanı,
yapımı, yenilenmesi, yönetimi veya bakımı veya hizmet sunumu amacı ile, kamu
idareleri ve iş dünyası arasında yapılan her türlü işbirliğini ifade etmekte
48
kullanılmaktadır.74 KÖO temel olarak, “kamu sözleşmeleri” ve “imtiyazlar” olarak
düzenlenmektedir.
Bu doğrultuda, AB düzeyinde yasal çerçevenin değerlendirilmesinde öncelikle
imtiyazlar ve kamu sözleşmelerinin ele alınması ve daha sonra KÖO modelini
düzenleyen temel kaynak olan Yeşil Kitabın değerlendirilmesi yerinde olacaktır.
Ancak, bunlardan da önce, gerek İç Pazar açısından önem taşıyan ve gerekse de AB
yasal düzenlemeleri kapsamı dışında kalan alanlarda uygulanacak Topluluk ilke ve
kurallarına değinilmesi gerekmektedir.
2.2.1 Topluluk İlke ve Kuralları
Topluluk ilke ve kuralları, Roma Antlaşması’nda yer alan hükümler ve Avrupa
Toplulukları Adalet Divanı (ATAD) içtihatlarından oluşmaktadır. Bu çerçevede,
Topluluk ilkeleri, Avrupa Topluluğunu kuran Roma Antlaşması ile düzenlenmiş
olup, ATAD içtihatları ile de açıklanmıştır.
ATAD’ın Viano Belediyesinin birçok Belediye binası için ısıtma sisteminin
işletimine ilişkin hizmet sözleşmesi imzalanmasına yönelik olarak aldığı Teckal
Kararı75 ile belediye otoparkının işletimi için verilen hizmet imtiyazı için ihale
çağrısı yapılmamasına ilişkin olarak aldığı Parking Brixen Kararı76 uyarınca;
özellikli olarak KÖO’ya atıfta bulunulmasa bile, ekonomik bir faaliyetin yürütülmesi
görevinin bir sözleşmeye dayanarak veya tek taraflı olarak idare tarafından üçüncü
kişilere verilmesi durumunda, Direktiflerle düzenlenmemiş olsa bile, Topluluk ilke
ve kurallarına uyulması zorunludur. Diğer bir deyişle, kamu veya özel kişiler
olduğuna bakılmaksızın, üçüncü kişilere ihale edilen işler için Topluluk ilke ve
kuralları geçerlidir. Dolayısıyla, bir üye devlet tarafından “kamu hizmeti” olarak
değerlendirilse dahi, Topluluk ilke ve kuralları bu kapsamdaki tüm ekonomik
faaliyetlere uygulanmaktadır.
74
ATAD, Judgment of the Court (Fifth Chamber) of of 18 November 1999 Teckal Srl v Comune
di Viano and Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia, C-107/98.
76
ATAD, Judgment of the Court (First Chamber) on 13 October 2005 Parking Brixen GmbH v
Gemeinde Brixen and Stadtwerke Brixen AG, C-458/03.
75
49
2.2.1.1 Şeffaflık İlkesi (Transparency)
Şeffaflık ilkesi İç Pazar açısından en önemli ilkelerden biri olup, Roma
Antlaşması’nda da düzenlendiği üzere, rekabet ortamının sağlanması ve Pazarın
sağlıklı işleyişi için gerekli temel ilkedir.
Kamu alımları kapsamında temel prensip, ihale sürecinde şeffaflığın
sağlanmasıdır. Bu çerçevede, şeffaflık, belirli düzeyde ihale ilanının yapılmasını ve
potansiyel isteklilerin ihaleden haberdar olmalarının sağlanmasını gerektirmektedir.
Aynı zamanda, ilanın, yapılacak olan ihaleye ilişkin gerekli tüm bilgileri de içermesi
gerekmektedir. Diğer bir deyişle, ilan; sunulacak hizmetin konusu, niteliği ve
kapsamına ilişkin bilgi vermelidir.
Şeffaflık ilkesi, ATAD’ın, Telaustria kararı77 ile de açıklanmıştır. ATAD,
Telaustria kamu idaresi ile Herold Business Data A.G. firması arasında telefon
abonelerinin yazılı ve elektronik iletişimini sağlayan listelerin üretilmesi ve
yayınlanmasına yönelik hizmet imtiyazı verilmesine ilişkin ön karar davasında,
ihalenin, imtiyazları düzenleyen Direktif kapsamında olmadığı gerekçesi ile ihale
ilan kurallarına uyulmamasını kabul etmemiş ve bu çerçevede, Direktifle
düzenlenmemiş olsa da, Topluluk ilke ve kurallarına uygun davranılması gerektiği
kararına varmıştır. Böylece, Telaustria Kararı ile, idarenin, Topluluk ilkelerinden bir
diğerini oluşturan “ayrımcılık yapmama” (non-discrimination) ilkesine dikkat etmesi
ve bu bağlamda, şeffaflık ilkesinin sağlandığının temin edilmesi gerektiği hükmüne
varılmıştır.
ATAD yine Coname Kararı78 ile, gaz dağıtımına ilişkin hizmet imtiyazı ihalesi
ilanının yapılmamasının rekabeti bozduğu ve başka yerde bulunan potansiyel
isteklilerin bu ihaleden haberdar olamamasına neden olduğu hükmüne varmıştır.
Bunların dışında, şeffaflık ilkesi, şikayet başvurularının incelenmesine ilişkin
kamu alımları hükümlerinin de tarafsız olmasını gerektirmektedir.
77
ATAD, Judgment of the Court (Sixth Chamber) of 7 December 2000 – Telaustria Verglas
GmbH and Telefonadress GmbH v Telekom Austria AG, joined party Herold Business Data
AG, C-324/98.
78
ATAD, Judgment of the Court (Grand Chamber) of 21 July 2005 - Consorzio Aziende Metano
(Coname) v Comune di Cingia de’ Botti, C-231/03.
50
2.2.1.2 Ayrımcılık Yapmama İlkesi (Non-Discrimination)
Roma Antlaşması’nın 12’nci maddesinde, milliyet temelinde ayrımcılık
yapılmaması ve bunun da üye ülkeler tarafından garanti edilmesi gerektiği
düzenlenmektedir. Roma Antlaşması’nın iş kurma ve hizmet sunma serbestisi ile
yerleşme hakkını düzenleyen 43-55’inci maddeleri uyarınca ayrımcılık yapmama, İç
Pazarın işleyişi için önemli görülen bir diğer ilke olup, Topluluk düzeyinde benzer
olaylara farklı muamele yapılmayacağının temin edilmesini ifade etmektedir.
Ayrımcılık yapmama ilkesi, ihale usulünün de tarafsız bir şekilde
uygulanmasını gerektirmektedir. İhale usulünün “açık ihale” usulü olması
durumunda, her istekli ihaleye teklif sunabilmelidir ve isteklilerin değerlendirilme
kriterleri nesnel olmalıdır. Bunun için, ihalenin tüm teknik şartlarının ilanda
belirtilmiş olması gerekmektedir. “Belli istekliler arasında ihale” usulünün söz
konusu olması durumunda da, yine değerlendirme kriterlerinin nesnel olması
gerekmektedir. “Pazarlık” usulünde ise, idare tüm teknik hususları belirlemek
zorunda değildir, bunlar görüşme sırasında belirlenebilmektedir.79
Diğer taraftan ATAD, Belçika’da idare tarafından gerçekleştirilen otobüs
ihalesinde, ihalenin açılmasından sonra isteklinin teklifini değiştirmesi ve idarenin
söz konusu istekliyi seçmesi ile kamu ihale kurallarına uymamasına ilişkin olarak
Belçika hükümetinin Avrupa Komisyonu tarafından para cezasına çarptırılması
hususunda aldığı kararı ile80, tüm istekilerin ihale şartnamesinde yer alan koşullara
uymaları gerektiği, ancak, teklifini değiştiren isteklinin idare tarafından dikkate
alınmasının diğer istekliler aleyhine bir sonuç oluşturduğu ve bu nedenle, idarenin
eşit muamele ilkesini ihlal ettiği hükmüne varmıştır.
Bu çerçevede, ihalenin, devlet veya idarenin ana hissedarı olduğu şirketlere
verilmesini öngören hükümlerin yer alması durumunda, şartnamedeki koşullara
uymayan, değiştirilmiş veya sözleşmenin başlangıcında belirtilmemesine rağmen
79
Avrupa Parlamentosu ve AB Bakanlar Konseyi, Directive 2004/18/EC of the European
Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the Coordination of Procedures for the
Award of Public Works Contracts, Public Supply Contracts and Public Service Contracts,
Brüksel, md. 39-41.
80
ATAD, Judgment of the Court (Fifth Chamber) of 11 March 1994 – Commission of the
European Communities v Kingdom of Belgium, C-87/94.
51
sonradan sunulan alternatif tekliflerin dikkate alınması ve kabul edilmesi, eşit
muamele ilkesinin ihlali olarak kabul edilmektedir.
Diğer taraftan, farklı milliyete farklı koşulların uygulanmasına dayalı her türlü
ayrımcılık da, bu ilke ile yasaklanmaktadır. Bu bağlamda, KÖO modeli çerçevesinde
ayrımcılık yapmama, şeffaflık ilkesinin yanı sıra, tüm potansiyel isteklilerin
kendilerine ve diğer adaylara uygulanacak kuralların aynı olduğunun temin
edilmesini ifade etmektedir. ATAD’ın işçilerin serbest dolaşımına ilişkin olarak,
Hollanda hükümetinin, ülkede oturan Fransız vatandaşının Hollanda vatandaşlarının
haklarından yararlanamamasına ilişkin aldığı “Raulin Kararı”na81 göre; eşit muamele
ilkesi gereği, bir üye ülkede ikamet eden diğer üye ülke vatandaşları, o ülke
vatandaşlarının yararlandıkları imkanlardan yararlanabilmelidir ve bu çerçevede,
ekonomik faaliyetlere erişimin ayrımcı olmaması ve bunun sağlanması için idareler
tarafından gerekli önlemlerin alınması gerekmektedir.
2.2.1.3 Orantısallık (Proportionality)
Orantısallık ilkesi, alınacak her türlü önlemin gerekli ve uygun olmasını ifade
etmektedir. Örneğin; üye devletlerin adayları seçerken, ihale konusu ile ilgisi
bulunmayan ya da ihale konusundan daha fazla yeterlilik gerektiren teknik, mesleki
veya mali taleplerde bulunmamaları gerekmektedir, diğer bir deyişle, talepler ölçülü
olmalıdır.
Orantısallık
ilkesi
aynı
zamanda,
KÖO
projeleri
çerçevesinde
de
düşünüldüğünde, sözleşme süresinin, imtiyaz sahibinin yaptığı yatırımın ve harcadığı
sermayenin makul seviyede karşılığını almasını sağlayacak uzunlukta olmasını
gerektirmektedir.
2.2.1.4 Karşılıklı Tanıma (Mutual Recognition)
Karşılıklı tanıma ilkesi, Roma Antlaşması’nın 47 ve 293’üncü maddelerinde
düzenlenmiş olup, üye ülkelerin diploma ve sertifikalar ile özel şirketlerin diğer üye
ülkelerde tanınması gerektiğini ifade etmektedir ve ATAD’ın, serbest dolaşıma
ilişkin içtihatlarına dayanmaktadır. Buna göre, bir üye devlette üretilen mal ve
hizmetlerin, onları satın alan üye devletin meşru gereksinimlerini karşılamaları
81
ATAD, Judgment of the Court of 26 February 1992 – V.J.M. Raulin v Minister van
Onderwijsen Watenschappen, C-357/89.
52
durumunda, satın alan üye devlet tarafından kabul edilmesi gerekmektedir. Diğer bir
deyişle, üye devletler kendi ülkelerinde sunulan hizmetler için diğer üye devletlerde
talep edilen teknik şartname, diploma ve sertifikaları, karşılıklı tanıma (mütekabiliyet
ilkesi) söz konusu ise, kabul etmek zorundadır.
Yukarıda sayılan Topluluk ilke ve kuralları, daha önce de ifade edildiği üzere,
İç Pazarın sağlıklı işleyişini sağlamayı amaçlamaktadır. Bu çerçevede, temel olarak
sağlıklı işleyişi temin eden hükümler; milliyet temelli ayrımcılığın yapılmaması,
malların serbest dolaşımı, yerleşme ve hizmet sunma serbestîsinin sağlanmasıdır.
Diğer taraftan, kamu alımları sözleşmeleri de İç Pazarın sağlıklı işleyişi ile doğrudan
bağlantılı olduğundan, kamu alımlarına ilişkin Direktiflerin kapsamı dışında kalan
sözleşmelerin Topluluk ilke ve kurallarına uygunluğu önem taşımaktadır.
“Komisyonun Kamu Alımları Direktiflerine Kısmen veya Tamamen Tabi Olmayan
İhale Sözleşmelerine Uygulanan Topluluk Hukuku Yorumlayıcı Tebliği”nde82 ifade
edildiği
üzere,
Komisyon,
kamu
alımları
Direktifleri
ile
düzenlenmeyen
sözleşmelerin ihale edilmesinde potansiyel bir ihlal olup olmadığını tespit ederken
sözleşmelerin öncelikle İç Pazar ile olan ilişkisini ve pazar üzerindeki etkisini
incelemektedir. Bu çerçevede, İç Pazarla ilgili tüm sözleşmelerin ihale edilmesinde
geçerli olan temel standartlar şunlardır:

İç Pazarın rekabete açılmasının temin edilmesi için ihalenin ilgilenen
herkesin erişebileceği şekilde, internet, ulusal resmi gazeteler, yerel yayın
araçları veya Avrupa Birliği Resmi Gazetesinde ilan edilmesi,

Sözleşmelerin AT Antlaşmasının ilkelerine uygun olarak ihale edilmesi; bu
çerçevede, tüm üye ülke isteklilerine eşit erişim imkanı sağlanması,
diploma, sertifika ve diğer formalitelerin karşılıklı olarak tanınması, uygun
sürelerin belirlenmesi,

82
Tarafsız şikayet inceleme mekanizmalarının varlığı.
Avrupa Komisyonu, Commission Interpretative Communication on the Community Law
Applicable to Contract Awards Not or Not Fully Subject to Provisions of the Public
Procurement Directives, (2006/C 179/02), Brüksel, 1.8.2006, s. 3.
53
Diğer taraftan, Topluluk ilke ve kurallarına uyulması zorunlu olmasına rağmen,
Avrupa Komisyonu’nun Yeşil Kitaba ilişkin 2005 yıllı Tebliğinde83 de ifade edildiği
üzere, uygulamada bu ilkeler ve içtihatlar üye devletler tarafından farklı şekillerde
yorumlanmaktadır ve bu durum da, KÖO modelini düzenleyen özel bir çerçeve
mevzuata olan ihtiyacı ortaya çıkarmaktadır. Kamu alımlarını düzenleyen Direktifler
de genel olarak, Topluluk ilkeleri gibi İç Pazarın işleyişini engelleyen etmenlerin
ortadan kaldırılması, özelde ise, bir üye devlette bulunan ve başka bir AB üyesi idare
tarafından açılan ihaleye katılmak isteyen özel sektör girişimcilerinin çıkarlarının
korunmasını amaçlamaktadır.
KÖO’ya ilişkin yasal çerçevenin oluşturulması kapsamında, 2004/18/AT sayılı
ve 2004/17/AT sayılı Direktiflerinin kabul edilmesi ile, AB düzeyinde yaşanan
değişme
göre
mevzuatın
değiştirilmesi,
böylece
aksaklıkların
giderilmesi,
hükümlerin basitleştirilmesi yanı sıra, karmaşık sözleşmelerin uygulanmasına imkan
verecek düzenlemelerin getirilmesi ve idare ile yüklenici arasında diyaloğa daha
fazla imkan veren düzenlemeler yapılmıştır. Böylece, Direktiflerle düzenlenen
“kamu sözleşmeleri” ile “imtiyazlar”a ilişkin hükümlerin günümüzde yaygın olarak
ve çok çeşitli şekillerde uygulanan KÖO modelinin uygulanmasına da cevap vermesi
sağlanmaya çalışılmıştır. Kamu sözleşmeleri ve imtiyazlara ilişkin Topluluk
mevzuatının incelenmesi, AB’nin KÖO yaklaşımının değerlendirilmesi açısından
önem arz etmektedir.
2.2.2 Kamu Sözleşmeleri
AB düzeyinde KÖO, “kamu sözleşmeleri” (public contracts) ve “imtiyazlar”
çerçevesinde ele alındığından, kamu yapım sözleşmeleri ve hizmet sözleşmeleri ile
yapım imtiyazları ve hizmet imtiyazları arasındaki ayrımın belirlenmesi, farklı
sözleşmelere uygulanacak farklı hükümlerin de tespit edilmesi açısından önem
taşımaktadır.
83
Avrupa Komisyonu, Communication From the Commission to the European Parliament, the
Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on
Public-Private Partnerships and Community Law on Public Procurement and Concessions,
COM(2005) 569 Final, Brüksel, 15.11.2005.
54
“Kamu sözleşmeleri” temel olarak yapım işi, mal tedariki ve hizmet sunumunu
düzenleyen 2004/18/AT Sayılı Direktif ve Enerji, Su, Ulaştırma ve Posta
hizmetlerini düzenleyen 2004/17/AT Sayılı (Utilities) Direktif ile düzenlenmiştir.
Direktifler, tüm kamu sözleşmelerini kapsamamaktadır, ancak, kısmen kapsanan
veya hiç kapsanmayan sözleşmeler için, Topluluk ilke ve kuralları uygulanmaktadır.
Bunlar, Direktiflerin uygulandığı belirli eşik değerlerin altında kalan sözleşmeler,
2004/18/AT sayılı Direktifin II B Ekinde ve 2004/17/AT sayılı Direktifin XVII B
Ekinde yer alan otel, su taşıma, destekleyici ulaşım, hukuk, eğitim gibi hizmetlere
ilişkin sözleşmelerdir. 1 Ocak 2008 ile 31 Aralık 2009 yılları arasında Direktiflerin
uygulanacağı eşik değerler Tablo 1’de yer almaktadır.
Tablo 1: AB Kamu Alımları Direktiflerinin Uygulandığı Eşik Değerler
Merkezi Yönetim
İdareleri
Bölgesel veya Yerel
Yönetim İdareleri
Enerji, Su, Ulaştırma ve Posta
Hizmetleri Sektöründe Faaliyet
Gösteren Kuruluşlar
5.150.000
5.150.000
5.150.000
Mallar
(Avro)
133.000
206.000
412.000
Hizmetler
(Avro)
133.000
206.000
412.000
Yapım işleri
(Avro)
Kaynak: Avrupa Komisyonu, Commission Regulation (EC) No. 1422/2007 Amending
Directives 2004/17/EC and 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council in
Respect of their Application Thresholds for the Procedures for the Award of Contracts, L
317/34, Brüksel, 5.12.2007.
2004/18/AT sayılı Direktifle, “kamu sözleşmeleri”; “bir ya da daha fazla
sayıda iktisadi işletme ile bir ya da daha fazla sayıda idare arasında maddi çıkar
amacı ile, yazılı olarak yapılan ve konusu yapım işlerinin yürütülmesi (execution),
malların
tedariki
ya
da hizmetlerin
sunulması
olan sözleşmeler” olarak
tanımlanmaktadır.
Söz konusu Direktif, kamu sözleşmelerine ilişkin olarak uyulması gerekli genel
kuralları düzenlemektedir:
55

İhale ilanlarının her türlü bilgiyi içermesi ve bunun Komisyon tarafından
kabul edilen standart formatlara uygun olması gerekmektedir (md. 36/1),

Tekliflerin hazırlanması için asgari 52 günlük süre tanınması yükümlülüğü
söz konusudur (md. 38),

Sözleşmelerde, imtiyaz sözleşmesine konu olan işin bedelinin asgari %
30’unun ayrı bir sözleşme kapsamında üçüncü taraflara verilebileceğinin
belirtilmesi veya işin toplam bedelinin ne kadarlık bir oranının üçüncü
taraflara verilebileceğinin istekiler tarafından belirlenmesinin istenilmesi
gerekmektedir (md. 60),

Başlangıçta öngörülmeyen ve sözleşmede düzenlenmeyen ek işlerin
yükleniciye
verilebileceği
hususunun
da
sözleşmeye
eklenmesi
gerekmektedir. Ancak, verilecek ek işler, başlangıçtaki sözleşme bedelinin
% 50’sini aşmamalıdır (md. 61).
2.2.2.1 Yapım Sözleşmeleri
2004/18/AT sayılı Direktif hükümleri ile düzenlenmiştir. Madde 1(2b)
uyarınca “yapım sözleşmeleri”; “idare ile yüklenici arasında yazılı olarak yapılan ve
amacı, yapım işlerinin yürütülmesi (execution) olan veya hem yapım işlerinin
yürütülmesini hem de tasarımını kapsayan maddi çıkar sözleşmeleri” olarak
tanımlamaktadır.
2.2.2.2 Hizmet Sözleşmeleri
Madde 1(2c) uyarınca “kamu hizmet sözleşmeleri”, konusu, 2004/18/AT sayılı
Direktifin Ek II’de yer alan hizmetlerin verilmesi olan ve yapım işleri ve mal alımı
sözleşmeleri dışındaki sözleşmeler olarak tanımlanmaktadır.
Hizmet sözleşmeleri, araçların işletim ve bakımını kapsayan sözleşmelerdir.
Bunlar; geçiş ücretinin toplanması, su sektöründe metrelerin okunması, atık toplama,
araçların veya diğer teknik ekipmanların sağlanmasına ilişkin sözleşmelerdir.
Genellikle kısa süreli işleri kapsamaktadır, kamu sektörü genellikle özel sektörün
teknik bilgisinden yararlanmaktadır. Ancak, yatırım ve işletime ilişkin sorumluluk
kamu sektöründe kalmaktadır.
56
2.2.3 İmtiyazlar
İmtiyazların uygulanması uzun bir geçmişe dayanmasına rağmen, imtiyazları
düzenleyen ayrı bir Direktif bulunmamaktadır. Bu anlamda da, imtiyazların KÖO
çerçevesinde uygulanmasında yasal belirsizlik söz konusudur.
2.2.3.1 Yapım İmtiyazları
Yapım imtiyazları Avrupa Komisyonu’nun “İmtiyazlara İlişkin 2000/C 121/02
Sayılı İmtiyazlara İlişkin Yorumlayıcı Tebliğ”i84 ve 2004/18/AT sayılı Direktif ile
düzenlenmiştir. Madde 1(3)’te “yapım imtiyazları”; “yapım sözleşmelerine benzer
sözleşmeler olup, yürütülecek olan işlerin, ya yapının kullanım hakkının (right to
exploit) da yükleniciye verilmesini ya da kullanım hakkı ile birlikte bir ödeme
yapılmasını öngören sözleşmeler” olarak tanımlanmaktadır.
İmtiyazlar birçok AB üye ülkesinde demiryolu ve otoyol yapımı gibi büyük
altyapı yatırımlarının yürütülmesi ve finansmanında rol oynamakta ve günümüzde
imtiyazların kullanımı giderek yaygınlaşmaktadır. Ancak, imtiyazlara ilişkin ayrı bir
mevzuat bulunmamaktadır. Bu bağlamda, imtiyazların büyük projelere uygulanması
sırasında karşılaşılan sorunlar nedeniyle Avrupa Komisyonu, imtiyazları tanımlamak
ve imtiyazların kullanımına ilişkin kılavuz ilkeleri belirlemek amacı ile Yorumlayıcı
Tebliğ yayımlama gereği duymuştur. İmtiyazlara ilişkin Komisyon Tebliğinde,
Topluluk ilke ve kuralları ile kamu yapım işi sözleşmeleri ve imtiyazlarını
düzenleyen 93/37/AAT (yeni 2004/18/AT md. 56-65)85 sayılı Direktifin ilgili
hükümlerine atıfta bulunularak KÖO kapsamında yer alan “imtiyaz”ın tanımı ve
uygulanmasına ilişkin düzenlemelere açıklık getirilmiştir.
İmtiyazlara uygulanacak Topluluk ilke ve kurallarına ilişkin olarak, Avrupa
Komisyonu’nun Yorumlayıcı Tebliği uyarınca86; idarenin bir ekonomik faaliyetin
gerçekleştirilmesi için kişileri yetkilendirdiği (authorisation) durumlar (taksi
imtiyazları, eczane, benzin istasyonlarının kullanımı için yetkilendirme, vb.) ile
ekonomik olmayan faaliyetlerin gerçekleştirilmesine ilişkin durumlar (zorunlu okul
84
Avrupa Komisyonu, Commission Interpretative Communication on Concessions Under
Community Law, (2000/C 121/02), Official Journal of the European Communities, 29.04.2000, s. 3.
85
2004 yılında 2004/18/AT sayılı Direktif ile değiştirilmiştir.
86
Avrupa Komisyonu, Commission Interpretative Communication on Concessions Under Community
Law, s. 10.
57
yapımı veya sosyal güvenlik) AB kamu alımları kurallarına göre imtiyaz
sayılmamaktadır.
Ancak, devletin bir ekonomik faaliyetin gerçekleştirilmesi amacından
kaynaklanan imtiyazlar, Topluluk hukukunun ilgili hükümleri ve ATAD içtihatlarına
tabidir. 2004/17/AT sayılı Direktif, enerji, su ve ulaştırma sektörlerinde faaliyet
gösteren kamu idareleri tarafından verilen yapım işleri ve hizmet imtiyazlarına
uygulanmadığından, bu sektörlerde faaliyet gösteren idare bir imtiyaz vermek
istediğinde Topluluk ilke ve kurallarına uymakla yükümlüdür. İmtiyaz verenin özel
şirket olması durumunda, anılan ilke ve kurallarla bağlı olmamaktadır.
Enerji, su, ulaştırma ve posta hizmetleri sektörleri dışında kalan ve 5 milyon
150, 000 Avro’luk eşik değeri üzerinde kalan yapım imtiyazları 2004/18/AT sayılı
Direktif hükümlerine tabidir. Bu eşik değer altında kalan yapım imtiyazları ile enerji,
su, ulaştırma ve posta hizmetleri sektörlerine ilişkin olarak kapsam dışı bırakılmış
yapım imtiyazları ise, Topluluk ilke ve kurallarına tabidir.
Genel olarak, kamu sözleşmesi ile imtiyaz sözleşmesi arasında şöyle bir ayrım
yapılmaktadır: İhale edilmesi öngörülen işin karşılığında bir bedel ifade ediliyorsa,
bu durumda iş “kamu sözleşmesi” olarak ihale edilmektedir. İhale edilmesi
öngörülen işin karşılığında yapının “kullanım hakkı” veya kullanım hakkı ile birlikte
bir ödeme öngörülüyorsa, bu durumda iş “imtiyaz” olarak ihale edilmektedir.
Tebliğ “yapım imtiyazları”nı, “yapım sözleşmeleri”nden ayırt ederek
açıklamaktadır ve iki sözleşme arasında üç temel farklılığı ortaya koymaktadır.87 Bu
çerçevede öncelikle, yapım sözleşmelerinden farklı olarak, yapım imtiyazlarında
“kullanım hakkı” öngörülmektedir. Söz konusu kullanım hakkı imtiyaz sahibine,
sözleşme süresi boyunca, sunduğu hizmet karşılığında, hizmeti doğrudan
kullananlardan belirli bir ödeme (geçiş ücreti, kullanım ücretleri, vb.) talep etme
hakkını vermektedir. Böylece, imtiyaz sahibine idarece bir ödeme yapılmamakta,
imtiyaz sahibine kendi gelirini yapılan yapıdan ve bu çerçevede sunulan hizmetten
elde etme imkanı sunulmaktadır. İyi uygulama örnekleri göstermektedir ki, genellikle
başarılı bir imtiyaz modelinin uygulanmasında “kullanım ücretleri”nin yanı sıra,
87
Ibid, s. 3.
58
belirli düzeyde devlet sübvansiyonu da öngörülmekte ve böylece, kamu ve özel
sektör tarafları arasında paylaşılan risklerin daha iyi yönetilmesi sağlanmaktadır.
İkinci fark, kullanım hakkı, “işletim sorumluluğu”nun da imtiyaz sahibine
devredilmesini içermektedir. Bu sorumluluk; yapıma ilişkin her türlü teknik, mali ve
yönetsel hususları içermektedir. Sözleşme ile, idare tarafından belirli bir ödeme
yapılması öngörülse de, temel prensip, gelirin, yapının işletiminden elde edilmesidir.
Diğer taraftan, yapım sözleşmelerinde de yüklenicinin belirli riskleri üstlenmesi söz
konusu olmaktadır, ancak, imtiyazların uzun süreli oluşu daha kapsamlı ve büyük
risklerin üstlenilmesini beraberinde getirmektedir.
Son farklılık ise; imtiyaz sözleşmeleri ile üstlenilen işletim sorumluluğunun,
işletime ilişkin “mali düzenlemeler”in yapılmasını da gerektirmesidir. Bu anlamda,
yapım imtiyazlarında, yapıyı kullananlardan elde edilecek gelirle birlikte “ekonomik
risk”in üstlenilmesi de söz konusu olmaktadır.88 Bu da imtiyazları yapım
sözleşmelerinden ayıran temel farklardan biridir. Bu çerçevede, risk devri, yapım
imtiyazlarını
yapım
sözleşmelerinden
ayırmaktadır.
Bu
bağlamda,
Avrupa
Komisyonu, yapım işinin yönetilmesinden kaynaklanan risklerin idare tarafından
üstlenildiği, örneğin; imtiyaz sahibinin yatırımlarının geri ödeneceğinin idare
tarafından garanti edildiği sözleşmeleri, imtiyaz sahibine kullanım hakkı verilmiş
olsa bile, herhangi bir risk devri öngörülmemiş olmasından dolayı yapım
sözleşmeleri olarak kabul etmektedir.
Yapılan bu ayrımlara rağmen, Avrupa Komisyonu, yapım sözleşmelerinin
günden güne daha karmaşık düzenlemeleri içerdiğini ve sonuç olarak, yapım
sözleşmeleri ile yapım imtiyazları arasında sınırların çizilmesinin de güçleştiğini
vurgulamakta ve bu bağlamda, aslında KÖO modeli çerçevesinde değerlendirilen
kamu sözleşmeleri ve imtiyazların uygulamada farklı şekillerde kullanılabileceğini
ifade etmektedir.
2.2.3.2 Hizmet İmtiyazları
Hizmet imtiyazları teamüle dayalı olarak gelişmiştir ve 2004/18/AT sayılı
Direktifle tanımlanmış olup, detaylı olarak düzenlenmemiştir. Madde 1(4) uyarınca
“hizmet imtiyazları”; “hizmet sözleşmesi ile aynı türden bir sözleşme olup, farklı
88
Ibid, s. 4.
59
olarak ya hizmetin kullanım hakkının (right to exploit) da verilmesini ya da kullanım
hakkı
ile
birlikte
bir
ödeme
yapılmasını
öngören
sözleşmeler”
olarak
tanımlanmaktadır.
Hizmet imtiyazları, ATAD’ın Telaustria kararı uyarınca, Direktiflerle
düzenlenememiş olsa da, özellikle milliyet temelinde ayrımcılık yapmama ve
ayrımcılık yapılmadığını temin etmek üzere şeffaflığın sağlanması açısından
Topluluk ilke ve kurallarına tabidir. Bu çerçevede hizmet imtiyazları, ister klasik
sektör ister enerji, su, ulaştırma ve posta hizmetlerine ilişkin imtiyazlar olsun,
Topluluk ilke ve kurallarına tabidir.
Tebliğe89 göre, yapım imtiyazları ve hizmet imtiyazları farklı amaçlara hizmet
etse de, hizmet imtiyazları, yapım imtiyazları ile aynı özelliklere sahiptir. Bu
kapsamda, “kullanım hakkı”, “risk devri” ve “işletim sorumluluğu” hizmet
imtiyazlarının da temel özelliklerini oluşturmaktadır.
Bu bağlamda, hizmet imtiyazları da risk devrini gerekli kılmaktadır. ATAD’ın
bu ayırt edici özelliğe ilişkin olarak aldığı Lottomatica kararında, sözleşmenin
imtiyaz sözleşmesi sayılabilmesi için, dava konusu lotonun işletim sorumluluğunun
da imtiyaz sahibine devredilmesi gerektiğinden hareketle, idareye sadece bilgisayar
sistemi sağlanmasının bir risk devrini içermediği ve bu nedenle, sözleşmenin kamu
sözleşmesi olarak değerlendirilmesi gerektiği hükmüne varmıştır.90
Uygulamada bir sözleşmenin yapım imtiyazı veya hizmet imtiyazı olduğunun
belirlenmesi, tabi olacakları hükümler açısından önem taşımaktadır. Yapım ve
hizmet ihalelerinin tabi olduğu eşik değerler belirlenmiştir ve bu değerler üzerinde
kalan ihaleler AB mevzuatının ilgili hükümlerine tabi olmakta ve bu çerçevede,
kamu alımları ilan süreleri, seçim kıstasları, ihtilaf mekanizmaları gibi hususlar önem
kazanmaktadır.
Ancak, bazı sözleşmelerde hem yapım işi hem de hizmet sunumu
öngörülmektedir ve bu durumda, sözleşmenin hangi hükümlere tabi olacağı
konusunda sorun yaşanmaktadır. Bu duruma Tebliğ ile çözüm getirilmekte ve bu
çerçevede, hizmet imtiyazı ile yapım imtiyazı arasında yapılacak ayrımda,
89
Ibid, s. 4.
ATAD, Judgment of the Court 26 April 1994 - Commission v. Italy (Lottomatica), ECR I-1409,
C-272/91.
90
60
“sözleşmenin ana konusu” önem taşıdığı belirtilmektedir. Sözleşmenin ana
konusunun bir “yapım işi” olması durumunda, sözleşme, yapım imtiyazlarının
düzenlendiği Direktif hükümlerine tabi olmaktadır. Böylece, değeri 5 milyon 150 bin
Avro üzerindeki yapım imtiyazları 2004/18/AT sayılı Direktifin hükümlerine tabi
olmaktadır. Sözleşmenin ana konusu “hizmet sunumu” veya var olan bir yapının
“sadece işletimi” ise, bu durumda hizmet imtiyazı söz konusudur ve Topluluk ilke ve
kurallarına tabidir. Sözleşme hükümleri yapım ve hizmet işlerinin ayrı olarak
değerlendirilmesine imkan veriyorsa, bu durumda hizmet ve yapım işleri ayrı ayrı
değerlendirilmekte ve tabi oldukları hükümler ayrı ayrı uygulanmaktadır.91
Diğer taraftan, Avrupa Komisyonu imtiyaz süresinin sona ermesi sonrasında
yapılacak olan yenileme sözleşmesinin, yeni bir imtiyazın verilmesi gibi
değerlendirilmesi gerektiği ve bu çerçevede, imtiyazın verilmesine ilişkin hükümlere
tabi olduğu görüşündedir.
İmtiyazlara ilişkin sınırlı bir düzenleme söz konusu olduğundan, paydaşlar
tarafından dile getirilen talep üzerine92 Avrupa Komisyonu 2005 yılında yayımladığı
Tebliğ93 ile imtiyazlara uygulanacak hükümlere ilişkin girişimde bulunmayı
öngörmüştür.
2.2.4 Kamu Sözleşmeleri ile İmtiyazlarda Uygulanacak İhale Usulleri ve
“Rekabetçi Müzakere”
2004/18/AT sayılı Direktif uyarınca, sözleşmeler temel olarak “açık ihale
usulü”, “belli istekliler arasında ihale usulü” ve istisnai olarak “pazarlık usulü” ile
ihale edilmektedir. “Açık ihale usulü”; tüm potansiyel isteklilerin başvurabildiği tek
aşamalı ihale usulüdür. “Belli istekliler arasında ihale usulü”; iki aşamadan oluşan
ve ilk aşamasında tüm potansiyel isteklilerin ön-değerlendirme için başvurabildiği,
91
Avrupa Komisyonu, Commission Interpretative Communication on Concessions Under Community
Law, s. 4-5.
92
Avrupa Komisyonu, Report on the Public Consultation on the Green Paper on Public-Private
Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions, Commission Staff
Working Paper, SEC (2005) 629, Brüksel, 3.5.2005, s. 6.
93
Avrupa Komisyonu, Communication From the Commission to the European Parliament, The
Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on
Public-Private Partnerships and Community Law on Public Procurement and Concessions,
COM(2005) 569 Final, Brüksel, 15.11.2005.
61
ön-değerlendirmeyi geçen isteklilerin tekliflerini sunabildiği ihale usulüdür.
“Pazarlık usulü”; iki aşamadan oluşan bir usul olup, diğer ihale usullerinden farklı
olarak ön değerlendirmeyi geçen isteklilerle sözleşmelerin görüşülmesine imkan
sağlayan ancak kullanımının sınırlandırıldığı ihale usulüdür. Bu usul ancak istisnai
şartların karşılanması durumunda kullanılabilmektedir ve usulün uygulanmasında
Topluluk ilkelerinin de gözetilmesi gerekmektedir. Söz konusu istisnai durumlar,
ileride anlatılmaktadır.
Anılan usullerin karmaşık sözleşmelerin ihale edilmesinde yetersiz kaldığı
öngörüldüğünden, Direktifin 29’uncu maddesinde yeni bir yöntem olan “rekabetçi
müzakere” usulü düzenlenmiş, ayrıca, Avrupa Komisyonu’nun söz konusu usule
ilişkin Açıklayıcı Notu ile de açıklanmıştır.
“Rekabetçi müzakere” usulü ile, büyük ve karmaşık altyapı projelerinin ihale
edilmesine ilişkin olarak esneklik getirilmesi amaçlanmıştır. Rekabetçi müzakere
usulü ile idarelere, karmaşık projelerde kalite standartlarının veya şartnameye ilişkin
diğer koşulların belirlenememesi durumlarında, özel sektör tarafından sunulan
yaratıcı ve yenilikçi alternatif önerilerden yararlanma ve hesaplılığı sağlayacak en iyi
alternatifi belirleme imkanının sağlanması öngörülmektedir.94
Ancak, rekabetçi müzakere usulünün kabul edilmesi sonrasında KÖO’yu
düzenleyen Yeşil Kitaba ilişkin olarak paydaşların fikirlerini paylaştıkları raporda95,
söz konusu usulün uygulanmasına ilişkin detaylı açıklamalar yer almadığından ve
henüz düzenleme yeni olduğundan usule ilişkin endişe ve sıkıntılar dile getirilmiştir.
Bu çerçevede, özel sektör paydaşları, usulün kullanılmasında yaşanabilecek
sıkıntılara işaret etmiş ve bu konuda Komisyon’dan açıklayıcı girişimlerde
bulunmasını talep etmişlerdir. Diğer taraftan, bu usulde potansiyel isteklilerin, gizli
bilgi ve verilere ulaşmaları olasılığı bulunduğundan paydaşlar rekabetçi müzakereye
temkinli yaklaşılmaktadır.
Diğer taraftan, bu yöntemin, karmaşık ve büyük projelerin her hususunun
tartışılmasını gerektirdiğinden, bu karmaşık hususların görüşülmesi için danışman
tutulmasından, proje teklifinin hazırlanmasına kadar istekliler için büyük bir maliyet
94
Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions, s. 6–8.
95
62
oluşturacağı ve bunu karşılayabilecek belli başlı şirketlerin bulunduğundan hareketle,
bu yöntemin rekabeti sınırlayıcı bir etkisi olacağı endişeleri dile getirilmiştir. Ayrıca,
bankalar ve diğer finans kuruluşları, yüklenicinin belirlenmesinden önce sorumluluk
almak istememektedir.
Bu endişelerin dışında, rekabetçi müzakere ile pazarlık usulü arasındaki farkın
anlaşılamadığı ve yeni usule neden ihtiyaç duyulduğu konusunda açıklık getirilmesi
talep edilmiştir. Bu doğrultuda, Avrupa Komisyonu, usulün uygulanmasına açıklık
getirmek, endişeleri gidermek ve usulün uygulanmasını teşvik etmek üzere
“Rekabetçi Müzakere Açıklayıcı Notu”nu96 yayımlamıştır.
2.2.4.1 Rekabetçi Müzakere Usulünün Uygulanabileceği Durumlar
Yeni bir düzenleme olan “rekabetçi müzakere usulü”, yine Direktifle
düzenlenmiş olan “açık ihale usulü” ve “belli istekliler arasında ihale usulü”nden
farklılık arz etmektedir. Rekabetçi Müzakere Açıklayıcı Notu’nda97 da ifade edildiği
üzere, diğer ihale usullerinde, sözleşmelerin fiyat gibi esaslı unsurlarına ilişkin
değişikliklerin görüşülmesi, rekabeti bozucu etkisinden dolayı yasaklanmış olup,
adaylarla ancak belirli hususlara açıklık getirilmesi için görüşme yapılabilmektedir.
Rekabetçi müzakere usulü ile Avrupa Komisyonu’nun temel amacı, yaygın
olarak kullanılan pazarlık usulünün kullanımının kısıtlanmasıdır. (Pazarlık usulünden
farklı olarak müzakereler, sürecin ilk aşamalarında yer almaktadır). Ancak, finans
kuruluşları ve diğer mukrizler (borç verenler) sözleşmeler kesinleşmeden yasal,
teknik
ve
mali
değerleme
çalışmasını
(due
diligence)
tamamlamak
istememektedirler. Projelerin finansmanı açısından önemli olan bu konunun nasıl
çözümleneceği henüz belirsizdir.
Rekabetçi müzakere usulü, özellikle yasal, teknik ve mali açıdan karmaşık
nitelikli durumların söz konusu olduğu sözleşmeler için kullanılabilen bir ihale
usulüdür. Bu çerçevede, idarenin gereksinim duyulan teknik ekipmanı ve/veya
projeye ilişkin yasal ve/veya mali koşulları nesnel olarak belirleyemediği ve sektörel
piyasanın karmaşık nitelikli olduğu durumlarda kullanılabilmektedir. Söz konusu
karmaşık projeler; entegre taşıma altyapı projeleri, geniş bilgisayar ağlarının
96
Avrupa Komisyonu, Explanatory Note-Competitive Dialogue-Classic Directive, EC Document
CC/2005/04, 5.10.2005.
97
Ibid, s. 9.
63
kurulması veya yasal ve mali hususlarının önceden belirlenmesinin mümkün
olmadığı ve yapısal finansman gerektiren projelerdir.
Teknik nitelikli karmaşıklık durumu; idarenin ya gereksinim duyulan teknik
araçları belirleyememesi durumudur ya da çok sık karşılaşıldığı üzere, birçok teknik
alternatif arasından hangisinin gereksinimi en iyi şekilde karşılayacağına karar
verilememesidir.
Yasal ve mali karmaşıklık ise; genellikle idarelerin, başlangıçta kamu
sözleşmesi olarak yapılması öngörülen, ancak, imtiyaz sözleşmesi olarak
sonuçlanmasından kaynaklanan veya doğrudan imtiyaz sözleşmesi olmasından
kaynaklanan “mali riskin” istekliler tarafından üstlenilmeye hazır olup olunmadığını
öngörememelerinden kaynaklanmaktadır.
Bu çerçevede, idarelerin, bir tesisin özel girişimci tarafından yapılması,
işletilmesi ve finanse edilmesini kapsayan projeler için, rekabetçi müzakere usulüne
başvurmaları makul kabul edilmektedir.
2.2.4.2 Rekabetçi Müzakere Usulünün Uygulanması
Rekabetçi müzakere usulünün tercih edilmesi durumunda, ihtiyaçlar ve
ihtiyaçların karşılanması için gerekli şartların, “açık ihale usulü” ve “belli istekliler
arasında ihale usul”ünde olduğu gibi, ihale ilanında belirtilmesi gerekmektedir.
“Teknik karmaşıklık” nedeni ile bu usule başvurulmuşsa, şartnamede isteklilerden
belirli teknik kapasiteye sahip olduklarının belgelenmesi istenebilmektedir.98
Rekabetçi müzakere usulünde “ekonomik açıdan en avantajlı” teklif temelinde
değerlendirme yapılması gerekmektedir.99
Görüşmeye çağrılacak aday sayısının sınırlandırılmasının istenmesi durumunda
ise, seçim kriterlerinin ayrımcı olmaması ve nesnel olması gerekmektedir. Ancak,
görüşmeye çağrılacak aday sayısının mümkünse en az üç aday olması gerekmektedir.
İhale ilanında belirtilen şartlara uyan istekliler müzakereye davet edilmektedir.
98
99
Ibid, s. 4.
Ibid, s. 5.
64
2.2.4.3 Müzakere Süreci
Seçilen adayların her biri ile ayrı ayrı görüşülmekte ve müzakere süresince
sözleşmenin tüm teknik, ekonomik (fiyat, maliyet, gelir, vb.) ve yasal (risk
paylaşımı,
garantiler,
özel
amaçlı
şirketlerin
kurulması,
vb.)
hususları
görüşülebilmektedir.100 2004/18/AT sayılı Direktifin 6’ncı maddesi uyarınca,
istekliler tarafından sunulan teklifler ve müzakere sırasında sunulan bilgilerin, idare
tarafından diğer isteklilerle paylaşması yasaklanmıştır ve isteklilerin fikri mülkiyet
hakları garantiye alınmıştır. Bu bağlamda, paydaşlar tarafından dile getirilen fikri
mülkiyete ilişkin endişeler bu hükümle giderilmeye çalışılmıştır.
İdareler, projelerin uygulanması için gerekli en iyi çözümü bulana kadar
isteklilerle tekrar tekrar müzakere yapabilmektedir.101
2.2.4.4 Müzakere Sürecinin Sona Ermesi ve İhalenin Verilmesi
İdare istediği çözümü bulduğuna karar verdiğinde müzakere sürecini
durdurmakta ve bunu isteklilere bildirerek, onlardan müzakereler boyunca sundukları
teklifleri nihai hale getirerek sunmalarını talep etmektedir. Nihai taleplerin
iletilmesinden sonra idare, isteklilerden bazı açıklamalar veya düzeltmeler
yapmalarını isteyebilmektedir. Nihai hale getirilen teklifler, daha önce belirlenen
seçim kriterlerine göre değerlendirilerek ihale kazanan istekliye verilmektedir.
Sonuç olarak, kamu sözleşmeleri ve imtiyazlara uygulanacak usuller, projenin
kapsamına,
devredilecek
risklere
ve
finansmana
bağlı
olarak
değiştiği
anlaşılmaktadır.
Bunların dışında, AB’deki tüm vatandaşlara yüksek kaliteli kamu hizmetlerinin
sunulması için gerekli koşulları düzenleyen 2003 yıllı “Kamu Yararını Gözeten
Hizmetlere İlişkin Yeşil Kitap”a (Green Paper on Services of General Interest)
göre102, idareler, kamu yararını gözeten bir hizmet olsa dahi, hizmet sunumu görevini
üçüncü tarafa ihale etmeye karar vermeleri durumunda, kamu sözleşmeleri ve
imtiyazlara ilişkin kurallara uymakla yükümlüdürler.
100
Ibid, s. 7.
Ibid, s. 7.
102
Avrupa Komisyonu, Green Paper on Services of General Interest, COM (2003) 270 Final,
Brüksel, 21.5.2003.
101
65
Kamu yararını gözeten hizmetler (services of general interest); süreklilik arz
eden, herkesin erişebileceği, makul bir fiyat düzeyinde ve sosyal adalet ilkesi
gözetilerek sunulması gereken hizmetler olup, ekonomik niteliği olan veya ekonomik
niteliği olmayan hizmetleri ifade etmede kullanılmaktadır. Temel ilke olarak,
ekonomik niteliğe sahip olmayan hizmetler, rekabet, devlet yardımları gibi alanlara
ilişkin Topluluk hukukuna tabi değildir, ancak, “eşit muamele” gibi Topluluk temel
ilkeleri ile bağlıdır.103 Tek Pazar açısından önem taşıyan hizmetler ise, ekonomik
niteliği olan hizmetlerdir ve söz konusu hizmetlere ilişkin sektörler ulaştırma, enerji,
posta hizmetleri, su tedariki, su arıtma sektörlerini, özellikle yerel yönetimler
tarafından sunulan hizmetleri ve giderek daha fazla KÖO modelinin tercih edildiği
sektörleri kapsamaktadır. Söz konusu hizmetlerin KÖO modeli ile özel sektöre
yaptırılması çerçevesinde, hizmetlerin niteliği gereği rekabet ilkesine uyulması
gerekmektedir.
Avrupa Parlamentosu da “Yeşil Kitaba ilişkin Tavsiye Kararı”nda104, söz
konusu kurallara uyma zorunluluğunun, rekabetin kısıtlanmasını önleyen, aynı
zamanda kamu idarelerine de hizmetlerin sunulmasına ilişkin kriterlerin ve
hedeflerin tanımlanmasında ve uygulamanın izlenmesinin sağlanmasında etkili bir
araç olabileceğini belirtmektedir.
2.2.5 Kamu Sözleşmeleri ile İmtiyazlara İlişkin Şikayet ve İhtilafların
Çözümü
Kamu sözleşmelerine ilişkin şikayet ve ihtilafların çözümü mekanizması
89/665/AAT sayılı Direktif105 ile düzenlenmiş olup, üye devletler, bu hususta gerekli
tedbirlerin alınmasından sorumlu tutulmuştur. Buna göre, kamu alımları alanında
Topluluk hukukunun ülke düzeyinde uygulanması sırasında, geçerli olan ulusal
103
Avrupa Komisyonu, Communication From the Commission to the European Parliament, The
Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions
Accompanying the Communication on "A Single Market For 21st Century Europe",
COM(2007) 725 final, Brüksel, 20.11.2007, s. 4.
104
Avrupa Parlamentosu, European Parliament Resolution on the Green Paper on Services of
General Interest, P5_TA(2004)0018, 14 Ocak 2004.
105
AB Bakanlar Konseyi, Council Directive of 21 December 1989 on the Coordination of the
Laws, Regulations and Administrative Provisions Relating to the Application of Review
Procedures to the Award of Public Supply and Public Works Contracts (89/665/EEC), Brüksel.
66
kurallar nedeniyle Topluluk hukukunun ihlal edilmesi durumunda, idareler tarafından
alınan kararların olabildiğince hızlı incelenmesinin sağlanması, bunun için etkin
inceleme mekanizmalarının olması ve şikayetlerin incelenmesi çerçevesinde
ayrımcılık yapılmaması ilkesinin gözetilmesi gerekmektedir.
2007 tarihinde 2007/66/AT Sayılı Direktifle106 şikayet mekanizmalarına ilişkin
olarak değişiklikler yapılmış, bir önceki Direktifin kapsamı genişletilerek imtiyazlar
da kapsam içerisine alınmıştır. Direktif ile temel olarak şikayet mekanizmasının etkin
hale getirilmesi ve ihtilafların çözülmesi çerçevesinde, “bekleme süresi” (standstill
period)
getirilmiştir.
Bu
çerçevede,
idareler,
ihale
sonucunun
isteklilere
bildirilmesinden sonra en az 10 günlük bekleme süresi geçmeden, seçilen istekli ile
sözleşme yapamamaktadır.
Sonuç olarak, AB düzeyinde KÖO’nun AB mevzuatının ilgili Direktifleri ve
Topluluk ilke ve kuralları çerçevesinde “kamu sözleşmeleri” ve “imtiyazlar” olarak
düzenlendiği, ancak, KÖO kavramına atıfta bulunulmadığı görülmektedir. KÖO
kavramının ilk kez açıkça yer aldığı en temel kaynak “Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları
ile Kamu Sözleşmeleri ve İmtiyazları Düzenleyen Topluluk Hukukuna İlişkin 2004
tarihli Yeşil Kitap”107 olarak karşımıza çıkmaktadır.
2.2.6 Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları
KÖO yaklaşımının ilk kez açıkça ifade edildiği temel kaynak olan Yeşil Kitap,
2003-2006 İç Pazar Stratejisi kapsamında hazırlanmıştır. Yeşil Kitap ile Avrupa
Komisyonu, KÖO yaklaşımını tartışmaya açmayı ve ayrıca KÖO modelini kamu
sözleşmeleri ve imtiyazları düzenleyen Topluluk mevzuatı açısından değerlendirmeyi
amaçlamıştır.
Yeşil Kitap öncelikle devletin değişen rolüne değinerek, KÖO modelinin
uygulanmasının siyasi bir karar olduğunu ve bu nedenle, modelin tercih edilmesinin
üye devletlerin iradesine bırakıldığını belirtmektedir. Diğer bir deyişle, üye devletler
106
Avrupa Parlamentosu ve AB Bakanlar Konseyi, Directive 2007/66/EC Of The European
Parliament And of The Council of 11 December 2007 Amending Council Directives 89/665/EEC
and 92/13/EEC with regard to improving the effectiveness of review procedures concerning the
award of public contracts, Brüksel.
107
Avrupa Komisyonu, Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law On
Public Contracts and Concessions, COM(2004) 327 final, Brüksel, 30.4.2004.
67
kamu hizmetlerinin özel sektörce ve hatta yabancı ortaklar tarafından görülmesine
karar vermede serbesttirler.
Yeşil Kitap108, KÖO’nun tanımını yapmadan önce, modeli diğer ihale
yöntemlerinden ayıran ve modelin tanımlanmasında yararlanılan temel özellikleri
sıralamaktadır:

Uzun süreli ilişkiler: KÖO göreli olarak uzun süreli ortaklık ilişkilerine
dayanmaktadır.

Finansman şekli: KÖO, kısmen özel sektör ve kamu sektörü veya tamamen
özel sektör tarafından sağlanan karmaşık finansman modellerine imkan
sağlamaktadır. Finansman, KÖO projelerinin en temel ve aynı zamanda en
sorunlu öğelerinden birisini oluşturmaktadır. Bu çerçevede, mali riskin
paylaşılması veya hangi tarafça üstlendiği önem kazanmaktadır.

Yüklenicinin rolü: KÖO projelerinin tasarım, planlama, yapım, uygulama,
finansman gibi aşamalarında rol alan yüklenici önem taşımaktadır. İdare ise,
özellikle kamu çıkarı, sunulacak hizmetin kalitesi ve fiyatlama politikası gibi
proje hedeflerinin belirlenmesine odaklanmaktadır ve yüklenici tarafından
sunulan hizmetlerin, belirlenen hedefler ile uyumluluğunun izlenmesinden
sorumlu olmaktadır.

Risk paylaşımı: KÖO modelini diğer yöntemlerden ayıran en önemli
farklardan bir diğeri ise, genellikle kamu sektörü tarafından üslenilen
risklerin bazılarının özel sektöre devredilmesidir. Ancak bu durum, tüm
risklerin özel sektöre yüklenmesinden çok, sözleşme tarafları olan kamu
sektörü ile özel sektör arasındaki risk paylaşımı olarak anlaşılmalıdır.
Risk paylaşımı, riskin dengeli dağılımını gerektirmektedir ve her KÖO
projesine göre dağılım farklılık göstermektedir. Bu nedenle, sadece belirli risklerin
özel sektöre devrinden çok, projenin gerekliliklerine göre, risklerin en iyi şekilde
üstesinden gelebilecek tarafça üstlenilmesi, diğer bir deyişle; tasarım, planlama,
yapım, finansman, işletim ve bakıma ilişkin sorumlulukların hangi tarafça en az
maliyetli, en etkin ve etkili şekilde yerine getirilebildiği ve proje süresince ortaya
108
Ibid, s. 3.
68
çıkabilecek sorunların üstesinden gelebilecek tarafça üstlenilmesi temel ilke olarak
kabul edilmektedir.
Yeşil Kitap, uygulamada karşılaşılan çeşitli KÖO türlerini ortak bir zeminde
toplayarak, KÖO’yu “Sözleşmeye Dayalı KÖO” (Contractual PPPs) ve “Kurumsal
KÖO” (Institutionalised PPPs) olmak üzere ikiye ayırmaktadır109. Bu çerçevede, özel
sektör ortağın seçimi, sözleşmenin çerçevesi ve işlerin alt yüklenicilere verilmesine
ilişkin hükümlere de yer vermekte ve bu konuda tartışma ortamı oluşturmaya
çalışmaktadır.
2.2.6.1 Sözleşmeye Dayalı KÖO
Bu tür KÖO yapım veya hizmetin tasarım, finansman, yönetim, yenileme veya
kullanımını içeren bir veya daha fazla işin özel sektör ortağa verildiği sadece
sözleşmeye dayalı ortaklıkları ifade etmektedir. “Sözleşmeye Dayalı KÖO”, kamu
sözleşmeleri ve imtiyaz sözleşmelerinin düzenlendiği Direktifler, Komisyon’un
Yorumlayıcı Tebliğleri, Açıklayıcı Notları ile bunlar dışında kalan alanlar için
geçerli olan Topluluk ilke ve kuralları çerçevesinde uygulanmaktadır. Bu çerçevede,
üye ülkelerin ulusal mevzuatlarında farklı tanımlanmış olsa da, KÖO sözleşmeleri
Topluluk hukukuna göre, ya kamu ihale sözleşmeleri ya da imtiyaz sözleşmeleri
olarak ele alınmaktadır.
Sözleşmeye Dayalı KÖO örneklerinin AB uygulamalarında en iyi bilinen iki
türü bulunmaktadır. Bunlar daha önce de söz edildiği üzere “imtiyazlı model” ve
“Özel Finansman Girişimi” (PFI) olarak ikiye ayrılmaktadır. “İmtiyazlı model, Kıta
Avrupa’sında özellikle Fransa’da uzun yıllardan bu yana kullanılan bir model olup,
özel sektör ortak ile nihai tüketici arasında doğrudan bir ilişkinin söz konusu olduğu
modeldir. Bu modelde, özel sektör ortak, idarenin denetim ve kontrolü altında,
hizmet kullanıcılarından alınan “kullanım ücretleri” ve bazen de idare tarafından
sağlanan sübvansiyonlar karşılığında kamu hizmeti sunmaktadır ve bu hizmetin
sunulması hakkının elde edilmesi karşılığında idareye belirli bir ödeme
yapılmaktadır. “Özel Finansman Girişimi” (PFI) ise, İngiltere’de 1990’lı yılların
başında geliştirilen bir model olup, özel sektöre belirli altyapı hizmetlerinin
sunulması için çağrıda bulunulmaktadır. Bu modelde “kullanım ücretleri” yerine,
109
Ibid, s. 8-17.
69
idare tarafından yükleniciye düzenli olarak yapılan ödemeler önem kazanmaktadır.
Bu ödemeler sabit olabilir veya söz konusu yapım veya hizmetin kullanım oranı gibi
birçok farklı değişkenin dikkate alınması ile hesaplanabilir.
2.2.6.1.1 Sözleşmeye Dayalı KÖO Modelinde Özel Sektör Ortağın Seçimi
Yeşil Kitap, özel sektör ortağın seçimini, KÖO modelinin “kamu sözleşmesi”
veya “imtiyaz sözleşmesi” olarak sayıldığı durumlar açısından ayrı ayrı
değerlendirmektedir.
Bu çerçevede, modelin “kamu sözleşmesi” olarak değerlendirildiği durumda,
idare, klasik kamu alımlarını düzenleyen 2004/18/AT sayılı Direktife uymak
zorundadır ve bu bağlamda, özel sektör ortağını Direktifte yer alan “açık ihale usulü”
veya “belli istekliler arasında ihale usul”üne başvurarak seçmektedir. İstisnai
durumlarda sınırlı olarak “pazarlık usulü” bir yöntem olarak kullanılabilmektedir.
Söz konusu istisnai durumlar Direktif’in 30. ve 31. maddeleri ile düzenlenmiştir. Bu
çerçevede, ihale duyurusunda bulunulmadan pazarlık usulü ihaleye çıkılabilecek
durumlar;

ihaleye ilişkin başlangıçtaki koşulların kapsamlı değişikliğe uğramamış olması
ve talep etmesi durumunda Komisyona bir rapor gönderilmesi kaydıyla, açık
ihale ya da belirli istekliler arasında ihale usulüne yanıt olarak hiçbir teklif veya
uygun teklifin verilmemesi veya başvuru yapılmaması,

teknik veya sanatsal gerekçeler veya münhasır hakların korunmasıyla bağlantılı
gerekçelerle ihalenin yalnızca belirli bir iktisadi işletmeye verilebiliyor olması,

idareler tarafından öngörülemeyen olaylardan kaynaklanan acil durumlar
nedeniyle kesinlikle gerekli oldukça, Madde 30’da düzenlenen ihale duyurusu
yapılarak açık, belirli istekliler arasında ya da pazarlık usulü ihale yöntemleri
için gerekli sürelere uyulmasının mümkün olması,
olarak sıralanabilir.
2004/18/AT sayılı Direktifle getirilen “rekabetçi müzakere” yöntemi ise,
karmaşık sözleşmeler söz konusu olduğunda kullanılabilmektedir. Sözleşmenin tüm
unsurlarının ele alındığı bu müzakerelerin Topluluk hukuku açısından önemli olan
70
hususu, müzakerelerin şeffaflık ve eşit muamele ilkelerine uygun olarak
yapılmasıdır.
Diğer taraftan, modelin “imtiyaz sözleşmesi” olarak değerlendirilmesi
durumunda, idare ortağını seçmekte özgürdür, ancak, rekabet ortamının sağlanması
için idarenin uymakla yükümlü olduğu 2004/18/AT sayılı Direktifle düzenlen ilan
koşulları ve Topluluk ilke ve kuralları ile bağlıdır. Avrupa Komisyonu110, idarece
imtiyaz verme niyetinin ve seçime konu olacak kriterlerin uygun bir düzeyde ilan
edilerek, potansiyel istekliler arasında uygun rekabet ortamının oluşturulması ve tüm
katılımcılara eşit muamele edilmesi ve böylece, hem şeffaflığın hem de tarafsızlığın
sağlanması gerekliliğini vurgulamaktadır.
2.2.6.1.2 KÖO Projelerinin Sözleşme Çerçevesi
Yeşil Kitap111 KÖO projelerinde başarının kapsamlı bir sözleşme çerçevesi ve
projenin
yürütülmesine
ilişkin
hükümlerin
belirlenmesine
bağlı
olduğunu
vurgulamaktadır. Bu çerçevede, genel olarak KÖO sözleşme hükümlerinin eşit
muamele ve şeffaflık ilkeleri ile uyumlu olması gerekir. Temel olarak sözleşme
hükümlerinin her isteklinin aynı şekilde yorumlayacağı şekilde açık olması, aynı
zamanda performans koşulları ve seçim kıstaslarının ayrımcı hükümler taşımaması
gerekmektedir. Diğer taraftan, İç Pazarın işleyişi açısından, koşulların yerleşme ve
hizmet sunma serbestisini kısıtlamaması gerekmektedir.
Özelde ise, sözleşmenin, risklerin taraflar arasında dengeli dağılımına ilişkin
hükümleri ve projenin uygulanmasının izlenmesi ve değerlendirilmesinde temel
alınacak performans kriterlerini detaylı olarak düzenlemesi gerekmektedir.
Diğer taraftan, sözleşmelerle özel sektörün yatırımın karşılığını almasına
imkan verecek gerçekçi sürelerin belirlenmesi önemli hususlardan bir diğerini
oluşturmaktadır.
Bunların yanı sıra, sözleşme çerçevesinin, makro-ekonomik veya teknolojik
değişiklikler paralelinde sözleşme koşullarının yeniden gözden geçirilmesine olanak
sağlaması gerekmektedir. Sözleşmenin yeniden gözden geçirilme koşulları ve nelerin
110
111
Ibid, s. 11.
Ibid, s. 15.
71
-fiyat endekslemesi, oranların değiştirilmesi, vb.- değiştirilebileceği detaylı olarak
düzenlenmelidir.
Bunların dışında, sözleşmede öngörülemeyen koşulların ortaya çıkması
durumunda
bazı
değişikliklerin
yapılabileceğinin
belirtilmesi
ve
yapılacak
değişikliklerin eşit muamele ve şeffaflık ilkelerini ihlal etmemesi gerekmektedir.
2.2.6.1.3 Belirli İşlerin Alt-Yüklenicilere Verilmesi
KÖO çerçevesinde işlerin alt-yüklenicilere verilmesi, birçok belirsizliğe ve bu
çerçevede de sorunlara neden olmaktadır. Yeşil Kitaba112 göre, imtiyaz sahibinin
işveren konumunda olması durumunda, sözleşmesinin yapılmasında rekabet
koşullarına dikkat edilmesi gerekmektedir. Özel şirketin kendi hissedarlarına iş
vermesi bu durumun istisnasını oluşturmaktadır. Bu durumda, sözleşme konusunu
oluşturan hizmetlere ilişkin olarak, KÖO projesini üstlenen şirket daha kurulmadan
önce idare tarafından rekabet koşullarının sağlanmış olması durumunda, hissedarlara
iş verilmesi sırasında rekabet ilkelerinin gözetilmesi zorunluluğu bulunmamaktadır.
Ancak, özel şirket “yapım imtiyazı sahibi” ise, 5 milyon 150,000 Avro’luk eşik
değeri aşan sözleşmeler için belirli ilan şartlarına tabi olmaktadır.113
2.2.6.2 Kurumsal KÖO (KKÖO)
Yeşil Kitap’ta KKÖO modeli; “kamu sektörü ortak ile özel sektör ortağın
birlikte bir şirket kurdukları ve bir yapım işini veya hizmeti ortaklık şirketi aracılığı
ile kamu yararına sundukları model” olarak tanımlanmaktadır. AB üye ülkelerinde
bu model daha çok yerel hizmetlerin (su tedariki ve atık toplama gibi) sunulmasında
kullanılmaktadır.
Kamu ile özel sektör ortak arasındaki doğrudan işbirliği sayesinde kamu
sektörü ortağı hissedarlar arasında yer almakta, şirket kararlarını belirlemekte ve en
önemlisi projelerin uygulanmasını kontrol edebilmektedir. Bu sayede, yapım işi ve
hizmetlerin sunulması konusunda tecrübesini de arttırabilmektedir. Ancak, kamu
sözleşmeleri ve imtiyazlara ilişkin mevzuat, karma sermayeli şirketlerin kurulmasını
düzenlememektedir, fakat bu kapsamda yapılacak işlemlerin Topluluk ilke ve
kuralları ile uyumlu olması gerekmektedir.
112
113
Ibid, s. 17.
Ibid, s. 17.
72
Görüldüğü üzere, KÖO’ya yönelik olarak Yeşil Kitap düzenlemelerinin
olmasına rağmen, farklı KÖO türlerini içerisinde barındıran ve hangi türün hangi
mevzuata tabi olacağı ve nasıl uygulanacağına dair bir düzenleme bulunmadığından,
Avrupa Birliği’nin kamu ve özel sektör paydaşları bu konudaki belirsizliğe işaret
ederek
Komisyon
tarafından
yapılacak
bir
girişimi
beklediklerini
dile
getirmişlerdir.114 Bu çerçevede, Avrupa Komisyonu bir tartışma başlatmış ve idareler
ve özel sektör paydaşlarına yeni bir mevzuatın gerekliliğini sormuştur. Yapılan
tartışmalar ışığında Avrupa Komisyonu, paydaşların görüşlerini dikkate alarak yeni
bir mevzuat kabul etmek yerine, açıklayıcı tebliğlerle KÖO’ya açıklık getirmeye
karar vermiştir ve 2008 yılında Kurumsal KÖO’lara ilişkin Kamu Alımları ve
İmtiyazlara İlişkin Topluluk Hukukunun Kurumsal KÖO’ya Uygulanmasına İlişkin
Yorumlayıcı Tebliği115 yayımlanmıştır.
KKÖO; “kamu sözleşmeleri veya imtiyaz sözleşmelerini uygulayan karma
sermayeli bir şirketin kurulmasına dayalı, kamu sektörü ve özel sektör tarafları
arasındaki işbirliği”116 olarak tanımlanmaktadır. Bu çerçevede, Topluluk ilke ve
kurallarının yanı sıra, “kamu sözleşmeleri” ve “imtiyazları” düzenleyen Direktiflerin
ilgili hükümlerinin KKÖO modeline de uygulandığı ifade edilmiştir.
Tebliğe göre KKÖO iki farklı şekilde kurulabilmektedir:

idare ile yüklenicinin –veya bazı durumlarda birden çok idare ve/veya özel
sektör ortağının- ortak sermayesi ile yeni bir şirket kurulmaktadır ve kamu
sözleşmesi veya imtiyaz sözleşmesine dayalı ihale bu kamu-özel ortaklı
şirkete (public-private entity) verilmektedir.
ya da,

özel sektör ortak, hâlihazırda kamu sözleşmesi veya imtiyaz sahibi olan kamu
sermayeli şirkete katılmaktadır.
KKÖO
kapsamında
kural
olarak,
özel
sektörün,
yaptığı
sermaye
yatırımlarının yanı sıra, şirketin yönetiminde veya projenin yürütülmesinde de aktif
114
Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions, s. 15.
115
Avrupa Komisyonu, Commission Interpretative Communication on the Application of
Community Law on Public Procurement and Concessions to Institutionalised Public-Private
Partnerships (IPPP), C(2007) 6661, Brüksel, 05.02.2008.
116
Ibid, s. 2.
73
görev alması gerekmektedir. Özel sektör tarafından kamu sermayeli şirkete sadece
sermaye katkısında bulunulması KKÖO kapsamında değerlendirilmemektedir.117
Topluluk hukuku çerçevesinde, ne şekilde kurulduğuna bakılmaksızın, özel
ortağın seçiminde ve kamu-özel ortaklı şirkete ihale verilmesi sürecinde, idarenin
adil ve şeffaf bir yöntem izlemesi gerekmektedir. Bu modelde idarelerin, şeffaflık ve
eşit muamele ilkelerini gözetmeleri gerekmektedir. Bu çerçevede, ihaleyi
hazırlayanlar ve ihalenin verilmesine karar verenler ile kamu-özel ortaklı şirketin
yönetiminde görev alanlar arasında kesin bir ayrımın gözetilmesi ve gizli bilgilerin
şirkete aktarılmadığının temin edilmesi gerekmektedir.
2.2.6.2.1 Uygulanacak İhale Usulü
KKÖO’ya ilişkin ihale usulü, Sözleşmeye Dayalı KÖO’da olduğu gibi
sözleşmelerin türüne göre değişmektedir. Bu çerçevede, tümüyle 2004/18/AT sayılı
Direktif ile düzenlenen kamu sözleşmeleri için “açık ihale usulü” veya “belli
istekliler arasında ihale” usulü uygulanmaktadır, istisnai hallerde, “pazarlık” usulü
uygulanmaktadır. Tümüyle 2004/18/AT sayılı Direktifle düzenlenmeyen kamu
sözleşmeleri ve imtiyazlar için, “pazarlık” usulü uygulanabilmektedir.
Ancak, KÖO modelinin mali ve yasal açıdan karmaşık nitelik taşıması
nedeniyle bu usuller yetersiz kalabilmektedir. Bu çerçevede, bir taraftan istekliler
arasında rekabetin sağlanmasının temin edilmesi, diğer taraftan da sözleşmelerin tüm
hususlarının adaylarla tartışılması konusunda yeni bir yaklaşım getiren “rekabetçi
müzakere” usulünün uygulanması mümkündür.
2.2.6.2.2 Projenin Duyurulması
KKÖO projelerinin duyurulması ihale ilanları ile yapılmaktadır. KKÖO
çerçevesinde ihale edilecek faaliyet hangi Direktifin kapsamına giriyorsa, o
Direktifle
düzenlenen
özel
ihale
ilanlarına
uyulmaktadır.
Direktiflerle
düzenlenmeyen sözleşmelere ilişkin ihale ilanlarının ise, şeffaflık ve eşit muamele
ilkelerini gözetmesi gerekmektedir.
ATAD’ın Avusturya’yı Topluluk kurallarına uymadığı gerekçesi ile yargıladığı
“Mödling Kararı”na göre118, kamu idarelerinin kamu hizmetlerinin gerçekleştirilmesi
117
Ibid, s. 2.
74
için kamu teşebbüsleri kurmalarına ilişkin olarak, söz konusu teşebbüslerde özel
sektörün sadece azınlık payına sahip olması söz konusu olsa bile, gerçekleştirilecek
ihaleler Topluluk ilke ve kurallarına tabidir ve ilanların bu kurallar gereğince
yapılması gerekmektedir.
Avrupa Komisyonunca119 ihale ilanında veya dokümanında bulunması gereken
bilgilerin şunları kapsaması gerektiği vurgulanmaktadır:
 oluşturulacak şirkete ihale edilecek faaliyetin konusu,
 şirketin statüsü ve ilkeleri,
 kamu sektörü ortak ile özel ortak arasındaki ilişkiyi düzenleyen hususlar ve
idare ile kurulacak şirket arasındaki ilişkiyi düzenleyen sözleşmeye dayalı tüm
hususlar.
Şeffaflık ilkesi gereği dikkat edilmesi gereken husus, kamu sözleşmeleri veya
imtiyazlarda yenileme veya değişikliklerin yapılabileceğine ilişkin hükümler ile
bunların hangi durumlarda yapılabileceği ve kurulan şirkete yeni görevler
verilebileceği ihtimallerinin de ihale dokümanında açıkça belirtilmesidir.
2.2.6.2.3 KKÖO Modelinde Özel Sektör Ortağın Seçilmesi
KKÖO modelinde özel sektör ortağın seçimi, Sözleşmeye Dayalı KÖO
modelinde olduğu gibi yine kamu sözleşmesi ve imtiyaz sözleşmesi olup olmadığının
belirlenmesine dayanmaktadır. Bu çerçevede, ihale edilmesi öngörülen işin
karşılığında bir bedel ifade ediliyorsa, bu durumda iş, “kamu sözleşmesi” olarak
ihale edilmekte; ihale edilmesi öngörülen işin karşılığında sadece yapının veya
hizmetin kullanım hakkı veya kullanım hakkı ile birlikte bir ödeme öngörülüyorsa,
bu durumda iş, “imtiyaz sözleşmesi” olarak ihale edilmektedir. Bu bağlamda, ihale
edilmesi öngörülen faaliyet, tamamen kamu alımları Direktifleri ile kapsanan “kamu
sözleşmeleri” çerçevesinde değerlendiriliyorsa, bu durumda özel sektör ortağın
seçimi, ilgili kamu alımları Direktiflerine tabidir. Eğer söz konusu faaliyet,
Direktiflerce kısmen düzenlenmiş “yapım imtiyazları” veya “kamu sözleşmeleri”
118
ATAD, Judgment of the Court (First Chamber) of 10 November 2005 - Commission of
European Communities v Republic of Austria, C-29/04.
119
Avrupa Komisyonu, Commission Interpretative Communication on the Application of Community
Law on Public Procurement and Concessions to Institutionalised Public-Private Partnerships, s. 7.
75
olarak değerlendiriliyorsa, bu durumda özel sektör ortağın seçimi, Direktiflerin ilgili
hükümleri ile Topluluk temel ilke ve kurallarına tabidir. 2004/18/AT sayılı Direktifin
II B Ek’inde sayılan hizmetler söz konusu ise, bu durumun idarenin diğer AB üye
ülkelerindeki teşebbüslerini de ilgilendirebileceğinin öngörülmesi halinde, Roma
Antlaşması’nın 43 ve 49 uncu maddelerinde yer alan ilkeler (ayrımcılık yapmama)
uygulanmaktadır.
Avrupa Komisyonu120, kurulacak şirkete ortak olacak özel girişimcinin
seçilmesine ilişkin bir ihale yapılmasını, bunun yanı sıra, kamu sözleşmesi veya
imtiyazın ihale edilmesine yönelik ayrı bir ihale yapılmasını, yani “çifte ihale”
(double tendering) yönteminin kullanılmasını makul bulmamaktadır. Buna alternatif
olarak, Avrupa Komisyonu, ortaklık şirketine ortak olarak seçilecek özel girişimcinin
seçilmesinde uygulanacak usulün, yeni şirkete kamu sözleşmesi veya imtiyazın ihale
edilmesinde uygulanacak usul ve özel sektör ortağının bu sözleşmeden kaynaklanan
işletime dayalı sorumluluğunu ve/veya şirketin yönetimine olacak katkısını
değerlendirmede uygulanacak usul ile aynı olmasının Topluluk hukuku ile uyumlu
bir yöntem oluğu görüşündedir. Böylece, özel sektör ortağın seçilmesi, aynı zamanda
şirketin kurulması ve kamu sözleşmesi veya imtiyazın yeni şirkete verilmesi
anlamına gelmektedir.
İdare, özel sektör ortağını seçerken nesnel kriterler kullanmalıdır. Temel olarak
bu kriterler, özel ortağın ekonomik ve mali durumu, ihale konusu faaliyeti
gerçekleştirebilecek yeterlilikte olması ve teknik ve mesleki yeterlilik şartlarını
karşılamasını kapsamaktadır. Özel sektör ortağın seçimi, özel ortak tarafından
yapılacak “sermaye katkısı” temelinde değil, “ekonomik açıdan en avantajlı teklif”
temelinde yapılacak değerlendirme ile gerçekleştirilmelidir.
Diğer taraftan, ortağın seçiminde milliyet temelli ayrımcılığın yapılmaması,
işyeri kurma ve hizmet sunma serbestisi ilkelerine uyulması gerekmektedir.121 Bu
bağlamda, üye ülke mevzuatlarında İç Pazarın işleyişini bozan etmenleri ortadan
kaldıracak veya işleyişine zarar vermeyecek düzenleme ve uygulamaların yer alması
gerekmektedir.
120
121
Ibid, s. 5.
Ibid, s. 3.
76
2.2.6.2.4 KKÖO’nun Kurulması Sonrasındaki Aşama
KKÖO Yorumlayıcı Tebliği, KKÖO’nun temel amacının oldukça uzun bir süre
boyunca hizmet sunulması olduğunu ve bu nedenle de KKÖO’nun kurulması
sonrasındaki aşamada, bu süre boyunca meydana gelebilecek ekonomik, hukuki ve
teknik alandaki değişikliklere ayak uydurabilecek nitelikte olması gerektiğini, diğer
bir deyişle, sözleşmelerde esneklik sağlanması gerektiğini vurgulamaktadır.
Söz konusu esnekliğin, sözleşmelerin uygulandıkları süre boyunca yeniden
görüşülmesine imkan sağlamasını gerektirmektedir. Ancak, Tebliğ’de ifade edildiği
üzere, sözleşmenin esaslı unsurlarında (yüklenici tarafından yerine getirilmesi
gereken yapım işlerinin veya sunulacak hizmetlerin kapsamı, kullanıcılardan
alınacak ücretlere ilişkin hükümler, vb.) daha önce ihale dokümanında belirtilmemiş
olan bir değişikliğin yapılması, yeni bir ihalenin yapılmasını gerektirmektedir.
Düzenlemelerin incelenmesinden görüldüğü üzere, KÖO modeline ilişkin
belirsizlikler yasal dayanağı olan temel mevzuat yerine Açıklayıcı Tebliğlerle
açıklanmaya çalışılmaktadır. Ancak, gerek AB düzeyinde, gerek ülke düzeyinde
KÖO modeline daha fazla açıklık getirilmesi ve KÖO’nun kapsadığı farklı modellere
uygulanacak
hükümlerin
daha
detaylı
açıklandığı
bilgilendirme
notlarının
yayınlanması talep edilmektedir. Bunun yanı sıra, bu alanda uygulanacak AB
mevzuatının değerlendirilmesinden sorumlu olan ve üye devletlere bu konuda yön
gösteren, tutarlı politikaların belirlenmesinde ve belirli KÖO modellerinin
uygulanmasında ortak kılavuz ilkeler belirleyen, ülke deneyimlerinin paylaşımına
imkan veren, AB fonlarının ve özel sektör finansmanının ulusal KÖO projelerinde
kullanılması konusunda destek veren bir KÖO Platformunun AB düzeyinde
oluşturulması tartışılmaktadır.122123
KÖO’ya ilişkin AB mevzuatının üye ülkelerde uygulanması çerçevesinde
değerlendirildiğinde, ulusal düzeyde ayrı bir KÖO mevzuatı düzenleme zorunluluğu
bulunmadığı anlaşılmaktadır. Ancak, KÖO için ayrı bir mevzuatın çıkarılmasına
karar verilmesi durumunda da, söz konusu ulusal mevzuatın, AB mevzuatı ve
uygulamaları ile uyumlu olması gerekmektedir.
122
Ibid, s. 7.
European Energy and Transport Forum, Green Paper on Public-Private Partnerships and
Community Law on Public Contracts and Concessions-Forum Opinion, Aralık 2006.
123
77
AB üye ülkelerinde KÖO mevzuatının düzenlenmesine yönelik uygulamalara
bakıldığında, KÖO alanında ayrı bir ulusal mevzuata sahip ülkeler, hiç düzenleme
yapmayan ülkeler ve henüz yeni yeni yasal altyapısını oluşturan ülkelerin olduğu
görülmektedir. Bu çerçevede, Portekiz 2003 yılında KÖO modelini düzenleyen bir
Kanun Hükmünde Kararname kabul etmiştir. Fransa’da imtiyazları düzenleyen
Kanunun yanı sıra, 2004 yılında “Ortaklık Sözleşmeleri” adı altında KÖO Kanunu
çıkarılmıştır. Almanya, Yunanistan, Polonya KÖO Kanunu’nu 2005 yılında kabul
ederken, İtalya ve Romanya 2006 yılında kabul etmiştir. İngiltere, İrlanda, Avusturya
ve Macaristan’da ise ayrı bir KÖO Kanunu bulunmamaktadır.124
KÖO’nun
AB
yasal
çerçevesi
değerlendirildiğinde,
detaylı
AB
düzenlemelerinin olmadığı, diğer taraftan, İç Pazar’ın işleyişi açısından önemli olan
ve KÖO’nun başarılı bir şekilde uygulanmasını etkileyen bazı yasal ve yasal
olmayan engellerin bulunduğu görülmektedir. Söz konusu engeller, İç Pazarın
bütünleşmesinin henüz tamamlanmadığını ve Pazarın sağlıklı işleyişinin ön koşulu
olan ve gerek kamu alımları Direktifleri gerek ATAD kararları ile de vurgulanan
şeffaflığın ve rekabetin sağlanmasına ilişkin uygulamaların istenilen düzeye
ulaşmadığını göstermektedir.
Dışa açık, ayrımcı olmayan ve şeffaf uygulamalar kamu alımları piyasasında
iş yapmak isteyen firmaların rekabet edebilirliğini artırmaktadır. Ancak, şeffaflığın
sağlanmasına ilişkin olarak, 1995–2002 yılları arasında ilan edilen ihale sayısının iki
kat arttığı ancak, 2002 yılı rakamlarına göre, mal alımına ilişkin ihale sonuçlarının
sadece % 38’i; hizmet sunumuna ilişkin ihale sonuçlarının % 37’si ve yapım işlerine
ilişkin ihale sonuçlarının ise % 19’u Resmi Gazete’de ilan edildiği görülmektedir.125
Avrupa Komisyonu’nun 2005 yılında yayımladığı raporda, hizmetler sektörü
açısından önemli olan sınır ötesi doğrudan yabancı yatırımlardan rekabet ortamının
sağlanmaması nedeniyle yararlanılamadığı, üye ülkeler arasındaki yatırımların ve
124
Martin Oder, “Concessions and Public Private Partnerships-Legislative Options for Regulating
Concessions and PPPs”, Maliye Bakanlığı-OECD-SIGMA İşbirliği ile Gerçekleştirilen Kamu
Alımları Semineri, Ankara, 10–11 Mart 2008.
125
“PPPs: ‘A Solution for Cash-Strapped EU Governments’”, 15 Aralık 2006, Güncellenme tarihi: 21
Haziran
2007,
<http://www.euractiv.com/en/innovation/ppps-solution-cash-strapped-eugovernments/article-160513>, 09.09.2008.
78
fiyat farklarının devam ettiği ve yüksek fiyatlı ve maliyetli hizmetlerin
gerçekleştirildiği belirtilmiştir.126
Diğer taraftan, İç Pazarın bütünleşmesi ve üye ülkeler arasında büyüme
potansiyeli olan alanlarda yapılabilecek yatırımların önünde bulunan yasal ve yasal
olmayan engeller, özellikle hizmetlerin serbest dolaşımını olumsuz etkilemektedir.127
Bu çerçevede, AB’de toplam ticaretin ortalama % 70’i üye ülkeler arasında
gerçekleşmektedir. Ancak, toplam ticaretin büyük bir kısmını mallar oluşturmakta,
hizmetlerin payı ise düşük kalmaktadır.128
Tablo 2: Ticaret Bütünleşmesi, AB–27 (GSYİH’ye oranı, %)129
12
10
8
6
4
2
20
06
20
05
20
04
0
Mallar
Hizmetler
Kaynak: Eurostat, Key Figures on Europe–2009 Edition, Pocketbooks, Office for Official
Publications of the European Communities, Lüksemburg, Ağustos 2008, s.140.
İç
Pazar’ın
bütünleşmesinin
önündeki
“yasal
engeller”;
üye
ülke
mevzuatlarının çeşitliliği, ulusal mevzuatların karmaşıklığı, mevzuatlarda milliyet
126
Parliament, The European Economic and Social Committee and the Committee of the RegionsSecond Implementation Report of the Internal Market Strategy 2003–2006, COM(2005) 11 final,
Brüksel, 27.01.2005, s. 4–6.
127
Avrupa Komisyonu, Report From the Commission to the Council and the European
Parliament on the State of the Internal Market for Services, presented under the first stage of the
Internal Market Strategy for Services, COM(2002) 441 final, Brüksel, 30.07.2002.
128
Eurostat, Key Figures on Europe-2009 Edition, Pocketbooks, Office for Official Publications of
the European Communities, Lüksemburg, Ağustos 2008, s. 150.
129
Ticaret bütünleşmesi; mal ve hizmet ticaretinden kaynaklanan alacak ve borçların ortalama
değerinin GSYİH’ye oranını ifade etmektedir.
79
temelli ayrımcı hususların varlığı, İç Pazarla uyumlu olmayan birçok istisnanın 130 ve
şeffaflığa aykırı hükümlerin olması131 gibi hususlardan kaynaklanmaktadır.
Yatırımcıların pazara girişini ve bilgiye erişimini engelleyen, “yasal
olmayan”; idari/bürokratik ve kültürel engeller de söz konusudur. İdari engeller, üye
ülkeler arasında yatırım yapılması, başka bir ülkede işyeri kurulması ve hizmet
sunulmasına ilişkin uzun ve karmaşık bürokratik süreç ve üye ülkeler arasında
sunulan hizmetler çerçevesinde işçilere uygulanan kontroller gibi engellere
dayanmaktadır. Özel sektör ve kamu sektörü arasındaki KÖO müzakere sürecinde dil
farklılıklarından kaynaklanan sorunlar, mevzuatlara ilişkin anlayış farklılıkları ve
ulusal sistemin işleyişine ilişkin bilgi eksikliği gibi engeller ise, kültürel engelleri
oluşturmaktadır.132
Diğer taraftan, üye ülkelerin ulusal mevzuatlarını AB mevzuatı ile istenilen
düzeyde uyumlaştırmamaları ve ulusal ekonomik çıkarların korunması eğilimi İç
Pazar’ın işleyişini ve sınır ötesi KÖO uygulamalarını olumsuz etkilemektedir.133 Üye
ülkeler gerek ekonomik gerek siyasi nedenlerle yerli isteklileri koruma eğiliminde
olmaktadırlar, bu durum da, kamu kaynaklarının kullanımında hesaplılığı sağlayacak
rekabet ortamının oluşmasını engelleyebilmektedir. Bu duruma bağlı olarak, üye
ülkeler arasında karşılıklı güvene dayalı ticaret ve yatırım ortamının oluşması da
önlenmekte, enerji, su, posta hizmetleri, ulaştırma gibi stratejik sektörlerde yapılması
gerekli büyük yatırımlar olumsuz etkilenmektedir. Avrupa Komisyonu tarafından
yapılan çalışmalar, ihale tekliflerinin % 67’sinin yerli istekliler, % 30’unun yabancı
şirketlerin ülke içindeki kuruluşları veya şubeleri, geriye kalan sadece % 3’lük
kısmının yabancı istekliler tarafından verildiğini ortaya çıkarmaktadır.134 Bu
bağlamda, sınır ötesi işbirliği imkanlarından hala düşük bir düzeyde yararlanıldığı ve
kamu alımları piyasasının da sınırlı olarak rekabete açık olduğu görülmektedir.
Avrupa Komisyonu, kamu alımları sistemi bütünleşmeden İç Pazar’da gerçek
bir bütünleşme sağlanamayacağını, sistemin bütünleşmesinin ticaret, verimlilik ve
büyümeyi hızlandıracağını, diğer taraftan da makro ekonomik finansmana da katkıda
130
Avrupa Komisyonu, Report From the Commission to the Council and the European
Parliament on the State of the Internal Market for Services, s. 14–15.
131
Ibid, s. 39.
132
Ibid, s. 42–43.
133
Ibid, s. 53–55.
134
Avrupa Komisyonu, A Report on the Functioning of Public Procurement Markets in the EU:
Benefits From the Application of EU Directives and Challenges for the Future, s. 12-13.
80
bulunacağını vurgulamaktadır.135 Bu çerçevede, kamu alımları için yapılan
harcamaların % 10 oranında azaltılması ile, üye ülkelerin mali açıklarını Maastricht
ekonomik kriterleri rakamlarının altına çekilebileceği tahmin edilmektedir.
Avrupa
çalışmasında
136
Komisyonu’nun
İç
Pazar’ın
işleyişine
ilişkin
2008
yıllı
ulusal mevzuatlardaki belirsizliklerin giderilmesi, hukuki ve idari
kuralların sadeleştirilmesi, İç Pazar’ın büyüme ve istihdam yaratma potansiyelinin
kullanılmasını sağlayan yatırım ve hizmetlerin önündeki engellerin kaldırılması
ısrarla vurgulanmaktadır. Bu çerçevede, Avrupa Komisyonu, söz konusu engelleri de
göz önünde bulundurarak, ulusal düzeyde açık ve anlaşılır bir KÖO yasal
çerçevesinin oluşturulması, yasal düzenlemelerin ayrımcı hükümler içermemesi ve
şeffaflık ve rekabetin önündeki engellerin kaldırılması gereğini vurgulamaktadır.
Ancak, AB düzeyinde farklı KÖO formlarını, özellikle de imtiyaz sözleşmelerini
ayrıntılı olarak düzenleyen bir mevzuatın olmaması, KÖO’nun uygulanmasına ilişkin
belirsizlikleri ve bu bağlamda, bir başka engeli ortaya çıkarmaktadır. Söz konusu
belirsizlikler,
KÖO
modelinin
üye
devletler
tarafından
farklı
şekillerde
yorumlanmasına ve uygulanmasına, diğer taraftan da, şeffaflık ve rekabet ilkelerinin
göz ardı edilmesine neden olabilmektedir.137
Söz konusu engellerin aşılması çerçevesinde, KÖO’ya ilişkin Topluluk
düzenlemeleri, modelin hem İç Pazar, hem de kamu sektörü ve özel sektör ortakları
açısından önemine ve uyulması gerekli Topluluk ilke ve kurallarına vurgu
yapmaktadır. İç Pazar’ın sağlıklı işleyişini engellemeyen, alternatif hizmet sunma
yöntemlerini düzenleyen bir yasal çerçeve, AB’nin KÖO yaklaşımını da ortaya
çıkarmaktadır.
KÖO yaklaşımının yasal çerçevesinin oluşturulması sonrasında, modelden AB
düzeyinde beklenen sonuçların incelenmesi ve bu bağlamda, KÖO’nun mali ve
kurumsal çerçevesinin çizilmesi önem taşımaktadır.
135
Parliament, The European Economic and Social Committee and the Committee of the RegionsSecond Implementation Report of the Internal Market Strategy 2003–2006, s. 9.
136
Avrupa Komisyonu, Commission Staff Working Document-The Single Market Review: One
Year On, SEC(2008) 3064, Brüksel, 16.12,2008.
137
Avrupa Komisyonu, “Are Public-Private Partnerships Sufficiently Open to Competition?”, Single
Market News, Nr. 34, July, 2004, <http://ec.europa.eu/internal_market/smn/smn34/p14_en.htm>,
09.09.2008.
81
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
KÖO’NUN MALİ VE KURUMSAL ÇERÇEVESİ
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE MODELDEN BEKLENEN SONUÇLAR
KÖO modeli, kamu altyapı yatırımları ve hizmetlerinin geleneksel ihale
yöntemlerinden daha “hesaplı” olması durumunda tercih edilebilmektedir. Bu
çerçevede, KÖO modelinde hesaplılığın ölçülmesi, hesaplılığın sağlanmasında önem
taşıyan
risk
paylaşımı,
alternatif
finansman
imkanları
gibi
unsurların
değerlendirilmesi gerekmektedir. Söz konusu unsurlar, KÖO’nun mali boyutunu
ortaya çıkarmaktadır.
Diğer taraftan, KÖO modeli ile uygulanan projelerde hesaplılığın sağlıklı bir
şekilde ölçülmesi, uygulamanın etkin bir şekilde izlenmesi ve denetlenmesi, gelişmiş
kurumsal yapıların varlığını gerektirmektedir. Bu bağlamda, KÖO’ya ilişkin
kurumsal kapasitenin değerlendirildiği kurumsal çerçeve önem kazanmaktadır.
Bu çerçevede, bu bölümde, KÖO modelinden beklenen faydaların elde
edilmesinde ve modelin başarılı bir şekilde uygulanmasında önem taşıyan mali ve
kurumsal çerçeve incelenmektedir.
3.1 KÖO’NUN MALİ ÇERÇEVESİ
Devletin temel amacı; kamu kaynaklarının kamu yararını en iyi sağlayacak
şekilde kullanılmasını sağlamaktır. Devlet bu amacını ya kendisi hizmet sunarak ya
da
özel
sektörü
hizmetlerin
sunulması
ve
finansmanına
dahil
ederek
gerçekleştirmektedir. Bu çerçevede, günümüzde bütçe kısıtı içerisinde altyapı
yatırımlarını gerçekleştirmek durumunda olan hükümetler için alternatif bir model
oluşturan KÖO, piyasa koşulları içerisinde hareket eden ve maliyetleri düşürerek
karını artırmayı amaçlayan özel sektörün kamu hizmetlerinin sunulmasına dahil
edilmesini öngörmektedir. Dolayısıyla KÖO, kamu harcamalarının tam karşılığının
alınması; yani, düşük maliyetle yüksek kaliteli hizmetlerin sunulmasında bir
alternatif yöntem olarak tercih edilmektedir. Maastricht kriterleri ile belirlenen bütçe
82
ve borçlanma kısıtları içerisinde hareket etmeye çalışan AB üye ülkeleri de, KÖO’yu
alternatif bir finansman yöntemi olarak benimsemekte ve modelin AB düzeyinde
kullanımı giderek yaygınlaşmaktadır.
Ancak, KÖO’nun sadece kamu yapım işi ve hizmetlerinin sunulmasında özel
sektörün dahil edildiği alternatif bir finansman yöntemi olarak görülmesi, KÖO’dan
gerçekte elde edilebilecek “hesaplılık” ve “hizmetlerde kalite” gibi faydaların elde
edilmesini engellemekte ve modelin başarısızlıkla sonuçlanmasına neden olmaktadır.
Bu nedenle, modele ilişlin yasal çerçevenin oluşturulması yanı sıra, KÖO
projelerinde başarının temelini oluşturan öğelerden bir diğeri, ekonomik ve mali
boyutun dikkate alınmasıdır.
KÖO modelinden AB düzeyinde beklenen sonuçlar ve dolayısıyla, mali
çerçeveye ilişkin olarak dikkat edilmesi gereken hususlar, özel sektör tarafından
sunulacak kamu hizmetlerinde hesaplılığın sağlanmasını, taraflar arasında yapılacak
risk dağılımını, finansman yöntemlerini ve yapılan işlerin muhasebeleştirilmesine
ilişkin hususları kapsamaktadır.
3.1.1 Hesaplılığın Sağlanması
Kamu hizmetlerinin sunulmasında özel sektörün dahil edilmesinde Avrupa
Komisyonu tarafından benimsenen temel ilke; hizmetlerin en az maliyetle, en hızlı
ve kaliteli bir şekilde gerçekleştirilmesidir. Dolayısıyla, hizmetlerin sunulmasında
hesaplılık (value for money) ve etkililiğin (kalite, sosyal ihtiyaçları ve beklentilerin
karşılanması) sağlanması amaç olmalıdır ve bu amaca hizmet eden en iyi ihale
modelinin tercih edilmesi gerekmektedir.
Ancak, dünyada birçok ülkede sadece finansman aracı olarak yaklaşılan KÖO
modeli ile gerçekleştirilen birçok altyapı projesi, uygulamada bütçe aşımları veya
hizmetlerde kalite düşüklüğü ile sonuçlanmıştır. Bu bağlamda KÖO, her altyapı
yatırımının gerçekleştirilmesinde uygulanmaya elverişli bir model değildir. Bunun
için, KÖO’nun ihtiyaçların karşılanmasında en iyi model olduğuna karar verilmesi ve
hesaplılığı sağladığından emin olunması ve bu çerçevede, uzun ve maliyetli bir
hazırlık ve teknik hesaplama ve değerlendirme sürecinin gerçekleştirilmesi
gerektirmektedir.
83
Bu çerçevede hesaplılık, ihtiyaçların en iyi şekilde karşılanmasında
kullanılacak modelin olası sonuçlarının, elde edilmesi muhtemel faydalarının veya
modelin uygulanmasında karşılaşılabilecek zorlukların uzun vadeli bir perspektif
çerçevesinde değerlendirilmesini gerektirmektedir. Hesaplılığın sağlanmasını temin
eden temel öğeler; taraflar arasındaki dengeli risk dağılımı, projelerin yatırımın
karşılığının alınmasını sağlayacak kadar uzun süreli olması, çıktı odaklı şartname,
rekabet
ortamının
sağlanması,
hizmetlerin
sunulmasında
performansın
değerlendirilmesi ve özel sektörün altyapı projelerine ilişkin bilgi ve tecrübesinin
olmasıdır. KÖO modeli ile gerçekleştirilen altyapı projelerinin başarısı için bu temel
öğelerin göz önünde bulundurulması gerekmektedir.138
KÖO modeli, prensip olarak, projelerin ancak ve ancak geleneksel ihale
yönteminden daha hesaplı olarak uygulanacağı sonucuna varılması durumunda tercih
edilebilmektedir.139 Bu çerçevede, KÖO modelinin tercih edilmesinde, hesaplılık
potansiyelinin araştırılması ve ölçülmesi gerekmektedir.
3.1.1.1 Hesaplılığın Ölçülmesi
Hesaplılık, proje hazırlık sürecinde, ihalenin sonuçlandırılmasında ve projenin
uygulanması sırasında ölçülebilmektedir. Hesaplılığın ölçülmesi çerçevesinde,
projenin kapsamı, maliyetlerin azaltılmasında özel sektöre devredilebilecek riskler,
alternatif gelir kaynakları, borçlanma ve diğer finansman olanakları gibi faktörler
dikkate alınmaktadır.140 Bu faktörlere ilişkin bilgiler temel olarak piyasa analizi ile
elde edilmektedir. Ancak, bu bilgilerin piyasa analizi ile elde edilemediği
durumlarda, maliyet tahminleri yapılmakta ve geleneksel ihale yöntemindeki
maliyetler ile karşılaştırılmaktadır.
Ancak, proje hazırlık süreci ile ihale sürecinde hesaplılığın ölçülmesinde,
parasal olarak ölçülebilen ve ölçülemeyen durumlar için farklı yöntemler
kullanılmaktadır. Parasal olarak ölçülebilen durumlar için kullanılan başlıca
yöntemler; “fayda-maliyet analizi”, “Kamu Sektörü Kompratörü” (Public Sector
Comparator)” ve “rekabetçi yöntemler”dir.
138
Ibid, s. 55.
140
Ibid, s. 57.
139
84
“Fayda-maliyet analizi” yönteminde, kapsamlı bilgi ve veriler kullanılmaktadır
ve böylece, maliyet tahminleri, söz konusu verilerle yapılmaktadır. Hesaplılık, bu
veri ve bilgilerin değerlendirilmesi ile ölçülmektedir. Ancak, gerek ilgili verilerin
eksikliği veya daha önce hiç bu tür verilerin toplanmamış olması veya veriler
ışığında yapılan tahminlerin kısmen öznel olması nedeniyle, fayda-maliyet analizi
yöntemi ile KÖO modelinde hesaplılığın tespit edilmesinde muğlaklıklar olabilmekte
ve bu da hesaplılığın tam olarak ölçülmesini engellemektedir.141
“Kamu
Sektörü
Kompratörü
(PSC)”,
KÖO
modelinde
hesaplılığın
ölçülmesinde kullanılan en yaygın yöntemdir. PSC, İngiltere tarafından geliştirilmiş
bir yöntem olup, Thatcher hükümetinin 1980’li yılların başında başlattığı
özelleştirme stratejisi çerçevesinde, özel sektör finansmanından yararlanılması ve
kamu kesimi borçlanma gereğinin azaltılması amacı ile başlatılan KÖO projelerinin
başarısızlıkla sonuçlanması (hesaplılığın sağlanamaması) sonucu, 1990’lı yılların
ikinci yarısında iktidara gelen yeni hükümet tarafından kabul edilmiştir. Bu
çerçevede, KÖO modelinin alternatif bir finansman yaklaşımı olarak görülmesi
yerine, projelerde hesaplılık ilkesinin benimsenmesi gerektiği, bunun da risk
paylaşımını gerektirdiği anlayışı benimsenmiştir. PSC yönteminin hesaplılığın
ölçülmesinde kullanılması kararlaştırılmıştır.142
PSC, KÖO modelinin kullanıldığı projelerde ortaya çıkabilecek maliyetler ile
geleneksel ihale yöntemlerinin kullanılması halinde söz konusu olabilecek
maliyetlerin hesaplanıp, karşılaştırılması yöntemine dayanmaktadır. Bu çerçevede
PSC, varsayıma dayalı bir yöntem olup, yöntem ile, tüm işlerin ve finansmanın kamu
sektörü tarafından gerçekleştirildiği ve tüm risklerin kamu sektörü tarafından
üstlenildiği varsayımı altında ortaya çıkacak maliyetler hesaplanmaktadır. Söz
konusu maliyetler, karşılaştırma yapmak için referans alınan hayali veya mevcut bir
KÖO projesinin alternatif maliyetleri ile karşılaştırılmaktadır. Alternatif maliyet
tahminleri; yatırım maliyetleri, işletim maliyetleri ile öngörülen riskler temelinde
yapılan maliyet tahminlerini kapsamaktadır.
141
OECD, s. 71.
John Quiggin, “Risk, PPPs and the Public Sector Comparator”, Australian Accounting Review,
Vol. 14, No. 2, 2004, s. 52-53.
142
85
Böylece, ihale süreci öncesinde yararlanılan PSC yöntemi ile, projelerin
hazırlık aşamasında KÖO’nun hesaplı olup olmadığı tespit edilmektedir. Bu yöntem,
ortaklar arasında KÖO sözleşmesinin yapılmasından önce performans kriterlerinin
belirlenmesinde de bir araç olarak kullanılabilmektedir ve daha önce belirlenen
hesaplılık tahminleri, KÖO teklifleri ile karşılaştırılmaktadır.
PSC yöntemi ile, projeye ilişkin sözleşmenin yapılmasından sonra da hesaplılık
ölçülebilmekte ve bu durumda hesaplılık, performans değerlendirme kriterlerine göre
ölçülmektedir. Bu yöntem daha çok imtiyazların söz konusu olduğu projelerde
kullanılmaktadır.
Ancak, bu mali karşılaştırma yöntemi, daha az öznel ve fayda-maliyet analizine
göre daha az karmaşıktır,
ancak, bu değerlendirme yönteminin zaman alıcı ve
maliyetli olduğunun göz önünde bulundurulması ve hesaplılığın ölçülmesinde özen
gösterilmesi gerekmektedir.
Diğer
taraftan,
PSC
yöntemi,
şeffaflığı
sağlamadığı
yönünde
de
eleştirilmektedir. İngiltere’de yaygın olarak kullanılan bu yöntemin, KÖO modelinin
meşrulaştırılması ve kamu sektörünün verimsiz olarak gösterilmesinin bir aracı
olarak kullanıldığı savunulmaktadır.143 PSC ile yapılan çalışmalar, KÖO’nun
geleneksel ihale yöntemlerinden % 17 daha fazla hesaplılık sağladığını
göstermektedir. Ancak, bu sonucun şaibeli olduğu savunulmakta ve bu çerçevede,
Arthur Andersen denetim firması tarafından yapılan hesaplılık araştırmasında 29
projenin seçildiği ve hesaplılığın ölçülmesinde sadece kamu sektöründen özel sektöre
devredilen risk sayısının dikkate alındığı ortaya çıkarılmaktadır.144
Bunun dışında, PSC yöntemi ile, isteklilerin güvenilirlikleri, modelin sosyal
faydaları gibi niteliksel unsurlar ölçülememekte, yöntemle yapılan varsayımların
doğruluğu da tartışmalı olmaktadır.145 Bunun yanı sıra, söz konusu yöntem
çerçevesinde, 30 yıl gibi uzun süreye dayalı varsayımlar, günümüz koşulları
gözetilerek
143
yapılmakta,
uzun
vadeden
kaynaklanan
belirsizlikler
yapılan
Mick Brooks, “Private Finance Initiative: Britain Leads the Way - to Disaster!”, 10 Temmuz 2002,
<http://www.marxist.com/private-finance-initiative140702.htm>, 09.09.2008.
144
Graeme A Hodge, “The Risky Business of Public-Private Partnerships”, Australian Journal of
Public Administration, 63(4), Blackwell Publishing Limited, Aralık 2004, s. 38.
145
Darrin Grimsey ve Mervyn K. Lewis, “Are Public Private Partnerships Value for Money?
Evaluating Alternative Approaches and Comparing Academic and Practitioner Views”, Accounting
Forum, 29 (2005), s. 358.
86
hesaplamaların güvenilirliğini de azaltabilmektedir.146 Bu nedenle de PSC’nin KÖO
modelinde hesaplılığın tam olarak ölçülmesinde yetersiz kaldığı ve modele ilişkin
endişe ve eleştirilere neden olduğu söylenebilir.
“Rekabetçi yöntemler” ise, geleneksel ihale yöntemleri kullanıldığında ortaya
çıkacak maliyetlerin hesaplanmasının mümkün olmaması durumunda tercih
edilmektedir. Rekabetçi yöntemler, temel olarak rekabetçi piyasa mekanizmaların
kullanılmasına dayalı yöntemler olup, maliyetlerin hesaplanmasında çeşitli
alternatifler sunarak hesaplılığın ölçülmesine yardımcı olmaktadır. Söz konusu
seçenekler çerçevesinde, potansiyel KÖO projeleri için “en iyi alternatif
maliyetlendirme” yöntemi kullanılabilmektedir ve bu kapsamda, maliyetler, gerçekçi
ve
güvenilir
fiyat
karşılaştırmaları
veya
birim
maliyetleri
kullanılarak
belirlenebilmektedir veya benzer KÖO projelerinin maliyetleri dikkate alınarak
maliyetler karşılaştırılmakta ve bu şekilde hesaplılık ölçülmektedir.
Hesaplılığın parasal olarak ölçülemediği durumlarda ise, parasal olarak ifade
edilmesi mümkün olmayan faktörler (projenin tamamlanma hızı, hizmet kalitesi, vb.)
ayrıca dikkate alınmaktadır ve hesaplılığın ölçülmesi, belirli yöntemlerin
kullanılmasından çok, bu faktörlerin de proje hazırlık sürecinde dikkate alınması ve
proje sözleşmesine eklenmesini gerektirmektedir.147
Hesaplılığın
ölçülmesi,
finansman
kaynağına
göre
de
değişiklik
göstermektedir. Finansmanın özel sektör tarafından sağlandığı projelerde, genellikle
imtiyaz sözleşmeleri söz konusu olmaktadır ve hesaplılık, rekabetçi ihale sonucunda
seçilen “ekonomik açıdan en avantajlı teklif” ile sağlanmaktadır. Bu tür projelerde,
yapılan yatırımın karşılığı genellikle “kullanım ücretleri”nden elde edilen gelirle
sağlandığından, projenin ticari açıdan uygulanabilir olup olmadığının araştırılması
yüklenicinin sorumluluğunda olmaktadır.
Finansmanın “devlet sübvansiyonları” (yatırım sermayesi veya gelir desteği)
ile sağlandığı, ancak ayrıca “kullanım ücretleri”nin de öngörüldüğü durumlarda,
projenin, kamu kaynaklarının en iyi şekilde kullanılmasına imkan sağladığından
146
147
Ibid, s. 362.
87
emin olunması gerekmektedir. Bunda hükümetlerin politika öncelikleri belirleyici
olmaktadır.148
Finansmanın sadece devlet bütçesinden sağlandığı projelerde ise, hesaplılık
ölçümünün detaylı fayda-maliyet analizleri ile yapılması veya maliyet tahminlerinin
geleneksel ihale yöntemindeki maliyetlerle karşılaştırılması gerekmektedir.
Sonuç olarak, hesaplılığın detaylı bir şekilde, titizlikle ve tüm olasılıkların
değerlendirilmesi ile ölçülmesi gerekmektedir. İhtiyaçların sonsuz, kaynakların ise
kısıtlı olduğu gerçeği ışığında, hükümetlerin kamu hizmetlerinin gerçekleştirilmesi
için harcadıkları paranın tam karşılığının alınmasını, diğer bir deyişle, hesaplılığın
sağlanmasını temel amaç olarak benimsemeleri ve bu çerçevede, KÖO modelinin de
bu amaca hizmet ettiğinden emin olmaları elzemdir.
3.1.2 Risk Paylaşımı
KÖO modelinin kendiliğinden hesaplılık sağlaması beklenmemelidir. Daha
önce de ifade edildiği üzere, yalnızca özel sektörün kamu hizmetlerinin sunulmasına
dahil edilmesi, verimliliğin sağlanması için yeterli koşul değildir. KÖO modelinin
ihtiyaçları karşılaması ve temel prensip olan hesaplılığın sağlanması için, taraflar
arasında gerçekçi ve adil bir risk dağılımının yapılması gerekmektedir.
Risk devrinin amaçları;

Riskin onu en iyi yönetebilecek tarafa devredilmesi ve projenin uzun
vadede maliyetinin düşürülmesi,

Yüklenicinin projeyi zamanında, istenilen standartlarda ve bütçe dahilinde
teslim etmesi için teşvik edilmesi,

Hizmet kalitesinin yükseltilmesi ve daha iyi işletim ile gelirlerin
arttırılması,

Maliyetlerin daha tutarlı ve daha iyi tahmin edilir bir profilinin
çıkarılmasıdır.
148
Ibid, s. 56-57.
88
Etkin risk paylaşımının gerçekleştirilmesi çerçevesinde, öncelikle risklerin
neler olduğunun belirlenmesi, daha sonra risklerin taraflar arasında dağılımının
yapılması gerekmektedir.
3.1.2.1 Riskin Tanımlanması
Avrupa Komisyonunca149 “risk”; “projenin zaman, maliyet ve kalite
bakımından başarılı bir şekilde tamamlanmasını tehdit eden herhangi bir etmen veya
olay” olarak tanımlanmaktadır. Komisyon tarafından yayınlanan “Başarılı KÖO İçin
Kılavuz”da KÖO projelerine ilişkin çeşitli risk türlerine yer verilmektedir.
3.1.2.1.1 Yapım Riski
“Yapım riski”, yapının sözleşmede öngörülen zamanda ve maliyetler içerisinde
bitirilememesine ilişkin bir risk olup, genellikle özel sektör ortağa devredilmektedir.
KÖO projelerinde idare tarafından yükleniciye yapılması öngörülen ödemeler,
ancak yapım işi tamamlandıktan sonra ve hizmetlerin sunulması karşılığında
yapılmaktadır. Bu nedenle, yapım maliyetleri, yapının belirlenen süre ve nitelikte
tamamlanması açısından yüklenici için büyük bir risk oluşturmaktadır. Proje
tanımının iyi yapılmaması, bilinmeyen jeolojik koşullar veya iyi tanımlanmamış
güvenlik şartları yapım maliyetlerini etkilemekte, böylece yapım işinin gecikmesine
neden olabilmektedir. Bunların yanı sıra, enflasyon, ambargo, ekonomik politika
veya siyasal karışıklıklar gibi dış etmenler de yapım maliyetleri üzerinde etkili
olabilmektedir. Diğer taraftan, özellikle gelişmekte olan ülkelerde özel sektörün
yapım ve işletim için gerekli teknik araç ve gereçlerinin yeterli olup olmaması da
riski etkilemektedir.
Yapım
riski
çerçevesinde
projelerin
belirlenen
maliyetler
içerisinde
uygulanamaması ve ortaya çıkabilecek maliyet aşımları durumlarının önlenmesine
yönelik olarak veya özel sektörü maliyetlerin azaltılması veya belirlenen maliyetler
çerçevesinde
hareket
etmesi
için
teşvik
edecek
hükümler
sözleşmelerle
düzenlenmektedir. Bu çerçevede, örneğin; projenin zamanından önce ve istenilen
nitelikte bitirilmesi durumunda, yükleniciye maktu bir ödemenin yapılması
öngörülebilmekte, önceden öngörülemeyen durumların finanse edilebilmesi için şarta
149
89
bağlı fonlar (contingent funds) oluşturulmaktadır veya ek borçlanma anlaşmaları
yapılabilmektedir.150
3.1.2.1.2 Mali Risk
“Gelir riski” olarak da ifade edilen “mali risk”, beklenen gelir seviyesinin
işletme sürecinde elde edilememesi olasılığını ifade etmektedir. Gelir düzeyi;
hizmetlerin
kullanım
oranı
ve
hizmetler
için
geçerli
olan
tarifeler
ile
belirlenmektedir. Dolayısıyla gelir, hizmetlere olan talebe göre değişkenlik
göstermektedir. Bu bağlamda mali risk, aynı zamanda kullanım düzeyine bağlı
olarak ortaya çıkan “talep riski”ni de kapsamaktadır. Talep riski, talep yönlü işletime
ilişkin risktir. KÖO projelerinde işletim riski özel sektöre devredilmektedir ve
böylece risk devri, kamu sektörü ortağın projenin izlenmesi ve değerlendirilmesine
odaklanmasını sağlamakta, bu durum da daha etkin bir kamu yönetimi için gerekli
ortamı sağlamaktadır. Ancak, talep riski çoğu zaman projeden beklenen gelirin elde
edilememesi, daha da önemlisi, yapılan yatırımın karşılığının alınamaması olasılığını
ortaya çıkarmaktadır. Söz konusu risk, tüketici tercihleri, ikame veya tamamlayıcı
malların ortaya çıkması veya ortadan kalkması, faiz oranları, döviz kuru ve tüketici
enflasyonuna bağlı olarak ortaya çıkmaktadır.151
Talep riski, hizmetlerin niteliğine bağlı olarak da değişmektedir. Kamusal mal
ve hizmetlerde “bedavacılık” riski söz konusudur, diğer bir deyişle, herkesçe
yararlanılabilen mal veya hizmet karşılığında kullanıcılar tarafından ödeme yapılmak
istenmemektedir. Bu bağlamda, kamusal mal ve hizmetlere olan talep de belirsiz
olmaktadır. Dolayısıyla, kamusal hizmetlerin giderek özel sektör tarafından
sunulmaya başlaması ile, bu mallara olan kullanıcı talebi ve ödeme alışkanlıkları özel
sektör için bir risk oluşturmaktadır. Bu hizmetlerin söz konusu olduğu durumlarda
talebin devlet tarafından belirlenmesi gerekmektedir.
Diğer taraftan, talep riski ve mali risk, yapılacak işlere ilişkin bilgi ve verilerin
olup olmamasına göre de değişmektedir. Genellikle geleneksel olarak devletin
gerçekleştirdiği, daha önce devlet sübvansiyonları ile desteklenen sektörlerde
hizmetlere ilişkin talep düzeyi belli olmamaktadır ve bu durumda, talep düzeyi
150
Antonio Estache, Ellis Juan ve Leordes Trujillo, Public-Private Partnerships in Transport,
Policy Research Working Paper, 4436, Dünya Bankası, Aralık 2007, s. 11.
151
OECD, s. 53.
90
riskini üstlenen özel sektör ortak için gelir düzeyinin belirlenmesine ilişkin veriler
bulunmamaktadır ve böylece, mali risk ortaya çıkmaktadır. Ancak, diğer taraftan da
karayolu sektörü projeleri gibi projelerde otoyol kullanım talebi, geleceğe ilişkin
büyüme
potansiyeli
ve
kullanıcıların
ödeme
isteklilikleri
gibi
verilere
ulaşılabilmesine rağmen, sektöre ilişkin riskler, yapının ancak belirli bir süre
işletilmesinden sonra belirginleşmektedir. Talep riski bu çerçevede, gelir seviyesi ve
ekonomik büyümeye de bağlı olmaktadır.
Estache, Juan ve Trjillo’ya152 göre; talep düzeyi, diğer faktörlere de bağlı
olabilmektedir. Örneğin; üzerinden ihracatın yapıldığı karayollarına ilişkin talep
düzeyi, döviz kurundaki değişimlere göre değişiklik gösterebilmektedir. Diğer
taraftan, gelecekte öngörülemeyen olaylar da mali riski etkileyebilmektedir. Örneğin;
1970’lerde yaşanan petrol şokları Fransa’da üç imtiyaz sözleşmesinin başarısızlıkla
sonuçlanmasına ve dört büyük inşaat şirketinden üçünün iflas etmesine neden
olmuştur.153
Mali risk, bu çerçevede, gelir düzeyi ile tüketicilerin kullanımına ilişkin bazı
varsayımlara dayanılarak belirlenmektedir. Ancak, riskin belirlenmesi genellikle
gerçekçi olmayan veya çok iyimser varsayımlar üzerinden yapılmakta ve projenin
uygulanması sırasında çeşitli sıkıntıların yaşanmasına neden olmaktadır. Örneğin;
ilerleyen bölümlerde daha ayrıntılı incelendiği üzere, özellikle Merkezi ve Doğu
Avrupa ülkelerinde yaşanan deneyimler göstermiştir ki, otomobil sahibi sayısının
(talep düzeyi) ve gelir seviyesinin düşük olması durumunda, uygulanan KÖO
karayolu projelerinde, yol kullanıcıları mesafeyi kısaltan, ancak paralı olan
karayolları yerine, parasız olan karayollarını tercih etmekte, bu durumda ortaya mali
risk çıkmaktadır ve projeler başarısızlığa uğramaktadır.
Bu bağlamda, mali risklerin özel sektör tarafından üstlenildiği KÖO
projelerinde riskin azaltılmasına yönelik olarak, riskin idare ile paylaşılması tercih
edilmektedir. Bu çerçevede, özel sektörün yatırım maliyetlerinin yeterli talep
152
Estache, Juan ve Trjillo, s. 13.
Benjamin G. Perez ve James W. March, “Public-Private Partnerships and Development of
Transport Infrastructure: Trends on Both Sides of the Atlantic”, First International Conference on
Funding Transportation Infrastructure, U.S. Federal Highway Administration, Banff Centre, Alberta,
Canada, 2-3 Ağustos 2006, s. 3.
153
91
düzeyinin sağlanamaması sonucu karşılanamaması durumunda, aradaki fark için
devlet tarafından “gölge ücret” gibi ödemeler yapılması tercih edilebilmektedir.154
3.1.2.1.3 Döviz Kuru Riski
KÖO altyapı projeleri büyük çaplı ve karmaşık projelerdir ve projelerin
finansmanında öz sermayenin yanı sıra, borç da kullanılmaktadır. Borcun yabancı
borç
verenlerden
(mukrizler)
alınması,
döviz
kurunun
dalgalanmasından
kaynaklanan döviz riskini ortaya çıkarmaktadır. Ekonomik ve Parasal Birlik üyesi
ülkeler için bu risk düşük olsa da, AB adayı ülkeler için bu durum risk teşkil
etmektedir.
Döviz kuru riskinin azaltılmasına yönelik olarak, uygulamada daha çok yurtiçi
piyasalardan
borçlanma
yolları
tercih
edilmekte
veya
borçlar
enflasyona
endekslenebilmektedir. Ancak, döviz kurunun dalgalı olması bu çözümü ortadan
kaldırmaktadır.155 Söz konusu riskin azaltılarak KÖO yatırım projelerinin özel sektör
için cazip hale getirilmesi için, döviz riski, hükümetler, ihracat kredisi ajansları veya
uluslararası finans kuruluşları tarafından üstlenilebilmektedir.
3.1.2.1.4 Çevresel/Arkeolojik Risk
Projenin uygulanacağı arazide, alanda önceden öngörülemeyen çevresel
faktörler “çevresel risk”i oluşturmaktadır. Arazinin engebeli oluşu, proje uygulama
alanında arkeolojik kalıntıların bulunması gibi faktörler maliyetleri arttırabilmekte ve
projelerin tamamlanmasında ciddi gecikmelere neden olabilmektedir.
Diğer taraftan, özellikle karayolu yapımına ilişkin projeler, çevre kirliliği,
trafik yoğunluğu, doğal görünümün bozulması gibi çevresel etkileri nedeniyle
çevreci sivil toplum kuruluşlarının muhalefetine ve tepkilerine neden olabilmekte, bu
durum da projelerin uygulanmasını etkilemektedir.
“Çevresel risk” genellikle yükleniciler tarafından üstlenilmektedir, çünkü
projeyle ilgilenen yatırımcılar, KÖO sözleşmesi yapılmadan önce, proje konusu
alanda çevresel inceleme ve değerlendirme yapmaktadır ve buna ilişkin olası risk
azaltma programlarını hazırlamaktadır.
154
155
OECD, s. 60.
Estache, Juan ve Trujillo, s. 14.
92
Diğer taraftan, arazinin özel sektöre bedelsiz olarak devredilmesi, bu risk
çerçevesinde ortaya çıkan bir tartışma konusunu oluşturmaktadır. Fiyatların arttığı
bir arazinin özel sektöre tahsis edilmesi; bazı çevrelerin desteklenmesi ve arazilerden
rant elde edilmesi gibi tartışmalara neden olmaktadır ve bu da proje riskini
artırmaktadır.156 Dolayısıyla, bu duruma bağlı olarak ortaya çıkan risk genellikle
idare tarafından üstlenilmektedir.
3.1.2.1.5 Teknoloji Riski
Yeni kullanılmaya başlanan bir teknolojinin yarattığı beklenmeyen sorunlar
veya KÖO sözleşme süresi boyunca teknolojinin değişmesi ve uygulanmakta olan
projenin yaşanan değişime ayak uydurmada veya bu imkanlardan yararlanmada
yetersiz kalmasına ilişkin risktir. Bu çerçevede risk, mevcut projelerin yeni teknoloji
kullanılarak daha az maliyetli gerçekleştirilebilecekken, söz konusu teknoloji
olmadan daha fazla maliyetle uygulanmaya devam etmesine bağlı olarak ortaya
çıkmaktadır. Örneğin; otomatik geçiş sistemi, geçiş ücreti toplama maliyetlerini
azaltmaktadır.
3.1.2.1.6 Gizli Kusur Riski
Bazı KÖO projelerinin konusu, var olan bir tesisin iyileştirilmesi veya
genişletilmesine ilişkin işler olabilmektedir. Bu durumda yüklenici, mevcut yapının
bakım ve onarım sorumluluğunu üstlenmektedir, ancak, devralınan tesisin daha
önceden bilinmeyen bir kusuru olabilmektedir.
Söz konusu riskin azaltılması için, devredilecek tesislerin, sözleşmeye nihai
hali verilmeden önce denetim işlerinin detaylı olarak yapılması, denetimin
tamamlanması ve bunun ciddi bir şekilde belgelenmesi gerekmektedir.
3.1.2.1.7. Yüklenicinin Kapasitesi Riski
KÖO modelinde kamu sektörü, özel sektörden bilinmeyen bir kişi veya
kuruluşla ortaklık ilişkisi içerisine girmektedir. Sözleşme şartnamesi ile belirlenmiş
olsa da, projenin uygulanması sırasında yüklenici, sorumluluğu altında olan işleri
şartnamede belirtilen nitelikte veya zamanda gerçekleştirememektedir. Bu çerçevede
156
Ibid, s. 12.
93
risk, yüklenicinin yönetmesi gereken riskleri yönetememesinden yani, tamamen
kendisinden kaynaklanmaktadır.
Yüklenicinin kapasitesine ilişkin risk, genellikle kişinin yeterliliğinin iyi bir
şekilde değerlendirilmemesinden veya maliyetlerin, projenin ancak ilerleyen
aşamalarında karşılanabilecek şekilde tasarlanmasından kaynaklanmaktadır. Bu
nedenle, riskin azaltılması çerçevesinde, ihalelerde şeffaflık ve rekabet hükümlere
uyulması ve adil rekabet ortamı sağlanarak tekliflerin dikkatli bir şekilde
değerlendirilmesi ve her iki tarafın da projenin gerekliliklerini ve hedeflerini tam
olarak anladığından emin olunması gerekmektedir.
3.1.2.1.8 Sürdürülebilirlik Riski
Kamu hizmetlerinin kamu çıkarları gözetilerek kesintisiz bir şeklide sunulması
kamu yönetiminin temel ilkesidir. Bu nedenle idareler, projenin uygun bir şekilde
uygulandığından ve hizmetlerin sürdürülebilir olduğunun temin edilmesinden
sorumludur.
Sürdürülebilirlik riskinin tespit edilmesi için uyun proje izleme ve denetleme
mekanizmalarının oluşturulması gerekmektedir. Aksi takdirde, devletin, özel sektör
tarafından
sunulan
hizmetler
üzerindeki
kontrol
yetkisi
ve
etkinliği
sınırlanabilmektedir. Etkili denetim ve izleme mekanizmaları ile idareler proje
uygulama sürecine etkin bir şekilde dahil olabilmekte ve hesaplılık ve etkililiğin
gerçekleşmesinin temin edilmesine imkan sağlamaktadır.
3.1.2.1.9 Sözleşmeye Dayalı Risk ve Düzenleyici Risk
İdareler ile yükleniciler arasında sözleşme yapılmakta ve sözleşme koşulları
üzerinde mutabık kalınarak proje başlatılmaktadır. Ancak, uygulamada her zaman bu
koşullara uyulamamaktadır.
“Sözleşmeye Dayalı risk”, genellikle “kullanım ücretleri”nin veya harçların
geçerli olduğu durumlar ile siyasi hassasiyete sahip konularda ortaya çıkmaktadır.
Örneğin, imtiyaz sözleşmesi ile yükleniciye tüketicilerden talep edeceği kullanım
ücretini belirleme hakkı verilmektedir ancak bu hak, projenin uygulanması sırasında
çeşitli nedenlerle; gerek yüklenicinin kullanım ücretlerini aşırı artırması, gerek
kamuoyu baskısı, gerek siyasi nedenler ve gerekse açılan davalarla mahkemeler
94
tarafından geri alınabilmektedir. Fransa’da 1970’lerde hükümet kararı ile bu hak
yükleniciden
tamamen
alınıp
dört
büyük
karayolu
işletmesinden
üçünün
kapanmasına neden olurken, Macaristan’da karayolu projesine ilişkin olarak açılan
dava sonucunda ilk derece mahkemesi tarafından kullanım ücretlerinin % 50
oranında düşürülmesi kararı alınmıştır.157
“Düzenleyici
hükümlerini
risk”
etkileyen
ise,
yeni
projenin
bir
uygulanmasını
hükümet
düzenlemesi
aksatacak
ile,
sözleşme
vergilendirme,
kamulaştırma gibi alanlarda değişiklik yapılması risklerini kapsamaktadır. Diğer
taraftan düzenleyici risk, KÖO deneyimine sahip olmayan ülkelerde daha önce hiç
uygulanmamış olan ve KÖO modelini düzenleyen Kanunların uygulanmasından da
kaynaklanabilmektedir.
Kanunlarda yapılan genel değişikliklerin ortaya çıkardığı riskler, genellikle
özel sektör tarafından üstlenilmekte, ayrımcı uygulamalara neden olabilecek
düzenlemeler ise, kamu sektörü ile özel sektör arasında paylaşılmaktadır.
3.1.2.1.10 Siyasi Risk
KÖO projeleri uzun süreli ve karmaşık projeler olduklarından uzun vadeli
siyasi desteğin varlığını gerektirmektedir. Siyasi risk, genellikle hükümetlerin
değişmesi ve önceki hükümetlerin devam eden uzun süreli icraatlarının
sonlandırılması durumunda söz konusu olmaktadır.
Diğer taraftan, tarife düzenleme riski, kamulaştırma riski, anlaşmazlıkların
çözülememesi riski de siyasi risk olarak sayılmaktadır. Bu çerçevede, tarife
düzenleme riskinde devlet, çeşitli nedenlerle gerekli tarife artışını yapmamaktadır.
Bu
riskin
azaltılması,
devletin
belirleme
yetkisi
yerine,
otomatik
artış
mekanizmasının kurulması ile sağlanabilmektedir. Kamulaştırma riskinde, kamu
yatırımları genellikle değerinin çok altında bir ödeme ile yeniden kamulaştırılmakta
ve yüksek vergiler konmaktadır. Anlaşmazlığın çözülememesi riskinin azaltılması
ise, anlaşmazlıkların, sözleşmelerin dışında, uluslararası tahkime imkan veren
karşılıklı işbirliği anlaşmaları ile de düzenlenmeleri ile sağlanabilmektedir.
157
Avrupa Komisyonu, Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, s. 52-53.
95
Bu tür riskler genellikle devlet tarafından üstlenilmekle birlikte, çoğu kez
devlet tarafından yapılan değişiklikler meşrulaştırılmakta ve uygulamada bu riskler
özel sektör tarafından finanse edilmektedir. Ancak ihtilaflar zararın tazmin edilmesi
yolu ile çözümlenmektedir.158
3.1.2.1.11 Kamuoyu Riski
Bazı ülkelerde KÖO projeleri, daha önce devlet tarafından gerçekleştirilen ve
enerji, su gibi stratejik sektörlere ilişkin hizmetlerin sunulmasında özel sektörün
dahil
edilmesini
öngörmesi
nedeniyle,
kamuoyu
tarafından
benimsenmeyebilmektedir. Kamuoyundaki endişeler özellikle yabancı yatırımcıların
söz konusu olduğu durumlarda daha fazla su yüzüne çıkmakta ve gizli koruma
içgüdülerini ortaya çıkarabilmektedir. Özellikle kamu alımlarının söz konusu olduğu
sözleşmelerde, farklı milliyetten olan yabancıların katılımı toplumsal desteği
azaltabilmekte ve bu da projelerin başarı olasılığını düşürmektedir.
Ancak, temel olarak kamuoyu riski, imtiyaz sözleşmeleri çerçevesinde
tüketiciler tarafından ödenmesi öngörülen kullanım ücretlerinin çeşitli muhalefet ve
protestolara neden olmasından kaynaklanmaktadır. Örneğin; Fransa’da başlatılan
Lyon karayolu projesi, yüksek geçiş ücretleri nedeniyle çeşitli protesto ve
boykotlarla karşılaşmış ve iptal edilmek durumunda kalmıştır. Aynı şekilde
Portekiz’de Vasco de Gama Köprüsü imtiyazına ilişkin yüksek geçiş ücretleri büyük
çaplı protestolarla karşılaşmış ve trafiğin kapatılarak tıkanmasına neden olmuştur.
Bu çerçevede, kamuoyu riskinin ortaya çıkması, hem KÖO projelerinin
başarısızlıkla sonuçlanması ile devlet açısından maliyetleri arttırmakta hem de, nihai
amaç olan kamu yararının sağlanmasını engellemektedir. Bu nedenle, KÖO modeli
ile uygulanacak projelere ve altyapı yatırımlarına karar verilirken hükümetlerin
kamuoyunun
hassasiyetini
göz
önünde
bulundurmaları,
kamuoyunun
bilgilendirilmesi ve katılım mekanizmalarının işlemesi sağlanarak, paydaşların
sürece dahil edilmesi gerekmektedir.
158
96
3.1.2.2 Risklerin Devredilmesi
Riskin tanımlanması ve risk türlerinin belirlenmesinden sonra, bazı risklerin
özel sektöre devredilmesi ve böylece risklerin paylaşılması aşamasına geçilmektedir.
Risk paylaşımı, KÖO projelerini geleneksel ihale yöntemlerinden ayıran en temel
özelliktir. Risk paylaşımı geleneksel anlayıştan farklı olarak, fayda ve maliyetlerin
sadece bir tarafça değil, ortaklık ilişkisi temelinde her iki tarafça üstlenilmesi
anlayışını ifade etmektedir. Basit ihale modelinden karmaşık KÖO modellerine
doğru risk paylaşımı Şekil 2’de gösterilmektedir.
97
Şekil 2: Risk Paylaşımı
Sınırlı Risk Devri
YAP-TASARLA
YAP-İŞLET-DEVRET
KÖO
YAP-SAHİPLEN-İŞLET
TASARLA-YAP-İŞLET(FİNANSE ET)
İMTİYAZLAR
Kaynak: OECD, Public-Private
Partnerships: In Pursuit of Risk
Sharing and Value for Money, s. 51.
Tam Risk Devri
98
KÖO projelerinde özel sektör sadece karını maksimize etme ve kamu sektörü
de sadece hizmetin satın alınması saiki ile hareket etmemelidir. KÖO yaklaşımında
temel amaç; özel sektör ile kamu sektörünün sözleşme temelinde işbirliği yaparak,
kamu hizmetlerinin hızlı, kaliteli ve hesaplı bir şekilde vatandaşlara sunulmasıdır.
Projeden projeye risk paylaşımı değişiklik gösterse de, özel sektör ortağın
şartnameye, bütçeye ve takvime uyma sorumlulukları bulunmaktadır ve bu kısıtlar
altında projeyi uygulaması gerekmektedir. Bu durumda özel sektör ortak sadece uzun
dönemde elde edilecek kara değil, proje nakit akışı yönetimine de önem vermek
durumundadır. Kamu sektörü de uygulamanın izlenmesinden, gerekli finansmanın
sağlandığının ve performans kriterlerinin yerine getirildiğinin denetlenmesinden
sorumludur.
Risk paylaşımında temel prensip; tarafların, en iyi üstesinden gelebilecekleri
riskleri üstlenmeleri ve risk dağılımının dengeli yapılmasıdır. “Risklerin en iyi
üstesinden gelebilecek tarafça üstlenilmesi”; tasarım, planlama, yapım, finansman,
işletim ve bakıma ilişkin sorumlulukların hangi tarafça en az maliyetli, en etkin ve
etkili şekilde yapılabildiği ve proje süresince ortaya çıkabilecek sorunların ve buna
bağlı risklerin üstesinden gelebilecek tarafça üstlenilmesini ifade etmektedir.159
Dolayısıyla, risklerin etkin bir şekilde taraflar arasında dağılımı, yapım ve işletim
maliyetlerinin daha düşük olmasını sağlayabilmektedir.
Risk paylaşımı, ortaya çıkabilecek çeşitli risklerin fiyatlandırma yöntemi ile
belirlenmesinden sonra gerçekleştirilmektedir. Fiyatlandırılan riskler çerçevesinde,
bu risklerin en iyi üstesinden gelebilecek taraf belirlenebilmektedir. Ancak,
uygulamada, kamu sektörü ve özel sektör tarafından farklı fiyatlandırma yöntemleri
kullanılmaktadır ve bu da, risklerin tanımlanması ve etkin bir şekilde paylaşılmasını
engellemektedir. Ancak, yine de, genel olarak özel sektör ticari riskleri, kamu
sektörü ise siyasi ve yasal riskleri üstlenmektedir.
KÖO modelini cazip kılan riskler içsel, yani kontrol edilebilir risklerdir. Teklif
verilecek KÖO projelerinde, potansiyel kullanıcı sayısı, en yüksek geliri getirecek
tarife matrisinin hesaplanması, yapılması gereken yatırım değeri, projenin ekonomik
avantajları ve kamu idarelerinden talep edilecek sübvansiyonların hesaplanmasına
159
34.
Birleşmiş Milletler, Guidelines on Private Public Partnerships for Infrastructure Development, s.
99
ilişkin çalışmalar yapılmaktadır ve projenin yapılabilirliği (feasibility) ve karlılığı
tespit edilmektedir.160 Ancak, dışsal, yani öngörülemeyen riskler, ya devlet
tarafından üstlenilmekte ya da özel sektör ile paylaşılmaktadır. Özel sektör, bazı
dışsal riskleri üstlenmesine karşılık olarak belirli düzeyde risk primi ödenmesini
talep edebilmektedir. Her iki tarafça da yönetilmesi mümkün olmayan doğal afet gibi
riskler için ise, varlıkların sigortalanması yöntemi de kullanılmaktadır.161
Risk paylaşımında AB düzeyinde rekabet ortamının sağlanmasına önem
verilmektedir. Rekabet, risklerin etkin bir şekilde paylaşılmasını sağlamaktadır.
İstekliler arasında rekabetin sağlanması, hizmetlerin gerçekleştirilmesinde daha fazla
alternatif sunulması imkanı vermektedir. Ancak, hizmet sunucusunun bir tekel
olması durumunda, tüketicilerin o tekelin hizmetlerini satın almalarından başka
seçenekleri yoktur, bu durumda da olması gerekenden daha yüksek bir fiyatlama
yapılma olasılığı bulunmaktadır ve hizmetlerin sunulmasından beklenen kamu yararı
sağlanamamaktadır.162 Bu nedenle, projenin ihale edilmesi, yüklenicinin seçilmesi,
sözleşmenin yapılması ve sözleşme koşullarının yeniden görüşülmesinde rekabetin
sağlanmasına dikkat edilmelidir.
KÖO projelerinde karşılaşılan sorunlara bakıldığında, genellikle tarafların
sorumluluklarının ve risklerin gerçekçi olarak belirlenmediği, özel sektöre
kapasitesini aşan risklerin yüklendiği veya kamu sektörü tarafından yönetilmesi
gereken siyasi risklerin göz ardı edildiği görülmektedir. Risklerin çoğunun özel
sektöre devredilmesi sonucunda, özel sektör risklerin üstesinden gelememekte ve
böylece proje ya zamanında bitirilememekte ya proje maliyetleri artmakta ve
hizmetler istenilen kalitede olamamaktadır. Diğer taraftan, risklerin gerçekçi olarak
belirlenmemesi, Estache, Juan ve Torjillo’nun163 belirttiği üzere, projeye ilişkin
sözleşme koşullarının sürekli olarak değiştirilmesine neden olmaktadır. Bu
durumların sonucunda da, hesaplılığın sağlanması engellenmektedir.
Uygulamada karşılaşılan sorunlardan bir diğeri ise, risklerin paylaşılmasına
ilişkin görüşmelerde yaşanan iletişimsizlik ve anlayış farkıdır. KÖO projelerinin
160
Ibid, s. 16.
IMF, Public-Private Partnerships, Government Guarantees and Fiscal Risk, Washington, DC,
2006, s.34.
162
OECD, s. 56.
163
Estache, Juan ve Trjillo, s. 11.
161
100
tarafı olan idarenin bilgisi, tecrübesi ve sorunları yönetebilme kapasitesi önem
kazanmaktadır.
Sonuç olarak, hesaplılık ilkesinin gerçekleştirilmesinde büyük öneme sahip
olan risk dağılımı, temel olarak riskin ortaya çıkması durumunda yapacağı etki ve
alınacak tepkilerin değerlendirilmesini, yani sadece niceliksel değil, niteliksel bir
değerlendirme de yapılmasını gerektirmektedir. Dolayısıyla, risk paylaşımında, özel
sektör açısından risk almayı cazip kılacak, kamu sektörü açısından ise, vergi
mükelleflerinin katkıları ile elde edilen kamu kaynaklarının etkin kullanımını
sağlayacak KÖO projelerinin hazırlanması ve kamu sektörü ile özel sektör arasında
optimal risk dengesinin kurulması gerekmektedir.
3.1.3 Finansman
KÖO modeli, daha önce de belirtildiği üzere, temel olarak bütçe kısıtları
çerçevesinde büyük altyapı yatırımlarını gerçekleştirmesi gereken hükümetler
tarafından, özel sektörün bilgi ve tecrübesinin yanı sıra, temel olarak finansmanından
yararlanılmasında tercih edilmektedir. AB üye ülkelerinin uymakla yükümlü
oldukları İstikrar ve Büyüme Paktı çerçevesinde yer alan borçlanma ve bütçeye
ilişkin kısıtlar göz önünde bulundurulduğunda KÖO modeli ülkelere, ulaştırma
sektöründen, bilişim teknolojileri sektörüne kadar birçok sektörde altyapı ve
hizmetlerin
sunulmasında
özel
sektör
finansmanından
yararlanma
imkanı
sağlamaktadır.
Bu çerçevede, KÖO modelinde projelerin finansmanı temel olarak, özel sektör
ortak/yüklenici tarafından gerçekleştirilmekte ve bu çerçevede,
özel sektör
sermayesi ve borçlanma imkanları kullanılmakta, bunun yanı sıra, projeler devlet
tarafından sağlanan garantiler ile desteklenebilmektedir. Bunların dışında, AB
düzeyinde altyapı yatırımlarının KÖO modeli ile gerçekleştirilmesi ve KÖO
uygulamalarının yaygınlaştırılması çerçevesinde, AB fonları ve finans kurumlarının
sağladığı finansman imkanları da söz konusudur.
KÖO modeline eleştirel yaklaşan çevreler, kamu finansmanının daha ucuz
olması
nedeniyle
özel
sektör
finansmanına
başvurulmaması
gerektiğini
101
savunmaktadır.164 Bu eleştirilere göre, devlet daha düşük faiz oranları ile
borçlanabilmektedir, ayrıca, özel sektöre kredi sağlayan ticari bankalar veya finans
kuruluşları proje kapsamında özel sektör tarafından üstlenilen riskleri abartılı olarak
hesaplayabilmekte ve bu çerçevede, yüksek maliyetli borç verme eğiliminde
olmaktadırlar, bu da özel sektörün borçlanma maliyetini artırmaktadır165. Bu
eleştirilere karşılık olarak, kamu finansmanı ile gerçekleştirilen projelerde, maliyet
aşımlarının daha sık görüldüğü savunulmakta, ayrıca, performans yetersizlikleri ve
gecikmelerden
kaynaklanan
maliyetlerin,
kamu
kesimi
borçlanma
gereği
hesaplaması içersinde yer almayan vergi mükelleflerinin katkıları ile sübvanse
edildiğine dikkat çekilmektedir.
Söz konusu tartışmalar değerlendirildiğinde, KÖO modelinin aslında büyük ve
karmaşık altyapı projelerinin geleneksel ihale yöntemleri ile gerçekleştirilmesinde
yaşanan
sorunlara
alternatif
bir
çözüm
sunma
çabası
içerisinde
olduğu
görülmektedir. Bu çerçevede, geleneksel ihale yöntemlerinde yatırım harcaması
devlet tarafından yapılmakta iken, KÖO modelinde devletin yerini özel sektör
almakta ve söz konusu yatırım harcaması özel sektörün borçlanması ve öz sermayesi
ile yapılmaktadır. Böylece, devletin borçlanma gereği ve doğrudan finansman
sağlama sıkıntısı azalmaktadır. Diğer taraftan, idareler yapım aşamasının
tamamlanması sonrasında hizmetlerin sunulması ile birlikte ödeme yapmakta,
böylece kamu harcamaları uzun döneme yayılabilmektedir. Bu şekilde KÖO bir
taraftan kısa dönemde devletin yatırım harcamalarını azaltmakta, diğer taraftan da
birden fazla uzun süreli altyapı yatırımının gerçekleştirilmesine imkan sağlamaktadır.
Geleneksel kamu ihale yöntemleri ve KÖO modeli finansmanını karşılaştırmalı
olarak gösteren Şekil 3 aşağıda yer almaktadır.
164
165
102
Şekil 3: Karşılaştırmalı Finansman Kaynakları
Kamu Sektörü Finansmanı
Vergi mükellefleri
Özel Şirketler
Yatırım
Sermayesi
için Ödeme
Vergiler
Yatırım
Sermayesi
Devlet
Kullanım
ücretleri
Finansman
Satılan
Bonolar
Hizmet
sunumu
Doğrudan
Kullanıcılar
Finans Kuruluşları
Kaynak: OECD, Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money, s.41.
Vergi mükellefleri
Özel şirketler
Özel Sektör Finansmanı
Yatırım
Sermayesi
için Ödeme
Vergiler
Ödeme
Devlet
Yatırım
Sermayesi
Yüklenici/Özel Amaçlı
Şirket
Hizmet
sunumu
Kullanım
ücretleri
Doğrudan
Kullanıcılar
Finansman
Satılan
Bonolar
Hizmet
sunumu
Finans Kuruluşları
103
Projelerin finansmanında temel olarak özel sektör finansmanı, kamu sektörü
finansmanı ve AB mali imkanları rol oynamaktadır.
3.1.3.1 Özel Sektör Finansmanı
KÖO projelerinin finansmanında Şekil 4’te görüldüğü üzere birçok kişi ve
kurumun sürece dahil olması söz konusudur. KÖO projelerinin uygulanmasında
genellikle
“Özel
Amaçlı
Şirket/Proje
şirketi”
(Special
Purpose
Vehicle)
kurulmaktadır ve proje şirketi, projenin yürütülmesi ve finansman kaynaklarının
sağlanmasından sorumlu bağımsız tüzel kişi olmaktadır. Proje şirketi; yatırımcılar,
bankalar ve diğer finans kuruluşları ile müteahhit ve işletmecilerden oluşan
paydaşların
önemli
rol
oynadığı,
projelere
özgü
olarak
oluşturulan
bir
konsorsiyumdur.166 Proje şirketinin paydaşları, projelerin gerçekleştirilmesinde
gerekli olan finansmanı, yani borç ve sermaye sağlamaktadır, ayrıca, projenin
yürütülmesinde teknik bilgilerini birleştirmektedirler. İşler ise, proje şirketi
tarafından koordine edilmektedir.
Şirketin nasıl işleyeceği, nasıl finanse edileceği, sponsorların karı nasıl
paylaşacakları,
paydaşların
hak
ve
yükümlülükleri
sözleşmeler
ile
düzenlenmektedir.167
Finansmanın sağlanması çerçevesinde proje şirketine sermaye katkısında
bulunan “proje sponsorları”, şirkette belirli hisse payına sahiptir ve söz konusu
sponsorların hak ve yükümlülükleri “Hissedar Sözleşmesi” (Shareholder Agreement)
ile düzenlenmektedir. Diğer taraftan, proje şirketine borç veren “proje sponsorları”
söz konusudur, bu sponsorlar ise, kamu finans kuruluşları veya özel finans
kuruluşları olmaktadır. Borç veren (mukriz) finans kuruluşları ile kredi kullanan
proje şirketi arasında tarafların hak ve sorumluluklarının düzenlendiği “Finansman
Anlaşması”
166
167
104
Şekil 4: Proje Finansman Yapısı
İdare
Doğrudan Anlaşma
Sermaye
Finansmanı
Sponsorlar
İşletmeci
İmtiyaz
Sözleşmesi
İşletim
(&Bakım)
Sözleşmesi
Hissedar
Sözleşmesi
Proje Şirketi
Yapım
Sözleşmesi
Finansman
Anlaşması
Finansörler
Borç
Finansma
nı
Tedarik
anlaşması
Tedarikçi
Yapım Müteahhidi
Müşteri
Kaynak: Birleşmiş Milletler, Guidelines on Private Public Partnerships for Infrastructure Development, s.56.
105
yapılmaktadır. Sözleşme ile mukrizler projeye ilişkin bazı haklar elde etmekte ve
şirkete bazı sorumluluklar yükleyebilmektedirler. Bu bağlamda, mukrizler, projenin
uygulanması aşamasında risklerin yönetilmesi ve ödemelerin yapılması açısından
önemli
rol
oynamaktadır.
Mukrizler,
kullandırdıkları
krediler
karşılığında
yüklenicilerden finansal analizler, teknik yeterlilik belgeleri isteyebilmekte, diğer
taraftan, idarelerin projenin uygulanmasını izleyebilecek ve denetleyebilecek
niteliklere sahip olup olmadığını ve ülkenin siyasi istikrarını da göz önünde
bulundurmakta, böylece, proje sürecini sıkı takip altına almaktadırlar.168
Bunun dışında, mukrizler ile idare arasında da sözleşme yapılmakta ve bu
çerçevede, “Doğrudan Anlaşmalar” ile, mukrizlerin proje sürecine “müdahale etme
hakkı” (step-in right) düzenlenmektedir. Hizmetlerin sunulması sırasında meydana
gelebilecek aksaklıklar proje maliyetlerinin artmasına neden olabilmektedir.
Müdahale etme hakkı, projenin uygulanmasında yetersiz kalan proje şirketinin
risklerinin mukrizler tarafından üstlenilerek projenin tamamlanmasına imkan
sağlamaktadır ve böylece, kamu hizmetlerinin sürdürülebilirliği temin edilmektedir.
KÖO proje finansmanı, genellikle rücu hakkının (recourse) sınırlı olduğu
finansmandır. Diğer bir deyişle, projenin gerçekleştirilmesinde sermaye katkısında
bulunan sponsorlar, genellikle sorumluluk almak istememektedirler ve bu çerçevede,
proje sürecinde karşılaşılan aksaklıklar karşısında şirkete ait borçların kendilerine
rücu edilmesi taraftarı değildirler. Ancak, projeden projeye değişmekle birlikte,
genellikle proje finansörleri sponsorlardan belirli riskleri üstlenmelerini veya bazı
garantiler talep etmektedir.169
Bu bağlamda, KÖO projelerinin finansmanında birden çok paydaşın yer
alması, projelerin sürdürülebilirliği açısından önem taşıyan mali ve ticari risklerin
daha fazla kişi arasında paylaşılmasını, böylece risklerin azaltılmasını, diğer taraftan
da, finansman kaynaklarının çeşitlenmesini sağlamaktadır.170
168
31.
169
Ibid, s. 55.
170
Izet Bajrambasic, Public Private Partnership: Project Cycle Management, SEETO PPP
Workshop, Ohid, 22 Mart 2007.
106
Anlaşıldığı üzere, özel sektör finansmanı çok çeşitli kaynaklardan elde
edilebilmektedir. Bu çerçevede, özel sektör finansmanına ilişkin yapılanma şu
şekildedir:

“Sermaye”; temel olarak yüklenici/proje şirketinin öz sermayesi ve şirket
hissedarları tarafından sağlanan yatırım sermayesinden oluşmaktadır.

“Ana Borç”; sermaye ihtiyacının % 80-90’ını oluşturmaktadır ve genel
olarak ticari bankalar, sermaye piyasaları ve diğer finans kuruluşlarından
sağlanmaktadır.

“Yüksek faizli/Yüksek riskli (mezzanine) borç”; ana borç veren kurumlar
tarafından sağlanmaktadır.

“Kullanım ücretleri” veya “gölge ücretler”; projelerin gerçekleştirilmesinde
kullanılacak KÖO türüne göre değişiklik göstermektedir.
Projelerin özel sektör tarafından finanse edilmesi çerçevesinde, genellikle “öz
sermaye” ve “borçlanma” yöntemleri birlikte kullanılmaktadır. Genel ilke olarak,
projeler, öz sermayeden çok, daha az maliyetli olan borçlanma yöntemi ile finanse
edilmektedir. Projelere göre değişiklik göstermekle birlikte, genel olarak ortaya çıkan
finansman eğilimine bakıldığında, öngörülen yatırımın % 10’unun öz sermaye, %
90’ının ise borçla finanse edildiği görülmektedir.171
Yapıma
ilişkin
maliyetlerin
finansmanında
“proje
finansmanı”
kullanılmaktadır, bu çerçevede proje, sermaye ve borçlanma ile finanse edilmektedir.
İşletim ve bakıma ilişkin maliyetler ile yapım aşaması için alınan borçlar ise, “proje
nakit akışı” ile finanse edilmektedir.172 Bu bağlamda proje nakit akışı, ödemelerin
yapılabilmesinde ve belirli düzeyde kar elde edilmesinde temel araçtır.
Borçlanma çerçevesinde özel sektör, KÖO projelerine uzun vadeli kredi
sağlayan ticari bankalar, sermaye piyasaları, uluslararası finans kuruluşları ve AB
finans kurumlarından kredi veya bono ile borçlanabilmektedir. Bu çerçevede,
genellikle ticari bankalar ana borcu sağlamaktadır ve söz konusu borç, özellikle
171
Alain Terraillon, “Public Private Partnerships: Financing Aspects of PPPs”, Maliye BakanlığıOECD-SIGMA İşbirliği ile Gerçekleştirilen Kamu Alımları Semineri, Ankara, 10-11 Mart 2008.
172
56.
107
gelişmekte olan ülkelere altyapı finansmanı sağlayan çok taraflı finans kuruluşları
tarafından genişletilebilmektedir. Bu çerçevede, uluslararası finans kuruluşlarının
sağladıkları finansman, özel sektör sermayesi ve borçlanmasını tamamlayıcı
niteliktedir. Yani, projenin diğer yöntemlerle finanse edilememesi durumunda bu tür
finansman yöntemleri kullanılabilmektedir.173
Üçüncü taraflarca sağlanan finansman, proje uygulama sürecinin de sıkı takip
altına alınmasını sağlamakta ve böylece, idarelere dolaylı olarak destek olmaktadır.
Borç veren bankalar ve finans kuruluşları, kredi borcunun geri ödeneceğinden emin
olmak için, verimliliğin sağlandığından emin olmak istemektedir. Bunun yanı sıra,
verilen borç karşılığında mukrizler, proje şirketinden projeye ilişkin gerekli
sigortalamayı (yapının sigortalanması, maddi hasar, üçüncü kişilerin sorumluluğu)
yapmalarını istemektedirler.174
Proje şirketine sağlanan krediler, performans kriterlerinin karşılanmasına göre
ödenmektedir. Bu bağlamda, proje şirketinin performansı da mukrizler tarafından
izlenmekte ve denetlenmektedir. Bu sayede kamu idarelerine performansın izlenmesi
ve değerlendirilmesinde dolaylı destek sağlamış olmaktadırlar.
KÖO projelerine ilişkin “proje sözleşmesi”nin feshedilmesi durumunda ise, söz
konusu projeye finansman sağlayan kuruluşlar bazı haklara sahip olmaktadır. Bu
çerçevede,
idare tarafından temerrüde düşülmüş ve sözleşme feshedilmişse, bu
durumda idare öz sermaye ve borç ödemesini içeren fesih tazminatı ödemekle
yükümlüdür. Sözleşmenin iki tarafın da hatası olmadan, mücbir sebep (savaş,
terörizm, nükleer, biyolojik ve kimyasal kirlilik, vb.) nedeni ile feshedilmesi
durumunda, yükleniciye yaptığı yatırım harcamaları geri ödenmektedir. Ancak,
bunun belirlenmesi ülkelerin iç hukuklarına bırakılmıştır. Söz gelimi; İngiltere’de,
kötü hava koşulları gibi bazı doğal afetlerden kaynaklanan riskler yükleniciye
devredilmiş
olup,
sözleşmenin
feshedilmesi
için
geçerli
neden
olarak
sayılmamaktadır.175 Yüklenicinin sözleşmeden kaynaklanan yükümlülüklerini kendi
kusuru nedeniyle (ödeme aczi gibi) karşılayamaması durumunda, mukrizler
173
Boris Svaby, “Financing a PPP Project: Short Introduction to Different Financing Possibilities”,
The
Slovak
Spectator,
2
Haziran
2008,
<http://www.spectator.sk/articles
/view/31947/21/financing_a_ppp_project.html>, 24.08.2008.
174
Terraillon, Maliye Bakanlığı-OECD-SIGMA İşbirliği ile Gerçekleştirilen Kamu Alımları Semineri.
175
Ibid.
108
müdahale etme haklarını kullanabilmekte, diğer taraftan yüklenicinin tazminat
yükümlülüğü söz konusu olmaktadır.
3.1.3.2 Devlet Finansmanı ve Garantiler
KÖO finansmanında devlet tarafından özel sektör ortağa yapılan ödemeler ve
garantiler de söz konusudur. Özel sektör finansmanının uygulamada bazı
dezavantajları olabilmektedir. Borçlanma için hazırlanması gereken doküman ve
bilgiler uzun bir hazırlık sürecini gerektirmektedir. Diğer taraftan, KÖO proje
finansmanı, herhangi bir kamu finansmanı veya basit ticari borçlanmadan farklı
olarak, daha karmaşık niteliğe sahip olduğundan ve daha fazla risk unsurları
taşıdığından, borçlanma maliyetleri borç veren finans kuruluşları tarafından daha
yüksek olarak belirlenmektedir.176 Bu durumlar, KÖO finansmanının özel sektör için
maliyetli olmasına neden olabilmektedir.
Bu sorun çerçevesinde, kamu sektörü proje şirketine daha düşük maliyetle borç
verebilmektedir. Diğer taraftan, sermaye ile alınan borç arasında kalan farkı
tamamlayıcı borç da sağlanabilmektedir. Ancak, kamu sektörü çoğunlukla yeterli
altyapı ve izleme mekanizmalarına sahip olmadığından, bu alanda tecrübeye sahip,
proje finansman riskini üstlenebilen ve kamu sektörüne altyapı yatırımları için
kalkınma finansmanı sağlayan uluslararası finans kuruluşlarının finansmanı bir
yöntem olarak tercih edilmektedir.177
Diğer taraftan, maliyet sıkıntısının çözümlenmesinde, günümüzde İngiltere’de
pilot çalışmaları sürdürülen “Kredi Garanti Finansmanı” (Credit Gurantee
Financing) gibi alternatif finansman araçları söz konusudur.178 Bu yöntemle, kamu
sektörü tarafından finans piyasalarından borçlanılmakta ve bu kredi kamu sektörünce
proje şirketine borç olarak verilmekte ve böylece, kredinin proje şirketince elde
edilmesi garanti edilmektedir. Bunun sonucunda, bir taraftan, özel sektörün
borçlanma maliyeti azalmakta, diğer taraftan da, hizmetlerin sunulmasında gerekli
176
Svaby,
<http://www.spectator.sk/articles
/view/31947/21/financing_a_ppp_project.html>,
24.08.2008.
178
HM Treasury, http://www.hm-treasury.gov.uk/documents/public_private_partnerships /ppp_index.
cfm, 24.09.2008.
177
109
finansman elde edilerek projenin ve dolayısıyla hizmetlerin sürdürülebilirliği temin
edilmektedir.179
Temel olarak KÖO modeli, hükümetler tarafından alternatif bir finansman
yöntemi olarak görülmekte ve kamu hizmetlerinin sunulmasında tercih edilmektedir.
Ancak, söz konusu modelde, daha önce de söz edildiği üzere, idare tarafından
yükleniciye düzenli olarak ödemeler yapılmaktadır. Bu ödemeler sabit olabilmekte
veya söz konusu yapım veya hizmetin kullanım oranı gibi birçok farklı değişkenin
dikkate alınması ile hesaplanabilmektedir.
Bu bağlamda, KÖO modeli uzun süreli projelerde uygulandığından ve
ödemeler hemen değil, yapım işinin tamamlanması ve hizmetlerin sunulmaya
başlanması ile birlikte yapıldığından, model, idarelere harcamalarını uzun vadeye
yayma imkanı sağlamaktadır. Hükümetlerin beklentisinin aksine, harcamaları
azaltmamaktadır.
Diğer taraftan, devlet, projelerin sağlıklı işleyişinin temin edilmesi için
“garantiler” de sağlayabilmektedir. “Garanti”; “herhangi bir durum karşısında
devletin bilinen veya bilinmeyen bir miktar ödeme yapmasına ilişkin yasal
yükümlülüktür”.180 Garantiler, temel olarak devletin piyasa başarısızlıkları karşısında
yaşanan sıkıntılara müdahale etmesinin bir aracı olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu
bağlamda garantiler, önemli sosyal boyutu ve faydaları olan projelerin uygulanabilir
kılınmasına ilişkin müdahalelerdir.181
KÖO sözleşmelerinde garantiler, risk paylaşımının önemli bir öğesini
oluşturmakta ve yaygın bir şekilde kullanılmaktadır. Devlet garantilerinin sağlanması
bazı risklerin kamu sektörü tarafından üstlenilmesini öngörmektedir ve bu
yükümlülük çerçevesinde belirli bir ödeme yapılması söz konusu olmaktadır. Avrupa
Komisyonu, devlet garantilerinin sağlanması çerçevesinde yapılan ödemelerin piyasa
fiyatları ile yapılması gerektiği görüşündedir.182
179
Renda ve Schefler, s. 8.
OECD, s. 101.
181
IMF, Public-Private Partnerships, Government Guarantees and Fiscal Risk, s. 33.
182
The EC Law of Competition, (der. Jonathan Faul ve Ali Nikpay), Oxford University Press, Great
Britain, 2007, s. 1713.
180
110
Devlet, temel olarak “borç garantisi” ve bunun yanı sıra, “sermaye garantisi”,
“döviz kuru garantisi” gibi çeşitli garantiler sağlamaktadır. “Borç garantisi” ile,
devlet, yüklenicinin borçlarını ödeyemeyecek duruma düşmesi halinde, borcun belirli
bir kısmının veya ana borç ve faizlerin ödeneceğini garanti etmektedir.183
Dolayısıyla, proje şirketinin ödeme aczine düşmesi durumunda, devlet, garantiler
kapsamında müdahale etme hakkını kullanabilmektedir. “Sermaye garantisi” ile,
devlet tarafından yükleniciye yatırım sermayesini karşılayacak asgari bir ödeme
yapılacağı garantisi verilmektedir. Bu durumda devlet, asgari gelir akışının
sağlanmasını garanti etmektedir.
Diğer taraftan, özellikle gelişmekte olan ülkelerde, döviz kurunda meydana
gelen
büyük
dalgalanmalar
sonucunda
oluşan
finansman
maliyetlerinin
karşılanmasına yönelik “döviz kuru garantisi” de sağlanabilmektedir.
Sözleşme ile daha önce belirlenmiş olan garantilerin dışında, KÖO
projelerinde, savaş hali ve sel gibi doğal afetlere ilişkin olarak devlet güvencesini
kapsayan “şarta bağlı borçlar” da söz konusu olabilmektedir. Bu durumda devlet,
özellikle stratejik açıdan önemli özel şirketlerin bu nedenlere bağlı olarak ortaya
çıkan masraflarını üstlenmektedir.184
KÖO projeleri için sağlanan garantiler genellikle ilk zamanlarda çok kapsamlı
ve maliyetli olmaktadır, ancak KÖO modelinin uygulanmasına ilişkin deneyimler
geliştikçe, özel sektöre daha fazla risk devredilebilmekte ve bu çerçevede sağlanan
garantiler de azalmaktadır. Bu bağlamda garantilerin, özel girişimcilerin riskleri
üstlenmeme eğilimlerini özendirici olmaması gerekmektedir.
Garantilerde dikkat edilmesi gereken diğer bir nokta, uzun vadeli bir
perspektifin benimsenmesi ve garantilerin bu çerçevede verilmesidir. Çoğu zaman
garantiler, bugünün kamu harcamalarının kısılması yöntemi olarak görülmektedir.
Ancak, garantiler gelecekte bazı harcamaların doğması riskini taşımaktadır.
Dolayısıyla, garantilerin devlet sübvansiyonu (gölge ücret gibi) olarak verilmesinin
öngörüldüğü durumlarda, gelecekte ortaya çıkabilecek risklerin de göz önünde
bulundurulması ve gerekli ödeneğin tahsis edilmesi gerekmektedir.
183
184
Estache, Juan ve Trojillo, s. 18.
IMF, Public-Private Partnerships, Government Guarantees and Fiscal Risk, s. 30–31.
111
3.1.3.3 Avrupa Birliği Finansmanı
AB düzeyinde KÖO projeleri temel olarak Avrupa Yatırım Bankası (AYB)’nın
uzun vadeli kredileri ile finanse edilmektedir. Bunun yanı sıra AYB, AB üye ve aday
ülkelerinde modelin kullanımının yaygınlaştırılması için çalışmaktadır. Diğer
taraftan, özellikle Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinin adaylık sürecinde hem kamu
sektörü hem de özel sektöre destek veren185 ve altyapının oluşturulması konusunda
rol oynayan Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası’nın (EBRD) finansman imkanları da
Söz konusu finans kuruluşlarının finansmanları dışında, KÖO’nun teşvik
edilmesi
çerçevesinde,
AB
tarafından
sağlanan
proje
temelli
fonlar
da
kullanılabilmektedir. Bu çerçevede, KÖO projeleri için temel olarak “Uyum Fonu”,
“Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu”, “Avrupa Sosyal Fonu” ve “Katılım Öncesi
Yardım
Aracı
(ISPA/IPA)”dan
yararlanılabilmekte,
projeler
bu
fonlarla
desteklenmektedir.
3.1.3.3.1 Avrupa Yatırım Bankası (AYB)
AYB, 1958 yılında kurulmuş olup, Topluluk düzeyinde dengeli bir büyümenin
sağlanması için gerekli altyapı yatırımlarına uzun vadeli finansman sağlayan AB’nin
finansman kurumdur.186 Üye devletlerin katkıları ile oluşturulan AYB finansmanı ile,
AB düzeyinde entegrasyonun sağlanması, kalkınmanın gerçekleştirilmesi ve üye
ülkeler arasında ekonomik ve sosyal uyumun sağlanmasına katkıda bulunulmaktadır.
Bu
çerçevede
AYB,
özel
sektörün
geliştirilmesi,
altyapı
yatırımlarının
gerçekleştirilmesi, enerji arzı güvenliği ve sürdürülebilir kalkınmanın sağlanmasına
ilişkin büyük bütçeli projelerin finansmanında rol oynamaktadır.187
AYB temel olarak, üye ülkeler tarafından yeterli finansman bulunamayan
ekonomik ve sosyal projeleri finanse etmektedir. Söz konusu projelerden en önemlisi
ekonomik altyapının geliştirilmesine yönelik olan ve AB üye ülkelerini birbirine
185
32.
186
Avrupa Yatırım Bankası, The EIB’s Role in Public-Private Partnerships (PPPs), 15 Temmuz
2004, s. 6.
187
Euractiv, “PPP and EU Funds, What Complementarities?”, 8 Temmuz 2004,
<http://www.euractiv.com/en/enlargement/ppp-eu-funds-complementarities/article-128481>,
24.09.2008.
112
bağlamayı ve AB düzeyinde ekonomik ve sosyal uyumun sağlanmasını öngören
“Trans-Avrupa Ağları” programına ilişkin projelerdir. Trans-Avrupa Ağları, büyük
ulaşım ağlarının (karayolu, demiryolu, deniz yolu) inşası, yenilenmesi ile enerji
alışverişinin AB düzeyinde yapılmasına yönelik projeleri kapsamaktadır.
AYB, KÖO konusunda en deneyimli AB kurumlardan biri olup, KÖO
çerçevesinde hem uzun vadeli finansman sağlanması hem de bu alanda üye ve aday
ülkelere yol göstermesi açısından projelerde önemli rol oynamaktadır.
Roma Antlaşması’nın 267’nci maddesine göre AYB, tüzel kişiliğe sahip, kar
amacı gütmeyen bir kuruluştur ve bu bağlamda, AYB ticari bankalardan ayrılarak,
sadece maliyetlerinin karşılanması ve sağladığı kredilerin geri ödenmesine
odaklanmaktadır. Bu çerçevede, gerek üye ülkelerden oluşan hissedar yapısı, gerek
AAA
olan
kredi
notu
sayesinde,
ülkelere
daha
az
maliyetli
krediler
sağlayabilmektedir.
AYB’nin projelere finansman sağlamadaki en temel koşulu, KÖO projelerinin
ekonomik ve teknik açıdan yapılabilir projeler olması, AYB çevre standartları ile
uyumlu olması ve ayrıca, ihalelerin de AB kamu alımları mevzuatı ile uyumlu
olmasıdır.188 Temel olarak AYB ile gerçekleştirilen tüm finansman projeleri, üye
ülke hükümetleri ve Avrupa Komisyonu’nun ilgili Genel Müdürlüğü tarafından
onaylanmaktadır. AYB fonlarının üye ülkelerde nasıl dağıtılacağı ise, üye ülkelerin
tercihine bırakılmaktadır. Ancak, fonların az gelişmiş bölgelere veya toplumun genel
çıkarının söz konusu olduğu projelere yönlendirilmesi şarttır.
AYB, KÖO projelerine banka garantili (bank guaranteed) veya tek bir sektörün
bono geri ödemelerini garanti eden (monoline insured) borçlar temelinde finansman
sağlamaktadır.189 AYB tarafından verilen borç, yenilenebilen bir borç değildir, proje
bitiminde ödenmesi gerekmektedir. Borçlar, Avro veya diğer büyük döviz kurlarıyla
ve sabit veya dalgalı faiz oranlarında verilebilmektedir. Ancak, Roma Antlaşması’nın
267’nci maddesinde düzenlendiği üzere, finansman sadece başka finansman
yöntemlerinin de kullanılması koşuluyla verilebilmektedir. Genellikle AYB, proje
maliyetlerinin % 50’sine kadar finansman sağlamaktadır. AYB, 2008 yılı itibariyle
188
189
Avrupa Yatırım Bankası, The EIB’s Role in Public-Private Partnerships (PPPs), s. 6.
Ibid, s. 6.
113
AB’nin öncelikli sektörleri arasında yer alan su, kentsel altyapı, ulaştırma, eğitim ve
sağlık sektörlerine yaklaşık 27 milyar Avroluk finansman sağlamıştır. KÖO
projelerinin finansmanda en büyük payı ulaştırma sektörü almıştır.190
AYB finansmanı az maliyetli borç yapısı nedeniyle üye ülkeler ve aday ülkeler
tarafından tercih edilmektedir, ancak, bunun yanı sıra, AYB mali risk hesaplama gibi
bilgi ve tecrübesi ve gelişmiş kurumsal kapasitesi ile, KÖO projelerinin teknik ve
mali yapılabilirliğini titizlikle değerlendirmekte ve bu anlamda, kurumsal kapasitesi
ve altyapısı yeterli olamayan ülkelere destek sağlamaktadır.
Diğer taraftan, AYB’nin, proje şirketinin “bilançosu”nu değil, “proje nakit
akışı”nı dikkate alarak ve belirlenen standartların sağlanmasının mümkün olduğuna
karar vermesi durumunda borç vermesi ile, projenin hesaplılık ve performansı
sağlayabileceği ve hizmetlerin sürdürülebileceği garantisini de vermiş olmaktadır. Bu
bağlamda,
AYB
finansmanı
hem
hesaplılığın
temin
edilmesine
ilişkin
değerlendirmelerin yapılmasını sağlamakta, hem de projenin üçüncü, tarafsız bir
gözle incelendiği ve sözüne güvenilir bir kurum tarafından onay verildiğini
kamuoyuna göstererek, KÖO projelerine meşruiyet zemini de oluşturmaktadır.191 Bu
çerçevede hükümetler, AYB’yi kendi taraflarında hissetmektedir ve bu durum da,
projelerde
AYB
finansmanına
başvurulmasının
nedenlerinden
birini
oluşturmaktadır.192
3.1.3.3.2 Avrupa Yatırım Fonu
1994 yılında kurulan Avrupa Yatırım Fonu, Avrupa Yatırım Bankası’nın bir
iştiraki olup, Avrupa Birliği kararları çerçevesinde Birliğe üye ve aday ülkelerdeki
küçük ve orta boy işletmelerin kredi garanti fonlarını destekleyen, ayrıca risk
sermayesi konusunda da faaliyet gösteren ve AAA reytingi olan bir kredi
kuruluşudur.193 Temel amacı, Trans-Avrupa Ağlarının ulaştırma, telekomünikasyon,
190
Avrupa Yatırım Bankası, <http://www.eib.org/projects/loans/sectors/index.htm>, 24.09.2008.
192
Svaby, <http://www.spectator.sk/articles/view/31947/21/financing_a_ppp_project.html>,
24.08. 2008.
193
Avrupa Komisyonu, <http://europa.eu/institutions/financial/index_en.htm>, 24.09.2008.
191
114
enerji alanlarında geliştirilmesi ve KOBİ’lerin desteklenmesidir. Genellikle proje
borçlarının % 50’sine kadar garanti sağlamaktadır.194
3.1.3.3.3 Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası (EBRD)
EBRD, Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinin desteklenmesi amacı ile 1990
yılında kurulmuş 61 ülkenin üyesi olduğu çok uluslu bankadır. Piyasa ekonomisine
geçiş sürecinde özel sektörün kamu hizmetlerinin sunulmasına katılımının
sağlanması ve altyapının geliştirilmesinde yerli ve yabancı sermayenin geliştirilmesi
için çalışmaktadır.195
EBRD, kamu sektörü paydaşlarına sahiptir ancak ticari kuruluşlarla ortaklık
kurarak özel sektör girişimlerinde yer almaktadır. Ulaştırma sektörü, piyasa
ekonomisi ve özel sektörün geliştirilmesi açısından stratejik bir sektör olduğundan,
EBRD daha çok bu sektöre ilişkin projeleri desteklemektedir. Bu çerçevede, TransAvrupa Ağları programına ilişkin olarak, KÖO modeli ile gerçekleştirilmesi
öngörülen projelere de destek sağlanmaktadır. Diğer taraftan, AB fonlarından
yararlanılabilecek başarılı KÖO projelerinin geliştirilmesi kapsamında, proje
geliştirme ekibi ile üye ülkelere teknik destek sağlamakta ve söz konusu ülkelerin
AB fonlarından en iyi şekilde yararlanmalarında rol oynamaktadır.
EBRD, AYB’den daha küçük bütçeli ortalama olarak 25 milyon Avro’luk
projeleri finanse etmektedir, bunun yanı sıra, projeye ilişkin tüm riskler için garanti
de sağlayabilmektedir. Finansman sağlama koşulları ise, projelerin nakit akışı ve
borç alanın ödeme gücüne göre değişmektedir. Bunun yanı sıra, proje sponsorları
tarafından ayni veya nakdi katkı sağlanması ve projelerde üçte bir oranında öz
sermaye kullanılması şartı koşulmaktadır.
194
63.
195
EBRD, <http://www.ebrd.com/about/index.htm>, 13.10.2008.
115
3.1.3.3.4 AB Fonları
Uyum sürecinde gerekli olan altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi, insan
kaynaklarının geliştirilmesi, rekabet ortamının sağlanması ve bölgesel kalkınma
alanlarında AB fonlarından yararlanılmaktadır.
Birlik açısından önem taşıyan öncelikli alan olan Trans-Avrupa Ağlarına
ilişkin ulaştırma ve enerji ağlarının tamamlanması gerekliliği ve finansmanın yetersiz
kalması çerçevesinde, söz konusu alanlarda gerçekleştirilecek yatırımlarda KÖO’dan
yararlanılması ve bu anlamda KÖO’nun desteklenmesi ve geliştirilmesi 2000’li
yıllarla başlatılan girişimler ve belirlenen çeşitli büyüme ve uyum stratejilerinin
arasında öngörülmüştür.196 AB fonları çerçevesinde de KÖO modeli aslında, AB
fonlarının söz konusu alanların geliştirilmesinde yetersiz kalması ve AB-üye ülke eşfinansmanı ile gerçekleştirilen projelerin finansmanında alternatif yöntemlerin
kullanılması çerçevesinde değerlendirilmektedir.
KÖO modelinin projelere mali destek sağlayarak, AB’ye uyum sürecinde daha
fazla projenin gerçekleştirilmesine imkan vereceği öngörülmekte olup, KÖO’nun AB
uyum fonları ile elde edilmek istenen amaçlara hizmet ettiği düşünülmektedir. Bu
çerçevede, AB “Uyum Politikası” kapsamında yer alan “Uyum Fonu”, “Avrupa
Bölgesel Kalkınma Fonu” ve “Avrupa Sosyal Fonu” ile üye ülkelere; daha önce
ISPA ve günümüzde “IPA mali aracı” kapsamında da aday ülkelere KÖO altyapı
projelerinde
fon
sağlanmaktadır.
AB
düzeyinde,
operasyonel
programlar
çerçevesinde sağlanan fonların diğer mali araçlarla (Avrupa Yatırım Bankası gibi)
koordinasyonunda KÖO yönteminin de dikkate alınması, bu araçlara dahil edilmesi
önerilmektedir.197
“Uyum Politikası” kapsamında, Birlik stratejik hedeflerinin (Lizbon stratejisi,
Avrupa İstihdam Stratejisi) gerçekleştirilmesi ve az gelişmiş bölgeler ile gelişmiş
bölgeler arasındaki farkların azaltılması, böylece Birlik içerisinde dayanışmanın ve
uyumun sağlanması amaçlanmaktadır. Bu çerçevede, söz konusu politika ile,
196
Avrupa Komisyonu, Communication from the Commission Developing the Trans-European
Transport Network: Innovative Funding Solutions Interoperability of Electronic Toll Collection
Systems, s. 15.
197
Avrupa Komisyonu, Commission of The European Communities, Proposal for a Council
Regulation laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the
European Social Fund and the Cohesion Fund, COM(2004) 492 Final, 2004/0163(AVC), Brüksel,
md. 38.
116
bölgelerin yakınlaştırılması, rekabet ve istihdam ile işbirliğinin sağlanması
öngörülmektedir.198 2007-2013 yıllarına ilişkin öncelik ve hedefler çerçevesinde
güncellenmiş Uyum Politikası rakamları ile, yatırımlar için 308 milyar Avro, yani
yaklaşık olarak bütçenin üçte birlik kısmı ayrılmış olup, bu miktarın % 80’i Avrupa
ortalama
gelirinin
%
75’inden
az
gelire
sahip
bölgelere
“yakınlaştırma/uyumlaştırma”, % 15,7’sinin “bölgesel rekabet ve istihdam” ve kalan
kısmının da “bölgesel işbirliği” için harcanması öngörülmektedir.199 Böylece, “Uyum
Politikası” çerçevesinde, Lizbon Gündemi ile belirlenen rekabet edebilirlik hedefine
odaklanılmakta ve bu hedefin gerçekleştirilmesinde alternatif yöntemlerden
yararlanılması öngörülmektedir.
Uyum politikası, “Uyum Fonu” ve “Yapısal Fonlar”ı kapsamaktadır. Söz
konusu fonlar; “Uyum Fonu”, “Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu” ve “Avrupa Sosyal
Fonu” başlıkları altında değerlendirilmektedir. Avrupa Komisyonu, söz konusu
fonların kullandırılmasına ilişkin tüm kriterlerin karşılanması durumunda, KÖO
projelerinin bu fonlarla desteklenmesini öngörmektedir.200
Uyum Fonu (Cohesion Fund)
Uyum Fonu, 1994 yılında oluşturulmuş olup, ekonomik ve sosyal farklılıkların
azaltılması
ve
ekonomik
istikrarın
sağlanmasına
ilişkin
çeşitli
projelerin
gerçekleştirilmesinde üye ülkelere destek sağlayan yapısal fonlardan birisidir. Uyum
Fonu ile, özellikle ulaştırma ve çevre sektörlerine ilişkin büyük projelerin % 85’i
finanse edilebilmektedir.
Uyum Fonu ile sağlanan finansman imkanları, Avrupa’da nüfusun yaşlanması,
diğer taraftan da, yaşam beklentisinin artması ile daha aktif yaşaması çerçevesinde
gerekli olan ihtiyaçların karşılanabilmesi ve Tek Pazarın işleyişini bozan bölgeler
arası farklı gelişmişlik düzeylerinin dengelenmesi çerçevesinde güncellenmiştir.
Fonların kullandırılmasında, ülkelerin makroekonomik koşulları göz önünde
bulundurulmaktadır ve bu çerçevede, Uyum Fonundan yararlanabilen ülkeler,
198
Avrupa Komisyonu Bölgesel Politika Genel Müdürlüğü, “The Cohesion Fund: A Boost for
European Solidarity”, InfoRegio, Panorama, No.14, Eylül 2004, s. 4.
199
Avrupa Komisyonu Bölgesel Politika Genel Müdürlüğü, “A Reformed Cohesion Policy for a
Changing Europe Regions, Cities and Border Areas for Growth and Jobs”, Factsheet, Temmuz 2006.
200
Avrupa Komisyonu, Communication from the Commission Cohesion Policy in Support of Growth
and Jobs: Community Strategic Guidelines 2007-2013, s. 12.
117
GSMH’si AB ortalamasının % 90’ından düşük ve Birlik içerisinde refah düzeyi en
düşük olan ülkelerdir.201 Bunun yanı sıra, fonlardan yararlanmak isteyen söz konusu
üye ülkelerin, Ekonomik ve Parasal Birliğe uyum sağlamalarına ilişkin program
hazırlamaları gerekmektedir. Bu program çerçevesinde, hükümetlerin yüksek kamu
açıklarından kaçınmaları beklenmektedir.202
Uyum Fonundan sağlanan finansman sayesinde hükümetler, Maastricht
ekonomik kriterlerinin karşılanabilmesi için gerekli ekonomik desteği almakta ve bu
kapsamda, su, atık su arıtma, karayolu, demiryolu gibi altyapı yatırımlarını
gerçekleştirmekte ve hizmetlerini modernize etmektedirler.
Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (European Regional Development Fund )
Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu ile, şirketlerin (özellikle KOBİ’ler)
yatırımları ile araştırma, geliştirme, telekomünikasyon, çevre, enerji ve ulaştırmaya
ilişkin altyapı yatırımlarına fon sağlanmakta, ayrıca, bölgesel işbirliğinin
geliştirilmesi desteklenmektedir.
Avrupa Sosyal Fonu (European Social Fund)
Avrupa Sosyal Fonu, AB üye ülkeleri ve bölgeleri arasında refah seviyesi ve
yaşam standartlarına ilişkin farklılıklarının azaltılmasını ve böylece, ekonomik ve
sosyal uyumun sağlanmasını amaçlamaktadır. Temel olarak, istihdam ve büyüme
olanaklarının arttırılmasında ve Avrupa girişimcileri ile işgücünün küresel tehditleri
aşmalarında destek olmaktadır.203
2007–2013 Mali Programı kapsamında az gelişmiş üye ülkelere kurumsal ve
idari kapasitelerini geliştirmelerinde destek sağlanmaktadır.
Katılım Öncesi Yardım Aracı (Instrument for Pre-Accession Assistance)
“Katılım Öncesi Yapısal Araç” olan ISPA, 1997 yılında Lüksemburg Zirvesi
kararı ile, Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinin AB üyelik perspektifi içerisinde
üyeliğe hazırlanmalarını desteklemek üzere oluşturulan ve 2000–2006 yılları
arasındaki AB uyum çalışmalarının desteklenmesini amaçlayan mali araçtır.
201
AB Bakanlar Konseyi, Council Regulation (EC) No 1164/94 of 16 May 1994 Establishing a
Cohesion Fund, OJ L 130, 25.5.1994.
202
John Walsh, “The Cohesion Fund in Evolution”, Panorama, No.14, Eylül 2004, s. 7.
203
Avrupa
Komisyonu,
<http://ec.europa.eu/employment_social/esf/fields/public_en.htm>,
24.09.2008.
118
2000–2006 yıllarında uygulanan mali araçla, söz konusu yıllarda yıllık 1
milyar 40 milyon Avro ayrılmıştır ve aday ülkelerde 300 adet büyük çaplı altyapı
yatırımının gerçekleştirilmesi desteklenmiştir.204 ISPA kapsamında sağlanan fonlar
ile, temel olarak, AB’nin öncelikli alanları olan çevre ve ulaştırma sektörlerine ilişkin
altyapı projeleri desteklenmiştir.
2007-2013 dönemine ilişkin olarak ise “Katılım Öncesi Yardım Aracı”
(Instrument for Pre-Accession Assistance- IPA) oluşturulmuştur. 2006 yılında
oluşturulan IPA, esnek bir araç olup, aday ve potansiyel aday ülkelerin AB’ye
katılım öncesi süreçte üyeliğe hazırlanmalarını ve AB ile uyumlu yapıların
oluşturulmasını amaçlamaktadır.
IPA, söz konusu çalışmaların uyumlu bir şekilde gerçekleştirilmesini
öngörmekte ve “idari kapasitenin geliştirilmesi”, “sınır-ötesi işbirliği”, “bölgesel
kalkınma”, “insan kaynakları” ve “kırsal kalkınma” olmak üzere beş bileşenden
oluşmaktadır.205 Söz konusu bileşenlerle, ülkelerin, üyelikle birlikte AB “Uyum
Politikası”nın etkin bir şekilde uygulanmasına ve bu politika kapsamında yer alan
fonlardan gelecekte yararlanılmasına hazırlanmaları amaçlanmaktadır.
AB fonlarının kullandırılmasında, projelerin sosyal fayda düzeyinin yüksek
olması önkoşul olarak benimsenmektedir. Bu çerçevede, projelerin hazırlık sürecinde
yapılan fayda-maliyet analizi ile belirlenen ekonomik ve sosyal faydanın orta vadede
sağlanması, projenin AB’nin önceliklerine katkıda bulunması ve projenin diğer AB
politikaları ile uyumlu olması gerekmektedir.
AB fonlarının onaylanması, Topluluk çıkarlarının korunmasına ilişkin tatmin
edici bazı düzenlemelerin yapılması şartına bağlıdır. Bu çerçevede, AB düzeyinde
desteklenen projelerin, kamu hizmetlerinde etkinliğin sağlanmasına yönelik olarak
tasarlanması, sözleşmelerde adil bir risk dağılımının yapılması, fiyat belirleme
mekanizmalarının şeffaf olması, özel sektörün haksız kar elde etmediğinin ve sosyal
faydanın azami düzeyde sağlandığının temin edilmesi gerekmektedir.
204
Willem Kuypers, “Four Years of the ISPA: From Pre-Accession to Cohesion”, Panorama, No. 14,
Eylül 2004, s. 13.
205
AB Bakanlar Konseyi, Council Regulation Establishing an Instrument for Pre-Accession
Assistance (IPA), No. 1085/2006, Brüksel, 17 Temmuz 2006.
119
Diğer taraftan, proje sürecine ilişkin olarak AB düzeyinde yapılan ihalelerde
şeffaflığın sağlanması gözetilmekte ve şart koşulmaktadır. Üye ülkelerin projelerini
AB mevzuatı, Topluluk ilke ve kurallarını gözeterek uygulaması gerekmektedir.
Fonların daha önce belirlenen koşullara, zamana, finansman planına uygun olarak
yönetilmesi ve mali kontrolün uygulanması gerekmektedir.
Fonlarının sağlanmasında temel prensip; özel sektör açısından uygulanabilir
olan projelerin özel sektör finansmanı ile gerçekleştirilmesi, özel sektör
finansmanının yeterli olmaması durumunda veya sosyal faydası maddi getirisinden
yüksek olan projelerin devlet desteğinin yanı sıra, AB fonları ile desteklenmesidir.206
Fonlar,
KÖO
projelerinin
sadece
yapım
işinin
gerçekleştirilmesinde
kullanılabilmektedir, özel sektör tarafından üstlenilen işletim sorumluluğu için veya
geri ödemeler için sermaye olarak kullanılamamaktadır.207
Bu çerçevede, Avrupa Komisyonu tarafından sağlanan hibeler, projelerden elde
edilmesi istenen gelir ile hesaplanan maliyetler arasındaki finansman açığının
kapatılması için kullanılmaktadır. Finansmanın sağlanmasında “Iskontolu Nakit
Akış” (Discounted Cash Flow) analizi kullanılmaktadır. Bu analizde, projeden
gelecekte elde edilebilecek gelir hesaplanmakta ve ilgili maliyetler düşülerek
bugünkü net değer bulunmaktadır ve bu değere göre yatırımların yapılabilir olduğu
sonucuna varılmaktadır.
Diğer
taraftan,
Avrupa
Komisyonu,
etkin
izleme
ve
denetleme
mekanizmalarının sözleşme ile düzenlemesi gerektiğini vurgulamaktadır, ayrıca,
fonların kullanımını düzenli olarak denetlemekte ve haksız kar oranlarının elde
edilmesini önlemeye çalışmaktadır. Fonların kullanımının izlenmesi, yararlanıcı ülke
ve Avrupa Komisyonunca ortak bir şekilde gerçekleştirilmektedir. Bu çerçevede,
projelerin
fiziki
ve
mali
durumları,
sözleşme
ile
belirlenen
hedeflerle
karşılaştırılmaktadır. Bu bağlamda, sağlam mali yönetim ilkelerinin uygulanması
gerekmektedir, Avrupa Komisyonu Birliğin çıkarlarını koruduğundan, bu ilkelerin
uygulanmasını temin etmektedir.
206
INECO, Public Private Partnership Options fort the Second Generation of Motorway
Developments in Poland: Final Report, Madrid, 2006.
207
Euractiv,
“PPP
and
EU
Funds,
What
Complementarities?”,
<http://www.euractiv.com/en/enlargement/ppp-eu-funds-complementarities/article-128481>,
24.09.2008.
120
Fonların
kullandırılmasına
ilişkin
“devlet
yardımı”
düzenlemeleri
çerçevesinde, üye devletlere sağlanan fonların, toplumun “genel ekonomik çıkarının
gözetildiği hizmetler”in (services of general economic interest) sunulması
kapsamında
yüklenicilere
değerlendirilmektedir.
208
verilmesi,
kural
olarak
devlet
yardımı
olarak
Ancak, Avrupa Komisyonu, fonların, sadece yüklenicinin
faaliyetlerini gerçekleştirmesi ve projenin sürekliliğinin sağlanmasına hizmet etmesi,
fonların olmaması durumunda projenin uygulanamayacak olması ve yüklenicinin bu
fonlardan haksız oranlarda kar elde etmemesi şartlarının karşılanması durumunda,
fonların kullanılmasının devlet yardımı kurallarını ihlal etmediğini belirtmektedir.209
Söz konusu şartları karşılayan sektörler, AB devlet yardımları mevzuatı çerçevesinde
istisnai sektörler olarak değerlendirilmekte olup, KÖO modelinin uygulandığı enerji,
su, posta hizmetleri, çevre sektörlerini kapsamaktadır.
Projelerin
finansmanı
çerçevesinde
uygulamada
yaşanan
sorunlara
bakıldığında, sorunların başında, projelerin iyi hazırlanmaması ve detaylı
değerlendirilmemesi yer almaktadır. Projelerde baz senaryolar gerçekçi olarak
hazırlanmamakta ve elde edilmesi öngörülen gelirler çok iyimser tahminlere
dayanmaktadır. Bunun sonucunda da, maliyetlerin karşılanmasında daha fazla
borçlanma ihtiyacı ortaya çıkmaktadır. Borçlanmaya ilişkin olarak ise, uzun vadeli
perspektifle yaklaşılması gereken KÖO altyapı projeleri için, genellikle çevrilmesi
daha kolay, kısa vadeli borçlar alınmakta, diğer taraftan, dalgalı faiz oranları veya
yabancı döviz ile borçlanma gibi riskli borçlanmalar sorunların yaşanmasına neden
olmaktadır.
Proje sözleşmeleri gerekli esnekliğe sahip olmamakta ve yeniden görüşmeye
ilişkin hususlar hükümetler tarafından göz ardı edilebilmektedir. Hükümetler
finansman boyutunu daha çok siyasi ve mali nedenlerle göz önünde bulundurmakta
ve harcamaların hesaplılık boyutunu geri plana atabilmektedir.210 Bu durum, bütçe
kısıtı içerisinde olan ülkelerde belirgin bir şekilde yaşanmaktadır. Ancak, KÖO
modelinin sadece özel sektör finansmanından yararlanmak için kullanılması,
uygulanabilir olmayan veya uygulanması makul olmayan projelerin de bu modelle
208
Avrupa Komisyonu, Vademecum Community Rules on State Aid, 1/1/2002.
210
Estache, Juan, Trujillo, s. 59.
209
121
hayata geçirilmesine ve bu çerçevede, idareler açısından maliyetlerin artmasına ve
beklenen sonucun elde edilememesine neden olabilmektedir.
Ancak, Yeşil Kitap211’ta da ifade edildiği üzere, KÖO, özel sektör
finansmanından yararlanılması ve bütçe kısıtı sorunlarının aşılmasında kullanılabilen
mucize bir formül olarak düşünülmemelidir. Bu saikle yaklaşılması durumunda,
projeler büyük bir olasılıkla başarısızlıkla sonuçlanmaktadır, çünkü KÖO altyapı
projeleri için gelecekte yapılması gereken ödemeler, bütçe imkansızlıkları nedeniyle
yapılamamaktadır. Bu nedenle, Avrupa Komisyonu, KÖO ile gerçekleştirilecek
projelerin kamu kaynakları ile ödenebilir olması ve bütçeden karşılanabilir olması
gerekliliğini vurgulamaktadır. Bu çerçevede, hesaplılığın temel amaç edinilmesi ve
bu amacın gerçekleştirilmesinde gerekli finansmanın yeterli olması durumunda KÖO
modelinin tercih edilmesi gerekmektedir.
Diğer taraftan, AB düzeyinde finansman sağlanan KÖO projelerinin sosyal
açıdan da faydalı olması gerekmektedir. Söz gelimi, gelirlerin “kullanım
ücretleri”nden elde edilmesinin öngörüldüğü projelerde kullanıcıların “ödeme
isteklilikleri”nin de dikkate alınması, bu çerçevede, KÖO projelerinin sosyal açıdan
yapılabilir olduklarından emin olunması gerekmektedir.
Sonuç olarak, KÖO modelinin ekonomik ve mali çerçevesi içerisinde yer alan
ve projelerin başarı temellerinden birini oluşturan finansman boyutu, yukarıda söz
edilen hususlardan da anlaşıldığı üzere, göreli olarak büyük ve karmaşık KÖO
projelerinin uygulanabilirliği açısından önem taşımaktadır. AB düzeyinde finansman
boyutuna önem verildiği ve bu çerçevede, bir taraftan KÖO modeli ile uygulanan
projelerin yaygınlaştırılmasının desteklendiği, ancak diğer taraftan da proje
finansmanında birçok hususun dikkate alınması ve temel olarak, Topluluk
çıkarlarının gözetilmesi ve Tek Pazarın sağlıklı işleyişinin sağlanması gerekmektedir.
211
Avrupa Komisyonu, Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law On Public
Contracts and Concessions, s. 4.
122
3.1.4 Muhasebeleştirme
1990’larda İngiltere’de gelişen KÖO yaklaşımı, sadece kamu altyapı
yatırımlarında sosyal ve ekonomik etkinliğin sağlanması ve özel sektör
finansmanından yararlanılması amacı ile değil, kamu yatırım harcamalarının bütçe
dışında gösterilmesi ve harcama denetimlerinden kaçınılması amacı ile de
benimsenmiştir.212
KÖO modeli ile uygulanan projeler için devlet bütçesinden yapılan harcamalar,
ülkelerin siyasi tercihlerine göre bütçe dışı harcama olarak değerlendirilebilmekte ve
bu bağlamda, devlet bilançosunda gösterilmemektedir. KÖO modeli birçok hükümet
tarafından bu cazip yönü nedeniyle tercih edilmektedir.
KÖO modelinin giderek daha fazla sektörde uygulanmaya başlanması ile,
KÖO projeleri için yapılan harcamaların muhasebeleştirilmesi önem kazanmış ve AB
düzeyinde düzenlemeler yapılmıştır. Diğer taraftan, KÖO proje harcamalarının
muhasebeleştirilmesine ilişkin olarak, üye ülkelerde farklı uygulamalar söz
konusudur. Bazı üye ülkeler “nakit esaslı muhasebe sistemi”, bazıları “tahakkuk
esaslı muhasebe sistemi”, bazıları da “karma muhasebe sistemi”ni kullanmaktadır.
Bu uygulamalara göre de harcamaların muhasebeleştirilmesi değişmektedir.
Ancak, söz konusu muhasebe uygulamalarının ve standartlarının AB
düzenlemeleri ile uyumlu olması gerekmektedir. Bu çerçevede, üye ülkelerin
uymakla yükümlü oldukları ve hükümetlerin faaliyetlerinin muhasebeleştirilmesini
detaylı olarak düzenleyen ESA95213 muhasebe standartları yer almaktadır. Bu
standartlar temel olarak “tahakkuk esaslı muhasebe sistemi”nin uygulanmasını
öngörmektedir. AB düzeyinde tahakkuk esaslı muhasebe sistemine yönelik eğilim,
KÖO modelinin uygulanmasında nakit esaslı muhasebe sisteminin kapsamının dar
kalmasından kaynaklanmaktadır. Bütçeleme ve muhasebeleştirmede şeffaflığın
sağlanması AB düzeyinde gözetilen en temel ilkedir. Devletin mal varlıkları,
tahakkuk eden gelir ve giderler, aktifleştirilmesi gereken varlıklara yapılan
harcamalar, devlet borçları ile diğer yükümlülükler, taahhüt ve garantiler ile varlık ve
yükümlülüklere ilişkin fiyat ve miktar değişmeleri, yarı mali nitelikli işlemler,
212
213
European System of National and Regional Accounts-Avrupa Ulusal ve Bölgesel Hesaplar Sistemi.
123
ertelenen ödemeler, hazine garantileri ve vergi harcamaları nakit esaslı muhasebe
sisteminde kaydedilmemekte ve raporlanmamaktadır214. Bu hususlar, tahakkuk esaslı
muhasebe sistemi ile muhasebeleştirilebilmektedir. Bu çerçevede, tahakkuk esasına
göre kaydedilen varlıklar, mali hesapları (nakit, alacaklı hesaplar, verilen borçlar
gibi), fiziksel yapılar, fabrika, ekipman, tarihi varlıklar, sivil amaçlar için
kullanılmak üzere ulusal savunma hizmetlerinin kullanımına tahsis edilen varlıklar
ve doğal kaynaklar gibi fiziksel varlıkları, denizlerde, göllerde avlanma hakkını ve
yer altı varlıklarını çıkarma hakkı ile patentler gibi diğer maddi olmayan duran
varlıkları da kapsamaktadır.215 Bu varlıkların muhasebeleştirilmesi ve raporlanması
şeffaflık ve hesap verebilirliğin sağlanması açısından önem taşımaktadır.
Devlet istatistiklerinin AB düzeyinde yeknesaklaştırılmasından sorumlu olan
Avrupa Toplulukları İstatistik Ofisi (Eurostat), KÖO modeli ile ihale edilen
projelerin artması üzerine, KÖO’nun muhasebeleştirilmesine açıklık getirilmesi
amacı ile 2004 yılında bir karar216 yayımlamıştır. Bu karara göre; KÖO modelinde
sözleşme konusu varlıklar, ancak aşağıda yer alan iki şartın birlikte sağlanması
durumunda bütçe-dışı varlıklar olarak değerlendirilebilir ve devlet bilançosunda
gösterilmez:

özel sektör ortağın yapım riskini üstlenmesi ve

özel sektör ortağın uygunluk (availability) riski veya talep riskinden en az
birini üstlenmesi.
Bu ayrıma göre “yapım riski”; geç teslimat, sözleşme ile belirlenen
standartların karşılanmaması, ek maliyetler, teknik yetersizlik ve olumsuz dış
etmenleri kapsamaktadır. İdarenin tamamlanmış olan yapının durumunu dikkate
almadan yükleniciye düzenli ödeme yapmayı öngörmesi, yapım riskinin çoğunun
idare tarafından üstlenildiğini göstermektedir. Bu durumda yapım riski tam
anlamıyla devredilmediğinden, bilanço dışı muhasebeleştirme imkanı da söz konusu
214
Erkan KARAARSLAN, “Kamu Mali Yönetimi ve Tahakkuk Esaslı Devlet Muhasebesi”, s.4,
<http://portal1.sgb.gov.tr/calismalar/yayinlar/md/md140/Kamu%20Mali%20_%20E.%20KARAASL
>AN_.pdf>, 24.08.2008.
215
KARAARSLAN,
“Kamu
Mali
Yönetimi
ve
Mali
Raporlama”,
s.
11,
<http://www.erkankaraarslan.org/bolum/kitap/dosya/41.pdf>, 24.08.2008.
216
Eurostat, New Decision of Eurostat on Deficit and Debt Treatment of Public-Private
Partnerships, STAT/04/18, 11 Şubat 2004.
124
olmamaktadır. Yapım riskinin üstlenilmesi durumunda kamu sektörü tarafından
yapılacak yatırım harcamaları bütçe açığı/fazlasını olumsuz etkileyecektir.
“Uygunluk riski”; özel sektör ortağın sözleşme ile belirlenen faaliyetleri
gerçekleştirememesi, güvenlik koşullarını ya da hizmetlere ilişkin kalite ve
performans standartlarını karşılayamamasını ifade etmektedir.217 Bu koşulların
oluşması durumunda, yapı veya hizmet uygun hale getirilene kadar yükleniciye bir
ödeme yapılmamaktadır. Bu durumda bazı otomatik yaptırımlar söz konusu
olmaktadır, ancak, yaptırımların sembolik olmaması ve yüklenicinin geliri veya karı
üzerinde belirli bir etkisinin olması gerekmektedir.
“Talep riski” ise; yüklenicinin faaliyetlerinden kaynaklanmayan nedenlerle
talebin beklenenden düşük veya yüksek olmasını ifade etmektedir. Bu bağlamda, bu
riskin yüklenicinin sunduğu yetersiz veya düşük kaliteli hizmetlerden değil, piyasa
koşulları, teknolojik yenilikler gibi faktörlerden kaynaklanması gerekmektedir.218
Diğer taraftan, devlet garantilerinin söz konusu olması durumunda, garantiler
gerçekleştiğinde kamu harcaması olarak muhasebeleştirilmektedir. Şarta bağlı
borçlar da devlet bilançosunda gösterilmemektedir, ancak gerçekleştiklerinde
muhasebeleştirilmektedir.
KÖO modelinin uygulanmasına ilişkin tüm hususlar bilanço dışı olarak
gösterilememektedir. Bu çerçevede, imtiyaz sözleşmelerinde, imtiyaz sahibinin
imtiyaz karşılığında devlete yaptığı ödeme, gelir olarak muhasebeleştirilmektedir.
Diğer taraftan, sözleşme sonunda varlıkların kamu sektörüne bedelsiz olarak
devredilmesi ise, brüt sabit sermaye yatırımı olarak muhasebeleştirilmektedir.
Devredilen varlıklar için bir ödeme yapılması durumunda, ödenen miktar, transfer
edilen sermaye yatırımına mahsup edilmektedir ve bütçe açığı veya fazlasında hiçbir
etkisi olmamaktadır.219
Sonuç olarak, KÖO modeli her ne kadar hükümetlere harcamaların bütçe
dışında gösterilmesine imkan sağlasa da, modele ilişkin ekonomik ve mali hususların
geniş kapsamlı ve uzun vadeli olarak düşünülmesi gerekmektedir. KÖO modeli,
217
Eurostat, New Decision of Eurostat on Deficit and Debt Treatment of Public-Private Partnerships,
s. 3.
218
Ibid, s. 3.
219
OECD, s. 95.
125
devlet bütçesinden yapılan harcamaları azaltmamakta, sadece uzun vadeye
yayılmasına imkan vermektedir. Modelin bu anlayışla uygulanması, altyapı
projelerinin sağlıklı bir şekilde gerçekleştirilmesini de sağlayacaktır.
KÖO modelinin ekonomik ve mali boyutunun iyi bir şekilde değerlendirilmesi
ve bu çerçevede yer alan hususlara dikkat edilmesi gerekmektedir. Ancak, bunun
gerçekleştirilebilmesi için ülkelerin etkin ve gelişmiş kurumsal yapılara ihtiyaçları
bulunmaktadır. Bu durum, KÖO’nun kurumsal boyutunu ön plana çıkarmaktadır.
3.2
KÖO’NUN
KURUMSAL
ÇERÇEVESİ:
AVUPA
BİRLİĞİ’NDE
KURUMSAL YAKLAŞIMLAR
Devletin hizmet sunucusu rolünün hizmet satın alan ve denetleyen rolüne
dönüşmesi temelinde dünyada yaşanan anlayış değişimi, satın alınan hizmete ilişkin
etkin izleme ve denetleme mekanizmalarının kurulmasını gerektirmektedir. Bu
durum, kurumsal kapasitenin oluşturulması veya yeniden yapılandırılmasını
gerektirmektedir.
Kurumsal
kapasitenin
oluşturulması,
diğer
taraftan,
KÖO
modelinin
geliştirilmesi ve altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesinde kullanılmasının teşvik
edilmesi açısından da önem taşımaktadır. Bu çerçevede, altyapı projelerinin
gerçekleştirilmesi çerçevesinde, planlama, hazırlık, uygulama ve izleme sürecini
koordine edecek ve bu konularda harcamacı kurumlara destek verecek yapıların
oluşturulması gerekmektedir.220
220
44.
126
3.2.1 Kurumsal Kapasite
KÖO’ya ilişkin kurumsal kapasitenin oluşturulması kapsamında, öncelikle
çözülmesi beklenen sorunların tespit edilmesi ve ardından proje geliştirme ve izleme
alanlarında yaşanan sıkıntılara cevap olabilecek kurumsal yapıların oluşturulması
gerekmektedir. Ancak, söz konusu yapıların oluşturulmasında ülkenin kendine özgü
özellikleri, kamu yönetimi yapısı ve idarelerin görev ve sorumluluklarının göz
önünde bulundurulması gerekmektedir.
3.2.2 KÖO Birimleri ve İşlevleri
Kamu idarelerinin KÖO modelinin uygulanmasına ilişkin olarak yaşadıkları
sorunlar, söz konusu harcamacı kurumların kendi iç yapılanmalarında yer alan
birimlerle veya çeşitli koordinasyon birimleri ile ya da dışarıdan danışman desteği
alınması ile çözümlenebilmektedir. Ancak, altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi
kapsamında yaşanan sorunlar için ayrı kurumsal yapıların oluşturulması anlayışı,
temel olarak 1990’larla ön plana çıkan bağımsız düzenleyici ve denetleyici
kurumların oluşturulması dalgasına paralel olarak gelişmiştir.221 Bu çerçevede,
ülkelerin KÖO modeli ile altyapı projelerinin gerçekleştirilmesi çerçevesinde
idarelerin yetersiz kaldığı proje hazırlama ve uygulamanın izlenmesi ve denetlenmesi
aşamalarında destek olacak KÖO birimlerinin oluşturulması söz konusudur. KÖO
birimlerine ilişkin genel yapılanma Şekil 5’te gösterilmektedir.
221
Apurva Sanghi, Alex Sundakov ve Denzel Hankinson, “Designing and Using Public-Private
Partnership Units in Infrastructure”, GridLines, PPIAF, No.27, Eylül 2007, s. 1.
127
Şekil 5: Kurumsal Kapasite
KÖO Düzenleyici Çerçevesi
İlgili Kamu
Kurumları
Merkezi KÖO Birimi
Özel Sektör
Ortak(ları)
Bölgesel ve/veya yerel idareler
Kaynak: OECD, Public-Private Partnerships In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money,
s. 114.
KÖO birimleri temel olarak iki işlevi gerçekleştirmektedir. Bunlardan ilki;
KÖO alanında düzenleme, proje izleme ve değerlendirmeye ilişkin destek, diğeri ise;
teknik destektir. KÖO birimlerinin işlevleri, zaman içerisinde karşılaşılan sorunlara
çözüm geliştirilmesi kapsamında değişebilmektedir.222
Başlangıçta bu birimler kapasitenin geliştirilmesi, yasal ve düzenleyici yapılar,
piyasa talebi ve pilot projelere odaklanmaktadır. Deneyim kazanıldıkça KÖO
projelerinin hazırlanması ve uygulanması aşamalarında idarelere, yatırımcılara ve
finansörlere danışmanlık hizmeti veren, teknik ve yasal destek sağlayan ve iyi
uygulama örneklerinin paylaşıldığı bir platform rolünü üstlenmektedir.223 Böylece,
KÖO altyapı projelerinin yasal ve teknik koşullarının karşılandığı temin
edilmektedir.
Diğer taraftan, KÖO birimlerinin oluşturulması ile, politika ve proje
geliştirme ile uygulamanın birbirinden ayrılmasına olanak sağlanmaktadır.224 Politika
fonksiyonu; KÖO politikasının tasarlanması ve uygulanması, KÖO uygulamalarını
destekleyen tanıtım stratejisinin hazırlanması ve hazırlık ve uygulamaya yönelik
kılavuz ilkelerin korunmasına dayanmaktadır. Proje geliştirme fonksiyonu ise;
222
Vickram Cuttaree, International Experiences in Establishing and Operating PPP Units, World
Bank, 7 Aralık 2007, s. 19.
223
224
OECD, s. 110.
128
projenin mali açıdan uygulanabilirliği, yapılabilirliği, pazarlanabilirliği ve kamu
kaynaklarının
etkin
bir
şekilde
kullanılması
açısından
değerlendirilmesine
dayanmaktadır.
Bu çerçevede, KÖO birimleri idarelere teknik ve yasal destek sağlamakta,
sözleşme öncesindeki belirli aşmalarda projeleri değerlendirip onaylamakta ve KÖO
politikasının oluşturulmasında yol göstermektedir, uygulamaya ilişkin hususlar ise,
idarelerin kendileri tarafından gerçekleştirilmektedir. Bir kılavuz gibi hareket eden
KÖO birimleri bazı ülkelerde KÖO projelerine ilişkin model sözleşmeler
hazırlayabilmekte
ve
hazırlanan
bu
sözleşmelere
uyulması
zorunlu
hale
getirilebilmektedir.225
Diğer taraftan, idareler KÖO modeli ile gerçekleştirilen ve finansmanının özel
sektör tarafından yapılması öngörülen projelerde kamu harcamasının azaldığını
düşünerek başka alanlarda harcama yapma eğiliminde olabilmektedir. Bu durumda,
KÖO birimleri denetleyici bir kurum olarak hareket ettiğinden projelerin
yapılabilirliğini değerlendirmekte ve bütçe imkanları ile karşılanamayacak harcama
kararlarının alınmasının önlenmesinde rol alabilmektedir.226 Bu çerçevede, merkezi
KÖO birimleri, kendi bütçeleri çerçevesinde hareket eden idarelerin projelerini,
genel bütçe imkanları çerçevesinde değerlendirmektedir. Projelerin ilgili idarelerin
bütçeleri tarafından karşılanabileceği tespit edilirse, bu durumda projeler
onaylanmaktadır. Böylece, KÖO birimleri hem KÖO konularında idarelere destek
olmakta hem de projelerin bütçe imkanları çerçevesinde ve hesaplılık temelinde
hazırlanmasında yol gösterici olmaktadır.
Yeni kurulan KÖO birimleri, uygulayıcı kurumların sahip olduğu proje bilgi ve
deneyimine sahip olmayabilir, bu durumda, uygulayıcı kurumların bilgi ve
tecrübesinden yararlanılması sağlıklı olmaktadır. Ancak, KÖO birimleri, proje
hazırlık sürecinde uygulayıcı kurumların mali imkanlarını ve hesaplılık gibi önemli
hususları dikkate aldıklarının temin edilmesinden sorumludur.227
225
Mark Dutz et al., “Public-Private Partnership Units: What are They and What Do They Do?”,
Public Policy Journal, 37575, Dünya Bankası, Washington, 2006, s. 3.
226
OECD, s. 109.
227
Dutz et al., s. 2.
129
Ancak, bu faydalardan yararlanılması için KÖO birimlerinin yeterli yetki ve
müzakere gücüne sahip olmaları gerekmektedir, diğer bir deyişle, gelişmiş ve
nitelikli bir insan kaynağına ihtiyaç duyulmaktadır. Uygulamada karşılaşılan
sıkıntılar göstermiştir ki, KÖO projelerinde yeterli nitelikli insan kaynağı olmaması,
projelerin en önemli aşaması olan hazırlık aşamasında ve uygulamanın izlenmesi ve
değerlendirilmesinde kamu sektöründe sorunlara neden olabilmektedir. Nitelikli
işgücü kadrosunun, teknik uzmanlığın yanı sıra, muhasebe, ekonomi, hukuk gibi çok
disiplinli alanlardan uzmanların olduğu bir kadro olması gerekmektedir. AB
düzeyinde bakıldığında KÖO birimlerinde çalışan uzmanların genellikle birden fazla
sektörde deneyim sahibi olmuş kişiler oldukları görülmektedir. Her KÖO projesi için
dışarıdan danışman atanabilse de, kamu idarelerinin kurumsal kapasitelerinin
geliştirilmesi, proje hazırlama, finansman ve risk değerlendirmesi ile uygulamanın
izlenmesi konularında bilgi ve deneyimin arttırılması ve kurumsal hafızanın
oluşturulması açısından, konularında uzman kamu ve özel sektör çalışanlarının
sürekliliğin sağlanması önem kazanmaktadır.228 Bu anlamda, ücretler, işlevsel
sorumluluklar ve çalışma ortamına da önem verilmesi elzemdir.
Bu çerçevede, günümüzde kabul edilen eğilim kısa vadede kıt insan kaynağının
merkezileştirilmesidir. Ancak bunun nerede merkezileştirileceği veya merkezde
toplanıp toplanmayacağı bir tartışma konusudur.229 Ahadzi ve Bowles’un230 belirttiği
üzere, merkezileştirmenin sağlanması özel sektörün kamu idarelerine güvenmesini de
sağlamaktadır, çünkü KÖO konularından anlayan ve kamuda yol gösterecek kişilerin
olmaması veya bu alana ilişkin yapıların oluşturulmaması, kamu sektöründe proje
yönetimi zayıflıklarını ortaya çıkarmaktadır. Bu alanda merkezi yapıların
oluşturulması, özellikle bir alana ilişkin yetkilerin birden fazla kamu idaresine
dağıtıldığı, yetki ve sorumlulukların bölünmüş olduğu ülkeler için önem arz
etmektedir.
228
Cuttaree, s. 21.
Martin Darcy, “Institutional Models for Co-ordinating and Supporting Concessions/PPPs”, Maliye
Bakanlığı-OECD-SIGMA İşbirliği ile Gerçekleştirilen Kamu Alımları Semineri, Ankara, 10-11 Mart
2008.
230
Marcus Ahadzi ve Graeme Bowles, “Public-Private Partnerships and Contract Negotiations: An
Empirical Study”, Construction Management and Economics, 2004, s. 976.
229
130
Dünyadaki örnekler, kamu sektörü performansının zayıf olduğu ülkelerde
kurulan KÖO birimlerinin de istenilen performansta işlemediğini göstermiştir.231 Bu
nedenle, sadece KÖO birimlerinin oluşturulmaya karar verilmesi ve bunun salt bir
şekilde çözüm getireceğinin düşünülmesi, istenmeyen sonuçlarla karşılaşılmasına
neden olmaktadır. Bu nedenle, öncelikle iyi işleyen kamu kurumlarının olması ve
daha sonra ihtiyaç ve beklentilerin belirlenerek gerekli kurumsal yapıların
oluşturulması
gerekmektedir.
KÖO
Biriminin
kurulmasına karar
verilmesi
durumunda, bir sorun olarak karşımıza çıkan Birimin nerede oluşturulacağına da
karar
verilmesi
ve
Birime
ilişkin
yeki
ve
sorumlulukların
belirlenmesi
gerekmektedir.
3.2.3 KÖO Birimlerinin Yapılanması
Uluslararası uygulamalar çerçevesinde KÖO birimleri genel olarak ya merkezi
idareler içerisinde bir birim olarak ya da kamu-özel sektör ortak girişimi bir şirket
olarak oluşturulmaktadır.
Kamu idarelerinden ayrı, bağımsız olarak kurulan KÖO birimleri, kamu
sektörüne sundukları hizmet karşılığında aldıkları ücretle kendilerini finanse
etmektedirler. Performansa dayalı (danışmanlık yapılan sözleşme sayısı gibi
değişkenlere göre) ödeme yapılmaktadır.232 Diğer taraftan, kamu sektörü ile özel
sektörün birlikte çalışması ile, özel sektör ve kamu sektörü paydaşlarının ilgi ve
talepleri eşgüdümlü olarak değerlendirilebilmekte, özel sektörün projelerde etkinlik,
finansman gibi konulara ilişkin bilgi ve tecrübesini paylaşması mümkün olmaktadır,
diğer taraftan da çalışanlar daha yüksek ücret alma imkanına sahip olabilmektedir.233
Merkezi kamu kurumları içerisinde oluşturulan KÖO birimleri ise, doğrudan
ilgili kamu kurumunun bütçesi ile finanse edilmektedir. Devlet bütçesinden finanse
edilen KÖO birimleri, KÖO modelinin ulusal düzeyde sahiplenildiğine de işaret
etmektedir ve bu yöntem çoğunlukla tercih edilmektedir. Kamu-özel sektör ortak
231
Dünya Bankası, Public-Private Partnerships Units: Lessons for Their Design and Use in
Infrastructure, s. 61–62.
232
Dutz et al., s. 3.
233
Dünya Bankası, “Institutional Arrangements for PPPI”, PPI Days 2006 Semineri, 8–9 Haziran
2006, Washington DC, s. 25–26.
131
girişimlerine, çıkar çatışması yaşanması ve kontrolün özel sektöre geçmesi gibi
endişeler nedeniyle sıcak bakılmamaktadır.234 Bunun en temel istisnasını, özel
sektörün rolünün geleneksel olarak önemli olduğu İngiltere gibi ülkeler
oluşturmaktadır.
KÖO birimlerinin yeni oluşturulduğu ve KÖO deneyimine sahip olmayan
ülkelerde söz konusu Birimler genel olarak ülkelerin güçlü kurumları olan Maliye
Bakanlığı veya Hazine’de kurulmakta ve bütçe kaynakları ile finanse edilmektedir.
Söz konusu kurumların yol göstericiliği çerçevesinde, projelerin ilgili oldukları
kurumlar da sürece dahil edilmektedir. Örneğin; enerjiye ilişkin projelerin müzakere
ve izleme süreçlerinde Enerji Bakanlığı’nın dahil edilmesi, teknik desteğin
sağlanması açısından önem taşımaktadır. Ancak, projelere ilişkin tek bir onay mercii
ve karar verme yetkisine sahip tek bir kurumun olması gerekmektedir. Zamanla
KÖO uygulamalarının gelişmesi ile birlikte, KÖO birimleri kamu-özel sektör ortak
girişim şirketi olarak kurulabilmektedir.
Uluslararası uygulamalar göstermektedir ki, parlamenter sistemin geçerli
olduğu ülkelerde KÖO birimleri, sistemin güçlü kurumları olan Maliye Bakanlıkları
veya Hazine bünyesinde oluşturulmaktadır ve en etkin şekilde destek sağlamaktadır.
Altyapı
projeleri
ve
planlama
alanında
deneyime
sahip
ve
politika
koordinasyonundan sorumlu bir kurumun bulunduğu ülkelerde ise, KÖO birimleri bu
kurumların bünyesinde oluşturulmaktadır.235 Federal devletlerde ise, kurumsal
yapının oluşturulması hususunda sorunlar yaşanabilmektedir. Bu çerçevede, iyi
uygulama örnekleri ışığında, özerkliğe sahip federe devletlerin her birinin altyapı
projelerine ilişkin olarak karar alma yetkisinin olması durumunda, her federe devlette
ve federal devlette ayrı birimlerin oluşturulması önerilmektedir. Ancak, karar alma
yetkisinin federal devletle paylaşıldığı durumlarda, federe devletlerin de temsil
edildiği tek merkezi bir Birimin karar almada yetkili kılınması önerilmektedir.236 Bu
çerçevede, görev ve yetkilerin federal devlet ile federe devletler arasında açık bir
şekilde tanımlanması ve paylaşılması gerekmektedir. Bu konudaki eğilim, federe
234
Ibid, s. 27.
Sanghi, Sundakov ve Hankinson, s. 4.
236
s.44.
235
132
devletlere daha fazla görev ve sorumluğun devredilmesidir.237 Örneğin; Almanya’da
2004 yılında federal düzeyde, Ulaştırma, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nda bir
KÖO Birimi oluşturulmuştur. Federe devlet düzeyinde ise altı görev gücü/KÖO
çalışma grubu oluşturulmuştur.238
AB uygulamaları ışığında, KÖO birimlerinin yapılanmasında genel olarak
“merkezi”, “adem-i merkezi” ve “bağımsız/karma” model olmak üzere üç temel
yaklaşımın benimsendiği görülmektedir.
3.2.3.1 Merkezi (Centralised) Model ve Hollanda Örneği
Bu model, KÖO’ya ilişkin politika geliştirme ve projelerin uygulanmasının
izlenmesini kapsayan tüm sürece yönelik destek sağlayan tek, merkezi bir KÖO
Biriminin kurulmasını öngörmektedir. Söz konusu KÖO Birimi genellikle belirli bir
Bakanlığın bünyesinde oluşturulmaktadır.
Hollanda “KÖO Bilgi Merkezi” (Kenniscentrum) Avrupa’da en iyi KÖO
Birimi olarak değerlendirilmekte olup, Karma model başlığı altında incelenen
İngiltere Hazine Görev Gücü’ne benzetilmektedir. 1999 yılında Hollanda Maliye
Bakanlığı bünyesinde kurulan KÖO Birimi, piyasanın güçlenmesi ile birlikte işlevini
tamamlamış ve 2006 yılından sonra her Bakanlıkta farklı KÖO birimleri
kurulmuştur.
Merkezi KÖO Birimi, kamu sektörü ile özel sektörü, özel sektörün bilgi ve
tecrübesini ve kamu özel sektör paydaşlarını bir araya getiren ve eşgüdümlü
çalışmasını sağlayan bir model üzerine kurulmuştur.239 Merkezi KÖO Birimi, kamu
sektörünün yer aldığı “Yönlendirme Komitesi” ve özel sektör paydaşlarının yer
aldığı “Danışma Konseyi” ile çalışarak KÖO modeline ilişkin danışmanlık ve destek
hizmeti vermektedir.
Yönlendirme Komitesi, KÖO Biriminin yapacağı işlere ilişkin programı
belirlemekte ve koordine etmektedir. Birim tarafından hazırlanan politika belgeleri
ve ilerleme raporlarının Yönlendirme Komitesinin onayından geçmesi zorunludur.
237
OECD, s. 112.
PricewaterhouseCoopers, Delivering the PPP Promise: A Review of PPP Issues and Activity,
Ekim 2005, s. 47.
239
Dutz et al., s. 2.
238
133
Danışma Konseyi ise, yılda iki üç kez bir araya gelen özel sektör ulusal ve
yabancı uzmanlarından oluşmaktadır ve KÖO Birimi tarafından yapılan çalışmaların
izlenmesinden sorumludur. Çalışmalar daha sonra Yönlendirme Komitesinde yer
alan kamu kurumları temsilcileri tarafından değerlendirilmektedir.
3.2.3.2 Adem-i Merkezi (Decentralised) Model ve Fransa Örneği
KÖO birimleri bu modelde tek bir kurumda değil, ya birden çok merkezi
idarede, her idarenin sorumlu olduğu alan için oluşturulmakta ya da bölgesel, yerel
düzeyde, yerel yönetimler tarafından kendi bünyelerinde oluşturulmaktadır. Ancak,
söz konusu KÖO birimleri, merkezi bir Birimden çok, bir “görev gücü” (task force)
olarak idarelere destek sağlamaktadır.
Bu model daha çok adem-i merkezi yönetim yapısına sahip, yerel yönetimlerin
önemli altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesinden sorumlu olduğu, ancak altyapı
yatırımlarının gerçekleştirilmesinde KÖO modelinde sıkıntı yaşayan ülkeler
tarafından tercih edilmektedir.
Söz konusu modeli uygulayan ve adem-i merkeziyetçi idari yönetimin hakim
olduğu, bu çerçevede, sorumlulukların merkezi yönetim ve yerel yönetim arasında
paylaşıldığı Fransa’da, merkezi bir KÖO Birimi oluşturulmamış, bölgesel ve yerel
yönetimlerin bünyesinde KÖO’nun yasal ve kurumsal çerçevesine yönelik destek
sağlaması amacı ile, “gayrı-resmi görev güçleri” oluşturulmuştur. Bu modelle
sorumluluk daha çok bölgesel yönetimlere devredilmiştir.240
Ancak, Fransa, 2004 yılında kabul edilen ve KÖO modelini düzenleyen Kanun
ile, modele ilişkin uygulamaların izlenmesi ve birçok sektörde modele ilişkin pilot
projelerin geliştirilmesi hususunda kamu kurum ve kuruluşlarına destek olması için
merkezi bir KÖO Birimi oluşturmuştur. Söz konusu Birim, Maliye, Ekonomi ve
Sanayi Bakanlığı bünyesinde uzmanlaşmış bir “görev gücü” olarak kurulmuştur.241
Fransa’da yapılan söz konusu düzenleme uyarınca, KÖO modeli ancak belirli
şartların sağlanması ve tüm alternatiflerin araştırılması sonrasında, ekonomik, mali,
yasal ve idari gerekçesinin gösterilmesi şartı ile kullanılabilmektedir. Bunun için ön
240
UNDP, UNDP Capacity 2015/PPUE-Public Private Partnership Programme, New York, Mart
2006.
241
<http://www.serco.com/infrastructuresource/regions/europe/france/index.asp>, 24.09.2008.
134
değerlendirme yapılması gerekmektedir. Bu çerçevede, KÖO Birimi temel olarak,
söz konusu ön yapılabilirlik etüdünün yapılması amacı ile oluşturulmuştur.242 Ön
değerlendirme zorunlu bir yükümlülüktür.
KÖO Birimi, bunun yanı sıra, ihale yapan tüm kamu kurum ve kuruluşlarına
proje hazırlama, müzakere etme ve uygulamanın izlenmesi aşamalarında destek
vermektedir. Sözleşmelerin uygulanmasına yönelik olarak hükümete rapor sunmak
zorundadır ve gerekli gördüğünde yasal değişiklik önerebilmektedir.
Söz konusu KÖO Birimi dışında, Savunma Bakanlığı, Adalet Bakanlığı ve
Sağlık Bakanlığı’nda da benzer görev güçleri oluşturulmuştur.243
3.2.3.3 Bağımsız/Karma (Mixed) Model ve İngiltere Örneği
Bu model, merkezi ve adem-i merkezi modeller ile bazı ortak özelliklere
sahiptir. Bu çerçevede, bu modelde tüm KÖO sürecine ilişkin tek bir KÖO Biriminin
kurulması, ancak, bunun yarı-özerk ve genellikle kamu-özel sektör ortak girişimi
olarak oluşturulması söz konusudur.
Dünyadaki birçok KÖO Birimi bu alanda başarılı deneyimlere sahip İngiltere
modelinin incelenmesi ve esas alınması ile oluşturulmuştur. İngiltere bağımsız/karma
KÖO
modelini
oluşturulmuştur.
benimsemiş
Merkezi
olup,
KÖO
diğer
Birimi
Bakanlıklarda
olan
Birleşik
da
ayrı
Krallık
birimler
Ortaklıkları
(Partnerships UK-PUK) 2000 yılında Hazine ile özel sektör paydaşlarının ortak
girişimi ile oluşturulmuştur ve % 49’u Hazine, % 51’i özel sektöre aittir.244
İngiltere’de
KÖO
politikasının
oluşturulması
ve
KÖO
projelerinin
geliştirilmesine ilişkin sorumluluklar iki ayrı kurum tarafından paylaşılmaktadır.
“Hazine”, İngiltere’de söz sahibi olan, KÖO yaklaşımının ve politikasının, özellikle
Özel Finansman Girişimi (PFI)’ne ilişkin politika oluşturulması ve uygulanmasından
sorumlu olan ve KÖO sözleşme sürecinin çeşitli aşamalarına ilişkin işlemleri
onaylayan kilit kurumdur.245 Hazine bünyesinde yer alan “Hazine Görev Gücü”
242
Freshfields Bruckhaus Deringer, PPP In Europe: An Overview, Londra, Aralık 2005, s. 19.
Thierry Laloum ve Amir Jahanguiri, “France”, The International Comparative Legal Guide to:
PFI/PPP Projects 2007, Global Legal Group Ltd., Londra, s. 29.
244
Cuttaree, s. 9.
245
Philip Vernon ve Jan Sanders, “England&Wales”, The International Comparative Legal Guide
to: PFI/PPP Projects 2007, Global Legal Group Ltd., Londra, s. 23.
243
135
(Treasury Task Force), politika geliştirme, kılavuz hazırlama, anlaşma yapısını
belirleme ve değerlendirmeden sorumlu birimdir.
PUK temel olarak bu birimin geliştirilmesi sonucunda 2000 yılında
oluşturulmuştur. PUK, KÖO projelerini geliştirme merkezi rolünü üstlenmiş olup,
kamu idarelerine bu konuda destek sağlamaktadır ve sunduğu bu hizmet karşılığında
aldığı ücretlerle kendini finanse etmektedir.246 PUK, üyelerinin tamamının kamu
sektöründen oluştuğu “Danışma Konseyi” tarafından denetlenmektedir.
PUK çalışanları kamu sektörü ve özel sektör uzmanlarından oluşmaktadır. Bu
durum, özel sektörün projelere olan ilgisinin ölçülmesi ve piyasa bilgi ve
tecrübesinden yararlanılması açısından katkı sağlamaktadır. PUK’un “Yönetim
Kurulu” da aynı şekilde kamu ve özel sektör ortaklarından oluşmaktadır.247
Hazine, yerel yönetimlerin projelerinin teknik açıdan değerlendirilmesinde
PUK’tan destek almaktadır. PUK, diğer taraftan, Sağlık Bakanlığı ve Eğitim
Bakanlığı ile ortak girişimler (Partnerships for Health, Partnerships for Schools)
oluşturmuştur. Bunun dışında, harcamacı kurumların her birinde KÖO projelerinin
başarılı bir şekilde sonuçlandırılmasından sorumlu “Özel Finansman Birimleri”
vardır. PUK bu birimlere destek olan merkez birim olarak görev yapmaktadır. Bu
çerçevede PUK, iyi uygulama örnekleri ve ilgili gerekli kaynakların kurumlarla
paylaşılması, kurumlara yol gösterme, projelere ilişkin danışmanlık verilmesi, KÖO
projelerin izlenmesinden ve onaylanmasından sorumludur248.
PUK’un rolü, görüldüğü üzere, diğer AB ülkelerinden farklı olarak, sıradan bir
danışmanlık rolünden ötedir. Yerel yönetimler tarafından geliştirilen ve onaylanması
için kurumlar arası komiteye sunulması gerekli her KÖO projesi için onay raporu
PUK tarafından hazırlanmaktadır. Diğer taraftan PUK, harcamacı kurumların proje
hazırlarken yararlandıkları danışmanlık hizmetlerini de finanse etmektedir.249
PUK’a destek olan birimler, Sağlık Ortaklıkları (Partnerships for Health),
Eğitim Ortaklıkları (Partnerships for Education), merkezi yönetim kurumlarında
246
Infrastructure, Ekim 2007, s. 49.
247
Cuttaree, s. 10.
248
Dutz et al., s. 4.
249
Ibid, s. 2.
136
kurulan KÖO birimleri ve yerel yönetimlere destek olmak, yol göstermek ve mesleki
bilgi geliştirmek amacı ile kurulan Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları Programı (4P) adlı
ihale uzmanlık birimidir.250
KÖO
birimlerinin
yapılanmasına
ilişkin
yukarıdaki
modeller
değerlendirildiğinde, söz konusu birimlerin nasıl oluşturulacağı, hangi yöntemin
benimseneceği veya birimlerin hangi kurumda oluşturulması gerektiğine ilişkin
kararların üye ülkelerin kendi iradelerine bırakılmış olduğu görülmektedir. Ancak,
iyi uygulama örnekleri göstermektedir ki, KÖO birimlerinin, onları görünür kılacak,
etkilerini hissettirebilecekleri ve siyasi desteğe sahip güçlü bir kurumda
oluşturulması gerekmektedir. Bu çerçevede KÖO birimleri, genellikle mali hususları
düzenleyen, mali taahhütleri onaylama mercii olan ve politika oluşturmada etkili olan
kurumlarda oluşturulmaktadır251.
Bu bağlamda, KÖO birimleri başta Maliye ve Ekonomi Bakanlıkları olmak
üzere, Hazine, Başbakanlık, Devlet Planlama Kurumu, yarı-özerk kurumlar veya
Kamu İhale Kurumunda kurulabilmektedir. Bu kurumlar bütçe çerçevesinde
parlamentoya hesap vermekle yükümlüdürler. Birimlerin genellikle Maliye Bakanlığı
veya Hazine’de kurulması eğilimi, harcamacı kurumlar tarafından hazırlanan
projelerin, hesaplılık, verimlilik ilkeleri ile devlet bütçesi imkanlarının çok fazla
dikkate alınmaması endişesinden kaynaklanmaktadır. Maliye Bakanlığı veya Hazine
gibi kurumlarda söz konusu birimlerin kurulması ile, hazırlanan projelerin genel
bütçe ve kamu kaynakları üzerindeki etkisi daha iyi ölçülebilmekte, ülke yatırım
hedefleri ile uyumluluk sağlanabilmektedir.252
İdari kapasitenin geliştirilmesi çerçevesinde, KÖO projelerinin hazırlanması ve
uygulanmasında görev alan çalışanların büyük ve karmaşık olan ve büyük bir emek
ve çaba gerektiren projelerde tutulabilmesi için kendilerine ödenecek ücretlerin
piyasa fiyatları düzeyinde tutulması da gerekmektedir. Bu durum günümüzde kamu
sektörünün idari kapasitesinin önünde bir sorun teşkil etmektedir.
250
Vernon ve Sanders, s. 21.
Dutz et al., s. 3.
252
Infrastructure, s. 68.
251
137
Diğer taraftan, söz konusu birimlerin başarısı siyasal iradeye ve desteğe bağlı
olmaktadır. Sağ ve sol ideolojik tercihlere göre bu destek azalıp artabilmektedir.
Örneğin; İngiltere’de kurulan KÖO Birimi, muhafazakar sağ politikacıların aşırı
özelleştirme kampanyalarına karşı çıkan ve KÖO modeline daha sıcak bakan İşçi
Partisi iktidarı zamanında kurulmuştur.253 Bu bağlamda, KÖO birimleri doğrudan
karar verici konumda olmamaktadır, politika belirleyicileri siyasi ve bürokratik
otoriteler olmaktadır.
Sonuç
olarak,
ulusal
KÖO
politikalarının
geliştirilmesi
ile
proje
uygulamalarının izlenmesi ve denetlenmesine ilişkin kurumsal kapasitenin
oluşturulmasında, hem kamu sektörü hem özel sektör ihtiyaçlarının dikkate alınması
ve paydaşlarla eşgüdümlü çalışılması, hem de kurumsal kapasitenin sürekli
geliştirilmesi gerekmekte, ancak bu şekilde hesaplılığın sağlanmasına katkıda
bulunulabilmektedir.
AB üye ülkelerinde oluşturulması gereken Topluluk ilke ve kuralları ile
uyumlu yasal, mali ve kurumsal çerçeve, modelin uygulama alanı bulduğu birçok
sektörde altyapı projelerinin gerçekleştirilmesi açısından da önem taşımaktadır. KÖO
projelerinin başarısızlıklarının en temel nedenlerinden biri, projelerin hazırlanması ve
uygulanması için gerekli olan yapıların oluşturulmamasıdır.
Bu çerçevede, AB üye ülkelerinde KÖO deneyimleri, uygulamada karşılaşılan
sorunlar ve KÖO projelerinin hazırlık ve uygulanması aşamalarında dikkat edilmesi
gerekli hususların incelenmesi önem taşımaktadır.
253
Ibid, s. 62.
138
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE KÖO PROJE UYGULAMALARI
ÜYE ÜLKELERDEN DENEYİMLER
KÖO modeli, enerji, su, ulaştırma, eğitim, sağlık gibi çeşitli sektörlerde
uygulama alanı bulmaktadır. Bu bölümde, KÖO projelerinin uygulama süreci ele
alınmakta, AB üye ülkelerinde uygulamada karşılaşılan sorunlar ve ülkelerin çözüm
yaklaşımları incelenmekte ve gelişmiş AB üye ülkeleri ile yeni üye ülkelerdeki KÖO
deneyimleri değerlendirilmektedir.
4.1 KÖO PROJE SÜRECİ
KÖO modeli, ulaştırma altyapısında; hava alanı, demiryolu, karayolu, köprü ve
tünel yapımında, sosyal altyapılarda; eğitim tesisleri, hastane huzurevleri ve
hapishanelerin kurulmasında veya yenilenmesinde ve ayıca bilişim teknolojileri
sektöründe olmak üzere geniş bir yelpazede kullanılmaktadır.254 Her sektör farklı
niteliklere sahip olduğundan, farklı sektörler için farklı KÖO proje uygulamaları söz
konusu olmaktadır.
Ancak, temel olarak KÖO projeleri belirli aşamalardan oluşan bir süreçte
uygulanmaktadır. Söz konusu süreç öncesinde projelerin KÖO ile gerçekleştirilip
gerçekleştirilmemesine
karar
verilmesi
gerekmektedir.
KÖO’nun
ihtiyaçları
karşılamada en iyi yöntem olduğundan emin olunması ile KÖO projelerine ilişkin
süreç başlamaktadır.255
KÖO modelinin altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesinde kullanılması
çerçevesinde, daha önce de söz edildiği üzere, modelin uygulanmasından önce, KÖO
modeline ilişkin ulusal politika, tutarlı ve gerçekçi bir yatırım planlaması, yasal
düzenlemeler, etkin izleme ve değerlendirme mekanizmalarını içeren kurumsal
254
OECD, s. 28.
Johann Sollgruber, “PPP and EC Funding 2007-2013”, Avrupa Komisyonu Bölgesel Politika
Genel Müdürlüğü Sunumu, Ekim 2006, <http://europa.eu.int/comm/regional_policy/index_en.htm>,
24.08.2008.
255
139
kapasite ve AB mevzuatı ve uygulamaları ile uyumlu yapıların oluşturulmuş olması
gerekmektedir.
KÖO modelinin uygulandığı kamu altyapı projeleri süreci; “projenin
tanımlanması”
(project
identification),
“projenin
değerlendirilmesi”
(project
appraisal), “tasarım ve sözleşme” (design and agreement), “ihale” (procurement) ve
“uygulama” (implementation) aşamalarından oluşmaktadır.
4.1.1 Projenin Tanımlanması Aşaması
KÖO projelerinin başarı temellerinden birini projelerin iyi bir hazırlık
sürecinden geçmesi oluşturmaktadır. Projenin hazırlık aşaması, projelerin ekonomik
ve mali hususlarına ilişkin çok detaylı ve titizlikle yapılan değerlendirme sürecini ve
söz konusu değerlendirmeyi yapacak kurumsal kapasiteyi gerektirmektedir. Çünkü
bu aşama aslında KÖO modelinden beklenen “hesaplılık” hedefi temelinin
oluşturulduğu aşamadır.
Bu aşamada, proje ile elde edilmesi beklenen faydalar, karşılaşılan güçlükler,
özel sektörün ilgisi ve KÖO modelinin fayda ve maliyeti değerlendirilmektedir. Bu
çerçevede, KÖO modeli ile projenin gerçekleştirilmesine karar verilmeden önce,
etkin bir proje uygulaması için yeterli yasal çerçeve ile kamu sektöründe kurumsal
kapasitenin mevcut olması gerekmektedir. Daha sonra, danışmanların da yer
alabileceği proje hazırlama ekibi oluşturulmaktadır.
Projelere ilişkin olarak özel sektör tarafından yeterli bir talep düzeyinin
varlığının bu aşamada dikkate alınması gerekmektedir. Yeterli talep düzeyi, proje ile
elde edilecek gelir ve kar ile orantılı olarak, siyasal destek, yasal ve kurumsal
çerçeve, ulusal vergi rejimi, KÖO’ya ilişkin siyasal desteğin olup olmaması ve
toplumsal olarak kabul edilebilir olup olmadığına göre değişmektedir.
Toplumsal desteğin varlığının tespitinde,
vatandaşların davranışlarının
belirlenmesi gerekmektedir. Söz gelimi, proje sözleşmeleri ile öngörülen “kullanım
ücretleri”ni ödeyip ödemeyeceklerinin veya projelerin vergilerle finanse edilmesinin
nasıl bir etki yaratacağının belirlenmesi gerekmektedir. Buna ilişkin olarak bazı
ülkeler, özel sektörle görüşmeleri başlatmadan önce, projelerin ulusal ve yerel
140
düzeyde sağlayacağı faydalar, projenin çevresel etkileri ve projenin toplum
üzerindeki etkilerinin tespit edildiği kamuoyu araştırmaları yapmaktadır. 256
Sonuç olarak, projenin tanımlanması aşamasında, KÖO’nun ihtiyaçları
karşılamada ve amaçları gerçekleştirmede uygulanabilir bir model olup olmadığı,
daha önce KÖO ile yapılmış olan projeler ve projelerin etkileri, uzun süreli
uygulamaya uygun olup olmadığı, projelerin kapsamı, projelere ilişkin özel sektör
talep düzeyi, toplumsal kabul edilebilirlik ve amaçların açıkça belirlenip
belirlenmediği dikkate alınarak değerlendirilmektedir.257
4.1.2 Projenin Değerlendirilmesi Aşaması
Bu aşamada, projelere ilişkin yapılabilirlik etüdü gerçekleştirilerek, ihtiyaç
analizi, risk analizi ve özel sektörün teknik kapasitesine ilişkin değerlendirme ile
bütçeleme
yapılmakta,
finansman
imkanları
değerlendirilmekte
ve
KÖO
modellerinden hangisinin uygulanacağına karar verilmektedir.
Böylece,
hangi
işlerde
özel
sektörün
yenilikçi
çözümlerinden
yararlanılabileceği de belirlenmekte, kamu sektörü ve özel sektör taraflarından
hangisinin, hangi işleri daha iyi üstlenebileceği değerlendirilmekte, mülkiyetin kime
ait olması gerektiğine karar verilmekte ve hizmetlerin zamanında ve öngörülen
nitelikte
sunulmasını
sağlayacak
performans
kriterleri
ile
standartlar
da
belirlenmektedir.
Yapılabilirlik etüdü istekliler tarafından da gerçekleştirilebilmektedir. Ancak,
bu durumda, sadece ihaleyi kazanan istekli etüt çalışmasına ilişkin harcamalarını
sözleşmeye dahil edebilmektedir. Bu durum ise, ihale teklifi veren istekli sayısını
azaltabilmektedir. Bu nedenle, etüdün kim tarafından yapılacağına ve harcamaların
nasıl tazmin edileceğine de karar verilmesi gerekmektedir.258
256
s.19.
257
Tetrevova, s. 107.
258
21.
141
4.1.3 Tasarım ve Sözleşme Aşaması
Bu aşamada, projenin kapsamı ve niteliği, risk dağılımı ve finansman şekline
göre ihale türü ve uygulanacak ihale usulü belirlenmekte259, ayrıca, mali ve sosyoekonomik değerlendirme yapılmaktadır.
İhale türünün belirlenmesi çerçevesinde, teklif değerlendirme kriterleri ile
müzakere usulü belirlenmektedir. Uygulanacak ihale türü ile izleme ve
değerlendirmeye ilişkin hususların dikkatli bir şekilde belirlenmesi gerekmektedir.
Diğer taraftan, KÖO taslak sözleşmeleri ve belgeleri de hazırlanmaktadır.
KÖO sözleşmelerine ilişkin olarak daha önce söz edilen ve AB düzeyinde önem
verilen hususların dikkate alınması gerekmektedir. Ancak, bunun yanı sıra,
KÖO’nun bütçe üzerindeki etkileri nedeniyle vergiye ilişkin hususlar ile projelerde
görevli olan çalışanların haklarına ilişkin hususların da sözleşmelerde düzenlenmesi
gerekmektedir.
KÖO projeleri birçok vergiye –KDV, ÖTV, arazi vergisi, kurumlar vergisi,
gelir vergisi, sosyal güvenlik primleri, ithal mallar üzerinden alınan gümrük vergisitabi olmaktadır. Bu nedenle, ülkelerin vergi rejimi KÖO modeli çerçevesinde önem
kazanmaktadır. Diğer taraftan, vergi rejimi, doğrudan yabancı sermayenin ülke
içerisine çekilmesinde, dolayısıyla, altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi ve
finansmanında kullanılmasında da önemli olmaktadır. Buna bağlı olarak ülkeler
arasında “vergi rekabeti” söz konusu olabilmektedir ve ülkeler, en cazip vergi
oranlarının sağlanmasına yönelik çalışmalar gerçekleştirmektedir.260 AB ortalama
vergi oranları % 30–40 arasında değişmektedir.
Diğer taraftan, vergi rejiminde vergi istisnası uygulanacak alanlar da önem
kazanmaktadır. Genellikle KÖO projelerinde arazi iktisabı ve onun üzerinden alınan
vergiler istisna olabilmektedir, gayri-menkul alım satım vergisi veya emlak vergisi
istisnası da uygulanabilmektedir.261 Ancak, vergi istisnalarının bütçeye etkileri önem
259
Avrupa Komisyonu bunun için AB Direktifleri hükümlerinin veya asgari olarak Topluluk ilkeleri
ve kurallarının göz önünde bulundurulmasını tavsiye etmektedir.
260
47.
261
Sylvia Schenk ve Daniel SCHMACHTENBERG, “Germany”, The International Comparative
Legal Guide to: PFI/PPP Projects 2007, Global Legal Group Ltd., Londra, s. 37.
142
taşıdığından çalışmaların bu etkilerinin de dikkate alınması ve istisnaların buna göre
değerlendirilmesi gerekmektedir. Ayrıca, söz konusu vergi istisnaları yabancı
yatırımcıları cezbederken ve böylece, doğrudan yabancı yatırımları özendirirken,
yerli yatırımcıların projelere olan ilgisini azaltabilmektedir. Bu nedenle, vergi
rejiminin adil olması, yasal dayanağının olması ve ayrımcı olmaması gerekmektedir.
Bunun yanı sıra, çifte vergilendirmenin önlenmesi ve vergi oranlarının uluslararası
standartlarla uyumlu olması da önemlidir.
KÖO sözleşmelerinde iktisadi teşebbüslerin devrinin öngörülmesi durumunda
ise, kamu çalışanlarının istihdamı ve emekliliklerine ilişkin hususlar önem
kazanmaktadır. 2001/23/AT sayılı “Avrupa Kazanılmış Haklar Direktifi” (European
Acquired Rights Directive) uyarınca262, teşebbüslerin devrinin söz konusu olması
durumunda, projede görevlendirilen kamu çalışanları yeni şirkete transfer
edilmektedir. Bu durumda, kamu çalışanlarının kazanılmış hakları korunmaktadır ve
transferleri, tabi oldukları mevcut mevzuata göre yapılmaktadır. Yapılan işlemlerin
çalışanların
kazanılmış
haklarını
etkilemeyecek
gerekmektedir. Çalışanların şirkete transferi ile,
şekilde
gerçekleştirilmesi
istihdam ve emekliliğe ilişkin
riskler özel sektöre devredilmektedir.
AB fonları gibi diğer finansman kaynaklarından yararlanılmasının öngörülmesi
durumunda, finansörler ile ulusal otorite arasında yapılacak sözleşmenin taslak
belgeleri de hazırlanmaktadır. Bu bağlamda, sözleşme taslağı AB fonlarının
kullanılmasına ilişkin danışma ve onay şartları göz önünde bulundurularak
hazırlanmaktadır.263
Bunların dışında, projenin uygulanmasına ilişkin hususlar da bu aşamada
değerlendirilmekte ve belirlenmektedir. Bu çerçevede, izleme ve denetlemeye ilişkin
hususlar ile sözleşmelerin yeniden görüşülebileceği durumlar da düzenlenmektedir.
262
AB Bakanlar Konseyi, Council Directive 2001/23/EC of 12 March 2001 on the Approximation
of the Laws of the Member States Relating to the Safeguarding of Employees' Rights in the
Event of Transfers of Undertakings, Businesses or Parts of Undertakings or Businesses, OJ L 82,
22.3.2001.
263
143
4.1.4 İhale Aşaması
KÖO projelerinin başarısını belirleyen bir diğer önemli aşama da, ihalenin
gerçekleştirildiği aşamadır. İhale sürecinin adil, şeffaf, rekabetçi ve maliyet etkin bir
şekilde gerçekleştirilmesi hem projenin başarısı açısından hem de Tek Pazarın
sağlıklı işleyişinin sağlanması açısından önem taşımaktadır.
Bu aşamada, ihale yapılmakta, istekliler tarafından sunulan teklifler
değerlendirilmekte, görüşmeler gerçekleştirilmekte ve en uygun teklif seçilerek
sözleşme yapılmaktadır.
Hazırlanan ihale dokümanları ve taslak KÖO sözleşmesi ihale sürecinde önem
taşımaktadır. Şeffaflık ilkesi gereği, ihale dokümanlarının tüm bilgileri içermesi
gerekmektedir. Söz konusu bilgilerin, devletin nasıl ve ne zaman ödeme yapacağı,
garantiler ve şarta bağlı borçlar ile mali yükümlülüklere ilişkin hususları da içermesi
gerekmektedir.264
Teklifler, daha önce “projenin değerlendirilmesi” aşamasında belirlenmiş olan
ve ihale sürecinde sunulacak tekliflerin karşılaştırılmasında referans olarak
kullanılacak model proje ile ön tekliflerin değerlendirilmesinde temel alınacak
kriterlere göre değerlendirilmektedir.265 Değerlendirme sürecinde hizmet, fiyat,
kapasite, finansman ve kalite hususları gibi tüm değişkenlerin dikkate alınması
gerekmektedir. Sunulan tekliflerin her birinin büyük bir titizlikle incelenmesi ve
dikkate alınması gerekmektedir.266
Değerlendirme sonucunda, “ekonomik açıdan en avantajlı teklifi” veren istekli
ile sözleşme yapılmaktadır. Sözleşme her iki tarafın da sorumluluklarını ve hareket
alanını belirlemektedir. Ancak, sözleşmeye ilişkin müzakerelere başlanmadan önce,
idare tarafından gerekli izinlerin alınmış olması ve eğer bir arazi tahsisi söz konusu
ise, bunun yapılmış olması gerekmektedir. Aksi takdirde, yüklenicinin iş yapacağı
arazinin kamulaştırma görevinin yükleniciye verilmesi gerekecektir ki, bu, istenilen
bir durum değildir.
264
OECD, s. 134.
s.22.
266
Ibid, s. 22.
265
144
Bunun yanı sıra, projeye müdahil olan tüm ilgili taraflarla da ilgili sözleşmeler
yapılmaktadır. Proje taraflarının hak ve sorumluluklarının düzenlendiği temel
sözleşmeler ve dokümanlar, “proje sözleşmesi”, “performans şartnamesi” “garanti
belgeleri”,
“paydaş
sözleşmesi”,
“finansman
anlaşması”
ve
“doğrudan
anlaşmalar”dır.267
“Proje Sözleşmesi”; kamu sektörü ile özel sektör ortak arasında risklerin, hak
ve sorumlulukların düzenlendiği temel belgedir. Bu çerçevede, proje sözleşmesi,
çıktı odaklı şartnameyi, risk yönetimini, ödeme koşullarını, güvenlik ve sigortayı,
mali performans koşullarını, izleme koşullarını, ihlalleri, temerrüt koşullarını,
değişim yönetimini, fesih koşullarını ve ihtilafların çözümünü düzenlemektedir.268
“Performans Şartnamesi”; proje sözleşmesinin tamamlayıcı parçasıdır ve bu
şartname ile, idare tarafından belirlenen teknik ve mali şartlar düzenlemektedir.
“Garanti belgeleri”, idare ile alt-yükleniciler arasındaki doğrudan ilişkiyi
düzenlemektedir. Söz konusu belgeler, idareye alt-yükleniciler üzerinde kontrol
imkanı sağlamaktadır. Alt yüklenicilerin işlemlerinden idareye karşı yükleniciler
sorumludur.
“Hissedar Sözleşmesi” (Shareholder Agreement); hissedarların hak ve
sorumluluklarının düzenlendiği sözleşmedir.
“Finansman Anlaşması”; daha önce de söz edildiği üzere, proje finansmanına
ilişkin olarak finansör ve yüklenici/proje şirketi arasında yapılan, tarafların hak ve
sorumluluklarının düzenlendiği anlaşmadır.
“Doğrudan Anlaşmalar” (Direct Agreements); idare ile mukrizler arasındaki
ilişkiyi düzenleyen ve özellikle, mukrizlerin müdahale etme hakkının (step-in rights)
düzenlendiği anlaşmalardır.
Projede Avrupa Komisyonu tarafından sağlanan fonlar söz konusu ise, bu
durum, ulusal idare ile Komisyon arasında imzalanan Finansman Zaptı (Financing
Memorandum) ile düzenlenmektedir.
267
268
Tetrevova, s. 107.
145
Bunların dışındaki dokümanlar ise, proje şirketi ile alt yükleniciler arasında
yapılan “yapım sözleşmeleri” ve “işletim sözleşmeleri” ile sigorta ve garantilere
ilişkin sözleşmelerdir.
Avrupa Komisyonu KÖO sözleşmelerine doğrudan taraf olmasa da, projeye
ilişkin sözleşme ve belgelerin AB mevzuatının ilgili hükümleri ile uyumlu olması
gerektiğini vurgulamaktadır.
KÖO projelerinin hazırlık aşaması ve ihale aşaması uzun bir süreci
gerektirmekte ve bu çerçevede, süreç en az 12 ay sürmektedir.269
4.1.5 Uygulama Aşaması
Bu aşama ise, verimliliğin sağlanacağı aşamadır. Bu aşamada, sözleşmeye
dayalı
yükümlülükler
yerine
getirilmekte;
yapım,
finansman
ve
işletim
gerçekleştirilmekte ve/veya hizmetler sunulmaktadır, ayrıca, sözleşme koşulları
yeniden görüşülebilmekte, izleme ve denetleme ile performans değerlendirilmesi
yapılmaktadır.
Yapım, Finansman ve İşletim: Projenin yapım, finansman ve işletime ilişkin
uygulama aşaması iki farklı şekilde gerçekleşebilmektedir. Bunlardan ilkinde, proje
şirketi yapım, işletim ve bakım işlerini yapmakta ve ödeme, önceden belirlenen
performans kriterlerine göre sunulan hizmetler karşılığında idare tarafından
yapılmaktadır. İkinci seçenekte ise, yatırımın karşılığı devlet ödemeleri ile değil,
“kullanım ücretleri” ile sağlanmaktadır.
Yapım aşamasında risk dağılımı ve maliyet tahminlerinin doğru yapılmış
olması durumunda bir sıkıntı yaşanmamaktadır. Uygulama aşamasının en sıkıntılı
kısmı daha önce ifade edildiği üzere, finansmanın sağlanmasında yaşanmaktadır.
İşletim aşamasında ise, hizmetlerin sunulmasında etkinliğin sağlanması çerçevesinde,
özel sektörün bilgi ve tecrübesi ön plana çıkmakta, idarelerin rolü sınırlı kalmaktadır.
Sözleşmede ek bir ücret veya prim ödemesinin yapılması öngörülmüşse, bu durumda
işletim her ne kadar özel sektör tarafından yapılıyor olsa da, kamu sektörü sürece
daha fazla dahil olmaktadır.
269
Martin Darcy, “Ensuring Good Quality PPP Projects”, Maliye Bakanlığı-OECD-SIGMA İşbirliği
ile Gerçekleştirilen Kamu Alımları Semineri, Ankara, 10-11 Mart 2008.
146
Yeniden görüşme: Uygulama süreci statik değil, dinamik bir süreç olduğundan,
uygulama sırasında tarafların ortaya çıkan ihtiyaçlarının karşılanması açısından,
sözleşmelerde bazı değişikliklerin yapılmasına imkan veren esnekliğin olması
gerekmektedir. Bu durumda, sözleşme koşulları yeniden görüşülmektedir. Uygulama
sırasında yapılan yeniden görüşme, daha önce sözleşme ile düzenlenen yeniden
görüşme hükümlerinden farklılık arz etmektedir.
Yeniden görüşme, daha önce öngörülemeyen ve bu nedenle sözleşme ile
düzenlenmeyen koşullar için geçerlidir.270 Yeniden görüşme, idarelere, hizmetlerin
meydana gelen değişiklikler karşısında etkin bir şekilde yerine getirilmesinin
kontrolü imkanı sağlamaktadır. Diğer taraftan, söz konusu değişiklikler paralelinde
risklerin yeniden dağılımının yapılmasını da mümkün kılmaktadır. Ancak, yeniden
görüşmeden istenilen sonucun elde edilmesi için, etkin izleme ve denetleme
mekanizmalarının olması gerekmektedir. Ayrıca, yeniden görüşme sırasında kamu
çıkarının zedelenmediğinin de temin edilmesi gerekmektedir.271
İzleme ve Performans Değerlendirme: Geleneksel yatırım projelerinde izleme
sadece idareler tarafından yapılmaktayken, KÖO modelinde performans izlemesi ve
kalite kontrolü yüklenicinin sorumlulukları arasında yer almaktadır. Bu bağlamda
KÖO projelerinde idareler, yüklenicilerin kendi performanslarına ilişkin olarak
hazırladıkları ve kendilerine sundukları bilgilerin doğruluğunu denetlemekle
sorumludur.
Diğer taraftan, Avrupa Komisyonu tarafından yayınlanan “Başarılı KÖO İçin
Kılavuz”da272 KÖO projelerinin izleme ve değerlendirme aşaması çerçevesinde,
“proje yönetimi” ve “sözleşme yönetimi” arasında bir ayrım yapılmaktadır. Bu
kapsamda, “proje yönetimi”; geleneksel olarak projenin planlanması, tasarlanması,
ihale edilmesi ve yapıma ilişkin aşamaların belirlenmesini kapsamaktadır. Ancak,
KÖO projelerinde proje yönetiminin yanı sıra, “sözleşme yönetimi” söz konusudur.
Sözleşme yönetiminin temel amacı; hizmetlerin etkin bir şekilde sunulması ve
hesaplılığın sağlanmasıdır. Bu bağlamda, KÖO modeli daha uzun vadeli bir
perspektifle projelerin yönetilmesini öngörmekte, hizmetlerde kalite ve harcamalarda
etkinlik amaçlanmaktadır.
270
272
Ibid, s. 90.
271
147
“Sözleşme yönetimi”nde ise, işlerin ihale edilmesinden sözleşme süresinin
sonuna kadar sunulacak olan hizmetlere ilişkin performans kriterlerinin belirlenmesi
söz konusudur. Bu bağlamda, sözleşme yönetiminde performans yönetimi de önem
kazanmaktadır. Sunulan hizmetler izlenmekte ve şartnamede belirtilen kriterlerin
karşılanıp karşılanmadığı değerlendirilmektedir. Sözleşme çerçevesinde herhangi bir
uygunsuzluk veya ihlal tespit edilmişse, bu durumda tazminat ödenmesi veya
ödemenin yapılmaması gibi çeşitli yaptırımlar uygulanabilmektedir.
Çoğu AB üye ülkelerinde performans değerlendirmesi sözleşme ile belirlenen
performans göstergeleri çerçevesinde yapılmaktadır273. Söz konusu performans
göstergeleri;

girdi ve çıktı temelli verimlilik kriterleri (yapılan ödeme ile sunulan
hizmet karşılaştırması),

etkinlik kriterleri (hizmetlerin miktarı, hizmetlerin sunulduğu kişi sayısı),

hizmetlerin kalitesine ilişkin kriterler,

mali performans kriterleri,

süreç ve faaliyet kriterleri olarak sıralanabilir.
Hizmetlere ilişin performans kriterlerinin belirlenmesinin mümkün olmaması
durumunda, yüklenicinin gerçekleştirmesi gereken asgari standartların belirlenmesi
gerekmektedir. Hizmetlerin istenilen nitelikte sunulmaması durumunda ise, söz
konusu olabilecek yaptırımlar idareler tarafından belirlenmelidir.274
Performans izleme ve değerlendirme AB ülkelerinde farklılaşabilmektedir.
İngiltere’de performans izlemesi sürekli olup, resmi olan ve resmi olmayan inceleme
ile yapılmaktadır. Resmi inceleme, sözleşmede yer alan piyasa testi ve karşılaştırma
araçlarının kullanılması ile analiz edilmektedir. Resmi olmayan inceleme ise, çıktı
verilerinin daha önce sözleşme ile belirlenmiş verilerle karşılaştırılması yolu ile
yapılmaktadır. Fransa’da performans izlemesi özel sektör ortak tarafından sonuçların
yıllık olarak idareye rapor edilmesi ile yapılırken, Macaristan’da raporlama üç aylık
dönemler itibariyle yapılmaktadır.275
273
OECD, s. 80.
275
OECD, s. 79-80.
274
148
Uygulamalar ülkelere göre farklılık göstermekle birlikte, etkin izleme ve
denetleme mekanizmalarının varlığı uygulama aşamasında önem kazanmaktadır.
İdareler, yükleniciler tarafından performansa ilişkin olarak sundukları bilgilerin
doğruluğunun tespit edilmesinden sorumludur. İdareler, izleme ve performans
değerlendirmesi çerçevesinde, tercihen teknik bir danışmandan yararlanarak, planlı
ve/veya rastgele yerinde denetimler yapabilmektedir. Bunun dışında idareler,
performansın
izlenmesinden
oluşturabilmektedir.
276
sorumlu,
güvenilir,
bağımsız
yapılar
da
Özellikle aday ülkeler açısından bakıldığında, henüz yasal ve
kurumsal yapılanma çalışmaları devam eden bu ülkelerde karmaşık KÖO projelerine
ilişkin bu tür yapıların oluşturulması önem taşımaktadır.
Etkin denetim mekanizmalarının olmaması ve kurumsal kapasitenin yetersiz
kalması, özel sektörü hizmetlerde verimliliğin sağlanması ve performans koşullarına
uyulmasına teşvik etmemektedir. Bunun için, idarelerin, etkin düzenleyici ve
denetleyici mekanizmaların olduğu bir kurumsal kapasiteye sahip olmaları önem
kazanmaktadır.
Diğer taraftan, yükleniciler idarelerin yanı sıra, borç aldıkları finans kuruluşları
ve fonlarla destek sağlayan Avrupa Komisyonu ile de performansa ilişkin bilgileri
paylaşmakla yükümlüdür. Bu bağlamda, örneğin; Avrupa Komisyonu sağladığı
fonların kullanılmasının izlenmesi çerçevesinde, detaylı analizler ve harcama öncesi
kontrol yapmakta ve sözleşme koşullarının İç Pazarın işleyişini etkileyecek şekilde
ihlal edilmesi durumunda ya ödeme yapmamakta ya da verilen fonların geri
ödenmesini talep etmektedir. Böylece, Komisyon bu yaptırım mekanizması ile
projelerin etkin ve etkili bir şekilde uygulanmasına katkıda bulunmaktadır.
İzleme ve performans değerlendirmesi ile, KÖO projelerinin başarıya ulaşıp
ulaşmadığı, bu çerçevede, hesaplılık ve kaliteli hizmeti sağlayıp sağlamadığı ve
temel ihtiyaçlar ile öngörülen amaçların karşılanıp karşılanmadığı belirlenmektedir.
KÖO proje sürecinden sonra, modelin AB düzeyinde uygulama alanı bulduğu
temel sektörler ve uygulamada karşılaşılan sorunlar ile başarılı proje deneyimlerinin
incelenmesi; modelin bir bütün olarak değerlendirilmesi ve daha iyi anlaşılması
açısından önem taşımaktadır.
276
Ibid, s. 80.
149
4.2 AB’DE KÖO UYGULAMALARI
4.2.1 Genel Durum
Dünya genelinde KÖO uygulamaları değerlendirildiğinde, 1985–2004 yılları
arasında değeri 887 milyar Doları bulan toplam 2096 KÖO projesinin
gerçekleştirildiği görülmektedir. Söz konusu projelerin 325 milyar Dolarlık kısmını
karayolu sektöründe uygulanan KÖO projeleri oluşturmuştur.277 KÖO ile
gerçekleştirilen projelerin dünyada ve Avrupa’da sektörlere göre dağılımı ve
GSYİH’den aldıkları pay Tablo 3’te gösterilmektedir.
Tablo 3: Dünyada ve Avrupa’da KÖO Yatırımları (1985–2004)
KÖO Proje Türü
Avrupa
Karayolları
Demiryolları
Havaalanları
Limanlar
Su temini
Kamu Binaları
Toplam
Dünya
Karayolları
Demiryolları
Havaalanları
Limanlar
Su temini
Kamu Binaları
Toplam
Proje
sayısı
%
Değer
(milyar $)
%
205
62
44
23
125
107
566
36
11
8
4
22
19
%100
139,1
112,9
14,4
2,5
19,1
35,3
323,3
43
35
4
1
6
11
%100
656
247
182
142
616
253
2,096
31
12
9
7
29
12
%100
324,7
280,6
88,0
39,5
95,4
59,2
887,4
37
32
10
4
10
7
%100
Kaynak: U.S. Federal Highway Administration, Synthesis of Public-Private Partnerships
Project for Roads, Bridges&Tunnels From Around the World–1985–2004, AECOM Consult,
Washington, 30 Ağustos 2005, s. 8’den uyarlanmıştır.
277
OECD, Public-Private Partnerships In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money, s. 28.
150
KÖO ile gerçekleştirilen proje sayısı bakımından ilk on sırada yer alan ülkeler
Tablo 4’te gösterilmektedir.
Tablo 4: Dünyada KÖO proje sayısının en fazla olduğu ilk 10 ülke (2004 yılı)
Ülke
Sıra
1
2
3
4
İngiltere
Kore
Avustralya
İspanya
ABD
5
6
7
8
9
10
Macaristan
Japonya
İtalya
Portekiz
Kanada
Sözleşme
sayısı
81
9
9
Değer
(milyon $)
13, 212
9,745
4,648
GSYİH payı
(%)
32,6
24,1
11,5
7
2,597
6,4
3
2
15
2
2,202
1,521
1,473
1,269
5,4
3,8
3,6
3,1
2
3
1,095
746
2,7
1,8
Kaynak: OECD, Public-Private Partnerships In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money, s. 29.
Avrupa’da KÖO uygulamaları değerlendirildiğinde, 1994–2005 yılları
arasında ortalama 100 milyar Avro’luk KÖO projesinin gerçekleştirildiği tahmin
edilmektedir. Sadece 2004 ve 2005 yıllarında dünyada gerçekleştirilen ve değeri 42
milyar Avro’yu bulan 206 KÖO projesinden 152’si Avrupa’da (AB üye ülkeleri ve
aday ülkeler tarafından) gerçekleştirilmiştir.278
AB üye ülkelerindeki KÖO proje uygulamalarına bakıldığında, Portekiz’in,
2000’li yıllardan itibaren KÖO proje sayısını arttırdığı ve KÖO projelerinin Portekiz
GSYİH’sinden aldığı % 1,3’lük pay ile, üye ülkeler arasında ilk sırayı aldığı
görülmektedir.279
AB–15
ülkelerinde
2000–2005
yılları
arasında
gerçekleştirilen yatırımların değeri Tablo 5’te yer almaktadır.
278
279
Ibid, s. 37.
KÖO
modeli
ile
151
Tablo 5: AB–15’te KÖO ile Gerçekleştirilen Yatırımların GSYİH’den Aldığı Pay
(%, 2000–2005 yılları)
1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
Po
rt
ek
iz
İn
gi
lte
r
İrl e
a
M
ac nda
a
Yu rist
na an
ni
st
an
İta
l
Po ya
lo
n
İs ya
pa
n
A
vu ya
st
ur
y
Fr a
an
s
H
ol a
la
nd
a
B
el
çi
k
A
lm a
a
n
Fi
nl ya
an
d
D
an iya
im
ar
ka
0
Kaynak: PricewaterhouseCoopers, Delivering the PPP Promise, s. 37.
AB düzeyinde gerçekleştirilen KÖO projelerinin, ulaştırma altyapısında; hava
alanı, demiryolu, karayolu, köprü ve tünel yapımında, sosyal altyapılarda; eğitim
tesisleri, hastane, huzurevleri ve hapishanelerin kurulmasında veya yenilenmesinde
yaygın olarak uygulandığı görülmektedir. Ancak, genel olarak KÖO modelinin başta
uygulandığı sektör ulaştırma olmakta, bunu su, katı atık yönetimi ve sağlık takip
etmektedir.280
KÖO modelinin AB’de uygulandığı sektörler Tablo 6’da yer almaktadır.
280
OECD, s. 28.
152
Tablo 6: KÖO’nun AB’de Uygulandığı Sektörler (%, 2005 yılı verileriyle)
70
Otoyolları
60
Karayolları
50
Sağlık
40
Bilişim tek.
30
Kamu
Binaları
Sosyal tesis
20
10
Eğitim
0
Kaynak: Gayle Allard ve Amanda Trabant, “Public-Private Partnerships in Spain: Lessons
and Opportunities”, Institutional Business&Economics Research Journal, Cilt.7, Sayı.2,
Şubat 2008, s.7.
Ulaştırma Sektörü: Dünyada uygulanan ulaştırma projelerinin üçte ikisini
otoyol, % 18’ini demiryolu, % 12’ini hava limanı, % 7’sini de deniz limanı projeleri
oluşturmaktadır.281 Söz konusu projelerin üçte biri Avrupa ülkeleri tarafından
gerçekleştirilmektedir.
AB düzeyinde KÖO modelinin uygulanması, 2000 yılında kabul edilen Lizbon
Stratejisi kapsamında, ulaştırma sektöründe serbestleşmenin hızlandırılması kararı
çerçevesinde yer almaktadır. Serbestleşme çerçevesinde sektörlerin rekabete açılması
ve daha yenilikçi, düşük maliyetli çözümlerin geliştirilmesi ve özel sektörün bilgi ve
tecrübesi ile finansmanından yararlanılması öngörülmektedir. Serbestleşme ve
rekabetin sağlanması İç Pazar’ın sağlıklı işleyişi açısından önem taşımaktadır.
KÖO modeli bu yaklaşım çerçevesinde, ulaştırma sektöründe daha çok
“kullanım
ücretleri”nin
söz
konusu
olduğu
köprü
ve
tünel
projelerinin
uygulanmasında tercih edilmektedir. Daha küçük çaplı karayolu projeleri için ise,
geleneksel tasarım ve yapım yöntemlerinden yararlanılmaktadır.
Su Sektörü: KÖO modeli AB genelinde su temini ve atık su arıtma projelerinde
uygulanabilmektedir. Su sektörü ekonomik ve sosyal açıdan kararlar alınması en güç
olan sektörlerden birisidir, çünkü, su sektörü devletin geleneksel sorumluluk
281
153
alanlarından birisi olup, sosyal etkileri çerçevesinde fiyat ve maliyetlerin bilinçli
olarak düşük tutulduğu bir sektördür. Ancak, su sıkıntılarının yaşanması ve suyun
tükenmeyen bir kaynak olarak görüldüğü anlayıştan uzaklaşılmaya başlanması ile,
hükümetler
suyun
etkin
kullanılmasına
ilişkin
mekanizmalar
geliştirmeye
çalışmaktadır. Bu çerçevede su, doğal bir kaynaktan çok, fiyatlanabilir ve
pazarlanabilir bir meta olarak görülmeye başlanmış ve sektöre ilişkin hizmetlere özel
sektörün katılımı öngörülmüştür.282
Su tedariki ve su arıtım hizmetleri için gerekli olan yatırım harcamalarının
önümüzdeki yıllarda yaklaşık % 7 oranında artacağı tahmin edilmektedir.283 Söz
konusu hizmetlere olan bu talep göz önünde bulundurulduğunda, suyun en etkin
şekilde kullanılmasına ilişkin olarak KÖO yaklaşımının geliştiği görülmektedir.
AB üye ülkelerinde özel sektörün katılımı farklı düzeylerde olsa da, genel
olarak, KÖO modelinin, devletin geleneksel olarak rol oynadığı hizmetlerde tercih
edilmediği görülmektedir. Tercih edilen model daha çok, devletin mülkiyeti elinde
bulundurduğu, özel sektörün daha çok işletim ve bakımı üstlendiği “kiralama” ve
“imtiyaz” modelidir. Bu çerçevede, nehirler, göller ve denizleri kapsayan büyük
yatırımlar, devlet tarafından gerçekleştirilmekte, özel sektörün katılımı daha çok ev,
sanayi ve tarım için gerekli suyun temini ve atık su arıtımında olmaktadır.284
Çevre/Katı Atık Yönetimi: Çevre sektörünün önemli bir alanını oluşturan katı
atık yönetimine ilişkin projeler; araç ve gereçlerin modernleştirilmesi, AB
standartları ile uyumlu atık işleme tesislerinin inşası, atık toplama ve taşıma
hizmetlerinin bölgeselleştirilmesine yönelik projelerdir. Katı atık yönetiminde
sorumlu olan belediyelerin, bu hizmetleri gerçekleştirmede gerek kapasite açısından,
gerek mali açıdan yetersiz kalmaları, hizmetlere ilişkin vergilerin yüksekliği, katı
atıkların yarattığı sağlık sorunları ve projelerin çevreye zarar verici etkilerinin
ortadan kaldırılması çerçevesinde, KÖO modeli ön plana çıkmaktadır.
282
The Observer, “Public-Private Partnerships in the Urban Water Sector”, Policy Brief, OECD,
Paris, Nisan 2003, s. 1.
283
Ibid, s. 1.
284
Marco Venturini, “PPPs in the Water Sector”, Building a Valuable Approach to PPP Seminar,
<http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/ppp/venturini.ppt#377,36,Conclusions>
24.09.2008.
154
KÖO modeli, özel sektörün katı atık yönetimi alanındaki yenilikçi
çözümlerinden ve kullandığı teknolojilerden yararlanılmasına ve böylece, çevre
standartlarına
uyulmasında
yenilikçi
yaklaşımların
izlenmesine
imkan
sağlamaktadır.285 286
Eğitim Sektörü: Eğitim sektöründe KÖO projeleri, okulların yapımı, işletimi,
finansmanı ve mevcut okul binalarının yenilenmesi veya genişletilmesini
kapsamaktadır. Okul tesislerinin işletimi, genel olarak, temizlik ve yemek hizmetleri
ile bina bakımı hizmetlerini kapsamaktadır. Temel eğitim hizmetleri ise devlet
tarafından sunulmaktadır.287
Eğitim sektöründe KÖO modeli geleneksel ihale yöntemlerinden farklı olarak,
girdilere (örneğin; klima sayısına) değil, çıktılara (okul binalarının sıcaklık derecesi)
odaklanmaktadır.
Sağlık Sektörü: Sağlık sektöründe de eğitim sektörüne benzer olarak, yeni
hastane binalarının yapımı veya var olan binaların yenilenmesinde KÖO modelinden
yararlanılmaktadır. Bu çerçevede, klinik hizmetler çoğu ülkede devlet tarafından
sunulmaktadır, diğer hizmetler ise (temizlik, yemek, gibi) özel sektör tarafından
gerçekleştirilmektedir.
Ancak, KÖO’nun yaygınlıkla uygulama alanı bulduğu ve başarılı olarak
uygulandığı
sektörler,
genellikle
hizmetlere
ilişkin
kalite
standartlarının
belirlenebildiği ve ölçülebildiği sektörlerdir. Bu çerçevede, piyasa mekanizmalarının
işletilebildiği ulaştırma gibi sektörlerde KÖO projelerinde başarı sağlanırken, kamu
çıkarı ile özel sektörün kar maksimizasyonu çıkarının çatıştığı eğitim ve sağlık gibi
sektörlerde KÖO’nun uygulanması sıkıntılara neden olmaktadır.288
AB üye ülkelerinde KÖO modeli, yukarıda sayılan birçok sektörde, ancak
farklı düzeylerde uygulanmaktadır. Ancak, KÖO projelerinin toplam projeler
içerisindeki payının çok düşük olduğu, % 10–15 oranlarında değiştiği ve geleneksel
285
Avrupa Komisyonu, Resource Book on PPP Case Studies, Brüksel, Haziran 2004, s. 54.
Birleşmiş Milletler, Governance in Public Private Partnerships for Infrastructure
Development Draft, Economic Commission for Europe, TRADE/WP.5/2005/2, New York, 2 Kasım
2005, s. 51.
287
Lovells LLP, PPP Projects in the Education Sector-Key Principles, Londra, Ağustos 2007, s. 12.
288
286
155
ihale yöntemlerinin kullanılmaya devam edildiği görülmektedir. KÖO uygulamasının
en gelişmiş olduğu İngiltere’de bile, KÖO projelerinin toplam altyapı projelerine
oranı ortalama % 15 olarak gerçekleşmektedir.289
Diğer taraftan, imtiyaz modeline ilişkin uzun bir geçmişe ve deneyime sahip
olan üye ülkelerin olduğu, ancak, yeni nesil KÖO yaklaşımının henüz yeni bir
kavram olarak gelişmeye devam ettiği ve bazı ülkelerde ise kamu hizmetlerinin
sunumunda kullanılmasının hala tartışıldığı bir model olduğu görülmektedir. Bu
çerçevede, İngiltere gibi KÖO modelini yaygın bir şekilde uygulayan 290 deneyimli
ülkeler ile KÖO deneyiminin hiç olmadığı veya altyapısının yeni oluşturulduğu
Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinde KÖO farklı düzeylerde uygulanmaktadır. Hatta
ülkeler içerisinde bölgesel farklılıklar da söz konusudur. Söz gelimi, Belçika’nın
Flaman bölgesinde KÖO uygulamaları söz konusu iken, Valonya’da KÖO deneyimi
bulunmamaktadır.291
Lüksemburg ve İsveç gibi hemen hemen hiçbir sektörde KÖO deneyimine
sahip olmayan veya yeni yeni KÖO çalışmalarının geliştirildiği ülkelerde, devletin
geleneksel olarak rolünün önemli olması ve kamu sektörünün geniş bir yelpazeye
yayılması nedeniyle, KÖO projelerinin geri planda kaldığı gözlenmektedir. Baltık
ülkelerinde (Letonya, Estonya ve Litvanya) KÖO henüz yeni bir kavram olup,
modelin kullanılmasına yönelik projeler devam etmekle birlikte, modelin
kullanımının benimsenip benimsenmeyeceği veya hangi sektörlerde uygulanacağına
yönelik tartışmalar devam etmektedir. Bu ülkelerde uygulanan kısıtlı sayıdaki KÖO
projelerinin
çoğu,
kaynak
sıkıntısı
çeken
yerel
yönetimler
tarafından
gerçekleştirilmektedir. Bu bağlamda, merkezi yönetimlerin KÖO projelerine temkinli
yaklaştıkları, yerel yönetimlerin ise daha ılımlı oldukları görülmektedir.292
Malta, Yunanistan, Slovenya ve Güney Kıbrıs Rum Yönetimi’nde sınırlı KÖO
uygulamaları söz konusudur. Bu ülkelerde KÖO uygulamaları ya tek bir sektörle
sınırlıdır, ya da çok düşük bütçeli projeler uygulanmaktadır. Söz gelimi,
289
2004 yılına kadar toplam 650 proje yapılmıştır.
291
292
Dovile Burgiene, Vilve Naslund ve Annija Svemberga, “Implementing Public-Private Partnership
Projects in the Baltic States”, Law in Transition-online 2006, European Bank for Reconstruction and
Development, Kasım 2006.
290
156
Yunanistan’da karayolu, spor ve eğlence sektöründe başarılı KÖO projeleri yer
alırken, diğer sektörlerde hiçbir KÖO uygulamasına rastlanmamaktadır.293
Başarılı KÖO deneyimine sahip AB üye ülkeleri, başta İngiltere olmak üzere,
sırasıyla İspanya, Portekiz, Fransa, Almanya ve İtalya’dır. Uluslararası Mali
Hizmetler Ofisi294 tarafından sağlanan verilere göre; İngiltere’de 2006 yılı sonu
itibariyle KÖO ile uygulanan projelerin değeri yaklaşık 62 milyar Paund,
İngiltere’den sonra gelen İtalya’da 6,5 milyar Avro, ondan sonra gelen İspanya’da
2,5 milyar Avro ve Fransa’da 2 milyar Avro olarak gerçekleşmiştir.
Gelişmiş ülkelerde çoğu KÖO projesi yeni bir altyapıya duyulan gereksinim ve
fakat devlet bütçe kaynaklarının yeterli olmaması nedeniyle başlatılmakta, ancak,
başarılı deneyimlerin artması ile, hizmetlerde hesaplılık ve kalitenin sağlanmasının
önemi ön plana çıkmaktadır. Ayrıca, üye ülkelerin sektörel AB düzenlemelerine
uyum
sağlamalarında
ve
bu
çerçevede,
yeni
altyapı
yatırımlarının
gerçekleştirilmesinde de özel sektörün finansmanı, bilgisi ve tecrübesinin dahil
edilmesinde modelden yararlanıldığı gözlenmektedir.
KÖO deneyiminin gelişmiş olduğu bu ülkelerde hangi sektörde hangi KÖO
modellerinden yararlanılacağına ilişkin oturmuş bir sistem vardır, KÖO’ya ilişkin
siyasal ve hukuki altyapının da oluşturulmuş olduğu, risk paylaşımının başarılı bir
şekilde gerçekleştirildiği ve sorunlara ilişkin etkin çözüm mekanizmalarının yer
aldığı görülmektedir.295 Buna karşılık, henüz hukuki, mali ve kurumsal altyapının
oluşturulmadığı yeni AB üye ülkelerinde ve özellikle, piyasa ekonomisine geçiş
sürecinin sıkıntılarını yaşayan Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinde, KÖO daha çok
hayati öneme sahip ve aciliyet gerektiren altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesinde
özelleştirmeye paralel bir finansman yöntemi olarak tercih edilmektedir.
KÖO’ya ilişkin yasal düzenlemeler de ülkelerde farklılaşmaktadır. Daha önce
de ifade edildiği üzere, AB mevzuatı KÖO’ya ilişkin ayrı düzenlemelerin yapılması
hususunu ülkelerin iradelerine bırakmaktadır. Eski üye ülkeler, ulusal kamu alımları
mevzuatlarını yeniden düzenlemekte ve bu şekilde AB mevzuatı ve uygulamalarına
293
Gus J. Papamichalopoulos ve Evangelia A. Dimitropoulou, “Greece”, The International
Comparative Legal Guide to: PFI/PPP Projects 2007, Global Legal Group Ltd., Londra, s. 42.
294
International Financial Services, PFI in the UK & PPP in Europe, Araştırma Raporu, Londra,
2007.
295
157
uyum sağalmakta iken, yeni üye ülkeler, AB mevzuatının öngördüğü yapıya benzer
bir yasal çerçevenin oluşturulmasını tercih etmektedir. Ayrı KÖO mevzuatı
düzenlemesine sahip ülkeler Fransa, Yunanistan, Polonya, Portekiz, İspanya, İtalya
ve Romanya’dır.
Başarılı KÖO deneyimlerine sahip AB üye ülkelerinin uygulamaları
incelendiğinde, aslında KÖO altyapısını oluşturmaya çalışan yeni üye ülkelerin
karşılaştıkları sorunları geçmişte gelişmiş ülkelerin de yaşadıkları, ancak bu
sorunlardan ders aldıkları ve modele ilişkin yenilikçi ve rasyonel yaklaşımlar
benimsedikleri görülmektedir. Bu çerçevede, AB uygulamaları ve üye ülke
deneyimleri, özellikle AB aday ülkeleri ile potansiyel aday ülkelerin kendi KÖO
stratejilerini geliştirmelerinde ve modele ilişkin yasal, ekonomik ve kurumsal
çerçevelerini oluşturmalarında yol gösterici olması açısından önem taşımaktadır.
Bu çerçevede, bu bölümde, KÖO kavramının ilk kez kullanıldığı, başarılı
uygulama örneklerine imza atan ve dünyadaki birçok ülke tarafından örnek alınan
İngiltere, devlet geleneğinin güçlü olduğu ve KÖO modelini bu çerçevede uygulayan
Fransa ile KÖO projelerine bütçeden ayrılan payın en fazla olduğu Portekiz’in
deneyimlerine yer verilmiştir. Bunun yanı sıra, siyasi, hukuki ve mali altyapı ile
KÖO’ya ilişkin deneyimlerin yeni oluştuğu Macaristan ve Çek Cumhuriyeti’nin
deneyimleri de değerlendirilmiştir.
4.2.2 İngiltere
Avrupa’da yeni nesil KÖO yaklaşımını başlatan ve başarılı uygulamalara imza
atan İngiltere, KÖO modeli çerçevesinde birçok ülke tarafından örnek alınmaktadır.
İngiltere, Kıta Avrupa’sındaki geleneksel imtiyaz modelinden farklı olarak, yeni
nesil KÖO olarak görülen Özel Finansman Girişimi (PFI) yöntemini kullanmaktadır.
Yeni nesil KÖO yaklaşımı, daha önce de değinildiği üzere, 1980’lerde piyasa
ekonomisi anlayışını benimseyen ve devletin ekonomideki rolünün küçültülmesini
öngören Thatcher hükümeti tarafından, kamu hizmetlerinin finansmanında özel
158
sektör sermayesinin kullanılması amacı ile kabul edilen “Riley Kuralları” (Riley
Rules) ile benimsenmiştir.296
Altyapı hizmetlerinin sunulmasında özel sektörün rolünün geleneksel olarak
önemli olduğu İngiltere’de, KÖO yaklaşımının gelişimi de, devletin idari ve mali
kaynakları yönetmede özel sektörden daha az etkin olduğu görüşü çerçevesinde
gerçekleşmiştir.297 Bu çerçevede KÖO modeli, söz konusu anlayışı paylaşan ve
İngiltere’nin etkili ve güçlü kurumlarından biri olan Hazine’nin girişimleri ve desteği
ile geliştirilmiştir.
KÖO anlayışının gelişimi çerçevesinde, başlangıçta KÖO modelinin, kamu
hizmetlerinin özelleştirilmesinin hızlandırılması ve kamu harcamalarının bütçedeki
payının azaltılması çabaları kapsamında ele alındığı ve daha çok finansman
boyutunun
ön
planda
tutulduğu
görülmektedir.
Ancak,
yaşanan
proje
başarısızlıklarından alınan derslerle, hesaplılığın temel amaç edinildiği KÖO
projelerinin uygulanması anlayışı benimsenmeye başlamıştır.298
İngiltere’de Özel Finansman Girişimi (PFI) ile uygulanan projelerin,
geleneksel ihale yöntemlerinden daha verimli olduğu gözlenmektedir. Bu çerçevede,
sonuçları hala tartışmalı da olsa KÖO projelerinin ortalama % 80’i zamanında
tamamlanırken, geleneksel ihale yöntemleri ile uygulanan projelerin ortalama %
30’unun zamanında tamamlanabildiği ortaya çıkmıştır.299 Bu durum da, İngiltere’de
neden KÖO uygulamalarının yaygın olduğunu göstermektedir.
İngiltere içtihatlara dayalı bir hukuk sistemine sahiptir ve KÖO’nun
düzenlendiği ayrı bir mevzuatı bulunmamaktadır. Ancak, emeklilik ve vergiye ilişkin
konularda yapılan düzenlemelerle KÖO’nun uygulanmasına yönelik bazı istisnalar
ve kılavuz ilkeler kabul edilmiştir. Bunların yanı sıra, yerel yönetimler, sağlık,
296
33.
298
John Quiggin, “Risk, PPPs and the Public Sector Comparator”, Australian Accounting Review,
Vol. 14, No. 2, 2004. s. 52-53.
299
297
159
ulaştırma gibi sektör temelli düzenlemeler ve KÖO alanında oluşturulan içtihatlar da
bulunmaktadır.300
İngiltere, KÖO deneyimine sahip olduğundan, KÖO projelerinin uygulandığı
sektörler geniş bir yelpazeye yayılmaktadır. 1996–2005 yıları arasında 700 KÖO
projesi uygulanmış olup, değeri 80 milyar Doları bulmaktadır. Bu süre içerisinde
gerçekleştirilen KÖO işlemleri Avrupa’daki işlemlerin üçte ikisini oluşturmaktadır.301
Bu çerçevede, sağlık sektöründe 34 hastanenin yapımı, eğitim sektöründe 239 okul
binasının yapımı ve yenilenmesi, su, ulaştırma, savunma ve bilişim teknolojileri
sektörlerinde KÖO modeli uygulanmıştır. Ancak, projelerin en büyük kısmını %
51’lik payla demiryolu sektörü oluşturmaktadır.302 Ulaştırma sektöründen sonra,
havayolu trafik iletişim ve askeri uydu iletişim sistemleri projeleri gelmektedir.
İngiltere, demiryolu sektöründeki deneyimleri ile, bir taraftan KÖO
projelerinin uygulanmasında karşılaşılan sorunlara örnek oluşturmakta, diğer taraftan
da, bu deneyimlerden çıkarılan dersler ile KÖO’nun geliştirilmesine katkıda
bulunmaktadır. 1980’li yıllarda başlatılan Manş Denizi Tüneli Demiryolu Hattı
(Channel Tunnel Rail Link) Projesi bu deneyimlerin önemli bir örneğini
oluşturmaktadır. Söz konusu proje, KÖO ile uygulanan ilk projelerden olup,
günümüzde özellikle yeni AB üye ülkeleri ile aday ülkelerde modelin yerleşmesinde
yaşanan sıkıntılar ve başarısızlıkların, aslında gelişmiş AB ülkelerinde de geçmişte
yaşandığına örnek teşkil etmesi açısından önem taşımaktadır.
Manş Denizi Tüneli Demiryolu Hattı Projesi kapsamında, 110 km’lik hız treni
demiryolu hattının yapılması ile, tünelin Londra’daki St. Pancras demiryolu
istasyonuna bağlanması ve tamamlandığında Londra’dan Paris ve Brüksel’e
kesintisiz demiryolu ulaşımı sağlanması amaçlanmıştır. Aslında tünelin yapımının
sürdüğü 1980’li yıllarda, Fransa ve Belçika hükümetleri Londra’ya hız treni seferleri
projeksiyonları yapmaya başlamıştır, ancak, İngiliz hükümeti, Eurostar yolcu taşıma
hizmetlerinin mevcut demiryolu altyapısı ile gerçekleştirilebileceğini savunmuş ve
mevcut hattın uluslararası terminale yönlendirilerek Paris ve Brüksel’e ulaşım
sağlanabileceğini öngörmüştür. Ancak, tahmin edilenin aksine bu yöntem, yolun
300
Vernon ve Sanders, s. 20-21.
PriceWaterhouseCoopers; Avrupa Komisyonu, Resource Book on PPPs.
302
301
160
gereksiz bir şekilde uzamasına ve trafik yoğunluğunun artmasına neden olmuştur.
Bunun üzerine İngiliz hükümeti 1989 yılında yeni demiryolu hattının yapılmasına
karar vermiştir.
Proje daha başlangıç aşamasında nitelik olarak iki kez değiştirilmek
durumunda kalmıştır. Projenin ilk halinde, tasarım, yapım, finansman ve işletim
sorumluluğunun 90 yıllığına imtiyaz modeli ile ihale edilmesi öngörülmüştür. Bu
çerçevede, 1993 yılında demiryolu hattı projesine ilişkin ihale ilanı yapılmış ve 1994
yılında London and Continental Railways (LCR) konsorsiyumu ihaleyi kazanmıştır.
Ancak, 1998 yılında şirket, yapım işini finanse etmekte zorlanmış ve proje
yükümlülüklerini yerine getiremeyeceğini açıklamıştır. Bu arada, projeyi ihale eden
idare- British Rail- özelleştirilmiş ve ismi Railtrack olarak değişmiş, diğer taraftan,
hükümet de değişmiş ve yerine, eski hükümetin politikalarına muhalif bir hükümet
gelmiştir. Yeni hükümetin politikaları kapsamında, proje şirketi ile 1998 yılında
yapılan uzun müzakereler sonucunda proje yeniden görüşülmüş ve sonuç olarak,
sadece tasarım, yapım ve finansmanın LCR tarafından gerçekleştirilmesi, bunun yanı
sıra, devlet tarafından projeye garanti sağlanması ve yapım işinin tamamlanmasından
sonra demiryolu hattının Railtrack’e satılması kararlaştırılmıştır.
Ancak, projenin işletimi aşamasında, Railtrack işletim masraflarını finanse
etmede başarısız olmuştur. Railtrack’in bu başarısızlığında, şirketin işletmeye ilişkin
yeterli deneyiminin olmaması ve işletime gereken önemin verilmemesi etkili
olmuştur. Proje, Railtrack’in 2001 yılında devletleştirilerek yeniden yapılandırılması
ve isminin Network Rail olarak değiştirilmesi ile sonuçlanmıştır.
Böylece, 1989 yılında başlatılan demiryolu hattı projesi yedi yıl gecikmeyle
tamamlanabilmiş ve Londra-Paris arası yolculuk süresi 2 saat 20 dakikaya inmiştir.
Proje süresince iki hükümet, projeden sorumlu yedi bakan değişmiştir, bunun yanı
sıra, projenin paydaşları ya değişmiş ya da nitelik değiştirmiştir.303 Diğer taraftan,
proje şirketinin maliyetleri karşılamada yetersiz kalması karşısında, İngiltere ve
Fransa tarafından ek finansman sağlanmıştır.304
303
Avrupa Komisyonu, Resource Book on PPP Case Studies, s. 119-123.
42.
304
161
İngiltere bu deneyiminden ders çıkararak birçok başarılı girişime imza atmıştır.
1994 yılında başlattığı biz dizi karayolu yapımı projesi ile, “kullanım ücretleri”
yerine “gölge ücret” kavramını getirerek, karayolu projelerinin bu yöntemle başarılı
bir şekilde gerçekleştirilmesine örnek oluşturmuştur. “Gölge ücret” anlayışı, aslında
1970’lerde yaşanan petrol şokları sonrasında özellikle Fransa’da, imtiyaz modeli
çerçevesinde “kullanım ücretleri”nin belirlenmesine ilişkin tartışmalar çerçevesinde
gelişen bir finansman yöntemidir.305 Gölge ücret, otoyolunu kullanan araç sayısına
göre hesaplanmakta ve bir tür kota (banding) sistemine göre belirlenerek, idare
tarafından imtiyaz sahibine ödenmektedir. Söz konusu kota sistemine göre, örneğin;
ilk 10,000 araç için 2 Avro, ikinci 10,000 araç için 1,5 Avro, üçüncü 10,000 araç için
0,60 Avro ödenmesi öngörülmekte, bu şekilde idareler tarafından yapılacak ödemeler
de sınırlandırılmaktadır. Ancak belirlenen bu kotaları aşan trafik talepleri için
herhangi bir ödeme yapılmamakta ve böylece yüklenici, bu potansiyel gelirden
mahrum kalabilmektedir.306
Bu çerçevede, İngiltere’de “gölge ücret”e dayalı ve karayolu yapımına ilişkin
bir dizi KÖO projesi başlatılmış ve söz konusu projelerle, 600 km’lik karayolu ağının
yenilenmesi ve genişletilmesine yönelik, ortalama 30 yıllık ve imtiyaz modeline
dayalı projelerin uygulanması öngörülmüştür. Yükleniciler, karayolunun tasarım,
yapım, yenileme, işletim, bakım ve finansmanından sorumlu olmuştur. Projeler,
İngiltere Karayolları İdaresi tarafından belirlenen trafik talebi tahminlerine en yakın
ve en uygun “geçiş ücreti” teklifinde bulunan isteklilere ihale edilmiştir. Proje
hazırlama ve ihale süreci 19 ay sürmüştür.
Diğer taraftan, projelerin geri ödemelerinde öngörülen “gölge ücret” ile,
imtiyaz sahiplerinin performans artışı teşvik edilmeye çalışılmış ve ödemede
performans esaslı bazı kriterler belirlenmiştir. Bu çerçevede, imtiyaz sahibinden
kaynaklanan ve (yol bakımı gibi nedenlerle) kapatılan her karayolu şeridinin kapalı
kaldığı süre için ödemelerden kesintilerin yapılması öngörülmüştür. Bunun yanı sıra,
yol güvenliğine ilişkin tedbirlerin alınmasının sağlanması için ise, imtiyaz sahibi
305
Benjamin G. Perez ve James W. March, “Public-Private Partnerships and Development of
Transport Infrastructure: Trends on Both Sides of the Atlantic”, First International Conference on
Funding Transportation Infrastructure, U.S. Federal Highway Administration, Banff Centre, Alberta,
Canada, 2-3 Ağustos 2006,
306
Ibid, s. 3.
162
tarafından beş yıllık süre içerisinde alınan güvenlik önlemi sayesinde engellenen her
kazadan sağlanan ekonomik değerin % 25’inin imtiyaz sahibine ödenmesi
öngörülmüştür. Engellenen kaza oranı, önlemlerin uygulanmasından üç yıl
öncesindeki oranlarla karşılaştırılmaktadır. Risk paylaşımı çerçevesinde ise, trafik
yoğunluğu riski ile protestolar sonucu işlerin durmasına ilişkin riskler imtiyaz
sahiplerine devredilmiştir.
İngiltere Karayolları İdaresi’nin307 Tasarla-Yap-Finanse et-İşlet modeli ile
gerçekleştirilen ilk sekiz karayolu projesine ilişkin bulgularına göre, KÖO projeleri
geleneksel ihale yöntemlerinden % 15 daha az maliyetli olarak gerçekleştirilmiş, bu
sayede daha fazla hesaplılık sağlanmış ve diğer taraftan da, yatırımlar daha yenilikçi
tekniklerin kullanılması ile gerçekleştirilmiştir. Söz konusu projelerin tasarlanması
ve uygulanmasına ilişkin çalışmalar ile projelerde uygulanan finansman şekli, diğer
AB ülkeleri için de örnek oluşturmuş ve bu çerçevede, “gölge ücret” yöntemi 1998
yılından itibaren İspanya ve Portekiz’de de uygulanmaya başlanmıştır.308
İngiltere’nin ayırt edici deneyimlerinden bir diğeri, KÖO projelerinin diğer
ülkelerden daha önce, 1995 yılında, savunma sektöründe uygulanmasıdır. Savunma
sektörü, ülkeler açısından stratejik öneme sahip bir sektör olduğundan, özel sektörün
bu alanda hizmet sunması hususunda bazı çekinceler söz konusu olmaktadır.
İngiltere Savunma Bakanlığı 1995 yılında KÖO projelerinin uygulanacağı temel
alanları belirlemiş ve ayrıca KÖO modelinin sağlıklı işleyişinin temin edilmesi
çerçevesinde bu bakanlıkta bir KÖO Birimi oluşturulmuştur. KÖO modelinin eğitim,
ekipman tedariki, bina yapımı, konaklama, destek hizmetleri ve bilişim teknolojisi
alanında uygulanması öngörülmüştür.309
İngiltere, sağlık ve eğitim sektörlerinde de uygulanan KÖO modeli ile, daha
hızlı ve ucuz hizmet sunulabildiğini göstermiştir. Eğitim sektöründeki KÖO
projeleri, okul yapımı, okul binalarının yenilenmesi ve onarımı, okullarda bilişim
altyapısının oluşturulması, yemek hizmetleri, üniversiteler için ısıtma ve aydınlatma
307
UK Highways Agency, <http://www.highways.gov.uk/roads/2988.aspx>, 09.09.2008.
80–82.
309
Renda ve Schrefler, s.4.
308
163
hizmetleri, sanat, müzik ve spor merkezlerinin yapımı, üniversite yurtlarının yapımı
gibi geniş bir yelpazeye yayılmaktadır.310
İngiltere, KÖO modelini bilişim teknolojisi sektöründe de uygulamaktadır.
Ancak, diğer sektörlerdeki başarının aynısı bilişim sektöründe yaşanmamaktadır.
Bilişim sektöründe teknolojinin hızlı değişimi ve çıktıların öngörülemezliği söz
konusu olduğundan, KÖO’nun gerektirdiği uzun vadeli bir yaklaşımın uygulanması
zorlaşmaktadır. Bu durum da, KÖO projelerinin başarı şansını azaltmaktadır.
4.2.3 Fransa
Fransa’da geçmişi 19. yüzyılın sonlarına dayanan imtiyaz modeli, karayolu
yapımı, su ve atık su arıtma projelerinde yaygın olarak kullanılmaktadır. Günümüzde
gelişen yeni KÖO modelleri ise, 2002 yılında hükümet tarafından başlatılan
girişimler çerçevesinde, hem sektör temelli düzenlemeler, hem de 2004 yılında kabul
edilen “Ortaklık Sözleşmeleri” (Contrats de Partenatriat) ile düzenlenmiştir. Söz
konusu düzenlemeler, ekonomik sıkıntılar ve altyapı yatırımına olan ihtiyaç, devlet
müdahalesinin azaltılması ve adem-i merkeziyetçi yapıların geliştirilmesine yönelik
olarak başlatılan kapsamlı reform çalışmaları kapsamında yapılmıştır.311
İmtiyaz modeli geleneksel olarak özellikle demiryolu ağı, elektrik iletimi ve
dağıtımı, günümüzde ise otoyol ağlarının yapımında kullanılmaktadır. İmtiyaz
sözleşmelerinin yasal çerçevesini 1993 tarihli “Sapin Kanunu” oluşturmaktadır.
Ancak, Fransız hukukunda KÖO modeli, İngiliz modelinden ayrılmakta ve
imtiyazların uygulanmasında “kamusal alan” ve “idare hukuku” önem taşımaktadır
ve bu çerçevede, kamu hizmetlerinin özel sektör tarafından sunulması hukuki
çerçeve ile sınırlandırılmaktadır. Bu da, özel sektörün kamusal alana dahil
edilmesinde bazı çekincelerin varlığına işaret etmektedir.312 Bu kapsamda,
imtiyazlar, idare hukuku hükümlerine göre düzenlenmektedir, imtiyaz sahibi çok sıkı
idare hukuku kurallarına tabidir ve proje yönetiminde hareket alanı sınırlıdır.
310
s.99.
311
Freshfields Bruckhaus Deringer, PPP In Europe: An Overview, Londra, Aralık 2005, s.13.
312
Virginie Raphael, “Public-Private Partnerships: Can the United States Learn From the French
Experience to Address Its Highway Funding Needs?”, (Law and Diplomacy Thesis), Nisan 2007.
164
Ancak, tüm sektörlerde imtiyaz sözleşmeleri uygulanamadığından, diğer
alanlarda Kamu İhale Kanunu’na tabi kamu sözleşmeleri/idari sözleşmeler
uygulanmaktadır. Kamu sözleşmeleri çerçevesinde, geleceğe ilişkin ödeme yapma
(deferred
payment)
yasağı
olduğundan,
sözleşmeler
kamu
hizmetlerinin
sunulmasında özel sektör finansmanının kullanılmasına imkan vermemektedir. Diğer
taraftan, yapım işleri ile işletim ve bakıma ilişkin ayrı ihaleler yapılması
gerektiğinden, kamu sözleşmeleri KÖO projelerinin uygulanmasına elverişli
değildir.313
Bu kısıtlama karşısında, geleneksel idare sözleşmelerinin yetersiz kaldığı
alanları iyileştirmek, KÖO’nun kamu sözleşmeleri çerçevesinde uygulanmasına
imkan vermek ve yaygınlaştırılmasını teşvik etmek üzere, 2002 yılından itibaren yeni
girişimler başlatılmıştır. 2002 ve 2003 tarihlerinde sırasıyla yapılan yasal
düzenlemeler çerçevesinde, sektör temelli düzenlemeler yapılmış ve böylece, polis
merkezleri, mahkemeler, hapishanelerin yapımına ilişkin olarak dönemin İçişleri
Bakanı ve günümüzün cumhurbaşkanının isminin verildiği Sarkozy Kanunu ile
askeri sığınakların ve devlet hastanelerinin yapımı, finansmanı ve işletiminde özel
sektörün katılımına imkan verilmiştir.314
Bunların dışında, 2004 yılında kabul edilen Kanun (Ordonnance) ile de, yeni
nesil KÖO modellerini düzenleyen, KÖO modelinin kamu sözleşmeleri ile
sunulmasını sağlayan ve yine, idari sözleşmeler olarak kabul edilen “Ortaklık
Sözleşmeleri” düzenlenmiştir. Böylece, imtiyaz modelinde uygulanan “kullanım
ücretleri” yerine, kamu sektörü tarafından aralıklı ödemelerin yapılmasına yönelik
yöntemlerin kullanılması öngörülmüştür.
Yeni nesil KÖO modelinin kullanılması ancak belirli şartlar altında mümkün
olmaktadır. Bu çerçevede, projenin karmaşık olması veya aciliyet gerektirmesi
şarttır. Projenin karmaşık olması durumunda, “rekabetçi müzakere” usulü
kullanılabilmektedir, aciliyet söz konusu ise, sınırlı ihale çağrısı yapılmaktadır.
Fransa’da imtiyaz modeli ulaştırma sektöründe uzun yıllardan bu yana başarılı
bir şekilde uygulanmaktadır. Ancak, Fransa, İngiltere’nin bir girişimi olan “gölge
313
Ratledge ve Lignieres, PPP in France-2006, Linklaters, Paris, Haziran 2006, s. 7.
Thierry Laloum ve Amir Jahanguiri, “France”, The International Comparative Legal Guide to:
PFI/PPP Projects 2007, Londra, Global Legal Group Ltd., s. 28.
314
165
ücret” yerine, “kullanım ücretleri”ni tercih etmektedir ve bu çerçevede, Fransız
otoyollarının % 75’inde söz konusu ücretler uygulanmaktadır.315 Ulaştırma sektörü
çerçevesinde, 1980’lerle birlikte yapılan reformlar ile, demiryolu sektörünün özel
sektöre açılarak, demiryolu projelerinin finansmanı ve daha kısa zamanda daha fazla
proje gerçekleştirilmesinde KÖO modelinden yararlanılması amaçlanmıştır.316 Bu
alanda uygulanan başarılı projelerden biri, Fransa ile İspanya işbirliğinde
gerçekleştirilen Perpignan-Figueras Projesidir. Söz konusu proje, AB düzeyinde
öncelik taşıyan Trans-Avrupa Ağlarının geliştirilmesine ilişkin bir proje olup, AB’de
iki ülke arasındaki koordineli işbirliği ve başarılı proje yönetimine bir örnek teşkil
etmektedir.
Söz konusu proje, yük ve yolcu taşımaya ilişkin 50 km’lik demiryolu hattının
yapımına yönelik olup, İspanya’yı demiryolu ağı ile Fransa’ya ve doğrudan tüm
Avrupa’ya bağlamayı amaçlamaktadır. Yap-İşlet-Devret modeli ile 50 yıllığına
verilen KÖO projesine ilişkin süreç başarılı bir şekilde yönetilmiştir.317 Söz konusu
projeye ilişkin tartışmalar 1992 yılında başlatılmış ve dikkatli bir şekilde
değerlendirilmiştir. 2000 yılında başlayan hazırlık süreci ile müzakere süreci iki ülke
arasında oluşturulan Devletlerarası Komite tarafından yürütülmüş ve projenin
hazırlanmasına ilişkin her aşamada iki ülke ilgilileri arasında sıkı işbirliği
sağlanmıştır.318
2004 yılında imzalanan proje sözleşmesi ile, % 57 oranında devlet
sübvansiyonunun sağlanması, kalan kısım için ise, demiryolunu kullanan yük treni
ve hız treni işleten şirketlerden “kullanım ücretleri” alınması öngörülmüş olup,
taraflar arasında risk paylaşımı da sağlanmıştır. Demiryolu hattının mülkiyetinin
sözleşme süresi sonunda, demiryolu hattının ilk işletime açıldığı sıradaki haliyle
devletlere devredilmesi kararlaştırılmış, böylece performansın proje süresince
sürdürülmesi sağlanmaya çalışılmıştır. Bu bağlamda, söz konusu proje, AB’de
büyüme ve uyumun gerçekleştirilmesi açısından önem taşıyan Trans-Avrupa
Ağlarının geliştirilmesine de bir örnek oluşturmuştur.
315
Sebastien Gourgouillat, “Public-Private Partnerships: French and European Cases”, Presentation at
Wagner School, New York, 25 Mart 2008.
316
Thomas Vieillescazes, “The French PPP Experience in the Rail Sector”, Regional PPP Workshop
Riga, 6-8 Mart 2007, s. 7.
317
Avrupa Komisyonu, Resource Book on PPP Case Studies, s. 116.
318
Vieillescazes, s. 13-21.
166
Ulaştırma sektörünün yanı sıra, Fransa’da su sektöründe de KÖO projeleri
uygulanmaktadır. Fransa su temini konusunda 200 yıllık bir imtiyaz geçmişine
sahiptir. Ancak, su temini genel olarak yerel yönetimler tarafından, işletim ve bakım
ise özel sektör işbirliği ile gerçekleştirilmektedir.
Yeni nesil KÖO modelleri ise sağlık, savunma, eğitim ve bilişim teknolojileri alanında
kullanılmaya başlanmıştır. Fransa, “rekabetçi müzakere” usulünü ilk kabul eden
ülkelerden olup, son beş yılda uygulanan KÖO projelerinde rekabetçi müzakere
usulünü kullanmıştır. Sağlık sektöründe kamu sağlık tesislerinin yenilenmesi, sektörde
yenilikçi
yatırım
araçlarının
kullanılması
ve
böylece,
sağlık
sektörünün
modernizasyonunu amaçlayan beş yıllık hükümet programı “Hopital 2007”, 2002
yılında başlatılmıştır.319 Toplam sermaye değerinin 6 milyar Avro olduğu programın
1,4 milyar Avrosu KÖO projelerine ayrılmıştır.
Fransız hükümeti, geleceğe yönelik KÖO projeksiyonları çerçevesinde, 2009
yılında Paris’i Bordeaux’ya bağlamayı öngören 300 km’lik TGV Rhine-Rhone hızlı
tren hattının yapımını, Vincennes’de bir hayvanat bahçesinin yenilenmesini ve
Paris’teki
bir
hapishanenin
yeniden
gerçekleştirilmesini öngörmektedir.
inşasını
içeren
35
KÖO
projesinin
320
4.2.4 Portekiz
Portekiz, daha önce de söz edildiği üzere, KÖO projelerinin GSYİH’den aldığı
payın en yüksek olduğu AB ülkesidir. 1990’larda gelişen KÖO modelinin kullanımı,
yatırımların daha hızlı gerçekleştirilerek büyümenin artırılması amacı ile, özellikle
ulaştırma sektöründe; karayolu ve köprü yapımında kabul edilmiştir.321
Ancak, Portekiz, KÖO modelinin uygulanmasına ilişkin ilk deneyimlerinde,
projelerde risk dağılımının etkin bir şekilde gerçekleştirilmemesi, kamu sektörünün
projelerin hazırlanması, izlenmesi ve denetlenmesinde yeterli bilgi ve tecrübeye
319
Ratledge ve Lignieres, s. 5.
Vieillescazes, s. 22.
321
320
167
sahip olmaması ve uzun vadeli yaklaşımın benimsenmemesine dayalı olarak çeşitli
sıkıntılar yaşamıştır.322
Söz konusu deneyimlerden birisini “Ulusal Karayolu Programı” çerçevesinde
1996 yılında başlatılan “SCUT Projesi” oluşturmaktadır. Söz konusu proje ile,
karayolu sektöründe özel sektör finansmanının kullanılması ve “gölge ücret”e dayalı
ödemenin yapılmasına yönelik altı imtiyaz projesinin başlatılması amaçlanmıştır.
SCUT Projesi kapsamında yer alan projelerden biri, Portekiz’in Batı yakasını
İspanyol sınırına bağlamayı öngören 167 km’lik mevcut otoyolun genişletilmesi ve
yenilenmesine yönelik olup, ihale süreci 1998 yılında başlatılmış, ihaleyi kazanan
konsorsiyum ile 30 yıllığına bir imtiyaz sözleşmesi imzalanmış ve proje, 2001
yılında uygulanmaya başlanmıştır.
Ancak, 2002 yılında projeye ilişkin olarak yapılan çevresel etki değerlendirme
sonuçları olumsuz çıkmış, bu çerçevede, proje ile yapılması öngörülen işler
reddedilmiş ve sadece mevcut yolun genişletilebileceğine ilişkin izin çıkmıştır. Bu
durum, özellikle yapılacak işler ile bu işlere ilişkin risk paylaşımı hususlarında
projede köklü değişikliklerin yapılmasını gerektirmiştir. İmtiyaz sahibi, sözleşme
gereğince, gecikme için tazminat ödemekle yükümlü tutulmuştur, ancak, sadece
mevcut yolun genişletilmesine ilişkin seçenek, hükümet tarafından kabul edilmemiş
ve yapım işi ile birlikte projenin uygulanması durdurulmuştur.
Diğer taraftan, projede, ödemenin “geçiş ücreti” ile yapılması konusu başka bir
sorunu oluşturmuştur. “Gölge ücret” sistemi, maliyetlerin proje şirketinden alınıp,
devlet bütçesine ve dolayısıyla, vergi mükelleflerine yüklenmesine dayanmaktadır,
imtiyaz sahipleri açısından ise, gelirlerini ve karlarını arttırmada imkan
sağlamaktadır. Portekiz’in deneyiminde bu sistemle, sektörün niteliğine bağlı olarak
imtiyaz sahibine tekel hakkı sağlanmıştır. Gölge ücret uygulaması, projenin, idare
açısından daha maliyetli olmasına neden olmuştur.323
Sonuç olarak, SCUT projesinden edinilen deneyimler çerçevesinde, çevre
lisanslarının projelerin ihale edilmesinden önce alınması ve gölge ücret bağlamında
maliyetlerin hesaplanmasında Kamu Sektörü Kompratörünün kullanılması ilkesi
322
Rui Sousa Monteiro, Public-Private Partnerships: Some Lessons from Portuguese Experience,
Parpublica SA, EIB Papers, Vol. 10, No. 2, 2005.
323
168
benimsenmiştir. Ayrıca, gölge ücretlerin tahmin edilenden fazla maliyet oluşturması
nedeniyle, proje maliyetlerinin karşılanabilmesi için “kullanım ücretleri”nin
öngörüldüğü yöntemler üzerinde çalışmalar başlatılmıştır.324
Portekiz, edindiği deneyimler sonucunda, AB’deki en başarılı ulaştırma
projelerinden birisine imza atmış ve ilk defa AB fonlarının KÖO projelerinde
kullanılmasına örnek teşkil etmiştir. Vasco de Gama köprüsünün yapımına ilişkin
olarak uygulanan KÖO projesinde ilk defa Uyum Fonu’ndan yararlanılmıştır. 1
milyar Dolar bütçeli proje ile, birçok Portekizli inşaat şirketi sürece dahil edilmiş, bu
şekilde rekabet ortamı ve maliyetlerde etkinlik sağlanmaya çalışılmıştır. Proje süreci
AB mevzuatı ve uygulamaları ile uyumlu bir şekilde yürütülmüştür. Proje, başlangıç
aşamasında protestolara maruz kalmış, hükümetin aldığı kararla ücretler düşürülmüş
ancak bu şekilde belirlenen sürede ve bütçe içerisinde tamamlanmıştır.
Projenin başarılı bir şekilde uygulanması AB düzeyinde yankı uyandırmış ve
daha önce KÖO projelerinin finansmanında kullanılması öngörülmeyen Uyum
Fonu’nuna ilişkin olarak Avrupa Komisyonu 1999 yılında girişimler başlatmış ve
KÖO’nun AB fonları ile de teşvik edilebileceği anlayışını benimsemiştir. Özellikle
yeni AB üye ülkeleri tarafından da fonların KÖO projelerinde kullanılması bir
yöntem olarak tercih edilmeye başlanmıştır.325
Portekiz 1999 yılında Ekonomik ve Parasal Birlik üyesi olmuş, ancak, yüksek
cari açıklar ve bütçe açıkları ile 2001 yılında İstikrar ve Büyüme Paktı şartlarını ihlal
eden ilk ülke olmasından sonra, kapsamlı bir mali yapılanma reformu başlatmıştır.
KÖO modeli de, Maastricht kriterlerinin karşılanması çerçevesinde kullanılacak bir
yöntem olarak değerlendirilmeye başlanmıştır.
Bu çerçevede, 2002 yılında, sağlık sektöründe KÖO modelinin kullanılmasına
yönelik bir program başlatılmıştır. Sağlık sektörüne ilişkin KÖO programı,
başlangıçta sendikaların ve çalışanların tepkilerine neden olmuştur. Ancak, sağlık
programı bu tepkiler ışığında yeniden yapılandırılarak, özel sektörün hem klinik
hizmetlerin sunulmasına hem de hastane tesislerinin yapımına dahil edilmesini
324
325
Perez ve March, s. 6.
169
amaçlayan projelerin gerçekleştirilmesi kararlaştırılmıştır.326 Portekiz’de uygulanan
bu program ile, kamu hizmetlerinin sunulmasında köklü bir değişim de yaşanarak,
temel olarak devlet tarafından sunulan klinik hizmetlerin özel sektör tarafından KÖO
modeli ile sunulması anlayışı benimsenmiştir.
Diğer taraftan, daha önce edinilen KÖO proje deneyimleri sonucunda kamu
sektörü tarafından üstlenilen risklerin hafife alınmaması gerektiği ve projelerin
izlenmesi ve değerlendirilmesi aşamalarında insan kaynakları ve kurumsal
kapasitenin önemli olduğu anlaşılmıştır.327 Gerçekleştirilen reformlar çerçevesinde,
2003 yılında KÖO modelinin düzenlendiği bir Kararname yayımlanmış ve söz
konusu hususlar göz önünde bulundurularak, KÖO projelerinin uygulamasının
izlenmesinden ve kamu kurumlarına bu alanda destek sağlamaktan sorumlu KÖO
Birimi olan Parpublica SA kurulmuştur.328
4.2.5 Macaristan
Merkezi ve Doğu Avrupa ülkeleri arasında KÖO modelini ilk kez uygulayan
ülke olması açısından önem taşıyan Macaristan, KÖO deneyimine sahip gelişmiş AB
üye ülkelerinin başlangıçta yaşadıkları sıkıntıları günümüzde yaşayan ülkelere bir
örnek teşkil etmektedir. Diğer taraftan, Macaristan, KÖO gelişiminin farklı bir
kategoride değerlendirildiği Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinden biri olması
nedeniyle de önem taşımaktadır.
Bu çerçevede, Macaristan bir taraftan, diğer AB üye ülkelerinin karşı karşıya
olduğu sıkıntıları (altyapı ihtiyacı, bütçe kısıtları ve Maastricht kriterlerinin
karşılanması gibi) yaşamaktadır. Diğer taraftan da, Merkezi ve Doğu Avrupa
ülkelerinin
piyasa
ekonomisine
geçiş
sürecinde
yaşanan
sıkıntılarını
deneyimlemektedir. Geçiş ekonomilerinde altyapı ihtiyacının maliyeti çok yüksektir,
çünkü söz konusu ülkelerde yasal, ekonomik ve kurumsal yapıların yeniden
oluşturulması söz konusudur. Altyapı gereksinimi, sağlık ve emeklilik sistemi
326
Monteiro, s. 72-81.
328
327
170
altyapısının yeniden yapılandırılmasından, eğitim ve adalet sisteminde reforma kadar
geniş bir yelpazeye yayılmaktadır.329
Diğer taraftan, altyapı yatırımlarının hızlandırılması ve özel sektörün bu sürece
dahil edilmesinde Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinde Batı Avrupa standartlarının
yakalanması
arzusu
da
bulunmaktadır.330
Avrupa
Yatırım
Bankası’nın
hesaplamalarına göre, yeni üye ülkelerin İç Pazar’a entegrasyonu için gerekli olan
altyapı yatırımlarının değeri yaklaşık 90 milyar Avro’dur. Bu çerçevede, gereksinim
duyulan altyapı, bir taraftan yeniden yapılandırılan vergi sistemi, diğer taraftan
özelleştirme çabaları ile karşılanmaya çalışılmaktadır. Ancak, söz konusu ülkeler bir
taraftan piyasa ekonomisine geçişin sıkıntılarını yaşarken ve özelleştirme
çalışmalarını hızlandırırken, diğer taraftan da, özelleştirme stratejisine olan toplumsal
baskıları yönetme gerekliliği ile karşı karşıya kalmaktadır.
Bu çerçevede, söz konusu sıkıntıların aşılması ve altyapı yatırımlarının
gerçekleştirilmesinde alternatif ve sosyal açıdan kabul edilebilir olan finansman
imkanları araştırılmış ve bu kapsamda, AB fonlarının ülkeye çekilmesi, bunun yanı
sıra da, KÖO modelinin uygulanması anlayışı benimsenmiştir. Bu bağlamda KÖO,
Macaristan’da yeni gelişen bir yaklaşımdır, uygulanan proje sayısı azdır ve
uygulanan sınırlı sayıdaki projelerin tamamlanması sonrasında modelin diğer
sektörlerde uygulanıp uygulanmayacağına karar verilmesi öngörülmektedir.
Projelerin uygulanması sırasında karşılaşılan çeşitli sorunlar gelişmiş AB
üyelerinden farklı olarak, genellikle hukuki ve idari altyapının henüz yeni
oluşmasından ve KÖO’ya ilişkin siyasal destek ve ulusal stratejinin geliştirilmemiş
olmasından kaynaklanmaktadır.331
KÖO modelinin uygulandığı sektörlere bakıldığında, temel olarak, modelin
daha kolay adapte edilebildiği ulaştırma sektörüne odaklandığı görülmektedir.
Ulaştırma sektörü çerçevesinde temel olarak karayolu ile hava alanı yapımında KÖO
yöntemi tercih edilirken, demiryolları için aynı durum geçerli değildir. Söz konusu
ülkelerde demiryollarının çok kötü koşullarda olması nedeniyle, bu alanda yatırım
329
Lubos Frolkovic ve Petra Holla, “Slovakia: Public-Private Partnerships”, Bratislava, Ekim 2007.
Andreas Brenck et al., Public-Private Partnerships in New Member Countries of Central and
Eastern Europe: An Economic Analysis with Case Studies from the Highway Sector, Public
Sector Management and Regulation Working Papers, EIB Papers, Volume.10, No. 2, 2005, s. 84.
331
330
171
yapılması özel sektör açısından cazip görülmemekte ve ciddi bir devlet desteği
olmadan özel sektör bu alana yatırım yapmaya çekinmektedir.332
Macaristan, otoyolların yapımında imtiyaz modelinin uygulanmasına 1991
yılında karar veren ilk Merkezi ve Doğu Avrupa ülkesidir.333 KÖO modeli dünyadaki
eğilime paralel olarak, altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesinde alternatif bir
finansman yöntemi olarak benimsenmiş, diğer taraftan, harcamaların devlet bütçesi
dışında gösterilmesi yöntemi olarak da görülmüştür. Ancak KÖO, temel olarak
piyasa ekonomisine geçiş ve özelleştirme çabaları çerçevesinde, özel sektörün kamu
hizmetlerinin sunulmasına dahil edilmesinde bir araç olarak da tercih edilmektedir.
Macaristan’da KÖO’nun uygulanması çerçevesinde karşılaşılan temel sorunlar;
ulusal bir KÖO stratejisinin belirlenmemiş olması, hükümet politikalarının ve
KÖO’ya ilişkin sorumlulukların her yeni hükümet değişiminde değişmesi, gelişmiş
bir özel sektörün olmaması, KÖO modeline ilişkin yeterli düzeyde toplumsal
desteğin olmaması ve KÖO projelerinin iyi hazırlanmaması olarak ön plana
çıkmaktadır.334
“M1-M15 Otoyolu Projesi” söz konusu sorunlara dayalı deneyimlerden birine
örnek teşkil etmektedir. 1991 yılında başlatılan ve 1993 yılında ihale edilen proje
çerçevesinde, Gyor şehrini Avusturya sınırına bağlaması öngörülen 43 km’lik M1
otoyolu ile M1 otoyolunu Bratislava’ya bağlaması öngörülen 14 km’lik otoyolun
yapılması
kararlaştırılmıştır.
Proje
kapsamında
Fransa-Avusturya-Macaristan
konsorsiyumu ile otoyol “geçiş ücretleri”nin öngörüldüğü 35 yıllık imtiyaz
sözleşmesi imzalanmıştır.335
Ancak, işletim aşamasının ilk yılında, geçiş ücretlerinin çok iyimser olarak
hesaplandığı ve talebin maliyetleri karşılayamadığı görülmüştür. Elde edilen geçiş
ücretleri, tahminlerin ancak % 46’sını karşılamış, tahmin edilen gelir düzeyinin ise
ancak % 50’si gerçekleşmiştir. Geçiş ücretlerinin, konsorsiyum tarafından imtiyaz
sözleşmesi gereğince belirlenmiş olmasına rağmen, konsorsiyumun geçiş ücretlerini
çok yüksek olarak belirlediği ve bunun Macaristan mevzuatı ile uyumlu olmadığı
332
Brenck et al., s. 88.
Cuttaree, s. 15.
334
335
333
172
iddiası ile konsorsiyuma karşı dava açılmış ve konsorsiyum davayı kaybetmiştir.
Davanın sonuçlanmasından önce proje finansörü olan Avrupa İmar ve Kalkınma
Bankası (EBRD) ödeme yapmayı durdurmuştur. Diğer taraftan, yeni seçilen hükümet
projenin tümüyle yeniden görüşülmesine karşı çıkmış ve proje devletleştirilerek
KÖO uygulamasına son verilmiştir.
Söz konusu projenin başarısızlıkla sonuçlanmasında, projenin dikkatli bir
şekilde hazırlanmaması, projeye ilişkin çok iyimser hesaplamaların yapılması,
öngörülen geçiş ücretlerinde tüketicilerin ödeme isteklerinin dikkate alınmaması ve
daha da önemlisi, ücretli otoyoluna paralel olan parasız yolların bulunması ve bunun
dikkate alınmaması etkili olmuştur.336 Geçiş ücretleri sözleşmelerde genel olarak
düşük tahmin edilmektedir, bunun temel nedeni, projeye ilişkin tekliflerin
değerlendirmesinde, en düşük kullanım ücreti teklifini veren isteklinin tercih
edilmesi
ve
ihaleyi
belirtmemeleridir.
alabilmek
için
isteklilerin
fiyatları
gerçekçi
olarak
337
Diğer taraftan, özel sektörün kapasitesinin henüz gelişmemiş olması, özel
sektöre devredilmesi gereken risklerin devredilememesine neden olmaktadır. Özel
sektörün kamu hizmetlerinin sunulmasına katılımının arttırılması için proje koşulları
cazip hale getirilmeye çalışılmaktadır. Ancak, bu durum, sözleşmelerin yeniden
görüşülmesi sırasında kamu idarelerinin müzakere pozisyonunu zayıflatmaktadır.
Özel sektör ortaklardan talep edilen ek işler, zaten zayıf olan özel sektörün iflas etme
riskini ortaya çıkarabildiğinden, projelerin yarım kalmasından çekinilmekte, bu
nedenle, özel sektör tarafından sunulan şartlar idareler tarafından kabul edilmektedir.
Ulaştırma sektörünün yanı sıra, çevre sektöründe de KÖO projelerinin
başlatıldığı görülmektedir. Macaristan’ın AB standartları ile uyumlu ilk atık işleme
tesisi, KÖO modeli ile yapılmıştır. Bu alanda gerçekleştirilen iki farklı proje,
KÖO’nun aynı sektörde olsa bile farklı şekillerde uygulanabileceğine örnek teşkil
etmektedir. Macaristan’ın ikinci büyük şehri olan Debrecen’de, Belediye ile
Avusturya atık yönetimi şirketi ASA ortaklığında 1991 yılında bir ortak girişim
oluşturulmuştur. Diğer taraftan, 1996 yılında Szolnok şehrinde katı atık hizmetleri,
Rethmann
336
337
şirketi
ile
Belediye
arasında
ortak
girişim
oluşturularak
173
gerçekleştirilmiştir. Ancak, her iki Belediyenin de projeleri başlatma amaçları katı
atık yönetimine ilişkin altyapının modernizasyonu olmasına rağmen, diğer bir deyişle
ihtiyaç ve amaçlar aynı olmasına rağmen, farklı proje uygulamaları ve sonuçları söz
konusu olmuştur.
Bu çerçevede, ASA’nın yer aldığı Debrecen’deki projede ortak girişim
“pazarlık usulü” ile kurulurken, Rethmann şirketinin yer aldığı Szolnok’taki projede
“rekabetçi ihale usulü” ile kurulmuştur ve AB Direktifleri ile uyumlu bir ihale süreci
gerçekleşmiştir. Debrecen’deki proje için Belediye tarafından ödeme yapılması
öngörülürken, Szolnok’taki proje için kullanıcılardan toplanan ücretler ve tarifeler
öngörülmüştür ve tarifelerin Belediye ve proje şirketi tarafından ortak bir şekilde
belirlenmesi kararlaştırılmıştır. Bu durum, aslında, Macaristan için radikal bir yenilik
olmuştur. Çünkü, ülkede geleneksel olarak uygulanan yöntem, ücretlerin imtiyaz
sahibi tarafından toplanması ve toplanan ücretlerin Belediye’ye verilmesi ve
Belediye’nin bu ücretlerden proje şirketlerine ödeme yapılmasıdır.
Sonuçta Szolnok’taki proje başarılı olarak uygulanırken, Debrecen projesinde
gelirler çok iyimser olarak hesaplanmış ve gelir ile tarifelere ilişkin tahminler
gerçekleşmemiştir. Ancak, Belediye’nin proje şirketinde % 49’luk payının olması,
projeye ilişkin sorunların daha kolay yönetilmesini sağlamıştır.338
Günümüzde Macaristan’da uygulanan KÖO projelerinin çoğu ulaştırma
sektöründe karayolu yapımına ilişkin olup, özelleştirme stratejisi çerçevesinde
KÖO’nun diğer sektörlerde de uygulanmasına ilişkin çalışmalar devam etmektedir.
Bu çerçevede, eğitim sektöründe yurt yapımı, okul spor salonu, havuz yapımı ve
hapishane yapımında uygulanması öngörülmekte ve KÖO’nun tiyatro, müze ve
kültür merkezlerinde uygulanmasına yönelik çalışmalar devam etmektedir.339
Uygulanan pilot projelerin sonuçlarına göre diğer alanlarda da KÖO modelinin
uygulanması öngörülmektedir.
338
Ibid, s. 61-64.
Peter Köves ve Gabriella Szabo, “Hungary”, The International Comparative Legal Guide to:
PFI/PPP Projects 2007, Londra, Global Legal Group Ltd., s. 49.
339
174
4.2.6 Çek Cumhuriyeti
Çek Cumhuriyeti, ülkedeki altyapı ihtiyacının karşılanması çerçevesinde, özel
sektör finansmanından yararlanılan projelerin geliştirilmesine yönelik yasal ve
kurumsal çerçevenin oluşturulmasına ilişkin KÖO ulusal stratejisini 2004 yılında
kabul etmiştir. Ancak, Çek Cumhuriyeti’nin bu çabaları 1990’lı yılların başında,
özelleştirme stratejisi ve adem-i merkeziyetçi reformlar kapsamında başlatılmıştır.
Küçük kasaba ve birçok kırsal topluluktan oluşan ülkede, 1990-2003 yılları arasında
uygulanan kamu yönetiminde yeniden yapılanma politikası çerçevesinde, yerel
yönetimlere kaldırabileceklerinin üzerinde yetki ve sorumluluklar verilmiş, ancak
buna karşılık, sorumlulukların yerine getirilmesinde gerekli olan mali kaynaklar sabit
kalmıştır.340 Yerel yönetimlerin su, atık su arıtma ve sağlık gibi sektörlerde büyük
altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi ve kaliteli hizmet sunma sorumlulukları ile
ayrıca AB standartlarına uyma yükümlükleri göz önünde bulundurulduğunda, KÖO
modelinin alternatif finansman aracı olarak görülmesi ve kullanılması kaçınılmaz
olmuştur.
1990’lı yıllarda kamu varlıklarının özelleştirme kapsamında satılması yöntemi
denenmiştir, ancak, artık bu imkanın kısıtlı olması nedeniyle, KÖO modeline olan
talep giderek artmıştır. Ancak, genel bir eğilim olarak, AB fonlarında olduğu gibi,
KÖO modeline de sadece bir finansman aracı olarak yaklaşılması, projelerin başarı
şansını azaltmakta ve hizmetlerin sunulmasında hesaplılık ve performans ilkeleri göz
ardı edilmektedir.
Uygulamada genel olarak karşılaşılan sorunlar, modele ilişkin yasal ve
kurumsal çerçevenin oturmamış olmasından kaynaklanmaktadır. 2006 yılında KÖO
çerçevesinde, İmtiyazlar Kanunu ve İdari Sözleşmeler Kanunu kabul edilmiştir
ancak, halihazırdaki yasal mevzuat, şeffaflığı engelleyen birçok istisnaya sahiptir.
Diğer taraftan, yetki ve görevler ulusal, bölgesel ve yerel düzeyde açık bir şekilde
dağılmamaktadır.
340
Kamuoyunun
mali
beklentileri
ve
ödeme
alışkanlıkları,
Zuzana Khendriche Trhlinova, ve Jaroslava Kaderabkova, “Actual Challenges of Implementation
of PPP Projects in Czech Republic”, EC Regional Policy Conference, 2007, s. 2.
175
matematiksel ve ekonomik tahminlere göre değil, yerel yöneticilerin siyasi
tercihlerine göre belirlenmektedir.341
Diğer taraftan, KÖO projelerine ilişkin olarak sivil toplum kuruluşları ve
vatandaşlara yatırım ve hizmetler hakkında yeterli bilgi verilmemekte, bu durum hem
KÖO projelerine olan desteği azaltmakta, hem de daha önce yaşanan olumsuz
deneyimler sonucunda oluşan yolsuzluk kuşkularını pekiştirmektedir. Aslında bu
sorun, gelişmiş ve KÖO deneyimine sahip İspanya342 gibi diğer AB üyesi ülkeler için
de geçerlidir. Bu durum, toplumsal desteğin yanı sıra, yatırımcıların da KÖO
projelerine olan ilgisini azaltmaktadır.
Ülkede, ulaştırma ve su sektöründe uygulanan bazı projeler söz konusudur ve
modelin diğer sektörlerde uygulanmasına yönelik pilot projeler devam etmektedir.
Ulaştırma sektöründeki deneyimleri yansıtan projelerden birisi, D47 otoyolunun
yapımına ilişkin projedir. “Gölge ücret”lerin öngörüldüğü Yap-İşlet-Devret modeline
dayalı projede, ihaleyi kazanan İsrail asıllı konsorsiyum ile sözleşme imzalanmıştır.
Ancak, hükümetin 2002 yılının ortasında değişmesi ile, söz konusu sözleşme iptal
edilmiş, yükleniciye yaptığı masraflar geri ödenmiş ve projenin geleneksel ihale
yöntemleri kullanılarak yeniden başlatılmasına, finansmanın da, kısmen Devlet
Ulaştırma Altyapısı Fonu, kısmen de Avrupa Yatırım Bankası’ndan sağlanması
kararlaştırılmıştır.343 Böylece, KÖO altyapı proje uygulaması başarısızlıkla
sonuçlanmıştır.
Bu başarısızlığın yaşanmasında, KÖO’nun başarı şansını etkileyen birçok
faktörün göz ardı edilmesi söz konusu olmuştur. Öncelikle, projeye ilişkin riskler iyi
hesaplanmamıştır ve idarenin mali imkanları göz önünde bulundurulmadan “gölge
ücret” temelinde ödeme yapılması öngörülmüştür. Bunda, idarenin kurumsal yapısı
ile bilgi ve tecrübesinin; sözleşmenin etkin bir şekilde hazırlanmasına, risklerin
belirlenmesine ve hesaplılığın ölçülmesine yönelik detaylı analizlerin yapılmasına
elverişli olmaması etkili olmuştur. Bu nedenle de, sözleşme ile mali hususlar iyi
341
Trhlinova, ve Kaderabkova, s. 3.
Gayle Allard ve Amanda Trabant, “Public-Private Partnerships in Spain: Lessons and
Opportunities”, Institutional Business&Economics Research Journal, Volume.7, No.2, Şubat 2008,
s. 9.
343
Birleşmiş Milletler, Governance in Public Private Partnerships for Infrastructure Development
Draft, s. 43.
342
176
hesaplanmadığından idare öngörülenden fazla maliyet üstlenmiş ve projenin
uygulanabilirliği idare aleyhine dönerek, KÖO projesi iptal edilmiştir.344
Proje uygulamalarında karşılaşılan bu sıkıntılar, KÖO altyapı projelerinin
geleneksel ihale yöntemlerinden daha fazla maliyetli olmasına, uygulamada
gecikmelerin yaşanmasına, hizmetlerde etkinlik ve etkililiğin sağlanamamasına
neden olmakta, sonuçta bu durum, KÖO modeline ilişkin toplumsal desteği de
azaltmaktadır. Ancak, bu durum KÖO modelinin kendisinden değil, kurumsal
eksikliklere ve projenin tasarlanmasına yönelik yanlışlardan kaynaklanmaktadır.345
Bu bağlamda, imtiyazlarda gelirlerin sadece gölge ücretler veya kullanım ücretlerine
dayandırılmaması gerektiği ve riskin kamu ile özel sektör arasında optimal olarak
paylaşılması gerektiği teorik önerileri olumlanmaktadır.
Diğer taraftan, su sektöründe de KÖO projeleri uygulanmaktadır ve bu
çerçevede karşılaşılan sorunlar, daha çok projeye ilişkin performans değerlendirme
ve
izleme
mekanizmalarına
kaynaklanmaktadır.
Örneğin;
ilişkin
ülkenin
altyapının
Kuzey
Morevia
oluşturulmamasından
bölgesinde
bulunan
Karvina’da 2000 yılında içme suyu ve atık su arıtımına ilişkin bir proje başlatılmıştır.
Gereksinim duyulan yatırımları mevcut yerel yönetim bütçesi ile gerçekleştiremeyen
Belediye, bu proje ile özel sektör finansmanından yararlanmayı öngörmüştür.
Kiralama ve imtiyaz modeline dayalı olan proje, Fransız ve İngiliz ortaklı SMVaK
proje şirketine verilmiştir.
Ancak, söz konusu projeye ilişkin sözleşmede performans değerlendirme
kriterleri ve performansın izlenmesine ilişkin hususlar düzenlenmemiştir. Bu
bağlamda, hizmetlerin kalitesine ilişkin hususlara yer verilmemiş, hesaplılık göz ardı
edilmiştir. Diğer taraftan, Belediye’nin izleme kapasitesine sahip olmadığı ortaya
çıkmıştır.346 Proje hazırlama ve izlemesinden sorumlu çalışanların risk yönetimi,
uzun vadeli yaklaşım, stratejik plan gibi önemli hususlarda yeterli düzeyde bilgi ve
tecrübeye sahip olmadığı görülmüş, bu bağlamda, KÖO modelinin gerektirdiği
gelişmiş kurumsal kapasite önkoşulu göz ardı edilmiştir.
344
Robert Nespurek, “Is There Room for PPP in the Czech Republic?”, Havel&Holasek, s. 1.
346
345
177
Çek Cumhuriyeti 2007–2013 Mali Çerçevesinden elde edilecek fonlarla özel
sektörün
daha
fazla
dahil
edildiği
KÖO
projelerinin
gerçekleştirilmesini
amaçlamaktadır347 ve altyapısını yeni oluşturan diğer AB ülkeleri gibi, KÖO
modelinin diğer sektörlerde de uygulanmasına ilişkin pilot projeler hazırlamaktadır.
Sonuç olarak, AB ülke deneyimleri değerlendirildiğinde, KÖO modelinin
birçok sektörde uygulama potansiyeline sahip olmasına rağmen, KÖO projelerinin
genel olarak uygulandığı sektörün ulaştırma sektörü olduğu, sağlık ve eğitim
sektörlerindeki uygulamaların ise henüz yeni olduğu görülmektedir. Devletin
geleneksel sorumluluk alanı olan temel eğitim veya temel klinik hizmetlerinin özel
sektör tarafından sunulmasına çok sıcak bakılmamakta, bunun yerine, daha çok
binaların yapımı ve bakımına ilişkin hizmetlerde özel sektörün katılımı tercih
edilmektedir.
Uygulanan KÖO projeleri temelinde bakıldığında ise, KÖO modelinin başarılı
olarak uygulandığı projeler ile iyi hazırlanmamış başarısız projeleri bir arada görmek
mümkündür. Bu durum da, KÖO’nun gelişmekte olan bir model olduğunu ve modele
ilişkin genel bir başarı veya başarısızlıktan söz edebilmek için uygulanmakta olan
projelerin sonuçlanması ve daha fazla proje deneyiminin oluşması gerektiğini
göstermektedir.
KÖO’nun başarısının değerlendirilmesinde, ülkelerin, sektörlerin ve hatta aynı
sektörde uygulanan farklı projelerin ayrı ayrı ve kendine özgü gerekliliklerinin göz
önünde bulundurulması gerekmektedir. Ancak, AB üye ülke deneyimleri KÖO
modeline ilişkin ülkelere özgü sorunların yanı sıra, karşılaşılan ortak sorunları da
ortaya çıkarmaktadır. Bu sorunlar ışığında başarılı KÖO uygulamalarının
gerçekleştirilmesi için dikkat edilmesi gerekli hususlar da şekillenmektedir.
347
Trhlinova ve Kaderabkova, s. 1.
178
BEŞİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ MEVZUATI VE UYGULAMALARI
IŞIĞINDA KÖO MODELİNE İLİŞKİN DEĞERLENDİRME VE
BAŞARILI BİR MODEL OLARAK UYGULANMASINA
YÖNELİK ÖNERİLER
KÖO modeli, AB düzenlemeleri ve üye ülke deneyimleri ışığında
değerlendirildiğinde, artan ihtiyaçların, özellikle altyapı ihtiyaçlarının sınırlı
kaynaklarla karşılanmasında, geleneksel ihale yöntemlerinin yetersiz kaldığı
alanlarda, hizmetlerin modernleştirilmesi ve diğer taraftan da AB düzenlemelerine
uyum sağlanmasında alternatif bir araç olarak tercih edildiği görülmektedir.
Ancak, KÖO’nun AB üye ülkeleri ve AB’ye uyum sürecinde yer alan aday
ülkeler için önerilebilecek tek ve mükemmel bir model olmadığı da anlaşılmaktadır.
Yine de, AB’nin öngördüğü yasal, mali, kurumsal çerçeve ile ülke deneyimlerinden
anlaşıldığı üzere, kamu hizmetlerinin KÖO modeli ile özel sektör tarafından
gerçekleştirilmesini tercih eden ülkelerin, modelin başarısını belirleyen çeşitli
faktörleri göz önünde bulundurmaları gerekmektedir.
Bu çerçevede, KÖO modeli tercih edilirken temel olarak modelin güçlü ve
zayıf yönleri ile modele yönelik eleştirilerin dikkate alınması ve bu yönleri ile
değerlendirilerek ihtiyaçları karşılamada en iyi yöntem olduğundan emin olunması
gerekmektedir. Söz konusu hususlar dikkate alındıktan sonra modelin uygulanmaya
karar verilmesi durumunda, modelin sağlıklı işleyişi için gerekli yasal, mali ve
kurumsal çerçevenin olması ve toplumsal desteğin kazanılması gerekmektedir.
179
5.1 Modelin Zayıf ve Güçlü Yönlerinin Dikkate Alınması
Dünyada KÖO modeli ile gerçekleştirilen projeler, daha önce de söz edildiği
üzere, toplam projelerin yaklaşık % 10’unu oluşturmaktadır ve bu bağlamda, kamu
hizmetlerinin sunulmasında geleneksel ihale yöntemleri günümüzde ağırlığını
korumaktadır.348 Ancak, KÖO modeli ile gerçekleştirilen proje sayısı siyasi ve
ekonomik tercihlere bağlı olarak artmakta ve KÖO uygulamaları giderek birçok
sektöre yayılmaktadır.
Yaygınlaşan KÖO uygulamalarına karşılık, modelin ekonomik ve sosyal
etkilerinin değerlendirildiği çalışmaların az olduğu veya çoğunlukla çelişkili olduğu
görülmektedir. Yine de, yapılan çalışmalar ve modele yöneltilen eleştiriler
çerçevesinde, KÖO modelinin, diğer hizmet sunma yöntemlerinde olduğu gibi, güçlü
ve zayıf yönlerinin bulunduğunu söylemek mümkündür. Bu bağlamda, modelden
yararlanmak isteyen hükümetlerin, modele ilişkin tartışmaları göz önünde
bulundurmaları, modelin kamu hizmetlerinin sunulmasında birçok yöntemden sadece
birisi olduğunu dikkate almaları gerekmektedir.
KÖO modelinde temel olarak, bazı çevrelerce güçlü yönü bazı çevrelerce de
zayıf yönü olarak değerlendirildiği serbest piyasa ekonomisi anlayışı ön planda yer
almaktadır. AB düzeyinde bu durum, İç Pazar’ın sağlıklı işleyişinin sağlanması ve bu
bağlamda, büyük yatırımlar gerçekleştiren özel girişimcilerin çıkarlarının korunması,
şeffaflığın ve sağlıklı rekabet ortamının sağlanması olarak karşımıza çıkmaktadır.
KÖO modeline yönelik eleştiriler, modelin bir özelleştirme stratejisi çerçevesinde
uygulanmasına ve devletin kontrol alanının daraltılmasına odaklanmaktadır.
Buna göre, KÖO adı altında gerçekleştirilen özelleştirmelerle kamusal
varlıkların mülkiyeti üzerinde devlet kontrolü kaybedilmekte, özel sektörün kamu
sektöründeki payı arttırılmakta, devletin ise, özel sektörün söz sahibi olduğu
alanlarda düzenleme yapması imkanı ortadan kalkmaktadır.349 Bunun yanı sıra, KÖO
ile, hizmetlere ilişkin çıktı sorumluluğu özel sektöre devredilmektedir ve bu
durumda, idarelerin çıktı üzerindeki kontrolü de kısıtlanmaktadır. Bu görüşe karşılık,
348
Grimsey ve Lewis, s. 371.
“PPPs: ‘A Solution for Cash-Strapped EU Governments’”, 15 Aralık 2006, Güncellenme tarihi: 21
Haziran
2007,
<http://www.euractiv.com/en/innovation/ppps-solution-cash-strapped-eugovernments/article-160513>, 09.09.2008.
349
180
özel sektöre devredilen işlere ilişkin fiyatlamaların siyasal kararlar yerine, piyasadaki
arz-talep
koşullarına
savunulmaktadır.350
göre
Bu
belirlendiği
durum,
projenin
ve
modelin
buna
yürütülmesinde
imkan
sıklıkla
verdiği
rastlanan
ödemelerde gecikme veya maliyet aşımına neden olan siyasi ve idari müdahalelere
karşı koruma sağlayabilmektedir.351
Ancak, diğer taraftan, KÖO modeli ile özel sektöre devredilen işler ve riskler
çerçevesinde, toplumsal dönüşüm ve kalkınmanın sağlanmasına yönelik yatırımların
yapılması sorumluluğu da özel sektöre devredilmektedir. Bu nedenle, KÖO modelini
kullanmak isteyen hükümetlerin özel sektörün kamudan alacağı payı, üstleneceği
sorumlulukları da dikkate alarak modelin kapsamını belirlemeleri gerekmektedir.
Ancak, küresel ekonomik sorunlar karşısında özel sektörün payı ve özel sektör
yatırımlarına ilişkin tartışmalar uzun süre devam edeceğe benzemektedir.
Diğer taraftan, modelin sosyal sonuçları veya yarattığı toplumsal faydaya
ilişkin yapılmış çok fazla çalışma yer almamakla birlikte352, bazı KÖO projelerinde
toplumun ihtiyaçları ve amaçlarından çok, özel sektörün amaçları ön planda
tutulabilmektedir. Bu çerçevede modele yöneltilen eleştiriler, özel sektörün kar
amacı gütmesi, bu bağlamda, kamu hizmetlerinin sunulmasında yüksek fiyatların
öngörülmesi ve/veya kaliteden ödün verilmesi şeklinde karını artırmaya çalışmasına
endişesinden kaynaklanmaktadır. Cohn’un353 dile getirdiği üzere, özel sektör ancak
yüksek gelir elde edebileceğini düşündüğü projelere teklif vermekte ve yatırım
yapmaktadır. Bu çerçevede, özel sektör, proje maliyetlerini düşürmek ve karını
arttırabilmek için, emek yoğun hizmet sektöründe, işgücü, ücretler veya sosyal
ödeneklerden kesintiler yapabilmekte veya imtiyaz yöntemi ile sunduğu hizmetlere
karşılık yüksek “kullanım ücretleri” talep edebilmektedir.354 Bu durumda KÖO
modeli, özel şirketlerin uymakla yükümlü oldukları toplu sözleşme gibi
350
Enver Güney, “Kamu Hizmetleri ve Altyapıda Kamu-Özel İşbirliği”, E-Yaklaşım Dergisi, Şubat
2005, s. 19.
351
352
Judith Richter, “‘Partnerships’ Between UN Agencies and Transnational Companies: A Critical
Perspective”, Public-Private ‘Partnerships’-Addressing Public Health Needs or Corporate
Agendas?, Seminar Report, HAI Europe, 2001, s. 13.
353
Daniel Cohn, The Public-Private-Partnership “Fetish”: Moving Beyond Rhetoric, 2004
Political Science Association Annual Meeting, June 2-5, Winnipeg, Manitoba, 2004, s. 5.
354
Mick Brooks, “Private Finance Initiative: Britain Leads the Way - to Disaster!”, 10 Temmuz 2002,
<http://www.marxist.com/private-finance-initiative140702.htm>, 09.09.2008.
181
düzenlemelere ilişkin kurumsal ve sosyal sorumluluklarını azaltma riskini de
taşımaktadır.355
Bunun yanı sıra, Hemson’ın356 ifade ettiği üzere, özellikle yerel yönetimlerin
büyük konsorsiyumlar karşısındaki güçleri göreli olarak daha zayıf olabilmekte, bu
durum, KÖO projelerinde kamu sektörü ile özel sektör arasında etkin müzakerenin
yapılmasını olumsuz etkilemektedir. Sonuçta, toplumsal faydadan çok, büyük özel
şirketlerin kar maksimizasyonu amaçları KÖO projelerine hakim olabilmektedir.
KÖO modeli ile, özel sektörün kamu hizmetlerinin sunulmasına daha fazla
dahil edilmesi, özel sektörün bilgisi, tecrübesi ve finansmanından yararlanılarak
kamu altyapı ihtiyaçlarının karşılanması öngörülmektedir. Ancak, Hemson’ın357
ifade ettiği üzere, modelde özel sektörün kamu hizmetlerin sunulmasında kamu
sektöründen daha yetkin ve verimli olduğu bir ön kabul olarak değerlendirilmekte ve
bu durum, modelin zayıf yönlerinden birini oluşturmaktadır. Brooks’a358 göre, neoliberal ideolojinin hakim olduğu ve KÖO modelinin yaygın olarak uygulandığı
İngiltere’de, model, kamu hizmetlerinin sunulmasında tek ve en iyi alternatif olarak
gösterilmekte ve kullanımının yaygınlaştırılması bu temelde meşrulaştırılmaya
çalışılmaktadır.
Ancak, özel sektör genelde savunulduğu gibi yeterli uzmanlığa ve deneyime
sahip
olmayabilmekte,
kaliteli
hizmetler
ve
yenilikçi
çözümler
de
sunamayabilmektedir.359 AB üye ülke deneyimlerinden de görüldüğü üzere, özel
sektör bazı KÖO projelerinde başarılı olmakta, ancak, bazılarında da maliyet ve
zaman
aşımlarına
neden
olabilmektedir
ve
sonuç
olarak
hesaplılık
sağlanamamaktadır. Bu bağlamda, KÖO modelinin hesaplılığı sağlamadaki
başarısının da henüz tartışmalı olduğunu söylemek mümkündür.
Modelin zayıf yönlerinden bir diğeri, KÖO ile uygulanan projelerin büyük ve
karmaşık nitelikli olması, risk paylaşımı, hesaplılık, karlılık gibi hususlarının
değerlendirildiği hazırlık aşamasının maliyetli olması ve işlerin karmaşık teknik
355
Richter, s. 13.
David Hemson, “Privatisation, Public-Private Partnerships and Outsourcing: The Challenge to
Local Governance”, Transformation, 37 (1998), s. 22.
357
Hemson, s. 1.
358
Brooks, <http://www.marxist.com/private-finance-initiative140702.htm>, 09.09.2008.
359
Hemson, s. 1.
356
182
bilgiyi gerektirmesidir.360 Ancak, deneyimler de göstermektedir ki, söz konusu
niteliklere sahip firma sayısı genellikle az olmaktadır ve bu durum, özellikle
KOBİ’lerin piyasaya girişi önünde engel teşkil etmektedir. Ayrıca modelin işleyişi
için gerekli gerçek rekabet ortamının sağlanmasını da engellemektedir. Bu duruma
ilişkin olarak, KÖO projelerinin kapsamının iyi tespit edilmesi gerekmekte ve
geleneksel ihale yöntemleri ile daha hesaplı olarak gerçekleştirilebilecek ve küçük
ölçekli projeler için KÖO modelinin uygulanması önerilmemektedir.361
Diğer taraftan, modelle gerçekleştirilen projeler 25–30 yıl gibi uzun süreye
yayılan ve yüksek riskli projelerdir. Model bir taraftan, uzun süreli büyük altyapı
yatırımlarının gerçekleştirilmesine imkan vermekte, diğer taraftan da, özel sektör
yüksek getiri elde edebilmektedir. Ancak, uzun süreli KÖO projelerinde proje
maliyetleri ve proje risklerine ilişkin hesaplamalar günümüz koşulları gözetilerek
yapılmakta, uzun vadede ortaya çıkabilecek riskler ise hesaplanamamaktadır. Bu
bağlamda, KÖO projelerinde öngörülebilirliğin sağlanması sorunludur ve modelin
başarısını etkileyen belirsizlikler söz konusudur.
Hesaplılığın sağlanmasının önemli unsurlarından biri olan risk paylaşımı
konusunun da tartışmalı olduğu görülmektedir. Cohn’a göre362, risk ölçme teknikleri,
kamu sektörünün pahalı ve maliyetli gösterilmesine, özel sektörün ise karlılığını
arttırmasına hizmet etmektedir. Bu bağlamda, gerçek maliyetleri ortaya koyan,
güvenilir ve bağımsız ölçüm mekanizmalarının geliştirilmesi modelin başarılı
olmasında önem kazanmaktadır. Ancak en önemlisi, kamu sektörü ve özel sektörün
çıkarlarının dengelenmesinde toplumsal faydanın gözetilmesi ve modelin de buna
hizmet ettiğinden emin olunmasıdır.
KÖO modelinin güçlü yönlerinden birisi, özel sektörün finansmanından
yararlanılmasına imkan vermesi olarak ortaya çıkmaktadır. Ancak, daha önce de söz
edildiği üzere, projelerin finansmanı büyük oranda özel sektör borçlanması ile
gerçekleştirilmekte ve karmaşık ve riskli projelerde borçlanma maliyetleri daha
yüksek hesaplanmaktadır. Bu durum ise, KÖO projelerinde hesaplılığın sağlanması
konusundaki kaygıları ortaya çıkarmaktadır. KÖO’nun finansmanına ilişkin
360
Tetrevova, s. 106.
Grimsey ve Lewis, s. 376.
362
Cohn, s. 15.
361
183
araştırmalar, özel sektör borçlanmasının kamu sektörü borçlanmasından % 3
oranında daha maliyetli olduğunu göstermektedir.363 Finansman konusuna ilişkin bu
tartışmalar, en güvenilir olmayan hükümetlerin bile güvenilirliği yüksek şirketlerden
daha az maliyetle borçlanabileceğini, dolayısıyla, geleneksel ihale yöntemleri ile
daha fazla hesaplılığın sağlanması imkanı olduğunu savunmaktadır.364 Buna karşılık,
özel sektör finansmanın kullanılması taraftarları ise, borçlanma maliyetli olsa da,
özel sektörün borç verenlere ve idarelere projenin uygulanması, nakit akış
yönetimine ilişkin bildirimde bulunmasının projenin daha sıkı takip edilmesini
sağladığını ve hesaplılık ile performansa yönelik daha sıkı bir disiplin getirebildiğini
savunmaktadırlar.365
Diğer taraftan, bazı devletler, devlet bütçesinden aynı miktarda ödeme
yapıldığından, KÖO projeleri çerçevesinde yapılacak ödemelerin uzun vadeye
yayılarak ödenmesi ile, geleneksel ihale yönteminin kullanılarak bütçeden hemen
ödeme yapılması arasında bir fark görmemektedir.366 Bu görüşe karşılık, ödemelerin
uzun vadeye yayılmasının, hükümetlere bütçe yılı içerisinde başka alanlarda
yatırımlar yapılması imkanı verdiği savunulmaktadır.367 Ayrıca, bütçeden yapılan
ödemeler, vergi gelirleri ve borçlanma yöntemi ile finanse edilmektedir, ancak,
birçok ülkede yerel ve bölgesel yönetimlerin borçlanma imkanı bulunmamaktadır.
Bu
durumda
KÖO
modeli
idarelere,
kısıtlı
bütçeleri
ile
yatırımlarını
gerçekleştirmelerinde alternatif imkan sunmaktadır.
Bunların yanı sıra, KÖO finansmanı çerçevesinde devlet tarafından özel
şirketlere sağlanan garantiler ve ek faydaların, şirketlere tekel benzeri haklar
sağlayabileceğine de dikkat çekilmektedir. Brooks’a göre368, devlet tarafından
sağlanan garantiler özel sektörü maliyetleri kısma veya hizmetlerde kaliteyi arttırma
yönünde teşvik etmemektedir. Özel sektör kendisine sağlanan vergi teşvikleri ve
yüksek getirilerden yararlanabilmekte, ancak riskler devlet tarafından garantilenmiş
olduğundan risklerin yönetilmesinden de sorumlu olmamaktadır. Ayrıca, modelle
sağlanan tekel benzeri haklar, AB düzeyinde gözetilen ve İç Pazar’ın işleyişi için
363
365
366
367
Ibid, s. 18.
368
364
184
gerekli olan gerçek rekabet ortamının oluşmasını engellemektedir. Avrupa
Komisyonu İç Pazar ve Hizmetler Genel Müdürlüğü Komisyoneri Charlie
McCreevy, gelişmiş AB üye ülkelerinde bile söz konusu sorunun yaşandığını ve
hesaplılığın sağlanmasında önem taşıyan rekabetin tam olarak sağlanamadığını ifade
etmektedir.369 Bu çerçevede, özel sektöre sağlanan faydaların, toplumsal fayda ile
dengelenip dengelenmediğine dikkat edilmesi gerekmektedir.
Yukarıda yer alan tartışmalarla birlikte KÖO modeli, bütçe açıkları ve
finansman sıkıntısı olan, borçlanma imkanı kısıtlı olan ve özel sektörün kamu
hizmetlerinin sunulmasında özendirilmesini amaçlayan veya teknolojik yeniliklerden
yararlanarak büyük ve karmaşık altyapı ihtiyaçlarını gerçekleştirmek isteyen
hükümetler tarafından tercih edilmeye devam etmektedir. Bu çerçevede, KÖO,
doğrudan yabancı yatırımların ülke içine çekilmesine imkan veren ve kamu
borçlanmasına alternatif bir finansman aracı olarak görülmektedir.
Ancak, modele ilişkin tartışmaları değerlendirdikten sonra, ekonomik ve sosyal
altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesinde ve kamu hizmetlerinin sunulmasında
KÖO modelinden yararlanmak isteyen ülkelerin göz önünde bulundurmaları gereken
diğer hususlar yer almaktadır. Modele ilişkin eleştirilerin bir kısmı da, KÖO
modelinin genellikle alternatif finansman aracı olarak görülmesi ve gerekli yasal,
mali ve kurumsal çerçevenin oluşturulmadan uygulanmasına dayanmaktadır. Bu
bağlamda, KÖO uygulamalarında dikkat edilmesi gereken mali, yasal, siyasal,
kurumsal ve sosyal hususlar bulunmaktadır ve bu hususlar modelin başarı temellerini
de oluşturmaktadır.
369
Charlie McCreevy, Public-Private Partnerships-Options to Ensure Effective Competition, PPP
Global Summit - The 6th Annual Government - Industry Forum on Public Private-Partnership,
Copenhagen, 17 November 2005, s. 2.
185
5.2 Hesaplılığın Amaç Edinilmesi
Çalışmanın ilk bölümünde de değinildiği üzere, 1980’lerde devletin rolüne
ilişkin değişim ve yaşanan ekonomik ve mali sıkıntılar karşısında, KÖO artan altyapı
yatırım ihtiyacının karşılanması için alternatif bir hizmet sunma yöntemi olarak
kabul edilmiştir. Ancak, KÖO modeli, geleneksel ihale yöntemlerinde de olduğu
gibi, öncelikle kamu hizmetlerinin sunulmasında “hesaplılığın” amaç edinildiği bir
anlayış değişimini gerektirmektedir. Hesaplılığın temel amaç edinilmesi ile, özel
sektörün kar amacının gerçekleştirilmesinden çok, sınırlı kamu kaynaklarının etkin
kullanılması ve toplumsal faydanın sağlanması amacı ön planda tutulmaktadır.
İşlerin bu amaç çerçevesinde özel sektöre verilmesi, kamu sektörünün sunduğu diğer
hizmetlere odaklanmasını sağlayabilmektedir.
KÖO modeli, geleneksel ihale yöntemlerinden daha fazla hesaplılığın
sağlanması iddiası olan bir model olarak karşımıza çıkmaktadır. Ancak, hesaplılık,
kamu hizmetlerinin sunulmasında sadece özel sektörün bilgisi, tecrübesi ve
finansmanının dahil edilmesi ile sağlanmamaktadır. Hesaplılık; risk paylaşımı,
maliyet, performans gibi temel unsurların çok titiz bir şekilde değerlendirilmesi ve
fayda-maliyetin iyi analiz edilmesini gerektirmektedir370. Ayrıca, ihtiyaçların
karşılanmasında en iyi modelin KÖO olduğuna karar verilmesinde, ülkenin, sektörün
ve toplumun kendine özgü koşulları göz önünde bulundurulmalıdır.
Hesaplılığın sağlanması çerçevesinde, risk paylaşımının riskin üstesinden en
iyi gelebilecek tarafça üstlenilmesi prensibi geçerli olmalıdır. Risk paylaşımının
gerçekçi yapılmaması, projelerin kamu sektörü açısından daha maliyetli olmasına
neden olmakta, bu durum, bütçe kısıtları içerisinde hareket etmeye çalışan
hükümetlerin hesaplarını olumsuz etkilemekte ve sonuçta, vergi mükelleflerinin
katkıları ile elde edilen kamu kaynakları etkin bir şekilde kullanılamamaktadır.
Diğer taraftan, KÖO ile sunulan hizmetler karşılığında özel sektöre yapılan
ödemeler, sözleşme ile belirlenen performans kriterlerinin karşılanması koşulu ile
yapılmaktadır, aksi takdirde özel sektöre çeşitli yaptırımlar uygulanmaktadır. Bu
çerçevede, ödenmesi gereken miktardan kesinti yapılması gibi yaptırımların,
370
186
yatırımının karşılığını almak isteyen özel girişimciyi, işlerini az maliyetle, zamanında
ve istenilen kalitede hizmet sunmaya teşvik edecek nitelikte olması gerekmektedir.
Ancak kaliteli ve hesaplı hizmetlerin sunulması ile kamu yararı ve toplumsal
memnuniyet sağlanabilmektedir.371
Hesaplılığın amaç edinilmesine ilişkin hususlar çerçevesinde, hükümetlerin
alternatif hizmet sunma yöntemlerinde dikkate almaları gereken en temel husus,
hangi yöntemin daha az maliyetli, hesaplı olduğu ve yüksek kaliteli hizmetlerin
sunulmasına imkan verdiğidir. Bu çerçevede yapılacak değerlendirmeler, hizmet
sunma
yöntemlerinin
başarısını
etkileyen
en
önemli
hususlardan
birini
oluşturmaktadır.
5.3 Siyasi Destek ve KÖO Modeline İlişkin Ulusal Strateji
Gerek geleneksel ihale yöntemleri gerekse KÖO modelinde özel sektörün
hangi kamu hizmetlerinin sunulmasında rol alacağı, siyasi tercihlere göre
belirlenmektedir. Bu bağlamda, KÖO modelinin altyapı projelerinde kullanılması ve
kullanımının yaygınlaştırılabilmesi için siyasi desteğe ihtiyaç duyulmaktadır. Diğer
taraftan, gerek iş dünyasındaki yerli ve yabancı yatırımcılar, gerek projelerin
finansmanında rol alan finans kuruluşları, ülkede siyasi istikrarın ve modelin
uygulanmasına yönelik güçlü bir siyasi iradenin varlığına önem vermektedir.
KÖO projeleri 25–30 yılı kapsayan, hatta bazı ülkelerde (Fransa gibi)
örneklerine rastlandığı gibi 60 yıl boyunca uygulanabilen ve bu bağlamda, birden
çok seçim dönemini kapsayan, uzun vadeli ve karmaşık projeler olduğundan,
projelerin uzun vadeli bir perspektifle uygulanması ve iktidar değişse de siyasal
desteğin sağlanacağının garanti edilmesi gerekmektedir. Bu anlamda KÖO, modele
olan
siyasi
desteğin,
kısa
vadeli
siyasal
çıkarların
üzerinde
tutulmasını
gerektirmektedir. İncelenen ülke deneyimleri, projelerin uygulanması sırasında
ortaya çıkan sorunların çözümlenmesinde siyasal desteğin önemini göstermektedir.
Özellikle, Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinde yaşanan siyasal istikrarsızlıklar ve
371
Tetrevova, s. 106.
187
kısa vadeli yaklaşım projelerin başarısını etkilemiştir. Söz konusu deneyimler,
uygulanabilir olmayan projelerin sadece siyasal çıkarlar nedeniyle uygulanabildiğini
göstermiş ve bu durum da kaynak israfı ile sonuçlanmıştır. Bunun yanı sıra, bazı
KÖO proje uygulamalarında yaşanan maliyet aşımları veya gecikmeler, projelerin
uygulanması sırasında sözleşmelerde sıkça yapılan siyasi temelli değişikliklerden de
kaynaklanmıştır.372
Diğer taraftan, doğrudan yabancı yatırımlara ve finansmana ihtiyaç duyan
gelişmekte olan ülkelerde, yabancı yatırımcıların ülkeye çekilebilmesi için ülke
riskinin de azaltılması gerekmektedir. Yatırım ortamını iyileştirici, yatırımların
önünü açıcı ve yatırımcılara güven veren politikaların izlenmesi önemli olmaktadır.
Bunun için, siyasal desteğin yanı sıra, ulusal KÖO stratejisinin de belirlenmesi, yasal
ve kurumsal çerçevenin iyi hazırlanması gerekmektedir.
Ayrıca, hükümetlerin KÖO’ya ilişkin toplumsal desteğin sağlanmasına da
önem vermeleri gerekmektedir, çünkü toplumsal destek, siyasilerin iktidarda kalma
sürelerini de belirlemektedir. Bu çerçevede, KÖO modeline ilişkin toplumsal
desteğin sağlanmasında sosyal paydaşların karar alma süreçlerine dahil edilmeleri ve
süreç hakkında bilgilendirilmeleri gerekmektedir.
Siyasal ve toplumsal desteğin olmaması, KÖO projeleri ile ilgilenen
yatırımcıları ve finansörleri de etkilemekte, bu durum da, hesaplılığın sağlanması
için gerekli olan rekabet ortamının oluşturulmasının önünde engel teşkil
etmektedir.373 Dolayısıyla, KÖO modelinin bir yöntem olarak kamu alımlarında
kullanılması siyasal ve toplumsal desteğin birlikte sağlanmasını gerektirmektedir.
372
373
OECD, s. 118.
188
5.4 Açık ve Anlaşılır Bir Yasal Çerçeve
AB üye ülkeleri açısından, KÖO’ya ilişkin ayrı bir mevzuatın düzenlenmesi
zorunluluğu bulunmamaktadır. Ancak, KÖO’ya ilişkin düzenleme yapılmasının
öngörülmesi durumunda, söz konusu düzenlemenin, Topluluk ilke ve kuralları ve AB
düzenlemeleri ile uyumlu olması ve KÖO projelerinde rol alan kamu sektörü ve özel
sektör paydaşlarının hak ve sorumluluklarına ilişkin açık ve anlaşılır bir çerçevenin
oluşturulması
gerekmektedir.
Diğer
taraftan,
KÖO
modeline
ilişkin
ayrı
düzenlemeler yapılmasa da, halihazırdaki mevzuatlarda da modele ilişkin yasal
belirsizliklerin ve yetersizliklerin giderilmesi gerekmektedir.
AB
ülke
deneyimleri,
KÖO
projelerinde
risklerin
gerçekçi
olarak
değerlendirilmediğini, maliyetlerin olduğundan fazla gösterildiğini, sözleşmelerin
yeniden görüşülmesine yönelik esnekliklerin sağlanmadığını ve sonuç olarak,
bunların devlet bütçesine ve dolayısıyla, vergi mükelleflerine yük oluşturduğunu
göstermektedir.
Bu bağlamda, KÖO’ya ilişkin mevzuatın, bu sıkıntıların
önlenmesine yönelik olması ve modelin başarısını etkileyen birçok hususu
düzenleyen bir mevzuat olması gerekmektedir. Avrupa Komisyonu374 yasal
çerçevede şu hususların dikkate alınması gerektiğini belirtmektedir:

özel sektörün altyapı yatırımlarına katılımını engelleyen etmenlerin neler
olduğunun belirlenmesi, (tarafların kapasiteleri, özel sektörün kamu
hizmetlerini sunmasına yönelik devlet düzenlemeleri gibi),

sektör temelli ihtiyaçların göz önünde bulundurulması ve özel girişimcileri
denetleyecek
kurumsal
yapıların
oluşturulmasına
ilişkin
düzenleme
yapılması, (arazi tahsisi, izin koşulları, lisanslar, ihtilaf çözümüne ilişkin
mekanizmalar, fikri mülkiyet hukuku gibi),

hangi düzenlemelerin KÖO sözleşmelerine dahil edilmesi gerektiğinin
belirlenmesi,

yasal yapıya esneklik getirilmesine ilişkin olarak, düzenlemelerin yeniden
yapılandırılması
374
ihtiyacının
göz
önünde
Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, s. 38.
bulundurulması,
(yatırım
189
maliyetlerinin geri ödenme şekilleri, garantilerin sağlanması, ihale usullerinin
yeterliliği, AB Direktifleri ile potansiyel uyumsuzluk, kanunlarda şeffaflık
gibi).
Diğer taraftan, AB ve üye ülke düzeyinde birçok özel sektör paydaşları ulusal
mevzuatların proje işlem maliyetlerini etkilediğini ve bunun da, KÖO’nun
geliştirilmesini engelleyebildiğini belirtmektedir.375 Bu çerçevede, KÖO mevzuatının
modelin uygulama alanlarının geliştirilmesine izin vermesi ve bir taraftan, özel
sektörün hakları açısından cazip bir dayanak oluştururken, diğer taraftan da,
hesaplılığın sağlanmasına ilişkin hususları düzenlemesi gerekmektedir. Bunun için,
mevzuatlardaki muğlaklıkların ve bundan kaynaklanan maliyetlerin azaltılması,
mümkün olduğu ölçüde de, sektör temelli sözleşmelerde standartlaşmaya gidilmesi
önerilmektedir.
Bunun yanı sıra, düzenlemelerin, şeffaflığın ve adil bir rekabet ortamının
sağlanmasına ilişkin hükümlere de yer vermesi gerekmektedir. Bu şekilde
oluşturulan yasal çerçeve, hesaplılığı ve devletin güvenilirliğini zedeleyen,
karşılaşılması muhtemel yolsuzlukların ve etik olmayan davranışların azalmasında
etkili olan rekabet ve şeffaflık ortamının sağlanmasına ilişkin zemini de
oluşturmaktadır.376 Bu şekilde, vergi mükelleflerinin katkıları ile elde edilen kamu
gelirlerinin nereye ve nasıl harcandığı konusunda bilgi sağlanmakta ve hesaplılık
elde edildikçe de modele duyulan güven de artmaktadır.
Sonuç olarak, KÖO’ya ilişkin açık ve anlaşılır bir düzenleyici çerçevenin yer
alması, kamu kaynaklarında hesaplılığın, özel sektörün güveninin ve toplumsal
desteğin sağlanması açısından önem taşımaktadır.
375
Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions, s. 35.
376
OECD, s. 121 ve 134.
190
5.5 Gelişmiş Kurumsal Kapasite
Üye ülkelerin deneyimlerinden de görüldüğü üzere, KÖO projelerinin
başarısızlık nedenlerinden birisi de, projelerin uygulanmasında özel sektörün
kapasitesinin yetersiz olması, diğer taraftan da, uygulanan projelerin izlenmesi ve
denetlenmesinde kamu sektöründe gelişmiş bir kurumsal kapasitesinin olmamasıdır.
Diğer taraftan, KÖO projelerinde AB normlarının benimsenerek uygulanması ve
böylece, hizmetlerin ihale edilmesi, sunulması ile hesaplılığın ve performansın
değerlendirilmesinde AB standartlarına uyulması gerekmektedir. Bu bağlamda,
başarılı
KÖO
uygulamaları
için
projelerin
tasarlanması,
uygulanması
ve
değerlendirilmesi aşamalarında etkin bir kurumsal kapasitenin varlığı önem
taşımaktadır.
5.5.1 Kamu Sektörünün Kapasitesinin Artırılması
KÖO projelerinin hazırlık aşamalarında ve uygulamanın izlenmesi ve
denetlenmesinde önem taşıyan kurumsal kapasitenin oluşturulması çerçevesinde,
siyasal desteğin sağlanması, modele ilişkin ihtiyaçların belirlenmesi, modelin
işleyişinden sorumlu kurum veya yapıların oluşturulması ve nitelikli insan
kaynağının olması gerekmektedir.
KÖO projelerinin hazırlık ve uygulama sürecinde rol alacak, kamu kurumlarına
bu konularda danışmanlık yapabilecek etkin bir kurumsal yapının oluşturulmasında
“KÖO birimleri”nin oluşturulması tercih edilmektedir. Söz konusu birimlerin
oluşturulmasında farklı modeller tercih edilse de, ülkelerin kendine özgü yapısı ve
koşullarının dikkate alınması ve ona göre bir yapı oluşturulması gerekmektedir.
Ayrıca, söz konusu birimlerin yetki ve görevlerinin belirlenmesi, hangi sektör için
görevlendirileceği, hangi faaliyetleri düzenleyeceği, fiyat ve kalitenin ne şekilde
kontrol edileceği, kim tarafından denetleneceği, kararları aleyhine yargı yolunun açık
191
olup olmadığı, bağımsızlığının nasıl sağlanacağı, sorumlulukların düzenleyici kurum
ile idare arasında nasıl paylaştırılacağının belirlenmesi gerekmektedir.377
Kurumsal kapasitenin geliştirilmesi, insan kaynağına olan ihtiyacın da
karşılanmasını gerektirmektedir. Bu durum, KÖO projelerinde görev alan personele,
bilgi ve tecrübesini arttırıcı eğitim olanaklarının sağlanmasının yanı sıra, özel sektör
ücretlerine yakın, rekabetçi ödemelerin yapılmasını da kapsamaktadır. Çoğu zaman
memurlara ilişkin düzenlemelerde buna izin verilmemekle birlikte, bu önerinin göz
önünde bulundurulması önem taşımaktadır.
Avrupa Komisyonu AB üye ülkelerini incelediği çalışmasında378, genel olarak,
gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde karşılaşılan bu ortak sorunlara değinmekte ve
bu çerçevede, her sektör için dikkatli izleme ve denetleme mekanizmalarının
oluşturulması yanı sıra, uygun yaptırım mekanizmalarının işleyişinin de önemine
dikkat çekmektedir.
Sonuç olarak, siyasilerin yanı sıra, KÖO modelinin uygulayıcıları olan
bürokratlar ve çalışanlar tarafından modelin kurumsal olarak benimsenmesi ve bu
anlayışa paralel olarak kurumsal kapasitenin geliştirilmesi gerekmektedir.
5.5.2 Özel Sektörün Kapasitesi
KÖO modeli, piyasa ekonomisi koşullarında hareket eden ve kamu
sektöründen daha verimli ve etkili hizmetler sunabilecek, nitelikli ve gelişmiş bir
özel sektörün varlığını da gerektirmektedir.379 KÖO modelinden yararlanılmasına
karar verilirken, özel sektörün kapasitesi, yatırımcıların KÖO projelerine olan ilgisi,
piyasanın durumunun dikkate alınması ve yeterli talep düzeyinin varlığından emin
olunması gerekmektedir.
Özel sektörün talep düzeyi, temel olarak, KÖO projelerinin cazip olmasına
bağlıdır. Daha önce de ifade edildiği üzere, yatırımcılar ancak karlarını maksimize
edecekleri projeleri tercih etmektedirler. Bu anlamda KÖO, yatırımcılara uzun vadeli
377
Bernard Tenenbaum, “The Real World of Power Sector Regulation”, Public Policy for the
Private Sector, The World Bank Group, Note No.50, Haziran 1996, s. 25-28
378
379
192
gelir elde etme ve maliyetleri azaltabildikleri ölçüde de kar elde etme imkanı
sunmaktadır. Ancak, özel sektörün KÖO projelerine olan ilgisinin arttırılması için,
yapılacak yatırımın karşılığının alınabileceğinin garanti edilmesi de gerekmektedir.
Bunun için ise, yasal ve kurumsal çerçeve ile ülkedeki siyasal istikrar gibi faktörler
önem kazanmaktadır. Diğer taraftan, özel girişimcilerin projelere olan ilgisini azaltan
ve aynı zamanda, modele olan güvenin ve toplumsal desteğin yitirilmesine neden
olan asimetrik bilginin de engellenmesi gerekmektedir.
KÖO projelerinin cazip kılınması yanı sıra, özel sektörün kapasitesinin de
arttırılması gerekmektedir. Bazı ülkeler için özel sektörün büyümenin motoru haline
getirilmesi amaç edinilmekte ve bu çerçevede, altyapı projelerinin özel sektör eliyle
gerçekleştirilmesi için özel sektörün kapasitesinin arttırılması öngörülmektedir.
Birçok yatırımcı KÖO’ya ilişkin bilgi ve tecrübe ile gelişmiş proje uygulama
kapasitesine sahip olmadığından ihalelere katılamamakta, bu durum ise, hesaplılığın
temel koşullarından biri olan rekabet ortamının sağlanmasına engel teşkil etmektedir.
Projelerle gerçekleştirilen hizmetlerden beklenen performansın elde edilmesi
ve hizmetlerin sürdürülebilirliğinin sağlanması için özel sektöre gerekli teşviklerin
sağlanması da gerekmektedir. KÖO modelinin uygulanmasının yaygınlaştırılması ile,
özel sektörün bu alandaki tecrübesinin artırılması sağlanabilmektedir. Ancak, bu
teşvikler sağlanırken idarelerin talepleri ile yüklenicilerin gelir ve kar taleplerinin
dengelenmesine dikkat edilmeli ve toplumsal faydanın gözetilmelidir.
Diğer taraftan, AB ülke deneyimlerinden anlaşıldığı üzere, KÖO projelerinin
çoğu yerli yatırımcılara ve yurtiçi piyasalara odaklanmaktadır. Ancak, hesaplılığın
sağlanabilmesi açısından, daha fazla tecrübe ve imkana sahip, gelişmiş kurumsal
kapasitesi
olan
gerekmektedir
380
uluslararası
yatırımcı
fırsatlarından
da
yararlanılması
. Bu durum, etkin bir rekabet ortamının sağlanmasına yardımcı
olmakta ve bu rekabet ortamı yerli yatırımcıları yenilikçi çözümler sunmaya ve
kapasitelerini geliştirmeye teşvik edebilmektedir.
380
193
5.6 İyi Hazırlanmış KÖO Projeleri
KÖO modeli ile uygulanan projelerde başarısızlığın en önemli nedenlerinden
bir diğeri, projelerin hazırlanmasında gerekli özenin gösterilmemesi, hazırlık için
makul bir süre ayrılmaması ve sonuç olarak, ihtiyaçların karşılanmasında gerçekçi
hesaplılık ve risk değerlendirmelerinin yapılmamasıdır.
İyi hazırlanmış KÖO projeleri, öncelikle, iyi bir planlamayı gerektirmektedir.
Planlama ise, KÖO modelinin, ihtiyaçların karşılanması için uygun olup olmadığına
karar verilmesinden, projenin izlenmesi ve denetlenmesine kadar detaylı ve sistemli
değerlendirmelerin
yapılmasını
gerektirmektedir.
İyi
hazırlanmış
projelerde,
amaçların açık olarak belirlenmesi gerekmektedir. KÖO modelinin uygulanmasında
temel amacın kamu yatırımlarının etkin ve hesaplı bir şekilde gerçekleştirilmesi
olmalı, proje tarafları bu temel amacın gerçekleştirilmesi için imkanlarını kullanmalı
ve sorumluluklarını yerine getirmelidir. Bu çerçevede, birçok imtiyaz projesinde,
risklerin yönetimi, kamu sektörü ve özel sektör arasında ortaklaşa yapılmakta ve
böylece, projenin ekonomik açıdan sürdürülebilirliği sağlanmaktadır.381
Proje sözleşmelerinde özel sektörün yatırımın karşılığını almasına imkan
verecek gerçekçi sürelerin belirlenmesi ve zaman içerisinde yaşanacak değişikliklere
göre
ayarlamalar
yapılmasına
olanak
sağlayan
esnekliğe
sahip
olması
gerekmektedir382. Bu çerçevede, sözleşme süresi boyunca sözleşmelerde köklü
değişiklikler
yapılmayacağının
hükümetler
tarafından
garanti
edilmesi
gerekmektedir. Söz gelimi, başlatılan bir karayolu projesi için özel sektör, yapacağı
karayoluna, sözleşme süresince paralel bir karayolu yapılmayacağına dair bir
taahhütte bulunulmasını isteyebilmektedir.
Ancak, geleceğe ilişkin değişiklikleri tahmin etmek zor olmaktadır veya
genellikle projelere ilişkin beklentiler, hükümetlerin seçim dönemleri ile sınırlı
kalmaktadır.383 Bu durumda, esneklik sağlanmayan sözleşmelerde ortaya çıkan
risklerin paylaşımı sınırlı kalmakta ve sonuçta, riskler devlet tarafından
381
32.
382
383
Birleşmiş Milletler, s. 23.
194
üstlenilmektedir. Bunun için, sözleşmelerde değişikliklerin yeniden görüşülmesine
imkan tanıyan esnekliğin sağlanması gerekmektedir.
İyi hazırlanmış projelerin uygulanmasında AB düzeyinde önem verilen en
temel husus, şeffaflık ve rekabetin sağlanmasıdır. Bu çerçevede, İç Pazar’ın ve
piyasa kurallarının sağlıklı işleyişi açısından, ihalelerin gerçekleştirilmesi, özel
sektör ortağın seçilmesi ve KÖO sözleşmelerinin yenilenmesinde rekabetin
sağlanması gerekmektedir.384 Rekabet, düşük maliyet, daha fazla seçenek ve yenilik,
daha çok yatırım alternatifi ve daha iyi hizmet imkanının sağlanmasına olanak
vermektedir. AYB yaptığı araştırma sonucunda rekabetin sınırlı olduğu projelerde
maliyetlerin olması gerekenden % 30 daha fazla olduğu sonucuna varmıştır.385
Diğer taraftan, idarelerin veya isteklilerin, başkalarının erişemediği bilgilere
erişmesi, adil ve rekabetçi ihaleleri engellemektedir. Şeffaflık ve rekabetin olmaması,
doğrudan yolsuzluğa neden olmasa da, toplumda yolsuzluk endişelerini ortaya
çıkarabilmektedir ve KÖO için gerekli toplumsal desteğin azalmasına neden
olmaktadır.386 Bu nedenle, KÖO yatırım projelerinde şeffaflığın ve rekabetin
sağlanması büyük önem taşımaktadır.
Sonuç olarak, KÖO ile elde edilmeye çalışılan yenilikçi çözümler ile
hizmetlerin daha hesaplı ve kaliteli olarak sunulabilmesinde, şeffaflık ve rekabeti
engelleyen hususların ortadan kaldırılması ve projelerin titizlikle hazırlanması önem
taşımaktadır.
384
Nespurek, s. 2.
386
385
195
5.7 Paydaş Eşgüdümü ve Meşruiyet
Yukarıda sayılan koşulların sağlanması ile, siyasi desteğe sahip, gerçekçi
hedeflere dayalı, özel sektör ve kamu sektörü amaçlarının dengelendiği, AB kamu
alımları kurallarına uyulduğu, projelerin iyi yönetildiği, denetim mekanizmasının iyi
işlediği ve sonuç olarak, paranın tam karşılığının alındığı kaliteli hizmetlerin
sunulduğu
başarılı
projeler
ile,
KÖO
modelinin
meşruiyet
zemini
de
sağlanabilmektedir.
Bu çerçevede, kamu ve özel sektör paydaşlarının ve özellikle, vergi
mükelleflerinin paralarının tam karşılığını aldıklarını görmelerinin sağlanması
gerekmektedir,
bilgilendirilmeli
bunun
ve
için,
mümkün
paydaşlar
olduğunca
düzenli
karar
olarak
alma
projeler
sürecine
hakkında
katılmaları
sağlanmalıdır.387 İmtiyazlara ilişkin köklü bir deneyime sahip olan Fransa ile KÖO
modeline ilişkin yasal ve kurumsal altyapısını yeni oluşturan ve KÖO projelerinde
daha yeni deneyim sahibi olan yeni AB üyesi ülkelerde yaşanan deneyimler,
hizmetlerin gelecekteki kullanıcıları ile gerçekçi bir diyalog kurulması ve bu
çerçevede, sivil toplumun proje sürecine dahil edilmesi gerektiğini göstermektedir.388
Sonuç olarak, kamu hizmetlerinin sunulmasında, hizmetlerin verimli ve etkili
bir şekilde sunulması anlayışının benimsendiği, yasal ve kurumsal altyapının
oluşturulduğu, siyasi istikrarın sağlandığı bir ortamda, toplumun desteği ve
meşruiyetin sağlanması ile, KÖO projelerinde uzun vadeli ve sistematik
sürdürülebilirlik sağlanabilmektedir. Bu hususlar, KÖO modelinin başarı temelini
oluşturmaktadır.
387
Trhlinova ve Kaderabkova, s. 3.
Euractiv,
<http://www.euractiv.com/en/enlargement/ppp-eu-funds-complementarities/article128481>, 24.09.2008..
388
196
SONUÇ
Bu
çalışmanın
amacı,
günümüzde
kamu
altyapı
yatırımlarının
gerçekleştirilmesi ve kamu hizmetlerinin sunulmasında alternatif bir yöntem olarak
kullanılan Kamu-Özel Sektör Ortaklıkları (KÖO) modeline ilişkin olarak, ülkemizde
AB ile uyumlu yapıların oluşturulması sürecinde gerçekleştirilen ve başarılı KÖO
uygulamalarını teşvik etmek üzere yapılan çalışmalara yol göstermektir.
Söz konusu çalışmalara ışık tutması açısından, Avrupa Birliği’nde KÖO
yaklaşımına ve bu çerçevede, AB mevzuatı ve uygulamalarına yer verilmiştir. AB
düzeyinde öncelikli olarak, İç Pazar’ın sağlıklı işleyişi ve Topluluk çıkarlarının
korunması gözetilmekte ve KÖO, bu bağlamda, AB vergi mükelleflerinin katkıları
ile elde edilen kamu kaynaklarının hesaplılık temelinde kullanılması ve diğer taraftan
da, artan altyapı ihtiyaçlarının karşılanmasında özel sektörün bilgisi, tecrübesi ve
finansmanından yararlanılmasına ilişkin bir model olarak görülmektedir.
AB mevzuatı çerçevesinde, KÖO, kamu sektörü ile özel sektör arasında
yapılan her türlü işbirliği olarak tanımlanmakta, Topluluk ilke ve kuralları, ATAD
kararları ve ilgili AB düzenlemeleri de, KÖO modeline ilişkin olarak üye ülkelerde
yasal, mali ve kurumsal çerçevenin oluşturulmasını telkin etmektedir.
AB’de KÖO uygulamaları ise, ülkelere göre değişkenlik gösterse de, modelin
ulaştırma, su, atık su yönetimi, enerji, bilişim teknolojileri gibi birçok sektörde
uygulanabildiğini, ancak, modelin her alanda ve her altyapı projesinde uygulanabilen
mükemmel bir model olmadığını, aksine, henüz gelişen ve kullanımının giderek
yaygınlaştığı bir model olduğunu göstermektedir.
Bu çerçevede, KÖO modeli, büyük ve karmaşık altyapı projelerinin
gerçekleştirilmesinde hükümetlere özel sektörün bilgisi, tecrübesi ve finansmanı
açısından alternatif bir imkan sunan; güçlü yönlerinin yanı sıra, zayıf yönleri de
bulunan; yasal, siyasal, mali ve kurumsal hususların uzun süreli bir perspektif
içerisinde değerlendirilmesi gerektiği henüz gelişmekte olan bir modeldir. Bu
bağlamda, modelin toplumsal ihtiyaçları gerçekleştirmede ve temel hedefi olan
197
hesaplılığı sağlamadaki başarısı, KÖO deneyimlerinin artması ve sonuçlarının
değerlendirilmesi ile mümkün olacaktır.
Ancak, KÖO modelinin AB üye ve aday ülkeleri tarafından kamu altyapı
yatırımları ve hizmetlerin sunulmasında tercih edilmesi durumunda, AB’nin İç
Pazarın işleyişine ilişkin öncelikleri göz önünde bulundurularak şeffaf, rekabetçi ve
etkin bir kamu alımları sisteminin oluşturulması, modelin güçlü ve zayıf yönlerinin
analiz edilmesi, hesaplılığı temel alan bir KÖO yaklaşımının benimsenmesi ve buna
ilişkin risk paylaşımının yapılarak, kamu sektörü ile özel sektörün ihtiyaçları ve
amaçlarının dengelenmesi gerekmektedir. Bunun yanı sıra, yasal, mali ve kurumsal
KÖO çerçevesi, ülkelerin kendine özgü özellikleri göz önünde bulundurularak
şekillendirilmeli, siyasal ve toplumsal destek sağlanarak ülkelerin temel altyapı
ihtiyaçları karşılanmalıdır.
Günümüzde toplumun temel altyapı ihtiyaçlarının arttığı, ekonomik ve sosyal
kaynakların ise giderek azaldığı gerçeği karşısında, hükümetlerin kamu hizmetlerinin
gerçekleştirilmesi için harcadıkları paranın tam karşılığını almaları, diğer bir deyişle,
hesaplılığın sağlanmasını temel amaç olarak benimsemeleri ve bu çerçevede,
hizmetlerin sunulmasında tercih ettikleri KÖO modelinin, harcanan her kuruşa değer
kattığından emin olmaları elzemdir. Modelin başarı temelini bu anlayış
oluşturmaktadır.
198
KAYNAKÇA
Kitap, Makale ve Raporlar
ADB, Facilitating Public-Private Partnership for Accelerated Infrastructure
Development in India, Regional Workshop of Chief Secretaries on Public-Private
Partnership, Workshop Report, Hindistan, Aralık 2006.
AHADZI, Marcus ve BOWLES, Graeme, “Public-Private Partnerships and Contract
Negotiations: An Empirical Study”, Construction Management and Economics,
2004, ss.967-978.
AKÇAY, Belgin, “Altyapı Yatırımlarının Finansmanında Kamu Sektörü,” SPK 7.
Arama Konferansı Kamu Altyapı Yatırımlarının Sermaye Piyasaları Aracılığıyla
Finansmanı, Ankara, 26 Aralık 2006.
ALLARD, Gayle ve TRABANT, Amanda, “Public-Private Partnerships in Spain:
Lessons and Opportunities”, Institutional Business&Economics Research
Journal, Volume.7, No.2, Şubat 2008, ss.1–24.
Avrupa Komisyonu, Report From the Commission to the Council and the
Euroepan Parliament on the State of the Internal Market for Services, presented
under the first stage of the Internal Market Strategy for Services, COM(2002) 441
final, Brüksel, 30.07.2002.
Avrupa Komisyonu, Guidelines for Successful Public-Private Partnerships,
Brüksel, 2003.
Avrupa Komisyonu, Internal Market Strategy-Priorities 2003–2006, [COM(2003)
238 Final, Not Published in the Official Journal], Brüksel, 2003.
199
Avrupa Komisyonu, European Growth Initiative: Commission Tables Final
Proposal to EU Leaders, IP/03/1521, Brüksel, 11 Kasım 2003.
Avrupa Komisyonu, Resource Book on PPP Case Studies, Brüksel, Haziran 2004.
Avrupa Komisyonu, “Are Public-Private Partnerships Sufficiently Open to
Competition?”,
Single
Market
News,
Nr.
34,
July
2004,
<http://ec.europa.eu/internal_market/smn/smn34/p14_en.htm>, 24.09.2008.
Avrupa Komisyonu, Report on the Public Consultation on the Green Paper on
Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and
Concessions, Commission Staff Working Paper, SEC (2005) 629, Brüksel, 3.5.2005.
Avrupa Komisyonu, “A Reformed Cohesion Policy for a Changing Europe Regions,
Cities and Border Areas for Growth and Jobs”, Factsheet, Temmuz 2006.
Avrupa Komisyonu, Key Issues on the Implementation of TEN-T Priority
Projects, Informal Transport Council, 6 Mayıs 2008.
Avrupa Komisyonu, Commission Staff Working Document-The Single Market
Review: One Year On, SEC(2008) 3064, Brüksel, 16.12.2008.
Avrupa Komisyonu Bölgesel Politika Genel Müdürlüğü, “The Cohesion Fund: A
Boost for European Solidarity”, InfoRegio, Panorama, No.14, Eylül 2004.
Avrupa Parlamentosu, Public-Private Partnerships: Models and Trends in the
European Union, IP/A/IMCO/SC/2005-161, European Parliament-DG Internal
Policies of the Union, Şubat 2006.
Avrupa Uluslararası Müteahhitler Birliği, Sürdürülebilir İhale Sistemi-Mavi
Kitap, Almanya, 2004.
200
Avrupa Yatırım Bankası, The EIB’s Role in Public-Private Partnerships (PPPs),
15 Temmuz 2004.
Avrupa Yatırım Bankası, Evaluation of PPP Projects Financed by the EIB, Mart
2005.
BALE, Tim, “Politics Over Economics,” European Politics: A Comparative
Introduction, Palgrave, 2005, ss. 204-225.
Birleşmiş Milletler, Guidelines on Private Public Partnerships for Infrastructure
Development, ECE/TRADE/NONE/2000/8, New York, 2000.
Birleşmiş Milletler, Governance in Public Private Partnerships for
Infrastructure Development Draft, Economic Commission for Europe,
TRADE/WP.5/2005/2, New York, 2 Kasım 2005.
BRENCK, Andreas et al., Public-Private Partnerships in New Member Countries
of Central and Eastern Europe: An Economic Analysis with Case Studies from
the Highway Sector, Public Sector Management and Regulation Working Papers,
EIB Papers, Vol. 10, No. 2, 2005.
BROOKS, Mick, “Private Finance Initiative: Britain Leads the Way - to Disaster!”,
10 Temmuz 2002, <http://www.marxist.com/private-finance-initiative140702.htm>,
09.09.2008.
BUDINA, Nina, BRIXI, Hana Polackova ve IRWIN Timothy, Public-Private
Partnerships in the New EU Member States: Managing Fiscal Risks, Dünya
Bankası, Washington, Haziran 2007.
BURGIENE, Dovile, NASLUND, Vilve ve SVEMBERGA, Annija, “Implementing
Public-Private Partnership Projects in the Baltic States”, Law in Transition online,
European Bank for Reconstruction and Development, Kasım 2006,
<http://www.ebrd.com/country/sector/law>, 24.08.2008.
201
COHN, Daniel, The Public-Private-Partnership “Fetish”: Moving Beyond
Rhetoric, 2004 Political Science Association Annual Meeting, June 2-5 2004.
CUTLER, T., WILLIAMS K. ve WILLIMS J., Keynes, Beveridge and Beyond,
Londra, Routledge&Kegan Paul, 1986.
CUTTAREE, Vickram, International Experiences in Establishing and Operating
PPP Units, Dünya Bankası, 7 Aralık 2007.
DUTZ, Mark et al., “Public-Private Partnership Units: What are They and What Do
They Do?”, Public Policy Journal, 37575, Dünya Bankası, Washington, 2006,
<http://rru.worldbank.org/Public PolicyJournal>, 09.09.2008.
Dünya Bankası, Public-Private Partnerships Units: Lessons for Their Design and
Use in Infrastructure, Ekim 2007.
ECORYS, The Next Generation of PPP in Turkey, Final Report, Rotterdam, 1
Mayıs 2008.
ESTACHE, Antonio, JUAN Ellis ve TRUJILLO, Lourdes, Public-Private
Partnerships in Transport, Policy Research Working Paper, 4436, Dünya Bankası,
Aralık 2007.
Euractiv, “PPP and EU Funds, What Complementarities?”, 8 Temmuz 2004,
<http://www.euractiv.com/en/enlargement/ppp-eu-funds-complementarities/article128481>, 24.09.2008.
Euractiv, “TEN-T: Building a Trans-European Transport Network”, 23 Kasım 2007,
<http://www.euractiv.com/en/transport/building-trans-european-transport-network/
article-157280>, 13.10.2008.
202
European Energy and Transport Forum, Forum Opinion - Green Paper on PublicPrivate Partnerships and Community Law on Public Contracts and
Concessions, Aralık 2006.
Eurostat, Europe in Figures-Eurostat Yearbook 2008, Eurostat Statistical Books,
Brüksel, 2008.
Eurostat, Key Figures on Europe-2009 Edition, Pocketbooks, Office for Official
Publications of the European Communities, Lüksemburg, Ağustos 2008.
Eurostat, News Release Euroindicators, 130/2008 – 16 September 2008,
<http://ec.europa.eu/eurostat>, 24.09.2008.
Freshfields Bruckhaus Deringer, PPP in Europe: An Overview, Londra, Aralık
2005.
FROLKOVIC, Lubos ve HOLLA, Petra, “Slovakia: Public-Private Partnerships”,
Bratislava, Ekim 2007, <http://www.iflr.com>, 24.07.2008.
GÜNEY, Enver, “Kamu Hizmetleri ve Altyapıda Kamu-Özel İşbirliği”, E-yaklaşım
Dergisi,
Şubat
2005,
Sayı:19,
<http://www.yaklasim.com/anasayfa
/bas_yay_tak/dergi/200502.htm>, 24.07.2008.
GRIMSEY, Darrin ve LEWIS, Mervyn K., “Are Public Private Partnerships Value
for Money? Evaluating Alternative Approaches and Comparing Academic and
Practitioner Views”, Accounting Forum, 29 (2005), ss. 345-378.
HEMSON, David, “Privatisation, Public-Private Partnerships and Outsourcing: The
Challenge to Local Governance”, Transformation, 37 (1998), ss.1-28.
HM TREASURY, “Public Private Partnerships”, <http://www.hm-treasury.gov.uk/
documents/public_private_partnerships/ppp_index.cfm>, 13.10.2008.
203
HODGE, Graeme A., “The Risky Business of Public-Private Partnerships”,
Australian Journal of Public Administration, 63(4), Blackwell Publishing
Limited, Aralık 2004, ss. 37-49.
IMF, Public-Private Partnerships, Fiscal Affairs Department, Washington DC, 12
Mart 2004.
IMF, Public-Private Partnerships, Government Guarantees and Fiscal Risk,
Washington DC, 2006.
INECO, Public Private Partnership Options fort the Second Generation of
Motorway Developments in Poland: Final Report, Madrid, 2006.
International Financial Services, PFI in the UK & PPP in Europe, Araştırma
Raporu, Londra, 2007, <www.ifsl.org.uk>, 24.07.2008.
JUST, Tobias, “Current Issues: Demography Special”, Deutsche Bank Research, 7
Haziran 2004, s.23, <www.dbresearch.com>, 24.09.2008.
Kamu Hizmetlerinin Özel Sektöre Açılması, Türk-Fransız Semineri Tebliğleri,
Ankara, Sheraton Otel, 29 Haziran 1994.
KARAARSLAN, E., “Kamu Mali Yönetimi ve Mali Raporlama”,
<http://www.erkankaraarslan.org/bolum/kitap/dosya/41.pdf>, 24.08.2008.
KARAARSLAN, E., “Kamu Mali Yönetimi ve Tahakkuk Esaslı Devlet
Muhasebesi”, <http://portal1.sgb.gov.tr/calismalar/yayinlar/md/md140/Kamu%20Ma
li%20_%20 E.%20KARAASLAN_.pdf>, 24.09.2008.
KETTL, Donald F., Reinventing Government: A Fifth Year Report Card,
Brookings Institution Press, Washington, 1998.
204
KÖVES, Peter ve SZABO, Gabriella, “Hungary”, The International Comparative
Legal Guide to: PFI/PPP Projects 2007, Global Legal Group Ltd., Londra,
<www.iclg.co.uk>, 24.08.2008.
KRUL, J., “Overview of the Dutch Situation on Public Private Partnerships (PPP)”,
Delft University of Technology, Hollanda, 20 Haziran 2005, <https://www.smionline.co.uk/event_media/overview.asp?is=8&ref=19>, 24.08.2008.
KUYPERS, Willem, “Four Years of the ISPA: From Pre-Accession to Cohesion”,
Panorama, No. 14, Eylül 2004.
LALOUM, Thierry ve JAHANGUİRİ, Amir, “France”, The International
Comparative Legal Guide to: PFI/PPP Projects 2007, Global Legal Group Ltd.,
Londra, <www.iclg.co.uk>, 24.08.2008.
LAMBA, Mustafa, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Türk
Bütçe Sistemine Getirdiği Yenilikler ve Kamu Mali Yönetimine Olası Etkileri”,
(Yüksek Lisans Tezi, Afyon Kocatepe Üniversitesi Maliye Anabilim Dalı, Haziran
2006.
LOVELLS LLP, “PPP Projects in the Education Sector-Key Principles”, Londra,
Ağustos 2007, <http://www.lovells.com>, 24.08.2008.
MARTY, Frédéric ve VOISIN, Arnaud, Partnership Contracts, Project Finance
and Information Asymmetries: From Competition For The Contract To
Competition Within The Contract?, Standard and Poor’s, No. 2008-06, Paris,
Şubat 2008.
MONTEIRO, Rui Sousa, Public-Private Partnerships: Some Lessons from
Portuguese Experience, Parpublica SA, EIB Papers, Volume.10, No.2, 20 Ocak
2005.
NESPUREK, Robert, Is There Room for PPP in the Czech Republic?,
Havel&Holasek, <http://www.havelholasek.cz/files/publikace/english/Is_there_room
_for _PPP_in_CR.pdf>, 24.08.2008.
205
NIKOLIC, A. Irina ve MAIKISCH, Harald, Public-Private Partnerships and
Collaboration in the Health Sector: An Overview with Case Studies From
Recent European Experience, Dünya Bankası, Ekim 2006.
Observer, Public-Private Partnerships in the Urban Water Sector, Policy Brief,
OECD, Paris, Nisan 2003, <http://www.oecd.org/dataoecd /31/50/2510696.pdf>,
24.08.2008.
OECD, Public-Private Partnerships-In Pursuit of Risk Sharing and Value For
Money, Paris, 2008.
PAPAMICHALOPOULOS, Gus J. ve DIMITROPOULOU, Evangelia A., “Greece”,
The International Comparative Legal Guide to: PFI/PPP Projects 2007, Global
Legal Group Ltd., Londra, <www.iclg.co.uk>, 24.08.2008.
“PPPs: ‘A Solution for Cash-Strapped EU Governments’”, 15 Aralık 2006,
Güncellenme tarihi: 21 Haziran 2007, <http://www.euractiv.com/en/innovation/pppssolution-cash-strapped-eu-governments/article-160513>, 24.09.2008.
PricewaterhouseCoopers, Delivering the PPP Promise: A Review of PPP Issues
and Activity, Ekim 2005.
“Public Procurement Rules to be Updated”, OUT-LAW News, 3.12.2003,
<http://www.out-law.com/page-4124>, 24.07.2008.
QUIGGIN, John, “Risk, PPPs and the Public Sector Comparator”, Australian
Accounting Review, Vol. 14, No. 2, 2004, ss.51-61.
RAPHAEL, Virginie, “Public-Private Partnerships: Can the United States Learn
From the French Experience to Address Its Highway Funding Needs?”, Law and
Diplomacy Thesis, Nisan 2007.
206
RATLEDGE, Simon ve Paul LIGNIERES, PPP in France–2006, Linklaters, Paris,
Haziran 2006, <http://www.linklaters.com/pdfs/publications/projects/pppfranceoct0
6.pdf>, 24.09.2008.
RENDA, Andrea ve SCHREFLER, Lorna, Public-Private Partnerships: National
Experiences in the European Union, Briefing Note IP/A/IMCO/SC/2005-160,
European Parliament-DG Internal Policies of the Union, Brüksel, 10.02.2006.
Richter, Judith, “‘Partnerships’ Between UN Agencies and Transnational
Companies: A Critical Perspective”, Public-Private ‘Partnerships’-Addressing
Public Health Needs or Corporate Agendas?, Seminar Report, HAI Europe, 2001,
ss. 11-16.
SANGHI, Apurva, SUNDAKOV, Alex ve HANKINSON Denzel, “Designing and
Using Public-Private Partnership Units in Infrastructure”, GridLines, PPIAF, No.27,
Eylül 2007.
SCHENK, Sylvia ve SCHMACHTENBERG, Daniel, “Germany”, The
International Comparative Legal Guide to: PFI/PPP Projects 2007, Global Legal
Group Ltd., Londra, <www.iclg.co.uk>, 24.08.2008.
“Services Directive Implementation Enters the Decisive Phase”, Special Feature,
<ec.europa.eu/internal_market/smn/smn51/docs/special_feature_en.pdf>,
24.09.2008.
STOWE, Richard ve O’BRIEN, Peter, “Ireland”, The International Comparative
Legal Guide to: PFI/PPP Projects 2007, Global Legal Group Ltd., Londra,
<www.iclg.co.uk>, 24.08.2008.
SVABY, Boris, “Financing a PPP Project: Short Introduction to Different Financing
Possibilities”,
The
Slovak
Spectator,
2
Haziran
2008,
<http://www.spectator.sk/articles/view/31947/21/financing_a_ppp_project.html>,
24.08.2008.
207
TENENBAUM, Bernard, “The Real World of Power Sector Regulation”, Public
Policy for the Private Sector, The World Bank Group, Note No:50, Haziran 1996.
TETREVOVA, Libena, “Theoretical and Practical Aspects of PPP Projects”,
Vadiba/Management,
No.3–4,
2006,
<http://www.leidykla.eu/fileadmin/Vadyba/12-13/105-110.pdf>, 24.08.2008.
The EC Law of Competition, (der. Jonathan Faul ve Ali Nikpay), Great Britain,
Oxford University Press, 2007.
“The EU Services Directive: Europe Needs a Genuine Single Market in Services”, 19
Şubat 2007, <http://www.ceps.be/Article.php?article_id=366&>, 24.09.2008.
UK Highways Agency, DBFO-Value in Roads, <http://www.highways.gov.uk
/roads/2988.aspx>, 09.09.2008.
UNCTAD, World Investment Report 2007: Transnational Corporations,
Extractive
Industries
and
Development,
New
York,
2007,
<http://www.unctad.org/en/docs/wir2007p1_en.pdf>, 24.08.2008.
UNDP, UNDP Capacity 2015/PPUE-Public Private Partnership Programme,
New York, Mart 2006.
VERNON, Philip ve SANDERS, Jan, “England&Wales”, The International
VIGLIANO, Franco ve BICCHIERI, Nunzio, “Italy”, The International
WALSH, John, “The Cohesion Fund in Evolution”, Panorama, No.14, Eylül 2004.
208
WEBB, R. ve PULLE, B., Public Private Partnerships: An Introduction,
Research Paper No.1 2002-03, Department of The Parliamentary Library, 24 Eylül
2002, <http://www.aph.gov.au/library>, 24.09.2008.
“World Infrastructure Demand - $8.5 Trillion Over 10 Years”, The Collaboratory for
Research on Global Projects, May 26, 2006, (updated May 21, 2008),
<http://crgp.stanford.edu/news/global_projects_world_infrastructure_demand_85_tri
llion_over_10_years.html>, 24.09.2008.
YILMAZ, Osman, Kamu Yönetimi Reformu: Genel Eğilimler ve Ülke
Deneyimleri, DPT İktisadi Sektörler ve Koordinasyon Genel Müdürlüğü, Şubat
2001, <http://ekutup.dpt.gov.tr/kmauyone/yılmazo/reform.pdf>, 24.08.2008.
Toplantı, Konferans ve Seminerler
BAJRAMBASIC, Izet, Public Private Partnership: Project Cycle Management,
SEETO PPP Workshop, Ohid, 22 Mart 2007, <http://www.seetoint.org/site/pdf/42123d.pdf>, 24.09.2008.
BURNETT, Michael, “European Approach to Concessions and Public-Private
Partnerships-Current Rules and Possible Developments”, EU Regional Policy
Seminar, 22 Eylül 2005, <http://www.eipa.eu/en>, 09.09.2008.
DARCY, M., “Institutional Models for Co-ordinating and Supporting
Concessions/PPPs”, Maliye Bakanlığı-OECD-SIGMA İşbirliği ile Gerçekleştirilen
Kamu Alımları Semineri, Ankara, 10-11 Mart 2008.
DARCY, M., “Ensuring Good Quality PPP Projects”, Maliye Bakanlığı-OECDSIGMA İşbirliği ile Gerçekleştirilen Kamu Alımları Semineri, Ankara,10-11 Mart
2008.
DARCY, M., “Case Study-Water and Waste Water Infrastructure-Northern Ireland”,
Maliye Bakanlığı-OECD-SIGMA İşbirliği ile Gerçekleştirilen Kamu Alımları
Semineri, Ankara, 10-11 Mart 2008.
209
Dünya Bankası, “Institutional Arrangements for PPPI”, PPI Days 2006 Semineri, 8–
9 Haziran 2006, Washington DC.
GERMANI, Alberto, “The PPP Experience in Italy (1999–2005),” The European
PPP
Symposium,
Londra,
24
Mayıs
2005,
<http://www.utfp.it/doc_presentazioni.htm>, 24.08.2008.
GOURGOUILLAT, Sebastien, “Public-Private Partnerships: French and European
Cases”, Presentation at Wagner School, New York, 25 March 2008, <http://wagner.
nyu.edu/rudincenter/conferences>, 09.09.2008.
McCREEVY, Charlie, “Public-Private Partnerships-Options to Ensure Effective
Competition”, PPP Global Summit-The 6th Annual Government Industry Forum on
Public-Private Partnership, Kopenhag, 17 Kasım 2005.
MOREAU, O., “The Current Situation Regarding PPPs and Concessions in the EU”,
ODER, M., “Concessions and Public Private Partnerships-Case Studies From
Technical Infrastructure Sectors-Highway Sector”, Maliye Bakanlığı-OECD-SIGMA
İşbirliği ile Gerçekleştirilen Kamu Alımları Semineri, Ankara, 10-11 Mart 2008.
ODER, M., “Concessions and Public Private Partnerships-Legislative Options for
Regulating Concessions and PPPs”, Maliye Bakanlığı-OECD-SIGMA İşbirliği ile
Gerçekleştirilen Kamu Alımları Semineri, Ankara, 10-11 Mart 2008.
PASQUINI, G., “Concession and PPP in Public Procurement”, TAIEX Semineri,
Ankara, 3 Aralık 2007, <http://www.dps.tesoro.it>, 09.09.2008.
PEREZ, Benjamin G. ve MARCH, James W., “Public-Private Partnerships and
Development of Transport Infrastructure: Trends on Both Sides of the Atlantic”,
First International Conference on Funding Transportation Infrastructure, U.S. Federal
Highway Administration, Banff Centre, Alberta, Canada, 2-3 Ağustos 2006.
210
SCHNEIDER, Joachim, “Perspectives and Instruments to Strengthen Private Sector
Participation”, Annual UNECE PPP Alliance Meeting, Londra, 24.10.2005,
<http://www.unece.org/ie/Wp5/ppp/alliance5ppt.html>, 09.09.2008.
SOLLGRUBER, Johann, “PPP and EC Funding 2007–2013”, Avrupa Komisyonu
Bölgesel
Politika
Genel
Müdürlüğü
Sunumu,
Ekim
2006,
<http://europa.eu.int/comm/regional_policy/index_en.htm>, 24.08.2008.
TERRAILLON, Allain, “Public Private Partnerships: Financing Aspects of PPPs”,
TRHLINOVA, Zuzana Khendriche ve KADERABKOVA, Jaroslava, “Actual
Challenges of Implementation of PPP Projects in Czech Republic”, EC Regional
Policy Conference, 2007, <http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences>,
24.08.2008.
U.S. Federal Highway Administration, Synthesis of Public-Private Partnerships
Project for Roads, Bridges&Tunnels From Around the World-1985-2004,
AECOM Consult, Washington, 30 Ağustos 2005.
VENTURINI, Marco, “PPPs in the Water Sector”, Building a Valuable Approach to
PPP Seminar, <http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/ppp
/venturini.ppt#377,36,Conclusions>, 24.09.2008.
VIEILLESCAZES, Thomas, “The French PPP Experience in the Rail Sector”,
Regional PPP Workshop Riga, 6-8 Mart 2007, <www.dif.eu>, 24.08.2008.
211
İlgili AB Mevzuatı
AB Bakanlar Konseyi, Council Directive of 21 December 1989 on the
Coordination of the Laws, Regulations and Administrative Provisions Relating
to the Application of Review Procedures to the Award of Public Supply and
Public Works Contracts (89/665/EEC), Brüksel.
AB Bakanlar Konseyi, Council Regulation (EC) No 1164/94 of 16 May 1994
Establishing a Cohesion Fund, OJ L 130, 25.5.1994.
AB Bakanlar Konseyi, Resolution of the European Council on the Stability and
Growth Pact, (Amsterdam,17 June 1997), [Official Journal C 236 of 02.08.1997].
AB Bakanlar Konseyi, Council Regulation (EC) on the Strengthening of the
Surveillance of Budgetary Positions and the Surveillance and the Coordination
of Economic Policies, No.1466/97, Temmuz 1997.
AB Bakanlar Konseyi, Council Directive 2001/23/EC of 12 March 2001 on the
Approximation of the Laws of the Member States Relating to the Safeguarding
of Employees' Rights in the Event of Transfers of Undertakings, Businesses or
Parts of Undertakings or Businesses, OJ L 82, 22.3.2001.
AB Bakanlar Konseyi, Council Regulation Establishing an Instrument for PreAccession Assistance (IPA), No. 1085/2006, Brüksel, 17 Temmuz 2006.
ATAD, Judgment of the Court of 26 February 1992 – V.J.M. Raulin v Minister
van Onderwijs en Watenschappen, C-357/89.
ATAD, Judgment of the Court (Fifth Chamber) of 11 March 1994 –
Commission of the European Communities v Kingdom of Belgium, C-87/94.
212
ATAD, Judgment of the Court 26 April 1994 - Commission v. Italy
(Lottomatica), ECR I-1409, C-272/91.
ATAD, Judgment of the Court (Fifth Chamber) of 18 November 1999 - Teckal
Srl v Comune di Viano and Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio
Emilia, C-107/98.
ATAD, Judgment of the Court (Sixth Chamber) of 7 December 2000 Telaustria Verglas GmbH and Telefonadress GmbH v Telekom Austria AG,
joined party Herold Business Data AG, C-324/98.
ATAD, Judgment of the Court (Grand Chamber) of 21 July 2005 - Consorzio
Aziende Metano (Coname) v Comune di Cingia de’ Botti, C-231/03.
ATAD, Judgment of the Court (First Chamber) of 10 November 2005 Commission of European Communities v Republic of Austria, C-29/04.
ATAD, Judgment of the Court (First Chamber) of 13 October 2005 - Parking
Brixen GmbH v Gemeinde Brixen and Stadtwerke Brixen AG, C-458/03.
Avrupa Komisyonu, Commission Interpretative Communication on Concessions
Under Community Law, (2000/C 121/02), Official Journal of the European
Communities, 29.04.2000.
Avrupa Komisyonu, Vademecum Community Rules on State Aid, 1/1/2002.
Avrupa Komisyonu, Communication from the Commission Developing the
Trans-European Transport Network: Innovative Funding Solutions
Interoperability of Electronic Toll Collection Systems, COM (2003) 132 final,
Brüksel, 23.4.2003.
Avrupa Komisyonu, Green Paper on Services of General Interest, COM (2003)
270 Final, 2003, Brüksel, 21.5.2003.
213
Avrupa Komisyonu, Communication From the Commission A European
Initiative For Growth Investing in Networks and Knowledge for Growth and
Jobs Final Report to the European Council, COM(2003) 690 final/2, Brüksel,
21.11.2003.
Avrupa Komisyonu, Green Paper on Public-Private Partnerships and
Community Law On Public Contracts and Concessions, COM(2004) 327 final,
Brüksel, 30.4.2004.
Avrupa Komisyonu, Communication from the Commission to the European
Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the
Committee of the regions of 12 May 2004 entitled “White Paper on Services of
General Interest”, COM (2004) 374 final, Brüksel, 2004.
Avrupa Komisyonu, Commission of The European Communities, Proposal for a
Council Regulation laying down general provisions on the European Regional
Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund,
COM(2004) 492 Final, 2004/0163(AVC), Brüksel.
Avrupa Komisyonu, Proposal for a Regulation of the European Parliament and
of the Council laying down general rules for the granting of Community
financial aid in the field of trans-European transport and energy networks and
modifying Regulation (EC) no. 2236/95 of the Council, COM(2004) 475 final.
Avrupa Komisyonu, Communication from the Commission to the Council, The
European Parliament, The European Economic and Social Committee and the
Committee of the Regions-Second Implementation Report of the Internal
Market Strategy 2003-2006, COM(2005) 11 final, Brüksel, 27.01.2005.
Avrupa Komisyonu, Communication From the Commission Cohesion Policy in
Support of Growth and Jobs: Community Strategic Guidelines 2007-2013,
COM(2005) 0299, Brüksel, 05.07.2005.
Avrupa Komisyonu, Explanatory Note-Competitive Dialogue-Classic Directive,
EC Document CC/2005/04, 5.10.2005.
214
Avrupa Komisyonu, Communication From the Commission to the European
Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and
the Committee of the Regions on Public-Private Partnerships and Community
Law on Public Procurement and Concessions, COM(2005) 569 Final, Brüksel,
15.11.2005.
Avrupa Komisyonu, Communication From the Commission to the European
Parliament, The Council, the European Economic and Social Committee and
the Committee of the Regions Accompanying the Communication on "A Single
Market For 21st Century Europe", COM(2007) 725 final, Brüksel, 20.11.2007.
Avrupa Komisyonu, Commission Regulation (EC) No.1422/2007 Amending
Directives 2004/17/EC and 2004/18/EC of the European Parliament and of the
Council in Respect of their Application Thresholds for the Procedures for the
Award of Contracts, L 317/34, Brüksel, 5.12.2007.
Avrupa Komisyonu, Commission Interpretative Communication on the
Application of Community Law on Public Procurement and Concessions to
Institutionalised Public-Private Partnerships (IPPP), C(2007) 6661, Brüksel,
05.02.2008.
Avrupa Parlamentosu, Resolution of the European Parliament on the Green
Paper on Services of General Interest, P5_TA(2004)0018, 14 Ocak 2004.
Avrupa Parlamentosu, European Parliament Resolution on Public-Private
Partnerships and Community Law on Public Procurement and Concessions,
2006/2043(INI), Strazburg, 26 Ekim 2006.
Avrupa Parlamentosu ve AB Bakanlar Konseyi, Directive 2000/60/EC of the
European Parliament and of the Council of 23 October 2000 Establishing a
Framework for Community Action in the Field of Water Policy, OJ L327/1
22.12.2000.
European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the Coordination
215
of Procedures for the Award of Public Works Contracts, Public Supply
Contracts and Public Service Contracts, Brüksel.
European Parliament and of the Council of 12 December 2006 on Services in the
Internal Market, OJL 376/36, Brüksel, 27.12.2006.
Avrupa Parlamentosu ve AB Bakanlar Konseyi, Regulation (EC) No 1370/2007 of
the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on Public
Passenger Transport Services by Rail and By Road and Repealing Council
Regulations (EEC) Nos. 1191/69 and 1107/70, Official Journal L 315, 03/12/2007
P. 0001-0013.
Eurostat, New Decision of Eurostat on Deficit and Debt Treatment of PublicPrivate Partnerships, STAT/04/18, 11 Şubat 2004.
Elektronik Kaynaklar
EBRD, www.ebrd.com
European Investment Bank, www.eib.org
European Union, www.europa.eu.int
IMF, www.imf.org
International PPP Platform, www.ppp.org.tr
OECD, www.oecd.org
UNECE, www.unece.org
United Nations, www.un.org

Avrupa Birliği Mevzuatı ve Uygulamaları Işığında Kamu

Transkript

Benzer belgeler

İhale sonuç ilanı örneği

TEMA Kamu-Özel Ortaklığında Müşavirlik Hizmetleri

08 - Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı

Örnek No: 25* TC BÜYÜKÇEKMECE 2. İCRA

bekilli ilçe malmüdürlüğü taşınır mal satış ihalesi ilanı

ZONGULDAK HALK SAĞLIĞI MÜDÜRLÜĞÜ ARAÇ SATIŞINA